وکیل حجت اله کریمیان

وکیل پایه یک دادگستری (اصفهان)
وکالت تخصصی در دعاوی کیفری

موبایل: 09132100173

استنکاف از اجرای آرای دیوان عدالت اداری

برگرفته از نشست های حقوقی سایت قوه قضاییه: IJRI.EADL.IR

استنکاف از اجرای آرای دیوان عدالت اداری

پیش‌گفتار
دیوان عدالت اداری یکی از نهادهای مهم و از دستاوردهای بزرگ انقلاب اسلامی است. شاید بزرگترین دستاورد ساختاری نظام قضایی جمهوری اسلامی ایران، دیوان مزبور است که در اصول ۱۷۰ و ۱۷۳ قانون اساسی جمهوری اسلامی ایران پیش‌بینی و بر اساس این اصول تشکیل شد. البته، پیش از پیروزی انقلاب اسلامی، تجربه‌ی ناموفق دیگری با عنوان «شورای دولتی» وجود داشت که قانون آن در سال ۱۳۳۹ تصویب شد ولی این نهاد هیچ‌گاه تشکیل نشد. دیوان عدالت اداری پس از تصویب قانون اساسی، در سال ۱۳۶۰ تأسیس شد. این نهاد نقش بسیار مهمی در تحقق قانون مداریِ اعمال اداری بر عهده دارد و به نظر می‌رسد روز به روز این نقش پر رنگ‌تر می‌شود.

گزارش تمام متن
استنکاف از اجرای آرای دیوان عدالت اداری
پیش‌گفتار
نشست علمی
ماهیت و علل استنکاف
ضمانت اجراهای استنکاف در قوانین و سیر تحول آن
آسیب شناسی اعمال ضمانت اجراهای استنکاف
راهکارهای کاهش استنکاف
پرسش و پاسخ
جمع‌بندی
نکاتمهم و پیشنهادهای برای کاهش استنکاف از اجرای آرای دیوان عدالت اداری

استنکاف از اجرای آرای دیوان عدالت اداری**
پیش‌گفتار
دیوان عدالت اداری یکی از نهادهای مهم و از دستاوردهای بزرگ انقلاب اسلامی است. شاید بزرگترین دستاورد ساختاری نظام قضایی جمهوری اسلامی ایران، دیوان مزبور است که در اصول ۱۷۰ و ۱۷۳ قانون اساسی جمهوری اسلامی ایران پیش‌بینی و بر اساس این اصول تشکیل شد. البته، پیش از پیروزی انقلاب اسلامی، تجربه‌ی ناموفق دیگری با عنوان «شورای دولتی» وجود داشت که قانون آن در سال ۱۳۳۹ تصویب شد ولی این نهاد هیچ‌گاه تشکیل نشد. دیوان عدالت اداری پس از تصویب قانون اساسی، در سال ۱۳۶۰ تأسیس شد. این نهاد نقش بسیار مهمی در تحقق قانون مداریِ اعمال اداری بر عهده دارد و به نظر می‌رسد روز به روز این نقش پر رنگ‌تر می‌شود.
آخرین تحول این نهاد، قانون جدید دیوان عدالت اداری با عنوان قانون «تشکیلات و آیین دادرسی دیوان عدالت اداری» می‌باشد که در سال ۱۳۹۲ به تصویب مجمع تشخیص مصلحت نظام رسیده است.[۱۳۴]
با توجه به آنچه گفته شد، نقش دیوان عدالت اداری به عنوان ناظر بر قانون مداری در اعمال اداری قابل انکار نیست. اما مادامی که احکام دیوان عدالت اداری چه در قالب آرای هیأت عمومی و چه در شکل آرای شعب، توسط مقامات دولتی به طور کامل اجرا نشود، نمی‌توانیم نقش شایسته‌ای را از لحاظ آثار عملی برای دیوان در نظام جمهوری اسلامی در نظر بگیریم. به عبارت دیگر، اجرای مؤثر، دقیق و سریع آرای دیوان عدالت اداری ضامن تحقق نقش دیوان به عنوان ناظر قضایی بر قانون مداری اعمال اجرایی است. بدیهی است که استنکاف از اجرای قانون دیوان موجب به چالش کشیده شدن فلسفه وجودی و احکام دیوان خواهد شد. در این صورت طبعاً مقامات دولتی از نظارت دیوان و یا هر نهاد دیگری هراسی به دل راه نمی‌دهند و به اعمال خلاف قانون یا خارج از چارچوب اختیارات قانونی خویش ادامه می‌دهند. به عبارت دیگر، اگر استنکاف از اجرای آرای دیوان ضمانت اجرای کافی نداشته باشد، موجب این خواهد شد که صلاحیت دیوان عدالت اداری در نظارت بر تصمیمات و اقدامات اداری مورد تردید جدی قرار بگیرد. مأموری که حتی رأی قضایی را اجرا نکند، طبیعی است که در مورد عمل اداری نیز نمی‌توان به صلاحیت او اطمینان کافی داشت. به علاوه، در اصل ۱۷۳ دیوان عدالت اداری به عنوان مرجع رسمی تظلمات مردم در نظر گرفته شده است و اگر شهروندان ملاحظه نمایند حکمی که برای احقاق حق آنها صادر شده ضمانت اجرایی ندارد از احقاق حقوق خویش ناامید می‌شوند و اعتماد به نظام قضایی و تحقق عدالت قضایی کاهش خواهد یافت. در نهایت، اگر این استنکاف علنی باشد آثار بسیار منفی را در جامعه به دنبال خواهد داشت.
