وکیل حجت اله کریمیان

وکیل پایه یک دادگستری (اصفهان)
وکالت تخصصی در دعاوی کیفری

موبایل: 09132100173

استناد به سیاست‌های کلی نظام در آراء دیوان عدالت اداری

برگرفته از نشست های حقوقی سایت قوه قضاییه: IJRI.EADL.IR

استناد به سیاست‌های کلی نظام در آراء دیوان عدالت اداری

مقدمه
سیاست‌های کلی نظام مفهومی است که در اواخر دهه ‌۶٠ وارد نظام حقوق اساسی جمهوری اسلامی ایران شد و از این جهت نهادی نوپا و بدیع در حقوق اساسی محسوب میشود. پیش از آن، بیانات و جهت‌گیری‌های امام خمینی (ره) عملاً مورد توجه نهادهای مختلف دولتی ازجمله دولت و مجلس واقع می‌شد به‌طوریکه در بازنگری سال ۱۳۶۸ بسیاری از اعضای شورای بازنگری تأکید فراوانی بر گنجاندن این مسئله در قانون اساسی جمهوری اسلامی ایران داشتند. درنتیجه، این نهاد وارد قانون اساسی گردید. سیاست‌های کلی نظام، بر مبنای اصول و اهداف جمهوری اسلامی ایران تعیین می‌گردد و چهارچوبها و جهت‌گیری‌های کشور را در همه عرصه‌های حکومتی مشخص میکند. هرچند در سال‌های اولیه پس از بازنگری، سیاست‌های کلی نظام و تعیین آن‌ها چندان مورد تأکید عملی واقع نشد، ولی از اواسط دهه ‌٧٠ به این‌سو ـ علی‌الخصوص از سال ‌١٣٨٠ به بعد ـ به‌تدریج سیاست‌های مزبور مورد توجه بیشتری قرار گرفت اما علی‌رغم همه اهمیتی که داشته و دارد، به علت فقدان پشتوانه نظری دراین‌باره راجع‌به وجوه مختلف آن، ابهامات فراوانی در نظر و عمل مطرح شده است. ازجمله ابهامات موجود در ارتباط با آن، بحث جایگاه سیاست‌های مزبور در آراء دیوان عدالت اداری است.
سیاستگذاری در امر کشورداری عبارت است از: «تعیین، تدوین و ارائه ضوابط و موازینی‌ که در آن مقتضیات کلی دولت، اعمال و مصالح جمعی ملت تأمین می‌شود‌«. درواقع، سیاست‌های کلی یا خطمشیهای عمومی، «اصولی هستند که به‌وسیله مراجع ذیصلاح در کشور وضع شدهاند و به‌عنوان یک الگو و راهنما، اقدامات و فعالیتهای لازم در جامعه را راهبری میکنند».
سیاستهای کلی در حقوق ایران نشأتگرفته از اصل ١١٠ قانون اساسی می‌باشد که بر پایه آن، تعیین این سیاستها ازجمله اختیارات مقام‌ رهبری‌ است. بر این اساس، مقام رهبری به فراخور نیازهای جامعه و مسائل مهم و مبتلابه، سیاست‌های کلی را تعیین و جهت اجرا به دستگاههای اجرایی ابلاغ می نمایند.
تاکنون، آثار متعددی در ارتباط با سیاست‌های کلی نظام و ابعاد مختلف آن نگاشته شده است اما حقیقت آن است که علیرغم همه این آثار، همچنان ماهیت و جایگاه این نهاد اساسی در هالهای از ابهام میباشد و این مفهوم، جولانگاه نظریات مختلف حقوقدانان شده است. از این جهت، هرگونه سؤال و مسئلهای که در ارتباط با این نهاد سیاسی مطرح شود، مؤخّر بر پاسخ به ماهیت و جایگاه آن است؛ به عبارت دیگر تا زمانیکه مفهوم و جایگاه این نهاد سیاسی مشخص نشود، ورود به سایر ابعاد و وجوه آن غیرممکن است، لذا تمام آثاری که در این زمینه به نگارش درآمده‌اند و همه نشستهایی که در ارتباط با آن تشکیل شدهاند عمده همت خود را مصروف پاسخ به ماهیت و جایگاه نهاد سیاست‌های کلی نظام نمودهاند.

گزارش تمام متن
گزارش نشست علمی: استناد به سیاست‌های کلی نظام در آراء دیـوان عدالت اداری
مقدمه
پیشگفتار نشست
قابلیت استناد به سیاست‌های کلی نظام در آراء دیوان عدالتاداری با توجه به ماهیت و جایگاه سیاست‌های کلی نظام
۱٫۱٫ جایگاه حقوقی سیاست‌های کلی نظام در نظم هنجاری
۱٫۲٫ استنادپذیری در محاکم قضایی
۱٫۳٫ مفهوم قابلیت استناد
ظرفیت استنادپذیریسیاست‌های کلی نظام در آراء دیوان عدالت اداری باتوجه به انواع و تقسیمات آن
۲٫۱٫ تقسیم‌بندی سیاست‌های کلی نظام
۲٫۲٫ نظارت بر اجرای سیاست‌های کلی نظام
۲٫۳٫ اسـتنادپذیری سیاست‌های کلی نظام در دیوان عدالت اداری
امکان و نحوه استناد به سیاست‌های کلی نظام در دیوان عدالت اداری
۳٫۱٫ اقسام نظارت در قانون اساسی جمهوری اسلامی ایران
۳٫۲٫ نظارت به اعتبار رویکرد (سلبی و ایجابی)
۳٫۳٫ نظارت مجمع تشخیص مصلحت نظام بر سیاست‌های کلی نظام
۳٫۴٫ عدم صلاحیت دیوان عدالت اداری برای نظارت بر سیاست‌های کلی نظام
پرسش و پاسخ
جمع‌بندی
منابع

گزارش نشست علمی:
استناد به سیاست‌های کلی نظام در آراء
دیوان عدالت اداری*
مقدمه
سیاست‌های کلی نظام مفهومی است که در اواخر دهه ‌۶٠ وارد نظام حقوق اساسی جمهوری اسلامی ایران شد و از این جهت نهادی نوپا و بدیع در حقوق اساسی محسوب میشود. پیش از آن، بیانات و جهت‌گیری‌های امام خمینی (ره) عملاً مورد توجه نهادهای مختلف دولتی ازجمله دولت و مجلس واقع می‌شد به‌طوریکه در بازنگری سال ۱۳۶۸ بسیاری از اعضای شورای بازنگری تأکید فراوانی بر گنجاندن این مسئله در قانون اساسی جمهوری اسلامی ایران داشتند. درنتیجه، این نهاد وارد قانون اساسی گردید. سیاست‌های کلی نظام، بر مبنای اصول و اهداف جمهوری اسلامی ایران تعیین می‌گردد و چهارچوبها و جهت‌گیری‌های کشور را در همه عرصه‌های حکومتی مشخص میکند. هرچند در سال‌های اولیه پس از بازنگری، سیاست‌های کلی نظام و تعیین آن‌ها چندان مورد تأکید عملی واقع نشد، ولی از اواسط دهه ‌٧٠ به این‌سو ـ علی‌الخصوص از سال ‌١٣٨٠ به بعد ـ به‌تدریج سیاست‌های مزبور مورد توجه بیشتری قرار گرفت اما علی‌رغم همه اهمیتی که داشته و دارد، به علت فقدان پشتوانه نظری دراین‌باره راجع‌به وجوه مختلف آن، ابهامات فراوانی در نظر و عمل مطرح شده است. ازجمله ابهامات موجود در ارتباط با آن، بحث جایگاه سیاست‌های مزبور در آراء دیوان عدالت اداری است.
سیاستگذاری در امر کشورداری عبارت است از: «تعیین، تدوین و ارائه ضوابط و موازینی‌ که در آن مقتضیات کلی دولت، اعمال و مصالح جمعی ملت تأمین می‌شود‌«.[۳۴] درواقع، سیاست‌های کلی یا خطمشیهای عمومی، «اصولی هستند که به‌وسیله مراجع ذیصلاح در کشور وضع شدهاند و به‌عنوان یک الگو و راهنما، اقدامات و فعالیتهای لازم در جامعه را راهبری میکنند».[۳۵]
سیاستهای کلی در حقوق ایران نشأتگرفته از اصل ١١٠ قانون اساسی می‌باشد که بر پایه آن، تعیین این سیاستها ازجمله اختیارات مقام‌ رهبری‌ است. بر این اساس، مقام رهبری به فراخور نیازهای جامعه و مسائل مهم و مبتلابه، سیاست‌های کلی را تعیین و جهت اجرا به دستگاههای اجرایی ابلاغ مینمایند.
تاکنون، آثار متعددی در ارتباط با سیاست‌های کلی نظام و ابعاد مختلف آن نگاشته شده است اما حقیقت آن است که علیرغم همه این آثار، همچنان ماهیت و جایگاه این نهاد اساسی در هالهای از ابهام میباشد و این مفهوم، جولانگاه نظریات مختلف حقوقدانان شده است. از این جهت، هرگونه سؤال و مسئلهای که در ارتباط با این نهاد سیاسی مطرح شود، مؤخّر بر پاسخ به ماهیت و جایگاه آن است؛ به عبارت دیگر تا زمانیکه مفهوم و جایگاه این نهاد سیاسی مشخص نشود، ورود به سایر ابعاد و وجوه آن غیرممکن است، لذا تمام آثاری که در این زمینه به نگارش درآمده‌اند و همه نشستهایی که در ارتباط با آن تشکیل شدهاند عمده همت خود را مصروف پاسخ به ماهیت و جایگاه نهاد سیاست‌های کلی نظام نمودهاند.
درخصوص ماهیت سیاست‌های کلی نظام دو دیدگاه عمده وجود دارد:
الف) دیدگاه ارشادی: که ماهیت سیاست‌های کلی نظام را از جنس رهنمود، توصیه و ارشاد میداند و معتقد است بر این سیاستها اثر حقوقی مترتب نیست. به نظر میرسد پذیرش چنین نظری ‌با منطق حقوقی‌ حاکم‌ بر‌ روح قانون اساسی متعارض است. قانون‌ اساسی،‌ بالاترین سند حقوقی یک کشور و حاوی احکامی است که قانون‌گذار اساسی در پی تحقق این احکام و اصول میباشد.[۳۶] مفهوم سیاستهای‌ کلی‌ به‌عنوان اختیارات مقام رهبری در قانون اساسی ذکر‌ شده است‌ و تلقی آن به‌عنوان امری که صرفاً جنبه مشورتی دارد، دور از ذهن به نظر میرسد. توجه به‌ شأن‌ مقام‌ رهبری و مقام ریاست کشور و نیز مفاد اصل ۱۱۰ قانون اساسی نیز دیدگاه ارشادی بودن را غیرقابل پذیرش مینماید.
ب) دیدگاه الزامی: در مقابل دیدگاه پیشین، دیدگاهی است که این سیاستها را الزامآور میداند و نهاد مزبور را یک مقوله مدیریتی ـ حقوقی، تلقی و آثار حقوقی مختلفی را بر آن بار مینماید. رجوع به مشروح مذاکرات قانون اساسی و توجه به فلسفه پیدایش این نهاد سیاسی و به‌ویژه مفاد بندهای یک و دو اصل ۱۱۰ قانون اساسی و تصریح بند اخیر مبنی بر تضمین حسن اجرا مؤید همین نظر است، اما قائلین به دیدگاه اخیر نیز در ماهیت این نهاد، دچار اختلافنظر بسیار هستند. عمده نظراتی که درخصوص ماهیت این نهاد وجود دارد عبارتند از :
۱) حکم حکومتی
این دیدگاه در مقام خود دیدگاه رایج و مهمی است، زیرا از آنجا که سیاست‌های کلی نظام، از سوی مقام معظم رهبری صادر میشود و به توشیح و امضای ایشان میرسد لذا «حکم حکومتی» بهشمار میرود. حکم حکومتی در طول حکم اولی و ثانوی قرار میگیرد و عبارت است از اجرای یک حکم اولیه یا ثانویه شرعی بعد از تطبیق آن بر مصداق معین.
با رجوع به مشروح مذاکرات شورای بازنگری قانون اساسی، ملاحظه میگردد که این دیدگاه، مورد تأیید برخی از اعضای شورای بازنگری قانون اساسی نیز بوده است. همچنین رویه شورای نگهبان در مردود اعلام نمودن هرگونه قانون و مقررات مصوب مغایر با سیاستها به لحاظ مغایرت با شرع، مؤید این نظر است.