لازم به ذکر است یکی از موضوعاتی که در برنامه پنج ساله توسعه قوه قضاییه مورد توجه قرار گرفته، استنکاف از اجرای آرای دیوان عدالت اداری است. یکی از برنامههای اجرایی جهت ارتقای سلامت و قانونمداری در نظام اداری کشور، تدوین و اجرای راهکارهای مناسب جهت کاهش استنکاف مدیران از اجرای احکام دیوان عدالت اداری تعریف شده است.
با این مقدمه، اهمیت استنکاف از اجرای آرای دیوان عدالت اداری آشکار شد. حال، باید توجه داشت که این استنکاف اشکال گوناگونی به خود می‌گیرد. برای مثال، ممکن است دیوان (شعب یا هیأت عمومی) حکمی صادر کند و مقام اداری آن را ناقص اجرا کند یا به شیوه‌ای از اجرای حکم دیوان فرار کند. بدیهی است که تمامی این موارد گونه‌‌ای از استنکاف محسوب می‌شود. با توجه به اهمیت موضوع استنکاف، مباحث مربوط بدان در نشست در چهار محور مورد بررسی قرار گرفته است:
محور اول: ماهیت و علل استنکاف
محور دوم: ضمانت اجراهای استنکاف در قوانین و سیر تحول آن
محور سوم: آسیب شناسی اعمال ضمانت اجراهای استنکاف
محور چهارم: راهکارهای کاهش استنکاف
نشست علمی
در این نشست سؤالاتی مطرح می‌شود که در پی پاسخ به آنها هستیم؛ ابتدا ماهیت و اشکال این استنکاف چیست؟ برای مثال می‌توان حکمی را که هیأت عمومی دیوان عدالت اداری در مورد رئیس سازمان تأمین اجتماعی صادر کرد و هیأت دولت در واکنش به رأی دیوان، اساسنامه این سازمان را تغییر داد، ذکر نمود. آیا این عمل هیأت دولت استنکاف محسوب می‌شود یا خیر؟
دومین سؤال این است که استنکاف جرم است یا تخلف اداری و یا هر دو؟ چون این عمل در قانون مجازات اسلامی به عنوان جرم ذکر شده است و از سوی دیگر در برخی موارد نیز با قانون دیوان عدالت اداری هم پوشانی دارد.
سؤال بعدی این است که استنکاف در چه مواردی و در چه زمانی تحقق پیدا می‌کند؟ شناسایی زمان استنکاف بسیار با اهمیت است.
از سویی، باید توجه داشت که چون استنکاف، چه در قالب جرم یا تخلف، خلاف قانون است، باید با آن مقابله شود. بنابراین در این مقوله، باید ضمانت اجراها بررسی شود: ضمانت اجراهای استنکاف چیستند؟ این ضمانت اجراها باید آسیب شناسی شود.
با توجه به این سؤالات، چهار محور را برای این بحث در نظر گرفتهایم که هر محور را به صورت جداگانه مطرح می‌کنیم.
محور اول راجع به ماهیت استنکاف است و اینکه علت این استنکاف چه می‌تواند باشد؟
محور دوم؛ در این محور به ضمانت اجراهای استنکاف در قوانین و سیر تحول آن می‌پردازیم.
موضوع محور سوم اِعمال این ضمانت اجراها است. در واقع، قصد این است که اعمال ضمانت اجراهای استنکاف را آسیب شناسی کنیم. هدف این است که بدانیم این آثار مثبت هستند یا خیر و در صورت وجود مشکل چه تغییراتی در این ضمانت اجراها بدهیم تا استنکاف کاهش یابد و در صورت تغییر احتمالی چه آثاری به دنبال خواهند داشت.
سرانجام، در محور آخر راهکارهای کاهش استنکاف را مورد بررسی قرار می‌دهیم. در این مقوله، بحث بعد اجتماعی نیز می‌یابد. ابتدا اینکه چه راهکارهایی را از طریق دیوان می‌توان در نظر گرفت تا استنکاف کاهش یابد و نیز از منظر اجتماعی چه راهکارهایی لازم است تا استنکاف کاهش پیدا کند.