۲) مجموعهای از سیاست‌های هدفگرا در نظام حقوقی
دیدگاه دیگر بر این امر استوار است که سیاست‌های کلی نظام، مجموعهای از راهبردها و سیاست‌های هدفگرای الزامی برای کلیه نهادهای دولتی و حکومتی هستند که برای تحقق ارزشها و اهداف قانون اساسی تعیین میشوند؛ چنانکه مقام معظم رهبری در تاریخ ۲۰/۷/۱۳۷۹ بیان داشتند: «سیاست‌های ابلاغی در چهارچوب قانون اساسی نافذ است و تخطی از این قانون، در اجرای سیاست‌های کلی نظام پذیرفته نیست». بر این اساس ماده ۲ مقررات نظارت بر حسن اجرای سیاست‌های کلی نظام (مصوب ۱۳۸۴) مقرر میدارد: «قوانین و مقررات به‌خصوص قانون برنامه و بودجه‌های سنواتی باید در چهارچوب سیاست‌های کلی تنظیم شود. قوانین و مقررات در هیچ موردی نباید مغایر سیاست‌های کلی باشد». همچنین تمامی دستگاهها ازجمله دیوان عدالت اداری مطابق ماده ۹ مقررات مذکور باید در اجرای سیاست‌های کلی تحت نظارت مجمع، اهتمام جدی داشته باشند تا راهبردهای کلی نظام که در سیاستها و به تبع آن در قوانین و مقررات تجلی یافته است، محقق گردد. ماده اخیرالذکر اشعار میدارد: «قوای سه‌گانه،‌ ستاد کل نیروهای مسلح، صدا و سیما و دستگاه‌های نظارتی از قبیل دیوان محاسبات، شورای نظارت صدا و سیما، سازمان حسابرسی دولتی و کمیسیون اصل نود، دیوان عدالت اداری، سازمان بازرسی کل کشور، نهادها، بانک‌ها، سازمان‌ها، شرکت‌های دولتی و همچنین نهادهای عمومی موضوع تبصره ذیل ماده ۵ قانون محاسبات عمومی، شهرداری‌ها و کلیه سازمان‌هایی که شمول قانون بر آن‌ها مستلزم ذکر نام است و مؤسسات عمومی غیردولتی با درخواست مجمع از طریق بالاترین مقام هر دستگاه، همکاری‌های لازم از در اعمال نظارت موضوع این مقررات بهعمل خواهند آورد. در هر حال، تشخیص و اعلام مغایرت یا عدم مغایرت با سیاست‌های کلی برعهده مجمع خواهد بود». درنتیجه، گرچه ماهیت این سیاستها متفاوت از احکام حکومتی است ولی از آنجا که دارای عنصر آمره بودن هستند و در هرم قوانین مادون قانون اساسی و مافوق قوانین عادی قرار دارند نه تنها مغایرتی با اصل حاکمیت قانون ندارند بلکه برای همه قوا و نهادهای زیرمجموعه آنها الزامآور هستند و تخطی از آن‌ها برخورد قانونی را در پی خواهد داشت. درواقع اگر میان اهداف و آرمانها از یکسو و اصول و قواعد حقوقی از سوی دیگر، تفکیک قائل شویم این سیاستها بیشتر، اهداف و آرمان هستند تا قاعده‌ای حقوقی با حد و حصر مشخص و با امر و نهی معین و منجز. در این دیدگاه، سیاست‌های کلی، بیانگر آرمانها، ارزشها، فرهنگ و تمدن در زمینه‌های اعتقادی، اقتصادی، اجتماعی، حقوقی، سیاسی و … هستند و با اینکه جنبه خطمشیگذاری و برنامهای دارند و با قاعدهای حقوقی که علاوه بر آمره بودن، دارای وجه لازمالاجرایی (ضمانتاجرای حقوقی)، متفاوت هستند ولی منفک از احکام حکومتیاند لذا دادگاهها در صدور حکم، حق استناد بدان‌ها را ندارند.
البته غیر از این موارد، نظرات دیگری هم درباره ماهیت سیاست‌های کلی نظام مطرح شده؛ ازجمله اینکه این سیاستها اصول حقوقی هستند و از این جهت قابلیت استنادپذیری برای صدور رأی قضایی دارند که به دلیل ضعف ادله و استنادات[۳۷] و قلت قائلین آن، از ذکر آن‌ها پرهیز نمودیم.

پیشگفتار نشست
دکتر غمامی:[۳۸]
نشست حاضر با موضوع «استناد به سیاست‌های کلی نظام در آراء دیوان عدالت اداری»، به اهتمام پژوهشکده حقوق عمومی و بینالملل و با همکاری کمیسیون قضایی دبیرخانه مجمع تشخیص مصلحت نظام برگزار میشود که با حضور استادان و حضار به طرح سؤالات در این خصوص میپردازیم.
سؤال اصلی این نشست آن است که با توجه به ماهیت این سیاستها و به‌ویژه مقررات نظارت بر حسن اجرای سیاست‌های کلی نظام (۱۳۸۴): آیا میتوان به سیاست‌های کلی نظام در دیوان عدالت اداری استناد نمود؟ آیا قضات دیوان عدالت اداری میتوانند در آراء خود به سیاست‌های کلی نظام استناد نمایند؟ رویه دیوان و دادگاهها درمورد استناد به سیاست‌های کلی نظام چگونه است؟ آیا میتوان میان سیاست‌های کلی نظام (سیاست‌های موضوعی، سیاست‌های برنامهای و سیاست‌های کلی) تفکیک قائل شد (یعنی قائل بر این امر باشیم که برخی از موارد سیاست‌های کـلی نظـام، از قابلـیت اسـتناد برخـوردارنـد و بـرخی دیـگر فاقد این قابلیت)؟
درصورت معتقد بودن بر امکان استناد به سیاست‌های کلی نظام در دیوان عدالت اداری، نحوه استناد به سیاست‌های مزبور چگونه خواهد بود؟ آیا نحوه استناد، سلبی است؛ به این معنا که قضات موظف هستند آییننامهها و مقررات مغایر با این سیاستها را ابطال نمایند؟ و یا ایجابی است؛ یعنی میتوانند مقامات را ملزم به رعایت و درج مفاد سیاستها در اقدامات و تصمیماتشان کنند؟ و یا هر دو؟ و آیا با توجه به تفاوت صلاحیت شعب و هیأت عمومی، در امکان استناد این دو مرجع به سیاست‌های کلی نظام تفاوتی وجود دارد؟ در اینجا از استادان حاضر در این نشست درخواست میشود با در نظر گرفتن ماهیت سیاست‌های کلی نظام به دو سؤال اصلی ذیل پاسخ دهند:
قابلیت استناد به سیاست‌های کلی نظام در آراء دیوان عدالت اداری (اعم از نسبی توسط شعب و نوعی توسط هیأت عمومی)
نحوه استناد به سیاست‌های کلی نظام در آراء دیوان عدالت اداری در صورت امکان استناد
برای پرهیز از هرگونه اطاله کلام و نیز جهت مستفیض شدن از مطالب آمادهشده توسط استادان و قضات، ابتدا ارائهدهندگان، به سؤالات فوقالذکر خواهند پرداخت، سپس دیدگاههای مطروح مورد بحث و بررسی قرار خواهد گرفت و در پایان، حسب زمان باقیمانده، به پرسشهای استادان و پژوهشگران حاضر در نشست خواهیم پرداخت.
قابلیت استناد به سیاست‌های کلی نظام در آراء دیوان عدالتاداری با توجه به ماهیت و جایگاه سیاست‌های کلی نظام[۳۹]
۱٫۱٫ جایگاه حقوقی سیاست‌های کلی نظام در نظم هنجاری
هر نظام حقوقی، متشکل از سه عنصر اساسی و بنیادین است که این عناصر عبارتند از: ساختارها، سازوکارها (فرآیندها) و هنجارها. در این میان از آنجا که ساختارها و سازوکارها نیز در قالب هنجارها پیشبینی میشوند و تصور یک نظام حقوقی بدون در نظر گرفتن بخش هنجارها امکانپذیر نیست، از این رو میتوان گفت هنجارها مهمترین بخش هر نظام حقوقی بهشمار میروند.
وجه ممیزه و خصوصیت منحصر به فرد هنجارهای حقوقی را نیز باید در ضمانتاجرای آن‌ها دید و جستجو نمود. درواقع، برخورداری از ضمانتاجرا، هنجارهای حقوقی را از سایر هنجارها (اخلاقی، دینی، اجتماعی و …) و گزارههای حقوقی متمایز میکند لذا بر مبنای این ممیزه، میتوان هنجارها و گزارههای حقوقی را از هم تفکیک نمود.
اما باید توجه داشت که ارزش و اعـتبار همه هنـجارها یکسان نیسـت و در هر نظام حقوقی، هنجارها دارای سلسله‌مراتب خاصی هستند که به‌موجب این سلسله‌مراتب، هیچ هنجاری نمیتواند و نمیباید با هنجارهای فرازین خود مغایرت داشته باشد.[۴۰] امروزه و پس از نهضت دستورگرایی، قانون اساسی در رأس هرم هنجارها قرار گرفته است و قوانین ارگانیک، عادی و مصوبات قوه مجریه و سایر نهادها و قوای سهگانه در رتبههای بعدی قرار میگیرند.
حال با توجه به این مقدمه کوتاه این سؤال مطرح میگردد که: جایگاه سیاست‌های کلی نظام در میان سلسله‌مراتب هنجارها کجاست؟ و آیا اصلاً میتوان برای این سیاست‌های کلی، ماهیت هنجاری در نظر گرفت؟ و اگر چنانچه قائل به ماهیت هنجاری این سیاستها شویم، آنگاه در سلسله‌مراتب هنجارها چه جایگاهی میتوان برای آنها متصور شد؟
در پاسخ به این سؤالات ابتدا باید ویژگیها و خصوصیات این سیاستها را مورد توجه و شناسایی قرار داد تا از این طریق به پاسخ خود دست‌ یابیم. توجه به مفهوم و ماهیت این سیاستها گویای آن است که همه سیاست‌های کلی دارای دو مؤلفه «کلی بودن» و «عام بودن» هستند و سیاست‌های کلی به مفهوم دقیق خود باید واجد این دو خصلت باشند. البته ممکن است برخی از این سیاست‌های کلی، تنها نهادها و یا ارگانهای خاصی را مورد خطاب قرار داده باشند اما این مطلب نیز ویژگی عام و کلی بودن این سیاستها را خدشهدار نمیکند. برای مثال، سیاست‌های کلی امنیت قضایی[۴۱] به‌طور خاص دستگاههای قضایی را مکلف می‌نماید اما این بدان معنا نیست که سایر نهادها و دستگاهها اعم از اجرایی و تقنینی و قضایی نتوانند در این حوزه ورود نمایند.
حال با توجه به مطالب پیشگفته درخصوص ضمانتاجرای هنجارهای حـقوقی باید به این سؤال پاسخ داد که: آیا سیاست‌های کلی نظام دارای ضمانت‌اجرا هستند؟
قاعدتاً این ضمانتاجرا طبق تعریف و جایگاه سیاست‌های کلی نظام اعمال میشود. طبق مقررات نظارت بر حسن اجرای سیاست‌های کلی نظام مصوب مجمع تشخیص مصلحت نظام،[۴۲] در حوزه تقنین و مصوبات مجلس، این ضمانتاجرا وجود دارد که از ورود مصوبات مغایر با سیاست‌های کلی نظام به ‌نظام حقوقی کشور جلوگیری شود.
به نظر میرسد گرایش کلی و حاکم در کشور آن است که این سیاستها در سلسله‌مراتب قوانین و هنجارهای حقوقی قرار میگیرند. در تعاریفی که از جایگاه سیاست‌های کلی نظام در سلسله‌مراتب هنجارهای حقوقی بیان میشود این سیاستها را مادون قانون اساسی و مافوق سایر قوانین معرفی میکنند.[۴۳] از اینرو همه قوانین و مصوبات باید علاوه بر قانون اساسی با این سیاستها نیز تطبیق داده شوند تا از عدم مغایرت با آن‌ها اطمینان حاصل شود. البته این نظر محل مناقشه است؛ چراکه اجرای سیاست، مستلزم این نیست که آن را باید و بهطور حتم در قالب هنجار در نظر گرفت و شاید نیازی به این امر نیز نباشد. چه‌بسا سیاستی به مرحله تصویب و اجرا نیز برسد اما در عین حال فاقد ماهیت هنجاری باشد. علت این مسئله را نیز باید در محتوا و ماهیت سیاستها دانست؛ سیاست‌های کلی از جنس سیاست به معنای «پالیسی»[۴۴] هستند.
همچنین باید این مطلب را نیز مورد توجه قرار داد که نظارت بر اجرا و اعمال این سیاستها، لزوماً نباید به شکل نظارت تقنینی یا قضایی باشد. بخش اعظمی از نظارت بر سیاست‌های کلی نظام در حوزه اجرا و دستگاههای اجرایی است، لذا ماهیتی که برای سیاست‌های کلی نظام در نظر میگیریم، میتواند ماهیتی از جنس سیاست داشته باشد.
۱٫۲٫ استنادپذیری در محاکم قضایی
با توجه به مطالب گفته‌شده در ارتباط با مفهوم و محتوای سیاست‌های کلی، به سؤال اصلی و نخستین خود بازمی‌گردیم: آیا میتوان در آراء دیوان عدالت اداری به سیاست‌های کلی نظام استناد نمود؟
شاید بتوان از منظر دیگری به پرسش مطرحشده نگریست. توضیح آنکه باید مشخص گردد اساساً چه لزومی دارد دیوان در آراء خود به سیاست‌های کلی استناد نماید؟ و در صورت استناد بدانها این استناد در چه قالبی و به چه شکل میتواند صورت گیرد؟
درخصوص تکلیف دادگاهها و محاکم به استدلال و استناد در آراء و احکام خود، قانون اساسی جمهوری اسلامی ایران دارای دو اصل مهم و قابل‌ توجه است:
۱) اصل ۱۶۶ قانون اساسی: این اصل بیان میکند: «احکام دادگاهها باید مستدل و مستند به مواد قانون و اصولی باشد که براساس آن حکم صادر شده است». در این اصل، قانون‌گذار دادگاهها را مکلف نموده است احکام خود را به «قانون» و «اصولی» که بر مبنای آن حکم صادر شده است، مستند نمایند و با استناد به آنها حکم صادر کنند.
۲) اصل ۱۶۷ قانون اساسی: در اصل مزبور نیز قاضی موظف شده است تا «کوشش کند حکم هر دعوا را در قوانین مدونه بیابد و اگر نیابد با استناد به منابع معتبر اسلامی یا فتاوای معتبر، حکم قضیه را صادر نماید و نمیتواند به بهانه سکوت یا نقض یا اجمال یا تعارض قوانین مدونه از رسیدگی به دعوا و صدور حکم امتناع ورزد».
همان‌طور که مشهود است در هیچ‌یک از دو اصل فوقالذکر، به عبارت «سیاست‌های کلی نظام» اشاره نشده است و متن صریحی که استناد به این سیاستها را مجاز شمارد، وجود ندارد ولی شاید بتوان با توجه به مفهوم و فحوای اصل ۱۶۶، سیاست‌های کلی نظام را در ذیل «اصول» مصرح در این اصل جای داد، ولیکن این استنباط با توجه به فحوای کلام و اصل و همچنین مشروح مذاکرات قانون اساسی، استنباط صحیحی به نظر نمیآید و اصول، متضمن سیاست‌های کلی نظام نمیباشد و دلیلی هم برای این امر نمیتوان فرض نمود.
۱٫۳٫مفهوم قابلیت استناد
سؤالی که در اینجا مطرح میشود آن است که: منظور از قابلیت استناد چیست و این مفهوم به چه معناست؟ ظاهراً اختلاط اصلی در اینجاست و با تبیین این موضوع، میتوان به یک رویکرد واحد و منطقی در ارتباط با استناد به سیاست‌های کلی نظام دست ‌یافت.
در اینجا باید استناد بهمنظور تقویت استدلال و استناد بهمنظور اعمال ضمانتاجرا را از یکدیگر تفکیک نمود. گاهی اوقات گفته میشود اگر «الف» اتفاق بیفتد بلافاصله «ب» اعمال خواهد شد. این اعمال، ضمانتاجراست؛ یعنی قاضی در متن حکم، «ب» را به‌عنوان ضمانتاجرا اعمال میکند.
اما برخی اوقات استنادِ فرد دیگری برای اثبات این امر است که: آیا موضوع اصلاً به «الف» بازمی‌گردد یا خیر؟ درواقع در پی کشف و درک این مسئله است که: آیا اتفاق مفروض برای «الف»، اساساً اتفاق «الف» است یا خیر؟ ماهیت این استناد با استناد نخستین دربرگیرنده تفاوت جدی است. وقتی سخن از اصل قانونی بودن جرایم و مجازاتهاست، استناد بهمنظور اعمال ضمانتاجراست، اما زمانیکه سخن از ابطال تصمیم باشد، اساساً و ابتدائاً باید دید آن عمل، تصمیم بوده است یا خیر؟ در این صورت، استناد برای اعمال ضمانتاجرا نیست.
بنابراین، اگر مراد از قابلیت استناد به سیاست‌های کلی این است که از یک‌سو بتوان با توسل به این سیاستها اعمال ضمانتاجرا نمود و افراد را به دلیل عدم رعایت مفاد آن‌ها مورد توبیخ و مجازات قرار داد و از سوی دیگر، اثر حقوقی مستقیم را حمل بر مفاد این سیاستها کرد نمیتوان چنین امری را از سیاست‌های کلی نظام، استنباط و استخراج نمود. درواقع باید میان استناد بهمنظور تقویت نظر و اعمال ضمانتاجرا انفکاک ایجاد کرد. برای تقویت نظر میتوان از سیاست‌های کلی نظام بهره جست و در اصطلاح به آن استناد نمود اما اینکه سیاست‌های کلی نظام به‌طور مستقل مبنای استدلال واقع شوند، امری است غیرممکن و غیرقابل پذیرش؛ چراکه این سیاستها ماهیتی از جنس «سیاست و خطمشی»[۴۵] دارند و فاقد ضمانتاجرا هستند و در نظر گرفتن ضمانتاجرا برای آنها از لحاظ منطقی نیز صحیح نیست، زیرا همان‌گونه که پیشتر اشاره شد سیاست‌های کلی، ماهیت هنجاری ندارند.
ظرفیت استنادپذیری سیاست‌های کلی نظام در آراء دیوان عدالت اداری با توجه به انواع و تقسیمات آن[۴۶]
۲٫۱٫ تقسیمبندی سیاست‌های کلی نظام
با توجه به آنکه دکتر ویژه به مباحث تئوریک موضوع پرداختند من نیز ضمن پرداختن به مباحث کاربردی، به انواع سیاستها و تقسیمبندیهای آن اشارهای داشته باشم. در اینجا باید دو موضوع را از هم تفکیک نماییم: ۱) مبحث مربوط به مجمع تشخیص مصلحت نظام؛ ۲) موضوع مربوط به شخصِ مقام معظم رهبری به‌عنوان جایگاه رهبری برای ابلاغ سیاست‌های کلی نظام.
مستند قانونی برای وظایف مجمع تشخیص مصلحت نظام، اصول ۱۱۰ (بندهای ۱ و ۸)[۴۷] و ۱۱۲ قانون اساسی است. مطابق با این اصول، مجمع تشخیص مصلحت نظام سه وظیفه مهم را بر عهده دارد:
الف ـ تعیین سیاست‌های کلی نظام
ب ـ حل معضلات نظام و موارد مهم ارجاعی از سوی مقام معظم رهبری
ج ـ تشخیص مصلحت در اختلاف میان شورای نگهبان و مجلس شورای اسلامی
با توجه به رویکرد قانون اساسی به مجمع تشخیص مصلحت نظام و نیز مطابق با آییننامه آن، این نهاد به‌عنوان هیأت عالی مستشاری مقام معظم رهبری در جمهوری اسلامی ایران به فعالیت میپردازد. نخستین حکم برای تعیین سیاست‌های کلی نظام در مورخ ۲۷/۱۲/۱۳۷۵ از جانب مقام معظم رهبری صادر شد و ایشان در این فرمان، مجمع را مأمور تهیه این مهم نمودند. پیرو این فرمان، مجمع در سال ۱۳۷۶ ـ پس از تدوین آییننامه داخلی خود ـ آن را به ایشان ارسال کرد که سرانجام سیاستها و سرفصلهای کلی ارسالی مجمع، در تاریخ ۱۵/۱/۱۳۷۷ توسط معظمٌله تأیید شد.
سیاست‌های کلی را میتوان به شرح ذیل تقسیمبندی کرد:
الف) سیاست‌های کلی بخشی و فرابخشی[۴۸]
ب) سیاست‌های کلی اجرایی
ج) سیاست‌های کلی برنامه
باید توجه داشت که تمام سیاست‌های کلی مزبور، در طول یکدیگر قرار می‌گیرند و هریک راهگشای دیگری هستند.
از سرآغاز تدوین سیاست‌های کلی تاکنون، به موضوعات متعددی پرداخته شده است که میتوان این موضوعات را در حوزههای ذیل تقسیمبندی نمود:
امور علمی، فرهنگی و اجتماعی
امور سیاسی (داخلی و بینالمللی)
امور حقوقی و قضایی
امور دفاعی و امنیتی
امور زیربنایی و تولیدی
امور اقتصادی، بازرگانی و اداری
برخی از عناوینی که در این حوزهها تصویب و ابلاغ شدهاند عبارتند از:
سیاست‌های کلی امنیت اقتصادی، انرژی، منابع آب، منابع طبیعی، شبکههای اطلاعرسانی رایانهای، پیشگیری و کاهش خطرات طبیعی و حوادث غیرمترقبه، مبارزه با مواد مخدر، سیاست‌های کلی قضایی، سیاست‌های کلی قضایی پنجساله، سیاست‌های کلی نظام اداری، سیاست‌های کلی اصلاح الگوی مصرف، سیاست‌های کلی مسکن، سیاست‌های کلی پدافند غیرعامل و آخرین مورد از این سیاستها نیز سیاست‌های کلی انتخابات است.
در برخی از این سیاستها، مواردی وجود دارند که صراحتاً مستلزم تصویب قوانین و یا تغییر در قوانین موجود هستند. ازجمله این موارد بند (۱) مقدمه سیاست‌های کلی اصل ۴۴ قانون اساسی ابلاغی ۱/۳/۱۳۸۴ است که مقرر می‌دارد: «اجرای این سیاست‌ها مستلزم تصویب قوانین جدید و بعضاً تغییراتی در قوانین موجود است؛ لازم است دولت و مجلس محترم در این زمینه با یکدیگر همکاری نمایند…». مورد دیگر بند (۱۶) سیاست‌های کلی قضایی پنجساله[۴۹] میباشد که «اصلاح و تنقیح قوانین و رفع خلاءهای قانونی مربوط به امور قضایی» را تکلیف نموده است. از دیگر موارد، میتوان به بندهای (۱۴) و (۱۵) سیاست‌های کلی قضایی[۵۰] اشاره کرد که «بازنگری در قوانین در جهت کاهش عناوین جرایم و کاهش استفاده از مجازات زندان و تنقیح قوانین قضایی …» را رهنمون شدهاند.
۲٫۲٫نظارت بر اجرای سیاست‌های کلی نظام
در مقررات نظارت بر حسن اجرای سیاست‌های کلی نظام (مصوب ۱۵/۶/۱۳۸۴) مقام معظم رهبری، کمیسیونی تحت عنوان «کمیسیون نظارت» پیشبینی شده است. این کمیسیون دارای اعضای مشخص بوده و موظف است به‌طور مرتب گزارشی درخصوص نحوه اجرای سیاست‌های کلی نظام تهیه نموده، به مجمع تشخیص مصلحت نظام ارسال نماید. تشخیص اینکه اجرای سیاست‌های کلی نظام چگونه بوده است بر عهده مجمع خواهد بود.