بنابراین با این چهار محور پیش می‌رویم. پیشاپیش هم از شرکت کنندگان و همچنین از حضار محترم تشکر می‌کنم. در نهایت هم جمع‌بندی از بحث‌های ارائه شده خواهیم داشت. حال به محور اول در مورد استنکاف از اجرای آرای دیوان عدالت اداری می‌پردازیم. استنکاف چیست؟ ماهیتش چیست؟ اشکال آن چیست؟
ماهیت و علل استنکاف
آقای دکتر محمدرضا رفیعی[۱۳۵]: در مورد تعریف استنکاف، با توجه به قانون جدید، به نظر می‌رسد که تعریف دیگری قابل ارائه است. دو ماده قانون جدید آرای غیر قابل اجرا در دیوان را به رسمیت شناختهاند. اولین ماده، ماده ۱۱۵ مربوط به آرای غیر قابل اجرای مطلق و دومین ماده، ماده ۱۱۶ مربوط به آرای غیر قابل اجرای نسبی است. در مورد آرای غیر قابل اجرای مطلق دو جهت در ماده ۱۱۵ ذکر شده است: یکی موانع قانونی و دیگری موانع عملی. اگر این دو جهت وجود داشته باشد رأی قابل اجرا نمی‌باشد. ماده ۱۱۶ در مورد آرای غیر قابل اجرای نسبی است که دو جهت ذکر شده است: یکی اجرای حکم در صلاحیت محکوم‌علیه نیست یا اینکه نیاز به مقدماتی دارد که آن مقدمات در صلاحیت محکوم‌علیه نیست. بر اساس این دو ماده‌ی جدید می‌شود استنکاف را این طور تعریف کرد: استنکاف خودداری از اجرای آرای قابل اجراست. از این روی، عدم اجرای آرای غیر قابل اجرا، استنکاف محسوب نمی‌شود. البته انتقاداتی هم به این دو ماده وارد است و نیز باید بررسی کنیم آیا این دو ماده کمکی به کم شدن استنکاف می‌کنند یا خیر؟
در مورد علل هم گفتنی است تا زمانی که ما علل استنکاف از اجرای آرای دیوان را شناسایی نکنیم، نمی‌توانیم راهکاری برای جلوگیری از استنکاف بیابیم. این علل می‌توانند در سه گروه دسته‌بندی شوند: الف) علت فرهنگی ـ اجتماعی که همان نبود فرهنگ احترام به قوانین و قواعد در جامعه ماست. به طور طبیعی مدیران نیز از همین جامعه هستند و متاثر از همین فرهنگند. ب) علت اقتصادی: عدم اجرای رأی دیوان می‌تواند به دلیل بار اقتصادی رأی باشد که به واسطه آن نهاد محکوم راه استنکاف را در پیش می‌گیرد. ج) علت سیاسی: گاهی هم استنکاف از اجرای رأی دیوان می‌تواند به دلیل نبود عزم سیاسی برای اجرای رأی دیوان و بلکه عزم بر عدم اجرای رأی دیوان در دستگاه مربوط باشد.
آقای دلاوری[۱۳۶]: در ارتباط با بحث، استنکاف ممکن است ضمنی یا صریح باشد. نکته دیگر اینکه قانون گذار صلاحیت مضاعفی را در ارتباط با استنکاف در ماده ۳۷ قانون فعلی به دیوان داده است. ماده ۲۶ فقط نسبت به صدور دستور موقت و ماده ۴۵ نسبت به رأی هیأت عمومی و آرای سایر مراجع قضایی مشمول ماده ۵۷۶ قانون مجازات اسلامی می‌شود. در نتیجه، بنده معتقدم که استنکاف در اینجا جرم است. البته، همکاران در شعب بر این نظر هستند که استنکاف تخلف اداری است. وقتی ما استنکاف را تخلف اداری تلقی کنیم برخی آثار مثبت را از دست میدهیم. توضیح اینکه وقتی استنکاف جرم باشد طبق ماده‌ی ۱ قانون آیین دادرسی کیفری، رعایت مقررات دادرسی کیفری الزامی می‌شود یعنی باید تفهیم اتهام و تأمین متناسب صادر شود. اما، نظر غالب قضات دیوان این است که استنکاف تخلف اداری است.
بحث بعدی این است که اگر وفق بند ۱ ماده ۳۷ قانون فعلی، محکوم‌علیه را احضار کردیم و حضور پیدا نکرد، آیا ایشان مشمول مجازات ماده‌ی ۳۷ می‌شود؟ چنین به نظر نمی‌رسد زیرا احضار ضمانت اجرا ندارد و نمی‌توان وی را جلب کرد. ولی در قانون جدید در ماده ۱۱۹ اختیار جلب به دادرس اجرای احکام داده شده است که براساس تبصره ۲ ماده‌ی ۴۳، از اختیار جلبی که شعبه دارد می‌تواند استفاده کند.