حال باید دید آیا نظارت بر حسن اجرای سیاستها جزء وظایف انحصاری مجمع تشخیص مصلحت نظام است و یا سایر نهادهای نظارتی نیز از چنین اختیاری برخوردار بوده و در صلاحیت انحصاری مجمع نمیباشد؟ در ماده ۹ این قانون مقرر شده است: «قوای سه‌گانه،‌ ستاد کل نیروهای مسلح، صدا و سیما و دستگاه‌های نظارتی از قبیل دیوان محاسبات، شورای نظارت صدا و سیما، سازمان حسابرسی دولتی و کمیسیون اصل نود، دیوان عدالت اداری، سازمان بازرسی کل کشور، نهادها، بانک‌ها، سازمان‌ها، شرکت‌های دولتی و همچنین نهادهای عمومی موضوع تبصره ذیل ماده ۵ قانون محاسبات عمومی، شهرداری‌ها و کلیه سازمان‌هایی که شمول قانون بر آن‌ها مستلزم ذکر نام است و مؤسسات عمومی غیردولتی با درخواست مجمع از طریق بالاترین مقام هر دستگاه، همکاری‌های لازم را در اعمال نظارت موضوع این مقررات به عمل خواهند آورد. در هر حال، تشخیص و اعلام مغایرت یا عدم مغایرت با سیاست‌های کلی برعهده مجمع خواهد بود». در این آییننامه تا حدود زیادی به مباحث مربوط به مغایرتها نیز پرداخته شده، و سازوکار آن بیان گردیده است اما در پاسخ به سؤال مطروحه، ناگزیر باید به قانون دیوان عدالت اداری گریز زد. قسمت (الف) بند (۱) ماده ۱۰ قانون دیوان عدالت اداری در ارتباط با موارد صلاحیت شعب دیوان، به‌طور کلی بیان میکند: «نقض قوانین و مقررات و یا مخالفت با آن‌ها». همان‌طور که روشن است این عنوان دارای اطلاق است و دامنه وسیعی را در برمی‌گیرد. بند (۱) ماده ۱۲ قانون دیوان عدالت اداری نیز درخصوص صلاحیت هیأت عمومی دیوان عدالت اداری «مغایرت با شرع یا قانون، تخلف در اجرای قوانین و مقررات» را مطرح میکند که این عبارت نیز از اطلاق برخوردار است.
بند (ت) ماده ۸۰ قانون دیوان عدالت اداری نیز بحث «مغایرت مصوبه با شرع یا قانون اساسی و یا سایر قوانین» را بیان میکند.[۵۱] حال، سؤالی که مطرح می‌شود آن است که: آیا سیاست‌های کلی، قانون هستند و یا ماهیتی غیر از آن دارند؟
پیش از پاسخ بدین سؤال باید دید: آیا اصل ۱۱۰ قانون اساسی اختیارات مجمع تشخیص مصلحت نظام را بیان میکند و یا ناظر به اختیارات رهبری است؟ اصل مزبور بیان میکند: «وظایف و اختیارات رهبر: ۱) تعیین سیاست‌های کلی نظام جمهوری اسلامی ایران پـس از مشـورت با مجمع تشخیص مصـلحت نظام؛ ۲) نظارت بر حسن اجرای سیاست‌های کلی نظام…؛ ۸) حل معضلات نظام که از طرق عادی قابل حل نیست، از طریق مجمع تشخیص مصلحت نظام …».
۲٫۳٫ اسـتنادپذیری سیاست‌های کلی نظام در دیوان عدالت اداری
محور سخن در این مبحث آن است که گاهی اوقات با دو گزاره ذیل مواجه هستیم: ۱) «سیاست‌های کلی مصوب و تعیینشده مجمع تشخیص مصلحت نظام»؛ ۲) «سیاست‌های کلی مصوب مقام معظم رهبری و ابلاغی ایشان». اینکه کدامیک از دو گزاره فوق، صحیح هستند بدان خواهیم پرداخت.
مطابق با اصل ۱۱۰ قانون اساسی، این امر از وظایف رهبری است و مجمع تشخیص مصلحت نظام، تنها یک هیأت مستشاری محسوب میشود که به مسائل کارشناسی میپردازد سپس چکیدهای از نظرات مطروحه را به معظمٌله که در مقام تأیید، رد و یا اصلاح است عرضه میدارد. این مسئله، نکته ظریف دیدگاه اخیر است که باید از این منظر به موضوع بنگریم.
نگاهی به رویه دیوان عدالت اداری نیز مؤیّد این نظر است. در رویه هیأت عمومی دیوان این‌گونه است که نظرات، فتاوا و ابلاغیههای رهبری فراتر از قوانین موضوعه عمل میکند. اگر در موردی میان قانون و حکم رهبری تعارض باشد، رویه کنونی عمل به حکم رهبری است. مثال بارز و برجسته این امر، مصوبات نیروهای مسلح است که هیأت عمومی با استناد به اینکه دارای تأییدیه مقام معظم رهبری است، از رسیدگی به شکایات مربوط به آنها امتناع میکند. این رویه در ارتباط با مـصوبـات خـاص نیز مشـاهـده میشود؛ بـرای مـثال، در دعـوایی درخـصـوص حق مشرفیت، دیوان، مطابق با نظر و فتوای رهبری عمل نمود. و یا قانون پیشین دیوان، رسیدگی به مصوبات شورای انقلاب فرهنگی را خارج از صلاحیت هیأت عمومی دیوان اعلام کرده بود اما در قانون فعلی دراینباره سکوت نموده است که می‌توانست مستندی برای اجازه رسیدگی دیوان به مصـوبات ایـن نهاد باشد لکن بنا به دستور رهبری، دیوان عدالت اداری از رسیدگی به مصوبات شورای عالی انقلاب فرهنگی ممنوع شده است.

©ª
دیوان عدالت اداری متشکل از دو بخش «شعب» و «هیأت عمومی» است. با توجه به ماهیت سیاست‌های کلی که مراجع اداری و عمومی کشور را مخاطب قرار میدهند و نمیتوانند مرتبط با اشخاص باشند، از این رو شعب دیوان اجازه ندارند به سیاست‌های کلی نظام استناد نمایند چراکه موضوع شکایت افراد در میان است. حال، پرسش اینجاست که: آیا میتوان کارگزاران را ملزم به اجرای سیاست‌های کلی نمود؟ آیا در شعب دیوان میتوانند یک مقام مسئول و یا یک مدیر را به دلیل عدم اجرای سیاست کلی مورد حکم قرار داده و وی را محکوم نمایند؟ اگر مقامات و یا مسئولین، اعمال خود را مستند به یک مصوبه و یا آییننامه خاص بنمایند آیا شعب دیوان، مجاز به نادیده گرفتن این استناد هستند؟ آنچه مسلم است اینکه شعب دیوان نمیتوانند آن‌ها را محکوم نمایند و مورد حکم قرار دهند چراکه نیاز به یک مقدمه دیگر است که باید در هیأت عمومی دیوان طرح شود.

در هیأت عمومی دیوان میتوان استناد عام به سیاست‌های کلی نظام را پذیرفت؛ بدین معنا که در متن استنباط و استدلال قضایی میتوان در این خصوص که برخی از مصوبات، مغایر با سیاست‌های کلی نظام هستند و یا خیر، نظر داد و از آن بهره گرفت اما اینکه بهطور مستقیم به سیاست‌های کلی استناد شود، غیرقابل پذیرش است.
برای نمونه، بند (۱۶) ماده ۷۱ قانون شوراها[۵۲] اعلام میدارد که مصوبات شورای شهر نباید مغایر با سیاست‌های عمومی دولت باشد.[۵۳] اگر شورا مصوبهای خلاف این سیاستها را به تصویب برساند و برای مثال، موجب تورم و یا اخلال در امنیت اقتصادی کشور شود – که قطعاً مخالف سیاست‌های عمومی دولت و سیاست‌های کلی کشور است – آیا میتوان آن را مجدداً ابطال نمود؟ قطعاً پاسخ، مثبت است و چون در متن رأی هیأت عمومی استدلال میشود که مصوبه مزبور مغایر با سیاست‌های کلی است پس قابلیت ابطال را دارد.
نکته دیگر آنکه ممکن است اینگونه استنباط گردد که مطابق با مقررات نظارت بر حسن اجرای سیاست‌های کلی نظام ابلاغی رهبری، تنها مجمع تشخیص مصلحت میتواند بر حسن اجرای سیاست‌های کلی نظام نظارت کند و هیچ نهاد و یا مرجع دیگری چنین اجازهای ندارد، اما این استنباط، استنباط صحیحی نمی‌باشد. ناصحیح بودن این برداشت، دالّ بر نفی صلاحیتهای مجمع تشخیص مصلحت نیست. بدیهی است که مجمع، با توجه به سازوکارهای گفتهشده در مقررات نظارت بر حسن اجرای سیاست‌های کلی نظام، صلاحیت نظارتی خود را دارد. در اصول ۸۵ و ۱۳۸ قانون اساسی،[۵۴] نظارت رئیس مجلس بر مصوبات دولتی مطرح شده است و به وی اختیار داده شده مصوبات دولتی را در صورت مخالفت با قوانین، باطل و کان لمیکن اعلام کند. حال اگر وی به هر دلیلی مصوبهای را تأیید کند که مغایر با قوانین است آیا دیوان عدالت اداری و یا سایر مراجع نظارتی، حق ورود به مسئله را دارند؟ آیا دیوان میتواند آن را ابطال نماید؟ طبق قانون اساسی، دیوان عدالت اداری، وظیفه نظارت بر حسن اجرای قوانین را بر عهده دارد و قطعاً میتواند وارد رسیدگی شود. پس نمیتوان گفت مقررات نظارت بر حسن اجرای سیاست‌های کلی نظام، نظارت سایر نهادهای نظارتی را نفی میکند.
امکان و نحوه استناد به سیاست‌های کلی نظام در دیوان عدالت اداری[۵۵]
۳٫۱٫اقسام نظارت در قانون اساسی جمهوری اسلامی ایران
با تدقیق در مباحث مربوط به نظارت در قانون اساسی جمهوری اسلامی ایران، میتوان گفت در این قانون، دو نوع نظارت پیشبینی شده است: الف) نظارت شخصی؛ ب) نظارت مرجعی. هریک از این اقسام نظارت، دربرگیرنده اصول مربوط به خود هستند که در ادامه به بیان مصادیق هریک از آنها میپردازیم.
مصادیق نظارت شخصی در قانون اساسی را میتوان در موارد ذیل اعلام نمود:
۱) نظارت ریاست مجلس شورای اسلامی: درخصوص نظارت شخص رئیس مجلس، ذیل اصل ۸۵ قانون اساسی مقرر میدارد: «… مصوبات دولت نباید مخالفت قوانین و مقررات عمومی کشور باشد و به‌منظور بررسی و اعلام عدم مغاییرت آن‌ها با قوانین مزبور باید ضمن ابلاغ برای اجرا به اطلاع رئیس مجلس شورای اسلامی برسد». اصل ۱۳۸ قانون اساسی نیز مشابه این مفهوم را مورد تأکید قرار داده و بیان داشته است: «…تصویب‏نامه‏ها و آیین‏نامه‏های دولت و مصوبات کمیسیون‌های مذکور در این اصل‏، ضمن ابلاغ برای اجرا به اطلاع رئیس مجلس شورای اسلامی می‌رسد تا درصورتیکه آن‌ها را برخلاف قوانین بیابد با ذکر دلیل برای تجدیدنظر به هیأت وزیران بفرستند». درباره چگونگی نظارت رئیس مجلس، قانونی تحت عنوان «نحوه اجرای اصول ۸۵ و ۱۳۸ قانون اساسی» (مصوب ۲۶/۱۰/۱۳۶۸) وجود دارد که آخرین اصلاح قانون مزبور در سال ۱۳۹۲ است.
۲) نظارت رئیس قوه قضاییه: در بند (۳) اصل ۱۵۶ قانون اساسی، وظیفه نـظارت بر حـسن اجـرای قوانیـن بر عـهده قـوه قضاییه، و بالطـبع برای رئیـس قوه قضاییه در مقام عالیترین مسئول این قوه، پیشبینی شده است. این اصل مقرر میدارد: «قوه قضاییه، قوه‏ای است مستقل که پشتیبان حقوق فردی و اجتماعی و مسئول تحقق بخشیدن به عدالت و عهده‏دار وظایف زیر است‏: ۱ ـ رسیدگی و صدور حکم درمورد تظلمات، تعدیات، شکایات، حل‌وفصل دعاوی و رفع خصومات و اخـذ تصـمیم و اقدام لازم در آن قسمت از امور حـسبیه که قانون معیـن می‌کند؛ ۲ ـ احیای حقوق عامه و گسترش عدل و آزادی‌های مشروع؛ ۳ ـ نظارت بر حسن اجرای قوانین».
۳) نظارت قاضی: مطابق با حکم اصل ۱۷۰ قانون اساسی، قضات دادگاهها نیز از حق نظارت بر مصوبات و آییننامههای دولتی برخوردارند که از زمره مصادیق نظارت شخصی محسوب میشود. این اصل مقرر میدارد: «قضات دادگاه‏ها مکلفند از اجرای تصویب‏نامه‏ها و آیین‏نامه‏های دولتی که مخالف با قوانین و مقررات اسلامی یا خارج از حدود اختیارات قوه مجریه است خودداری کنند و هر کس می‌تواند ابطال این‌گونه مقررات را از دیوان عدالت اداری تقاضا کند».
۴) رهبری: طبق بند (۲) اصل ۱۱۰ قانون اساسی، نظارت بر حسن اجرای سیاست‌های کلی نظام بر عهده رهبری است.
و اما مهمترین مصادیق نظارت مرجعی را میتوان در موارد ذیل جست:
۱) نظارت دیوان عدالت اداری: بنا بر حکم اصل ۱۷۳ قانون اساسی جمهوری اسلامی ایران «به‌منظور رسیدگی به شکایات، تظلمات و اعتراضات مردم نسبت به مأمورین یا واحدها با آیین‏نامه‏های دولتی و احقاق حقوق آن‌ها، دیوانی به نام «دیوان عدالت اداری» زیر نظر رئیس قوه قضاییه تأسیس می‌گردد. حدود اختیارات و نحوه عمل این دیوان را قانون تعیین می‌کند».
۲) نظارت سازمان بازرسی کشور: طبق اصل ۱۷۴، سازمان بازرسی کشور «براساس حق نظارت قوه قضاییه نسبت به حسن جریان امور و اجرای صحیح قوانین در دستگاه‏های اداری» زیر نظر رئیس قوه قضاییه تشکیل میشود.
۳) نظارت کمیسیون اصل ۹۰ قانون اساسی: مطابق با اصل ۹۰ قانون اساسی «هرکس شکایتی از طرز کار مجلس یا قوه مجریه یا قوه قضاییه داشته باشد، می‌تواند شکایت خود را کتباً به مجلس شورای اسلامی عرضه کند. مجلس موظف است به این شکایات رسیدگی کند و پاسخ کافی دهد و در مواردی که شکایت به قوه مجریه و یا قوه قضاییه مربوط است، رسیدگی و پاسخ کافی از آن‌ها بخواهد و در مدت متناسب نتیجه را اعلام نماید و در موردی که مربوط به عموم باشد به اطلاع عامه برساند».
۳٫۲٫ نظارت به اعتبار رویکرد (سلبی و ایجابی)
نظارت در هریک از نهادهای نظارتی میتواند به دو صورت «ایجابی» و یا «سلبی» باشد. در اینجا باید میان نظارت دیوان عدالت اداری و نظارت مجمع تشخیص مصلحت نظام تفکیک قائل شد. نظارت هیأت عمومی دیوان عدالت اداری به‌هیچ‌وجه نمیتواند ایجابی باشد؛ بدین معنا که هیأت عمومی دیوان، باید مصوبات را تنها از جهت عدم مغایرت با قوانین بررسی کند و نه از جهت موافقت.
اما طبق مقررات نظارت بر حسن اجرای سیاست‌های کلی نظام، مقام معظم رهبری به‌عنوان ذی‌حق در نظارت بر سیاست‌های کلی نظام، هر دو نوع نظارت سلبی و ایجابی را به مجمع تشخیص مصلحت نظام تفویض نموده است؛ بدین‌وسیله مجمع تشخیص مصلحت نظام، هم در عرصه تقنین و هم در عرصه اجرا میتواند از وضع و اجرای قوانین مغایر با سیاست‌های کلی نظام جلوگیری به‌عمل آورد و همچنین دستگاهها را ملزم به این امر نماید که در چهارچوب سیاست‌های کلی حرکت نمایند.
شایان ذکر است در اینجا «تقنین» به معنای عام مدنظر است که هم قانون‌گذاری مجلس و هم مقرراتگذاری دولتی را در برمیگیرد.
درواقع پس از مدتها اختلافنظر درباره مرجع نظارت و نیز نحوه نظارت بر سیاست‌های کلی نظام، سرانجام مقررات نظارت بر حسن اجرای سیاست‌های کلی نظام از سوی رهبری ابلاغ شد و نظارت بر این امر به مجمع تشخیص مصلحت نظام تفویض گردید. ماده ۱ آییننامه مقررات نظارت بر حسن اجرای سیاست‌های کلی نظام مقرر میدارد: «نظارت بر حسن اجرای سیاست‌های کلی نظام بهموجب تفویض اختیار از سوی مقام معظم رهبری توسط مجمع تشخیص مصلحت نظام مطابق این مقررات صورت می‌گیرد». درباره ماده مزبور، ذکر دو نکته بسیار مهم و حائز اهمیت است:
۱) بنا بر آییننامه مذکور، نظارت بر حسن اجرای سیاست‌های کلی نظام در حیطه صلاحیت مجمع تشخیص مصلحت نظام قرار گرفته است و این صلاحیت، بنا بر ذیل ماده ۹ این آییننامه،[۵۶] انحصاری است.
۲) صـلاحیت مجـمع تشـخیص مـصلحت در نظارت بر حسن اجرای سیاست‌های کلی نظام، صلاحیت ذاتی نیست بلکه به گونهای صلاحیت تفویضی از سوی مقام معظم رهبری است. بند (۲) اصل ۱۱۰ قانون اساسی، نظارت بر حسن اجرای سیاست‌های کلی نظام را جزء اختیارات و صلاحیتهای رهبری گذارده است اما از آنجا که سازوکار این نظارت را مشخص نکرده، لذا مقام معظم رهبری این اختیار را به‌موجب آیین‌نامه‌ای، به مجمع تشخیص مصلحت تفویض نموده است.[۵۷]
۳٫۳٫ نظارت مجمع تشخیص مصلحت نظام بر سیاست‌های کلی نظام
در مقررات نظارت بر حسن اجرای سیاست‌های کلی نظام، سازوکار نظارت مجمع تشخیص مصلحت نظام بر حسن اجرای سیاست‌های کلی بهتفصیل بیان شده و نظارت مجمع را در دو حوزه «تقنینی» و «اجرایی» مشخص نموده است.
در ماده ۳ صراحتاً مقامات و مسئولین مخاطب موضوع حکم قرار گرفتهاند. در این ماده مقرر شده است: «مقامات مسئول در قوای سه‌گانه، نیروهای مسلح، صداوسیما و نهادهای عمومی، مسئول اجرای سیاست‌های کلی نظام در دستگاه‌های مربوط می‌باشند».

©
ماده ۵ این مقررات نیز نحوه نظارت را مشخص نموده است: «مقامات مذکور در ماده ۳ موظف‌اند گزارش‌های ادواری، ‌شامل سالیانه و پنج‌ساله خود را از اجرای سیاست‌های کلی و میزان تحقق آن‌ها براساس شاخص‌ها و نماگرهای معتبر، تهیه و در پایان تیرماه سال بعد به مجمع ارسال کنند. مجمع پس از بررسی، موارد مغایرت و عدم انطباق حسب مورد با سیاست‌های کلی را اعلام خواهد کرد. دستگاه‌ها باید نتیجه اقدامات اصلاحی خود را در این رابطه مجدداً به مجمع گزارش نمایند.

تبصره: دستگاه‌های مختلف قوانین سه‌گانه،‌ صداوسیما و نهادهای عمومی مکلفند حسب درخواست کمیسیون نظارت مجمع، اطلاعات و گزارش‌های لازم را درخصوص اجرای سیاست‌های کلی در حوزه فعالیت خود براساس شاخص‌های معتبر تهیه کنند و حداکثر ظرف مدت دو ماه از تاریخ درخواست، در اختیار مجمع قرار دهند».
ماده ۷ آییننامه مزبور، نحوه نظارت مجمع بر سیاست‌های کلی نظام را در حوزه تقنین و در ارتباط با مجلس شورای اسلامی مشخص نموده است. این ماده بیان میکند: «رئیس مجلس شورای اسلامی موظف است پس از اعلام وصول طرح‌ها و لوایح در مجلس، نسخه‌ای از آن‌ها را برای اطلاع مجمع ارسال نماید. هم‌زمان با بررسی طرح‌ها و لوایح بهخصوص قانون برنامه،‌ قانون بودجه و تغییرات بعدی آن‌ها در مجلس شورای اسلامی، کمیسیون نظارت مجمع نیز محتوای آن‌ها را از نظر انطباق و عدم مغایرت با سیاست‌های کلی مصوب بررسی می‌نماید. کمیسیون نظارت مواردی را که مغایر یا غیرمنطبق (حسب مورد) با سیاست‌های کلی می‌بیند به شورای مجمع گزارش می‌نماید. درصورتیکه مجمع هم مغایرت یا عدم انطباق را پذیرفت، نمایندگان مجمع مورد مغایرت و عدم انطباق (حسب مورد) را در کمیسیون‌های ذی‌ربط مجلس مطرح می‌کنند و نهایتاً اگر در مصوبه نهایی مجلس مغایرت و عدم انطباق باقی ماند، شورای نگهبان مطابق اختیارات و وظایف خویش بر اساس نظر مجمع تشخیص مصلحت اعمال نظر می‌نماید».
مطابق با این ماده، در حوزه تقنین، هیچ قانونی مغایر با سیاست‌های کلی نظام نمیتواند به تصویب برسد و تشخیص مغایرت یا عدم مغایرت قوانین با این سیاستها نیز بر عهده خودِ مجمع گذاشته شده است.
بر مبنای این اصلاح، همه طرحها و لوایح، مورد نظارت مجمع تشخیص مصلحت نظام قرار میگرفتند اما باز هم در عمل این اتفاق نتوانست خلأ حاصله را تکمیل نماید و مصوباتی خلاف سیاست‌های کلی در مجلس به تصویب میرسید. این خلأ نیز در سال ۱۳۹۳ با پاسخ مقام معظم رهبری به نامه آیتالله جنتی این‌گونه برطرف شد که در مواردی که مجمع تشخیص مصلحت نظام مغایرت یا عدم انطباق مصوبات مجلس را به شورا اعلام نماید، شورا مخالفت آن مصوبات را به مجلس اعلام میکند لکن در مواردی که مجمع دراینباره اعلام نظر نکرده باشد، شورای نگهبان بر طبق وظیفه ذاتی درباره مغایرت و عدم انطباق مصوبه سیاستها عمل خواهد کرد.
بر این اساس و از آن پس شورای نگهبان، مصوبات مجلس شورای اسلامی را از حیث انطباق و عدم مغایرت با سیاست‌های کلی نیز بررسی کرده و حسب مورد اعلام نظر مینماید و خلأ ایجادشده را تا حدودی برطرف میکند.
۳٫۴٫ عدم صلاحیت دیوان عدالت اداری برای نظارت بر سیاست‌های کلی نظام
با توجه به مطالب مطروحه میتوان گفت در حال حاضر نظارت بر سیاست‌های کلی نظام، هم در حوزه تقنین و هم در حوزه اجرا، بر عهده مجمع تشخیص مصلحت نظام گذاشته شده است و مقررات تفصیلی آن نیز در آییننامه نحوه نظارت بر حسن اجرای سیاست‌های کلی نظام آمده است.
یکی از مهمترین مواد این آییننامه، ماده ۹ آن است که یک صلاحیت انحصاری برای مجمع شناسایی نموده است و بیان میکند که: «قوای سه‌گانه،‌ ستاد کل نیروهای مسلح، صدا و سیما و دستگاه‌های نظارتی از قبیل دیوان محاسبات، شورای نظارت صداوسیما، سازمان حسابرسی دولتی و کمیسیون اصل نود، دیوان عدالت اداری، سازمان بازرسی کل کشور، نهادها، بانک‌ها، سازمان‌ها، شرکت‌های دولتی و همچنین نهادهای عمومی موضوع تبصره ذیل ماده ۵ قانون محاسبات عمومی، شهرداری‌ها و کلیه سازمان‌هایی که شمول قانون بر آن‌ها مستلزم ذکر نام است و مؤسسات عمومی غیردولتی با درخواست مجمع از طریق بالاترین مقام هر دستگاه، همکاری‌های لازم از در اعمال نظارت موضوع این مقررات به عمل خواهند آورد. در هر حال، تشخیص و اعلام مغایرت یا عدم مغایرت با سیاست‌های کلی برعهده مجمع خواهد بود».
با توجه به قسمت ذیل ماده مزبور هیچ مرجعی غیر از مجمع تشخیص مصلحت نظام به عنوان یک مرجع خاص، حق ورود به نظارت بر سیاست‌های کلی نظام را ندارد. هنگامیکه صاحب‌اختیار، مرجع خاص را مشخص نموده است سایر دستگاهها به هیچوجه حق وضع اختیار برای خود در آن موضوع را نداشته و نمی‌توانند با تفسیر موسع برای خود اعمال صلاحیت نمایند. از این رو، دیوان عدالت اداری نمیتواند در ارتباط با سیاست‌های کلی نظام ورود کرده و برای نمونه، مـصوبات و یا آیـیننامههایی را به دلیـل مـغایرت با سیاست‌های کـلی نـظام ابطال نماید.