در اینجا سؤالی نیز مطرح می‌شود و آن اینکه اگر محکوم‌علیه از دستور قاضی سرپیچی کرد، آیا می‌توان در شعبه به استناد ماده ۵۷۶ قانون مجازات اسلامی مستنکف به مرجع قضایی معرفی شود؟ از رأی شعبه‌ی تشخیص که قطعی است کجا می‌تواند تجدیدنظرخواهی کند؟ البته اکنون با احیای مرجع تجدیدنظر در قانون جدید، این مشکل حل شد.
بحث بعدی این است که اگر در جریان رأی توافقی میان دو طرف می‌شود و یکی از طرفین از آن توافق سرپیچی کرد تکلیف چیست؟ قبلاً گفته می‌شد که پرونده باید بسته شود و در صورت سرپیچی ذی‌نفع در دادگستری باید طرح دعوا کند. اکنون، بر طبق ماده ۱۱۴ قانون جدید می‌شود دخالت کرد.
در رابطه با موانع قانونیای که از ناحیه‌ی محکوم‌علیه اعلام می‌شود؛ برای مثال گاهی بحث افزایش حقوق بر اساس نرخ تورم که مبتنی بر ماده‌ی ۱۲۵ قانون مدیریت خدمات کشوری و ماده‌ی ۱۵۰ برنامه‌ی پنجم توسعه است، مطرح می‌شود. حال سؤال این است با توجه به اینکه این مسأله یک امر حاکمیتی است، آیا رئیس سازمان بازنشستگی می‌تواند بدون در اختیار داشتن مصوبه‌ی هیأت دولت، حقوق بازنشستگان تحت پوشش خود را افزایش دهد؟ در قانون جدید این مشکل حل شده است. گاهی اوقات، موانع از خارج تحمیل می‌شود برای مثال حکم به تبدیل وضعیت داده ایم اما گزینش مخالفت می‌کند یا مجوز از معاونت ریاست جمهوری جهت استخدام صادر نمی‌شود یا در مواردی که محکوم‌علیه مانند افراد روحانی یا نظامی دارای مرجع اختصاصی رسیدگی است. چنین مواردی در قوانین پیش‌بینی نشده است. البته در ماده‌ی ۱۲۱ قانون جدید به قاضی اجرای احکام اختیار داده شده است تا در موارد سکوت قانون به قانون اجرای احکام مدنی مصوب ۱۳۵۶ رجوع کند.
آقای رامندی[۱۳۷]: در قانون جدید استنکاف از اجرای آرای دیوان، ناظر بر آرای قطعی است. ولی امتناع هم وجود دارد که قبل از صدور رأی است. برای مثال، طرف شکایت از حضور یا ارائه‌ی اسناد استنکاف می‌کند. برخی موارد هم پس از صدور حکم رخ می‌دهد. یکی از موارد پیش‌بینی شده در تبصره ماده ۳۰ قانون جدید این است که ارسال پاسخ می‌تواند بدون عذر موجه باشد. حسب ماده ۳۰ طرف شکایت موظف است پس از یک ماه از تاریخ ابلاغ نسبت به ارسال پاسخ اقدام کند. عدم وصول پاسخ مانع رسیدگی نیست و شعبه با توجه به مدارک موجود به پرونده رسیدگی و مبادرت به صدور رأی می‌کند. در تبصره این ماده آمده است: در صورتی که طرف شکایت بدون عذر موجه از دادن پاسخ در تاریخ مقرر خودداری نماید، شعبه رسیدگی کننده متخلف را به سه ماه تا یک سال انفصال از خدمت محکوم می‌نماید. این حکم ظرف ۲۰ روز قابل تجدیدنظر در شعب تجدیدنظر است و در نتیجه پس از اینکه دادخواست تقدیم شد برای طرف شکایت ارسال می‌شود و او نیز مکلف است ظرف یک ماه پاسخ دهد. اگر طرف شکایت پاسخ نداد و شعبه هم نتوانست رأی دهد، شعبه می‌تواند شخصی را که بدون عذر موجه از ارسال پاسخ در موعد مقرر امتناع نموده است از سه ماه تا یک سال منفصل کند که این رأی قابل تجدیدنظر نیز هست.
در ماده ۳۹ قانون جدید نیز تصریح شده است که سازمان‌ها، ادارت و هیأت‌های طرف شکایت پس از صدور و ابلاغ دستور مقرر مکلف هستند بر طبق آن اقدام کنند. در صورت استنکاف، شعبه‌ی صادر کننده‌ی رأی موظف است متخلف را به انفصال به مدت شش ماه تا یک سال و جبران خسارت وارده محکوم نماید. موضوع روشن است. وقتی دستور موقت صادر می‌شود سازمان‌های طرف شکایت مکلف هستند که پس از ابلاغ اجرا کنند، به فرض اگر شاکی اعلام کند که این دستور را اجرا نکردهاست، شعبه می‌تواند مجدداً رسیدگی نماید و طرف را دعوت یا احضار کند و اگر به این نتیجه رسید که قرار به دلیل غیر موجهی اجرا نشده است، حکم انفصال مدیر شش ماه تا یک سال است.