تفسیر قضایی موردی بوده و منجربه ایجاد حکم نمی‌شود. هنگامیکه هیأت عمومی دیوان عدالت اداری، حکمی صادر میکند و آن را بهمثابه قانون می‌داند، طبعاً آن را برای همه لازم‌الاتباع می‌داند. گفتنی است این دعوا با کمیسیون اصل ۱۳۸ و هیأت تطبیق قوانین و مصوبات نیز وجود داشت که مقرر شد ورود به حیطه قانون اساسی و سیاست‌های کلی نظام در صلاحیت دیوان عدالت اداری نیست.
همان‌گونه که گفته شد، بند (۲) اصل ۱۱۰ قانون اساسی، نظارت بر حسن اجرای سیاست‌های کلی نظام را در حوزه صلاحیت و اختیار مقام معظم رهبری نهاده و ایشان را در این امر، ذی‌حق و مُحق دانسته است. حال، زمانیکه صاحب‌حق، مرجع خاصی را برای نظارت مشخص نموده باشد بر چه اساسی میتوان صلاحیت نهادها و یا مراجع دیگر برای نظارت در این موضوع را شناسایی نمود؟
در آییننامه اجرایی آمده است: دیوان صرفاً براساس قوانین و مقررات مصوبِ لازمالاتباع (خواه مصوبات قبل از انقلاب و خواه مصوبات پس از انقلاب اعم از مصوبات شورای انقلاب و مصوبات مجلس شورای اسلامی) حکم میکند؛ درواقع آنچه ملاک قرار گرفته است، خروجی قانون (به معنای عام) است و نه مصوبات هر مرجعی.
پرسش و پاسخ
دکتر غمامی: با عنایت به مباحث گفتهشده، آقای طاهری معتقدند هیأت عمومی دیوان میتواند به سیاست‌های کلی نظام، استناد عام داشته باشد. و طبق گفته آقای سلیمانی با توجه به قید ماده ۹ مقررات نظارت بر حسن اجرای سیاست‌های کلی نظام، شعب و یا هیأت عمومی دیوان عدالت اداری به‌هیچ‌وجه نمیتوانند به سیاست‌های کلی نظام استناد نمایند. حال، با التفات به نکات مذکور، درمورد امکان یا امتناع رسیدگی دیوان به سیاست‌های کلی بر چه دیدگاه یا نظری میتوان استوار بود؟
دکتر ویژه: تفاوتی که آقای طاهری میان هیأت عمومی و شعب قائل شدند جالب، ولی در عین حال تا حدودی مبهم است. تفاوت موجود در میان هیأت عمومی و شعب دیوان، به اعتبار موضوع رسیدگیشان میباشد؛ بدان معنا که چرا در مقررات عام و نوعی میتوان به سیاست‌های کلی استناد نمود اما در موضوعات خاصِ مطرحشده در شعب این امر امکانپذیر نیست؟ با وجود اینکه در استدلال تفاوتی ایجاد نشده است چرا نمیتوان در شعب نیز این استناد را داشت؟
و اما سؤال دیگر درخصوص ماهیت سیاست‌های کلی نظام است. آنچه از سخن دکتر طاهری ‌استنباط میگردد تحلیل سیاست‌های کلی در قالب احکام حکومتی است که از نظر من، هم ماهیت سیاست‌های کلی با احکام حکومتی متفاوت است و هم محتوا و ضمانتاجرای آن‌ها. شورای نگهبان تا اواسط دهه ۸۰ سیاست‌های کلی نظام را در دو قالب بهکار میگرفت: گاهی اوقات آن‌ها را در قالب بند (۱) اصل ۱۱۰ تحلیل و بررسی میکرد و در برخی مواقع نیز به تحلیل آن‌ها در قالب احکام حکومتی میپرداخت و مصوبات مغایر با این سیاستها را به دلیل مغایرت با شرع رد مینمود، اما از اواسط دهه ۸۰ از این رویه بازگشت و از آن پس از تحلیل سیاستها در قالب احکام شرع اباء نمود.
آقای طاهری: ازجمله وجوه تمایز صلاحیت شعب و هیأت عمومی دیوان عدالت اداری، آن است که در شعب، نفع شخصی ملاک است و این نفع نیز می‌تواند سلبی و یا ایجابی باشد؛ به این معنا که هم میتوان دستور مقام و یا مسئولی را به دلیل مغایرت با قانون ابطال کرد و هم میتوان مقام و مسئولی را ملزم به صدور حکم و یا امری خاص نمود ولیکن در هیأت عمومی، نظارت فقط سلبی است و به هیچوجه سخن از اشخاص و مقامات نیست و تنها موضوع مصوبات و مقررات مراجع و نهادها و به تعبیری اشخاص حقوقی، مطرح است. با توجه به سیاست‌های کلی، در هیچ جای آن، از اشخاص سخن به میان نمیآید بلکه محور سخن درخصوص جامعه و یا اقشار خاصی است. و یا بعضاً مکانهای خاص جغرافیایی و یا بخش خاصی از قبیل صنعت، معدن، سلامت و …، موضوع سیاست‌ها قرار می‌گیرد. تمام این موضوعات، مباحثی هستند که در عین عمومیت داشتن، با مراجع و نهادها مرتبطاند؛ به عبارت دیگر، شکایتی که از یک آییننامه مصوب هیأت وزیران میشود، در صورت مطرح شدن در شعب، قاضی قرار عدم صلاحیت صادر میکند کمااینکه عکس آن نیز صادق است و چنانچه شخصی از یک مقام و مسئول در هیأت عمومی اقامه دعوا کند، هیأت از رسیدگی خودداری مینماید.
فرض کنید شهرداری بنا بر مصوبهای که به تصویب شورای شهر رسیده است، بخشنامه و یا مقررهای خاص را وضع میکند و شخصی از این دستور شهردار به شعبه دیوان شکایت کند. از آنجا که این دستور و یا مقرره شهردار بر مبنای مصوبه شورای شهر بوده، و شهردار بهموجب قانون، مکلف به تبعیت از دستورات شورای شهر است، شعبه دیوان از رسیدگی بدان اباء میکند و شاکی باید ابتدا به هیأت عمومی مراجعه نماید و درخواست ابطال مصوبه شورای شهر را ارائه دهد. بنابراین، در صورت ابطال این مصوبه است که شعبه دیوان میتواند دستور شهردار را ملغی کند.
نکته تکمیلی دیگری که باید درخصوص ماهیت سیاست‌های کلی بیان شود آن است که ما بر این اعتقاد نیستیم که سیاست‌های کلی نظام، حکم حکومتی به معنای اخص کلمه هستند. در بحث اسناد، علاوه بر سند رسمی عنوانی به نام «در حکم سند رسمی» مطرح میشود که میتوان از آن تفکیک، میان «سند رسمی» و «در حکم سند رسمی» وحدت ملاک گرفت و سیاست‌های کلی نظام را در حکم احکام حکومتی تلقی نمود.
تبصره ماده ۱ مقررات نظارت بر حسن اجرای سیاست‌های کلی نظام بیان می‌کند: «سیاست‌های کلی نظام، سیاست‌هایی است که از سوی مقام معظم رهبری به‌موجب بند ۱ از اصل ۱۱۰ قانون اساسی تعیین می‌شود». رویه دیوان نیز بر همین روال است. در دوران ریاست پیشین هیأت عمومی دیوان (آقای منتظری) این امر بسیار جدی بود به نحوی که وقتی احکام و مصوبات مقام معظم رهبری مطرح می‌شد هیأت عمومی دیوان اساساً وارد رسیدگی نمیشد. این امر بهویژه در مسائل نظامی که معمولاً مورد تأیید رهبری هستند بیشتر مشاهده میشود.
درمورد مسئله استناد به سیاست‌های کلی نظام، تأکید سخنم بر استناد عام است. منظور از استناد عام آن است که در متن استدلال و در مقام فهم و تفسیر و تبیین مطلب، به سیاست‌های کلی نظام استناد میشود.
آقای سلیمانی:
آنچه قانون‌گذار به مجلس داده است:
آن است که مجلس باید در حدود مقرر در قانون اساسی قانون‌گذاری نماید. در اصل ۵۸ قانون اساسی گفته شده است: «اعمال قوه مقننه از طریق مجلس شورای اسلامی است که از نمایندگان مردم تشکیل میشود و مصـوبات آن پس از طـی مراحلـی که در اصـول بعد میآید برای اجرای قوه مجریه و قضاییه ابلاغ میگردد». طبق این اصل، قوای مجریه و قضاییه مستقلاً اختیاری ندارند و «اصل عدم» بر آنها جاری است مگر اینکه اختیاراتی برای آن‌ها مقرر شود.
مجلس شورای اسلامی بنا بر اصل ۷۱ قانون اساسی تنها میتواند در حدود مقـرر در قـانون اسـاسی قـانون‌گـذاری کند و حـق وضـع قوانیـن آن، علیالاطلاق نیست.
اصل ۷۲ قانون اساسی به‌طور سلبی به تعیین حدود قانون‌گذاری پرداخته و بیان داشته است که: «مجلس شورای اسلامی نمیتواند قوانین وضع کند کـه با اصـول و احـکام مذهـب رسمـی کشور یا قانون اساسی مغایرت داشته باشد…».
اگر ما سیاست‌های کلی را احکام شرعی در نظر بگیریم هیچ ممنوعیتی برای سایر فقها ایجاد نمیکند و همه فقها و مجتهدین دیگر هم میتوانند در آن خصوص حکم دهند و سد باب اجتهاد نیست اما اگر آنها را حکم حکومتی تلقی کنیم برای سایر فقها هم لازمالاتباع است. طریق اجرای آن نیز در قانون اساسی مشخص شده است.
دکتر غمامی: بهمنظور جمعبندی مختصر از مطالب گفتهشده باید اذعان کرد که در ارتباط با استناد به سیاست‌های کلی نظام در دیوان عدالت اداری سه رویکرد وجود دارد:
یک) آقای سلیمانی با توجه به مقررات نظارت بر حسن اجرای سیاست‌های کلی نظام، معتقدند اساساً امکان استناد به سیاست‌های کلی نظام در دیوان عدالت اداری وجود ندارد.
دو) آقای طاهری بر این باورند که استناد عام به سیاست‌های کلی نظام در هیأت عمومی دیوان عدالت اداری امکانپذیر است.
سه) از نظر دکتر ویژه، استناد به سیاست‌های کلی نظام برای تقویت استدلال منعی ندارد اما استناد به آنها برای اعمال ضمانتاجرا با توجه به ماهیت آن‌ها پذیرفته نیست.
یکی از حضار: آیا میتوان سازوکار نظارت شرعی دیوان عدالت اداری را درخصوص سیاست‌های کلی نیز اعمال نمود؟[۵۸] بدین ترتیب که اگر درخصوص مقرره یا مصوبهای، ادعای مغایرت با سیاست‌های کلی نظام شد، آن مورد به مجمع تشخیص مصلحت نظام ارسال شود و نظر آن مجمع برای دیوان لازمالاتباع باشد و چنانچه مجمع به مغایرت آن مصوبه با سیاست‌های کلی نظر داد، آنگاه دیوان عدالت اداری آن را ابطال نماید. وقتی مصوبه مجلس را به اعتبار نظر مجمع تشخیص می‌توان رد و ابطال کرد چرا نتوان یک مقرره و یا مصوبه را با همین سازوکار رد و ابطال نمود؟
دکتر ویژه: ما باید میان نظم حقوقی و نظم شرعی تفکیک قائل شویم. قانون‌گذار خواستار التقاط میان نظم حقوقی و نظم شرعی نیست. نظارت شرعی تنها در حوزه صلاحیت شورای نگهبان است. سیاست‌های کلی را یا باید در قالب نظم حقوقی ریخت و آن را در سلسلهمراتب قرار داد و یا در قالب نظم شرعی، که در این صورت «حکم حکومتی» و یا در حکم «حکم حکومتی» تلقی میگردد. اِعمال رفتار میان این دو امکانپذیر نیست. در صورت اظهارنظر مجمع، شورای نگهبان میتواند مصوبه مغایر با سیاست‌های کلی را از باب مغایرت با شرع رد نماید. علت اینکه دیوان عدالت اداری وارد رسیدگی شرعی نمیشود این است که خواهان التقاط نظم شرعی و نظم حقوقی نیست. بنابراین، مرجعی که ملزم به اظهارنظر حقوقی است نباید نظارت شرعی و اظهارنظر شرعی نماید.