مادهی بعد تبصره ۲ ماده ۴۳ است: در صورتی که طرف شکایت شخص حقیقی یا نمایندهی شخص حقوقی باشد و پس از احضار، بدون عذر موجه از توضیح خودداری کند شعبه او را جلب می‌کند یا به انفصال موقت از خدمات دولتی به مدت یک ماه تا یک سال محکوم می‌کند. این‌ها برخی از مواردی است که طرف شکایت شخص حقیقی یا نمایندۀ شخص حقوقی مشخص شده و به حکم ماده ۴۳ لازم است که برای توضیح دعوت شود و شعبه بدون توضیح طرف شکایت نمی‌تواند رأی صادر کند. پس، طرف شکایت دعوت می‌شود ولی حاضر نمی‌شود. در اینجا هم تبصره‌ی ۲ اجازه داده تا شعبه ایشان را یا جلب کند یا حکم به انفصال موقت از خدمات دولتی صادر نماید. در ارتباط با جلب نیز قانون مقداری ابهام دارد و مسئله‌ای است که باید بیشتر بحث شود. در مادۀ ۴۴ در صورتی که شعبه تشخیص دهد که اسناد،مدارک یا پرونده‌ای وجود دارد که نیاز است از سازمانی مطالبه شود و اسناد، مدارک و پرونده‌های فوق تحویل داده نشود، مستنکف به استناد ماده ۴۴ به یک ماه تا یک سال انفصال موقت یا به کسر یک سوم حقوق به مدت سه ماه تا یک سال محکوم می‌شود. در اینجا تبصره ماده تصریح نموده است که شعبه دیوان عدالت مکلف است علاوه بر موارد مذکور موارد امتناع را جهت تعقیب کیفری به مرجع قضایی صالح ارسال دارد؛ یعنی علاوه بر محکومیت به انفصال موقت مکلف است که امتناع را برای تعقیب کیفری هم گزارش کند.
ماده ۹۳ قانون جدید نیز در رابطه با آرای هیأت عمومی است. به موجب این ماده افرادی که در اجرای آرای هیأت عمومی خود را ذی‌نفع می‌دانند، در صورت عدم اجرای آنها از سوی مسئولان ذی‌ربط، می‌تواند رسیدگی به استنکاف مسئول مربوطه را درخواست کنند. این درخواست از سوی رئیس دیوان به یکی از شعب تجدیدنظر ارجاع می‌شود. شعبه مذکور در صورت احراز ذی‌نفع بودن درخواست‌کننده و استنکاف مسئول مربوطه به موجب ماده ۱۰۹ این قانون اتخاذ تصمیم می‌نماید.
به موجب این ماده اگر درخواستکننده ذی‌نفع نباشد پذیرفته نمی‌شود. افراد غیر ذی‌نفع فقط می‌توانند به رئیس دیوان گزارش کنند و رئیس دیوان می‌تواند برای رسیدگی به شعبه ارجاع دهد. در ماده۹۵ نیز تصریح شده است که اگر احکام صادر شده در هیأت عمومی دیوان، مستلزم عملیات اجرایی باشد، از طریق دفتر اجرای احکام اقدام می‌شود. در قانون قبلی چنین موردی وجود نداشت و قانون ساکت بود. تا این که اخیراً پیش از اینکه قانون تصویب شود یکی دو مورد پیش آمد زیرا بر طبق قانون قبلی ظاهراً مستقیم باید به شعبه می‌رفت ولی اینجا احکامی که صادر شد خود هیأت عمومی، دیوان تشخیص داد که نیاز به اقدام اجرایی دارد؛ پرونده را به اجرا احکام می‌فرستد و آنجا پیگیری می‌شود و اگر اجرا نشد و طرف شکایت استنکاف کرد، طبق ماده ۱۰۹ قانون جدید می‌توان برای مستنکف مجازات در نظر گرفت.
آقای محمد عرفان[۱۳۸]: موضوع اول همان‌طور که آقای دکتر ویژه فرمودند بحث استنکاف از اجرا آرای دیوان عدالت اداری است. این استنکاف از اجراء آرای دیوان به مفهوم تمرد از اجرای آراء با وصف امکان عملی است. بنابراین اشاراتی در این زمینه خواهیم داشت. امکان عملی در اینجا جزء شرایط تحقق استنکاف است.
اما اَشکال این استنکاف در این ماده شامل سه نوع است؛ استنکاف صریح، استنکاف ضمنی، و استنکاف عملی. در استنکاف صریح محکوم‌علیه صراحتاً از اجرا ممتنع یا متمرد است مثل اینکه یک نفر حکم بازگشت به کار دارد و محکوم‌علیه صراحتاً اعلام می‌کند او را به کار بر نمیگردانیم. در مثال دیگر، دیوان رأی به الزام به طرح موضوع در کمیسیون با هیأتی را صادر نموده است که محکوم‌علیه صراحتاً اعلام می‌کند موضوع قابل طرح نیست و موضوع نیز طرح نمی‌شود. آیا برای استنکاف ضمنی هم مثال می‌توان یافت؟ محکوم‌علیه صراحتاً ممتنع یا متمرد از اجرای حکم نیست. ممکن است به صراحت بگوید که رأی را اجرا می‌کند ولی به‌طور ضمنی از اجرا متمرد می‌شود.
در استنکاف عملی ممکن است صراحتاً بپذیرد یا به طور ضمنی قبول کند اما در عمل رأی دیوان را اجرا نمی‌کند. هر سه نوع ممکن است با سوء‌نیت باشد که عنوان تمرد به آن اطلاق شود یا بدون سوءنیت باشد که عنوان امتناع برایش در نظر میگیریم. علل استنکاف را اگر با سوء‌نیت باشد می‌تواند ناشی از قانون‌گریزی یا تقابل با قانون باشد. اگر بدون سوء‌نیت باشد می‌ تواند ناشی از جهل نسبت به قوانین و مقررات باشد که ممکن است با توضیح بپذیرد. در مواردی نیز مستنکف از قانون اطلاع دارد اما برداشت غیر صحیح از قانون دارد. کسانی ممکن است دست‌اندرکار اجرای احکام دیوان باشند که رشته یا تخصصشان حقوق نباشد. ممکن است ماده قانونی را خوب بخواند اما تفسیرش غلط باشد.
ضمانت اجراهای استنکاف در قوانین و سیر تحول آن
دکتر ویژه: حال به محور دوم بپردازیم. استنکاف در قوانین چه ضمانت اجراهایی دارد. به طور خاص سؤالی که در این زمینه مطرح می‌شود این است که سیر تحول این ضمانت اجراها به چه صورت بوده است؟ البته به صورت جزئی به این موضوع اشاره شد اما می‌خواهیم ببینیم که این ضمانت اجراها چه تحولی داشته و در عین حال کافی هستند یا خیر؟
آقای دلاوری: در بحث استنکاف از اجرای آرای دیوان و ضمانت اجرای آن در قوانین و قانون فعلی به مواردی اشاره شد. ماده ۲۶ که مربوط به دستور موقت و ماده ۳۷ مربوط به آراء از این موارد هستند. دیگری هم مربوط به آراء هیأت عمومی می‌باشد که در ماده ۴۵ پیش‌بینی شده است. طبق ماده ۳۳ قانون دیوان عدالت اداری، باید مقررات آیین دادرسی مدنی در رابطه با ابلاغ رعایت شود. در ماده ۲۱ قانون تصریح شده بود که موارد به رئیس دیوان مستقیماً اعلام می‌شد. در قانون ۸۵ این اختیار به شعب داده شده است، که حسب مورد در رأی وحدت رویه، رأی شعبه تشخیص یا رأی شعبه فرق می‌کند. فرایند به این نحو است که وقتی رأی بر اساس مقررات آیین دادرسی مدنی ابلاغ شد، طرف شکایت مکلف است طبق ماده ۳۴ رأیی که از شعبه صادر شده است را به محض ابلاغ اجرا کند. مشکل این است که بازه‌ی زمانی تعیین نمی‌شود. چون زمانی برایش در نظر گرفته نمی‌شود منجر به استنکاف می‌شود. طبق رویه‌ای که وجود دارد برای اجرای رأی در اجرای احکام زمان تعیین می‌کنیم. وقتی ماده ۳۴ ابلاغ شد نتیجه این ابلاغ که بازگشت (که ممکن است دو یا سه ماه به طول بیانجامد) محکوم‌له می‌تواند درخواست اعمال ماده ۳۵ نماید زیرا رأی به محکومعلیه ابلاغ شده و مستنکف است. بر اساس ماده ۳۵، این درخواست را به شعبه صادر کننده رأی اعلام می‌کند و رئیس شعبه مربوط درخواست را به رئیس دیوان یا معاون منعکس می‌کند و پرونده به دستور آنها به یکی از شعب اجرا ارجاع می‌شود. شعبه اجرا از اهرم‌های ماده ۳۶ استفاده می‌کند. در صورت عدم اجرای رأی، نتیجه به رئیس دیوان گزارش می‌شود و این گزارش به شعبه صادرکننده ارجاع می‌شود و شعبه رسیدگی می‌کند و زمان آن بستگی به موضوع و محکوم‌علیه دارد. پس، در ضمانت اجرا و قانون مشکل وجود ندارد و در قانون ضمانت اجرای کافی پیش‌بینی شده است. در واقع، علل عدم اجرای رأی مهم هستند. اولین دلیل استنکاف مستدل نبودن احکام است. اگر علاوه بر دفاعیات شاکی شعبه نظر سومی ارائه دهد و در آن تحلیل کند که حق با شاکی است یا نه؛ و از نظرات کارشناسی نیز برخوردار شود پس از ابلاغ مقام اجرایی در اجرای این رأی مقاومت نمی‌کند بلکه این رأی را به عنوان یک کمک فکری برای خودش تلقی می‌کند. به عبارتی یک علت استنکاف، کوتاهی و مستدل نبودن آرای دیوان است.