این امر منجر به توسعه و گسترش صلاحیت شورا میشود که صحیح نیست چراکه باید یک مرجع نظارتی خاص پیشبینی شود. بدیهی است وقتی جایگاه و ماهیت سیاست‌های کلی و همچنین نهاد ناظر، معلوم و مشخص نباشد صلاحیت‌های مراجع نظارت فینفسه توسعه و تضییق مییابد.
آقای سلیمانی: همان‌گونه که اشاره شد در موضوع سیاست‌های کلی نظام، صاحبحق و ذی‌حق اصلی، مقام معظم رهبری است و قانون اساسی وظیفه تعیین این سیاستها و نظارت بر آن‌ها را به ایشان داده است. حال، صاحبحق، به‌موجب مقرراتی، حق خود را به مرجعی دیگر تفویض نموده و مرجع مزبور هم از باب وظیفه تفویضی، اعمال نظارت میکند.
دکتر بنیاسد:[۵۹]
با ابلاغ مقررات نظارت بر حسن اجرای سیاست‌های کلی نظام توسط مقام معظم رهبری، اهمیت این سیاستها و لزوم توجه همه دستگاههای اجرایی و قانون‌گذاری کشور مضاعف شده است، اما درخصوص استناد به سیاست‌های کلی نظام در آراء دیوان عدالت اداری، باید اذعان کرد که در پیشنویس مقررات نظارت بر حسن اجرای سیاست‌های کلی نظام ـ که توسط مجمع تشخیص مصلحت نظام مطرح شده بود ـ، دیوان عدالت اداری به‌عنوان یکی از ابزارهای ضمانتاجرای سیاست‌های یادشده مطرح شده بود، اما توسط دفتر مقام معظم رهبری حذف گردید. ظاهراً این یک تدبیر حکیمانه بود چراکه: اولاً، منجر به افزایش حجم پروندههای ورودی – در حدود ۱۵ میلیون پرونده ـ به دستگاه قضایی و دیوان شد؛ ثانیاً، احتمال ایجاد خلل در روند اجرایی کشور پیشبینی میشد؛ ولیکن معتقدم چنانچه موارد خاصی به دیوان ارجاع شود، طبق صلاحیت عام خود و مطابق با اصل ۱۱۰ قانون اساسی، میتواند رسیدگی نماید. به‌ویژه آنکه چون سیاست‌های کلی جزء اسناد بالادستی و پایینتر از قانون اساسی و بالاتر از قوانین و برنامهها هستند، لـذا طبـق اصـل مـزبور قانـون اسـاسی مـیتوان آنهـا را در آراء دیوان قابل استناد دانست.
آقای موسوی:[۶۰]
سؤالی که در اینجا مطرح میگردد آن است که: اگر برخی بندها و موارد سیاست‌های کلی نظام وارد جزئیات شود، آیا باز هم میتوان مستقیماً به آن‌ها استناد نمود؟ استنباطم از سخنان مطرحشده این است که اگر سیاست‌های کلی، به معنای دقیق کلمه، کلی باشند قابلیت استناد مستقیم ندارند. حال اگر برخی از ایـن سیاسـتها وارد مسائل جزئی شوند و از کلـی بودن عدول کنند، آیا باز هم میتـوان به آن‌ها استناد مستقیم و مستقل نمود؟ برای مثال، سیاست‌های کلی اصل ۴۴.
آقای طاهری: اگر به ماده ۹ مقررات نظارت بر حسن اجرای سیاست‌های نظام توجه گردد ملاحظه میشود که تکلیف دستگاهها به گزارشدهی و پاسخدهی بنا به درخواست مجمع است و آن‌ها تکلیف ابتدایی برای این امر ندارند؛ و بیان قانون‌گذار در این ماده «همکاری» است. ازاین‌رو چنانچه بخواهیم بگوییم دستگاهها مکلف به پاسخگویی هستند، شاید مستند قانونی محکمی نداشته باشد.
نکته دیگر، رأی هیأت عمومی به شماره دادنامه ۲۵۲ مورخه ۱۳/۸/۱۳۸۰ می‌باشد که نمونه خوب و مـناسبی برای مفـهوم استـناد عام اسـت. این رأی مقرر می‌دارد: «حکم مقرر در بند ۲ ماده ۱۱ قانون دیوان عدالت اداری مفید صلاحیت دیوان در رسیدگی به آراء قطعی مطلق مراجع اختصاصی اداری از حیث نقض قوانین و مقررات و یا مخالفت با آن‌ها است مگر در مواردی که به‌موجب قانون مستثنی شده باشد. نظر به این‌که حسب مصوبات مجمع تشخیص مصلحت نظام سازمان تعزیرات حکومتی از اجزاء قوه مجریه می‌باشد و شعب تعزیرات حکومتی در زمره مراجع اختصاصی اداری قرار دارند و در عداد مراجع قضایی مذکور در تبصره ۲ ماده فوقالذکر محسوب نمیشـوند. بنـابراین، آراء قطـعی شعـب مزبور به تجویز بند ۲ ماده ۱۱ قانون دیوان عدالت اداری قابل اعتراض و رسیدگی در دیوان است و دادنامه شماره ۱۶۰۵ مورخ ۱۱/۱۰/۱۳۷۹شعبه چهاردهم بدوی دیوان در حدی که متضمن این معنی باشد موافق اصول و موازین قانونی تشخیص داده میشود. این رأی به استناد قسمت آخر ماده ۲۰ اصلاحی قانون دیوان عدالت اداری (مصوب ۱/۲/۱۳۷۸) برای شعب دیوان و سایر مراجع ذی‌ربط در موارد مشابه لازمالاتباع است.»
در این رأی مستقیماً به مصوبه خاصی از مجمع تشخیص مصلحت نظام استناد نکرده است بلکه به‌طور کلی از مصوبات مجمع تشخیص مصلحت نظام برای تحکیم و تقویت استدلال خود و تفهیم مطلب استفاده نموده است و به نظر من درخصوص سیاست‌های کلی نظام، این‌گونه استناد عاری از هرگونه ایراد و خللی است. مقصود از استناد عام اشاره به همین نکته بود؛ گاهی اوقات قاضی سیاست‌های کلی نظام را مستند مستقیم خود قرار میدهد که از نظر ما این نوع استناد چندان پذیرفته نیست اما گاهی این سیاستها کلی نظام را به‌عنوان استنادات غیرمستقیم قرار میدهد که این امر، بلااشکال است.
آقای موسوی: مصادیق سیاست‌های کلی گاهی وارد جزئیات هم شده است و شاید برخلاف آن استانداردهایی که در عرصه حقوقی و بینالملل درباره سیاست‌ها وجود دارد وارد جزئیات شده و یا اعداد و ارقام مشخص نموده و وارد مصادیق شده است. سیاست‌های کلی باید تعیینکننده افق باشند. در آن بخش‌هایی که وارد جزئیات شدهاند شاید بتوان با این دلیل پذیرفت که حکم خاصی دارند و میتوان استناد عام بدانها داشت، اما در مواردی که حکم کلی دارند چه باید کرد؟ بنابراین، باید مشخص گردد که منظور از سیاست چیست؟ آیا سیاست‌های کلی به معنای دقیق کلمه است و یا اینکه مقصود از آن، سیاست‌هایی است که موضوع و نیز حکم مشخص دارند؟ و ظاهراً تا زمانیکه این موضوع مشخص نگردد پاسخهای مطروحه ممکن است قابل نقد باشند.
آقای طاهری: سیاست‌های کلی، تعریف و مؤلفه مشخصی دارند که نمیتوان از آنها به سیاست‌های جزئی تعبیر کرد چنانکه نمیتوان پذیرفت که بهطور مثال، آب، آب نیست. شاید در مواقع خاصی به علل خاصی تدبیری خاص اتخاذ شده است اما بحث کنونی درباره کلیات سیاستهاست نه درمورد مصادیق خاص در مواقع خاص.
آقای موسوی: اگر ما سیاست کلی را به معنای خاص در نظر بگیریم مانند سیاست‌های قضایی (مصوب ۱۳۸۱)، نمیتوان حکم خاص استخراج نمود، در این صورت چگونه مورد استدلال قرار گیرد؟ اگر سیاستی وارد حکم خاص شده است میتوان در چهارچوب آن حکم خاص، مورد استناد قرار گیرد ولی چنانچه حکم خاصی از آن استنباط و استخراج نگردد، امکان استناد وجود ندارد.
دکتر ویژه: کلی بودن سیاست، مانع استناد نیست، زیرا زمانیکه برای مثال، قصد شناسایی حق مکتسب در دیوان را داشته باشیم و مصوبه‌ای را به دلیل نقض این حق ابطال کنیم، میتوان به سیاست‌های قضایی و امنیت قضایی استناد نمود همان‌طورکه با استناد به قانونی، میتوان مصوبه ناقض حق مکتسب را ابطال کرد در عین حال بهمنظور تقویت نظر خود قطعاً میتوان به سیاست‌های کلی نیز استناد نمود.
آقای سلیمانی: در اینجا دو نکته حائز اهمیت است. و مستلزم آن است که از یکدیگر تفکیک شوند و آن اینکه گاهی گفته میشود سیاست‌های کلی باید واجد ویژگیها و شاخصهایی باشند تا به‌عنوان سیاست کلی شنـاخته شوند در غیر این صورت نمیتوان آن سیاست‌های کلی را در ردیف «سیاست کلی» قرار داد اما زمانیکه هیچ شاخص و ویژگیای برای سیاست‌های کلی، معلوم و مشخص نشده باشد و تنها به سخن مقام معظم رهبری اکتفا کنیم که هر سیاستی را به عنوان سیاست کلی لحاظ و معرفی میکنند، محور سخن تا حد زیادی متفاوت خواهد بود. در قانون اساسی، طریق تعیین سیاست‌های کلی مشخص شده (بند (۱) اصل ۱۱۰) و شاخصی غیر از آنچه که مقام رهبری معرفی میکند اعلام نکرده است. پس از تأیید مقام رهبری، این سیاستها باید اجرا شوند چراکه دارای ضمانتاجرا نیز هستند؛ درست است که ضمانتاجرای سیاست کلی در قانون اساسی ذکر نشده اما صاحبحق (رهبری) خود برای تضمین اجرای این سیاستها، ضمانتاجراهایی را مشخص نموده است.
جمعبندی
و اما چکیده صحبتهای مطرحشده در نشست حاضر که میتوان به موارد ذیل اشاره کرد:
سیاست‌های کلی نظام، دارای ماهیتی الزامی هستند و در سلسله‌مراتب هنجارها مادون قانون اساسی و مافوق سایر قوانین قرار میگیرند و از اینرو همه قوانین و مصوبات باید علاوه بر قانون اساسی با این سیاستها نیز تطبیق داده شوند تا از عدم مغایرت با آن‌ها اطمینان حاصل شود.
میتوان به سیاست‌های کلی نظام در دیوان عدالت اداری ـ شعب و هیأت عمومی ـ در جهت تأیید و تقویت استدلال، استناد نمود اما این سیاستها نمیتوانند به‌طور مستقل مبنای استدلال در شعب واقع شوند.
در هیأت عمومی دیوان عدالت اداری میتوان استناد عام به سیاست‌های کلی نظام را پذیرفت؛ بدین معنا که در متن استنباط و استدلال قضایی، میتوان با رویکرد سلبی مبنی بر کنترل مغایرت مصوبات با سیاست‌های کلی نظام اقدام به رسیدگی کرد.
با توجه به جایگاه سیاست‌های کلی نظام در نظم حقوقی جمهوری اسلامی ایران و با عنایت به منشأ و مرجع صدور آنها، چنانچه این سیاستها دارای حکم الزامآور باشند، در شعب و هیأت عمومی دیوان عدالت اداری قابل استناد هستند.