دلیل دوم آن که قضات از نظرات کارشناسی یا مشاوران پیش‌بینی شده در قانون استفاده می‌کنند و بیشتر بر اساس استنباط خود رأی می‌دهند در نتیجه دستگاه اجرایی مقاومت و با استناد به مواد ۱۶، ۱۷،۱۸ قانون (اعلام اشتباه یا اعاده دادرسی) درخواست رسیدگی و اجرای حکم را دچار اطاله غیر معقول می‌کند.
مورد سوم عدم انجام تحقیق از سوی شعب رسیدگی‌کننده است. به موجب ماده ۲۴، شعبه می‌تواند دستور تحقیق بدهد اما عملا اجرا نمی‌شود. ماده ۲۴ مقرر می‌دارد که شعبه می‌تواند برای کشف حقیقت هر اقدام و تحقیقی را که لازم می‌داند، انجام دهد. اگر شعبه بر اساس این اختیار تحقیقات لازم را انجام دهد این رأی از شفافیت برخوردار می‌شود و منجر به اجرا می‌شود. در مواردی که گزارش استنکاف به شعبه داده می‌شود، شعبه خارج از این بحث رسیدگی نمی‌کند که مجازات را در نظر بگیرد بلکه همه باید آثارش را ببینند. اجرا وقتی دوام پیدا می‌کند که خسارت وارده در نتیجه آسیبی که مستنکف به اجتماع یا افراد وارد آورده، جبران شود. در بیشتر موارد در مورد خسارت وارده یک حکم کلی می‌دهند در صورتی که باید کارشناسی انجام شود و میزان خسارت تعیین شود.
پس از استنکاف محکوم‌علیه رسیدگی به شعبه صادرکننده ارجاع داده می‌شود و شعبه هم او را محکوم می‌کند ولی سپس در شعبه‌ی تشخیص تبرئه می‌شود. دلیل تبرئه هم آن است که بر این نظرند که او رأی را اجرا کرده است و در حالی که او مرتکب جرم شده و جرم که قابل عفو نیست. اما رویه اکنون چنین است.
طبق قانون بالاترین مقام دستگاه اجرایی به عنوان مستنکف معرفی می‌شود. چون در رأی محکوم‌علیه وزارت بهداشت، درمان و آموزش پزشکی است، وزیر بهداشت، درمان و آموزش پزشکی به عنوان مستنکف معـرفی می‌شود. در صورتی که برای مثال مدیر کل پشتیبانی وزارتخانه رأی را اجرا نکرده است. این موضوع نیز موجب مجموعه‌ای از مصلحت اندیشیها می‌شود.
آقای رامندی: جناب آقای دلاوری مطلبی را که فرمودند صحیح است. اینکه ایرادِ اول به خود دیوان بر می‌گردد، درست است ولی این مسئله هم هست که در دیوان عدالت اداری در سال ۱۳۹۱ در حدود صد و دوازده هزار پرونده وارده داشتیم. هر شعبه به طور متوسط بین سیصد تا چهارصد پرونده در ماه رسیدگی می‌کند. ضمن اینکه روزهای کاری شاید به چهارده یا پانزده روز بیشتر نرسد (زیرا یک روز از هفته قضات دیوان عدالت در شعب نیستند و در جلسات هیأت عمومی حضور دارند) فرض کنید قاضی شعبه است در ماه با چهارده یا پانزده روز کاری، روزانه باید بین سیصد تا چهارصد پرونده رسیدگی کند. اگر خواسته باشد برای تمامی پرونده‌ها طرفین را دعوت کنند تحقیق و کارشناسی و … انجام دهد قاعدتاً نمی‌تواند پنجاه یا شصت پرونده را بیشتر رسیدگی کند. اگر پرونده‌ها با کیفیت بالا رسیدگی شود قطعاًً موارد استنکاف هم کمتر پیش می‌آید که البته در وضعیت فعلی ممکن نیست. البته این ایرادات وارد است و باید احکام دیوان طوری باشد که برای طرف شکایت هم روشن و صحیح باشد. در سال حدود چهل هزار پرونده ورود شکایت در دیوان عدالت اداری داریم و از این تعداد حدود ۹۷ درصد احکام دیوان اجرا می‌شود. به عبارت دیگر، حدود ۳ درصد از احکام دیوان اجرا نمی‌شود و به اجرای احکام ارسال می‌شود. از این ۳ درصد از پرونده‌ها هم که به اجرای احکام وارد می‌شود شاید تعدادی از احکام در بعضی موارد با موانع اجرایی مواجه است یا ابهام و اجمال دارد، اجرای آنها با مشکلاتی مواجه است یا برخی خلاف قانون صادر شده است.