منابع
الف ـ کتب
دولترفتار حقیقی، محمدرضا،مفهوم و جایگاه سیاست‌های کلی نظام، تهران: دانشگاه آزاد اسلامی، ۱۳۸۹٫
الوانی، سیدمهدی،تصمیمگیری و تعیین خط‌مشی دولتی، تهران: سمت، چاپ نهم، ۱۳۸۰٫
ب ـ مقالات
اسماعیلی، محسن و هادی طحاننظیف، «تحلیل ماهیت نهاد سیاست‌های کلی در حقوق اساسی جمهوری اسلامی ایران»،«پژوهشنامه حقوق اسلامی»، ش ۲۸، ۱۳۸۷٫
ـــــــــــــــــ، «نسبت سیاست‌های کلی نظام با احکام حکومتی در حقوق اساسی ایران»،«پژوهشنامه حقوق اسلامی»، ش ۳۵، ۱۳۹۱٫
انصاری، مجید، «جایگاه سیاست‌های کلی در نظام قانون‌گذاری ایران»،مجموعه مقالات همایش یکصدمین سال قانون‌گذاری، تهران: مرکز پژوهشهای مجلس، ۱۳۸۵٫
بهادریجهرمی، علی و علی غلامی، «مفهوم، ماهیت و نظارت بر اجرای سیاست‌های کلی نظام»،«مجله دانش حقوق عمومی»، ۱۳۹۲.
خلیلی، محسن، «نظارت بر حسن اجرای سیاست‌های کلی نظام؛ یک بررسی انتقادی،«حقوق اساسی»، سال دوم، ش ۳، ۱۳۸۳٫
زارعی، محمدحسین، «نظام قانون‌گذاری ایران و جایگاه مجمع تشخیص‌ مصلحت با ‌‌‌تـأملی‌ در ماهیت حقوقی سیاست‌های کلی نظام»،«راهبرد»، ش ۳۴، ۱۳۸۳٫
شیرزاد، امید، «بررسی جایگاه سیاست‌های کلی نظام در دادرسی اداری»،«فصلنامه سیاست‌های راهبردی و کلان»، ش ۱۴، ۱۳۹۵٫
۱۰٫کرمیزاده، آمنه، «بررسی جایگاه و ماهیت حقوقی سیاست‌های کلی نظام در حقوق اساسی جمهوری اسلامی ایران»، دومین کنفرانس بینالمللی حقوق و توسعه پایدار جامعه مدنی، ۱۳۹۴٫
۱۱٫موسیزاده، ابراهیم، «تأملی در مفهوم، ماهیت و جایگاه حقوقی سیاست‌های کلی نظام»، «حقوق اسلامی»، سال پنجم، ش۱۷، تابستان ۱۳۸۷.
۱۲٫ویژه، محمدرضا، «تأملی بر سلسله‌مراتب هنجارها در نظام حقوقی جمهوری اسلامی ایران»، «راهبرد»، ش ۵۰، ۱۳۸۸٫
ج ـ پایاننامه
۱۳٫راجی، سیدمحمدهادی، قلمرو اختیارات و وظایف ولی فقیه در قانون اساسی جمهوری اسلامی ایران، پایاننامه کارشناسی ارشد حقوق عمومی، دانشکده حقوق دانشگاه امام صادق(ع)، ۱۳۸۷٫
۱۴٫قهرمانزاده، فرزین، تحلیل سیاست‌های کلی نظام در بخش قضایی، پایان‌نامه کارشناسی ارشد حقوق عمومی، دانشکده حقوق دانشگاه شهید بهشتی، ۱۳۹۲٫
د ـ نشستها
۱۵٫قابلیت استناد محاکم عادی به قانون اساسی، پژوهشگاه قوه قضاییه، ۱۳۹۲٫

* گردآوری و تنظیم: حسین عزیزی
ناظر علمی: دکتر سید محمدمهدی غمامی
[۳۴]. موسیزاده، ابراهیم، «تأملی در مفهوم، ماهیت و جایگاه حقوقی سیاستهای کلی نظام»، «حقوق اسلامی»، سال پنجم، ش۱۷، تابستان ۱۳۸۷، ص ۱۵۵.
[۳۵]. الوانی، سیدمهدی، تصمیمگیری و تعیین خطمشی دولتی، تهران: سمت، چاپ نهم، ۱۳۸۰، ص ۲۲.
[۳۶]. هاشـمی، محـمد؛ امیـر ارجمند، اردشیـر؛ زارعی، محمد حسین، نشست علمـی «کاوش در برخی زوایا؛ سیاست‌های کلی نظام در پرتو اصول حاکمیت قانون و جمهوریت»، «فصلنامه راهبرد»، زمستان ۱۳۸۱٫
[۳۷]. در این نشست نیز دکتر ویژه این دیدگاه را طرح و رد میکنند.
[۳۸]. مدیرگروه حقوق اساسی پژوهشکده حقوق عمومی و بینالملل پژوهشگاه قوه قضاییه و عضو هیأت علمی گروه حقوق عمومی دانشگاه امام صادق(ع)
[۳۹]. دکتر محمدرضا ویژه (دانشیار و عضو هیأت علمی دانشگاه علامه طباطبایی)
[۴۰]. برای اطلاع بیشتر نک: ویژه، محمدرضا، «تأملی بر سلسله‌مراتب هنجارها در نظام حقوقی جمهوری اسلامی ایران»، «راهبرد»، ش ۵۰، ۱۳۸۸، صص ۱۰۲ ـ ۱۰۵.
[۴۱]. سیاست‌های کلی نظام درخصوص امنیت قضایی مصوب ۲۸/۷/۱۳۸۱ معظم رهبری
[۴۲]. براسـاس بنـد دوم اصـل یکـصد و دهم قانون اسـاسی جمـهوری اسـلامی ایـران و در اجـرای اوامـر مورخ ۱۷/۱/۱۳۷۷ مقام معظم رهبری که امر نظارت بر حسن اجرای سیاست‌های کلی را به مجمع تشخیص مصلحت نظام تفویض فرمودند، «مقررات نظارت بر حسن اجرای سیاست‏های کلی نظام» در (۱۰) ماده و (۶) تبصره در مورخه ۲۱/۳/۱۳۸۴ به تصویب مجمع تشخیص مصلحت نظام رسید.
[۴۳]. از دیدگاه رهبر معظم انقلاب اسلامی نیز قانون اساسی چهارچوب کلی برای تدوین قوانین و سیاست‌های کلی نظام و برتر از همه آن‌هاست، لذا «سیاستهای ابلاغی در چهارچوب قانون اساسی نافذ است و تخطی از این قانون، در اجرای سیاستهای کلی نظام پذیرفته نیست» (در پیام به سران قوای سه‌گانه در ضمن ابلاغ سیاستهای کلی نظام در مورخه ۲۰ اسفند ۱۳۷۹)
[۴۴]. Policy
Policy
[۴۶]. آقای علیرضا طاهری (عضو هیأت علمی کمیسیون حقوقی قضایی دبیرخانه مجمع تشخیص مصلحت نظام)
[۴۷]. اصل ۱۱۰ قانون اساسی ـ وظایف و اختیارات رهبر عبارتند از: ۱ ـ تعیین سیاستهای کلی نظام جمهوری اسلامی ایران پس از مشورت با مجمع تشخیص مصلحت نظام… ۸ ـ حل معضلات نظام که از طرق عادی قابل حل نیست، از طریق مجمع تشخیص مصلحت نظام.
[۴۸]. «سیاستهای کلی فرابخشی در مواردی است که هدف یا آرمانی از نظام، حرکت چندبخش را در برمی‌گیرد و برای وصول به آن هدف یا اهداف، نیاز به تدوین سیاستهای کلی میباشد و سیاستهای اجرایی و برنامه چند بخش در قالب این سیاستها تدوین میگردد. سیاستهای کلی بخشی، در مواردی است که هدف یا آرمانی از نظام، حرکت یک بخش را در برمی‌گیرد و برای وصول به آن هدف یا اهداف، نیازمند تدوین سیاستهای کلی آن بخش میباشد» (مصوبه مورخه ۱۳/۱۰/۱۳۷۶ مجمع تشخیص مصلحت نظام درمورد سیاستهای کلی).
[۴۹]. سیاستهای کلی قضایی پنجساله ابلاغی ۲/۹/۱۳۸۸ مقام معظم رهبری
[۵۰]. سیاستهای کلی قضایی ابلاغی ۸/۴/۱۳۸۲ مقام معظم رهبری
[۵۱]. ماده ۸۰ قانون دیوان عدالت اداری مصوب ۱۳۹۲: «تقاضای ابطال مصوبات در هیأت عمومی دیوان، با تقدیم درخواست انجام می‌گیرد. در درخواست مذکور، تصریح به موارد زیر ضروری است:
الف) مشخصات و اقامتگاه درخواست‌کننده
ب) مشخصات مصوبه مورد اعتراض
پ) حکم شرعی یا مواد قانونی که ادعای مغایرت مصوبه با آن شده
ت) دلایل و جهات اعتراض از حیث مغایرت مصوبه با شرع یا قانون اساسی یا سایر قوانین یا خروج از اختیارات مرجع تصویب‌کننده
ث) امضاء یا اثر انگشت درخواست‌کننده»
[۵۲]. ماده ۷۱ قانون تشـکیلات، وظایـف و انتـخابات شوراهـای اسلامی کشور و انتخاب شـهرداران مصـوب ۱/۳ /۱۳۷۵: «وظایف شورای اسلامی شهر به شرح زیر است: … ۱۶) تصویب لوایح برقراری یا لغو عوارض شهر و همچنین تغییر نوع و میزان آن با در نظر گرفتن سیاست عمومی دولت که از سوی وزارت کشور اعلام می‌شود».
[۵۳]. همچنین در بند (الف) ماده ۱۷۸ قانون برنامه پنجم توسعه جمهوری اسلامی ایران (۱۳۹۰ – ۱۳۹۴) مقرر شده است: «بهمنظور تصمیمگیری، تصویب، هدایت، هماهنگی و نظارت در امور برنامهریزی و بودجه استانها، در چهارچوب برنامهها و سیاستها و خطمشیهای کلان کشور، شورای برنامه‌ریزی و توسعه هر استان به ریاست استاندار و اعضاء زیر تشکیل میشود:…».
[۵۴]. اصل ۸۵ قانون اساسی: «… مصوبات دولت نباید مخالفت قوانین و مقررات عمومی کشور باشد و بهمنظور بررسی و اعلام عدم مغایرت آن‌ها با قوانین مزبور باید ضمن ابلاغ برای اجرا به اطلاع رئیس مجلس شورای اسلامی برسد».
اصل ۱۳۸ قانون اساسی: «… تصویب‏نامه‏ها و آیین‏نامه‏های دولت و مصوبات کمیسیونهای مذکور در این اصل‏، ضمن ابلاغ برای اجرا به اطلاع رئیس مجلس شورای اسلامی می‌رسد تا در صورتی که آن‌ها را برخلاف قوانین بیابد با ذکر دلیل برای تجدیدنظر به هیأت وزیران بفرستند».
[۵۵]. آقای حسن سلیمانی (نماینده مجلس شورای اسلامی و مشاور ریاست دیوان عدالت اداری)
[۵۶]. ماده ۹ آییننامه نظارت بر حسن اجرای سیاستهای کلی نظام: «قوای سه‌گانه،‌ ستاد کل نیروهای مسلح، صداوسیما و دستگاه‌های نظارتی از قبیل دیوان محاسبات، شورای نظارت صداوسیما، سازمان حسابرسی دولتی و کمیسیون اصل نود، دیوان عدالت اداری، سازمان بازرسی کل کشور، نهادها، بانک‌ها، سازمان‌ها، شرکت‌های دولتی و همچنین نهادهای عمومی موضوع تبصره ذیل ماده ۵ قانون محاسبات عمومی، شهرداری‌ها و کلیه سازمان‌هایی که شمول قانون بر آن‌ها مستلزم ذکر نام است و مؤسسات عمومی غیردولتی با درخواست مجمع از طریق بالاترین مقام هر دستگاه، همکاری‌های لازم از در اعمال نظارت موضوع این مقررات به عمل خواهند آورد. در هر حال، تشخیص و اعلام مغایرت یا عدم مغایرت با سیاست‌های کلی برعهده مجمع خواهد بود».
[۵۷]. به‌موجب ذیل اصل ۱۱۰ «رهبر می‌تواند بعضی از وظایف و اختیارات خود را به شخص دیگری تفویض نماید».
[۵۸]. ماده ۸۷ قانون دیوان عدالت اداری (مصوب ۱۳۹۲): «درصورتیکه مصوبه‌ای به لحاظ مغایرت با موازین شرعی برای رسیدگی مطرح باشد، موضوع جهت اظهارنظر به شورای نگهبان ارسال می‌شود. نظر فقهای شورای نگهبان برای هیأت عمومی لازم‌الاتباع است».
[۵۹]. مدیرکل اداره امور قوه قضاییه دبیرخانه مجمع تشخیص مصلحت نظام
[۶۰]. دبیر کمیسیون حقوقی و قضایی دبیرخانه مجمع تشخیص مصلحت نظام