شکایتی که طرف شکایت آن وزارت آموزش و پرورش، شهرداری تهران، سازمان ثبت احوال یا سازمان ثبت اسناد است؛ در این موارد مستنکف بالاترین مقام است یعنی برای مثال وزیر آموزش و پرورش شخص مستنکف در این پرونده است. به عبارت دیگر، مسئول اجرای این پرونده وزیر آموزش و پرورش است. البته، در جلسه رسیدگی اگر توضیحی لازم باشد معمولاً نماینده خود را معرفی می‌کنند و در اجرای احکام هم نماینده حقوقی خود را معرفی می‌کنند. نماینده حقوقی معرفی شده از سوی آنها پذیرفته می‌شود ولی اگر این رأی اجرا نشود و در مقام اجرای مادۀ ۳۷ درخواست انفصال شود، انفصال با تمام مشخصات نام، نام خانوادگی، نام پدر، شاملِ شخص آن وزیر یا شهردار می‌شود. به عبارت دیگر، این شخص مستنکف است. هنگامی که پرونده از طرف رئیس شعبه یا رئیس دیوان یا معاونش به شعبه ارجاع می‌شود باید خود وزیر با شهردار را احضار کند و این موضوع را به وی تفهیم و او را محکوم کند. مسئله انفصال در آنجا منتهی به صدور حکم انفصال می‌شود و حکم قطعی می‌شود. در سه یا چهار سال اخیر هر سال یک یا دو حکم قطعی انفصال بیشتر نداشتیم.
در اجرای حکم دیوان هم بسیار قاطع هستیم یعنی احکام را پیگیری می‌کنیم. البته شاید بعضی از شاکیان اعتراض داشته باشند یا اعلام کنند آنچه که مطابق میل ما بوده است انجام نشده ولی تشخیص آن با شعبه دیوان است.
آقای عرفان: در ارتباط با سیر تاریخی، ماده ۲۱ قانون سابق عدالت اداری سال ۱۳۶۰ به ضرورت اجرای احکام اشاره کرده و آراء مطرح نبوده و بین عوام شایع بود که آرای دیوان عدالت اداری قابلیت اجرا ندارد. از سال ۱۳۸۵ به بعد این معضل تقریباً از میان رفت و روند اجرایی سرعت گرفت. اکثر آراء شعب دیوان قابلیت اجرا دارند ولی مواردی هم هستند که بنابر گذشتِ مدت مدید از اجرا بازماندند. اما در ارتباط با اجرا هم نکاتی در مورد ضوابط اجرا بر اساس قانون ۱۳۹۲ قابل ذکر است: ۱) لزوم اجرا توسط محکوم‌علیه، یعنی دیگر نامی از اختیار محکوم‌علیه نیست که بگوید اجرا نمی‌کند. فوریت در اجرا مهم است یعنی اگر تأخیر بوجود بیاید می‌تواند مصداق جبران خسارت را داشته باشد. ۲) ضرورت ابلاغ، ابلاغ صورت نگرفته باشد اعم از واقعی یا قانونی، در آنجا احراز استنکاف موضوعیت پیدا نمی‌کند. ۳) نحوۀ اجرا که همان‌طور که در مادۀ ۳۵ هم اشاره شده استعلام از محکوم‌علیه و بررسی موضوع چگونگی اجرا از سوی شعبه انجام می‌شود و نیازی به صدور اجراییه نیست. آغاز و پیگیری اجرا بدون نیاز به درخواست محکوم‌له است و در ادامه اشاره شده که اگر استنکاف محرز شد، درخواست محکوم‌له برای ارجاع به رئیس یا معاون دیوان عدالت اداری و سپس ارجاع پرونده به واحد اجرای احکام ضرورت دارد. اما آغاز و پیگیری اجرا اساساً نیاز به درخواست محکوم‌له ندارد. مراحل اجرا در اجرای احکام در ماده ۳۶ ذکر شده است و بحث ضمانت اجرا که انفصال موقت از خدمت نه از شغل است. انفصال از خدمت با شغل طبیعتاً متفاوت است: در انفصال موقت یا دائم از خدمت رابطۀ استخدامی و خدمتیِ فرد مورد نظر با دولت قطع می‌شود اما در انفصال از شغل این رابطه همچنان برقرار است و سمت تغییر می‌کند.
انفصال از خدمت از ۱ روز تا ۵ سال است (چون اقل ذکر نشده است یک روز در نظر گرفته می‌شود). همچنین، جبران خسارت که آن هم در حکم شعبه دیوان تعیین می‌شود. به عبارت دیگر، تعیین نوع و میزان خسارت و صدور حکم جبران آن همه با شعبه صادر کننده‌ی رأی هست. در واقع، این حکم متفاوت از تبصره ۱ ماده ۱۳ قانون سال ۱۳۸۵ است که تعیین میزان خسارت از صلاحیت شعب دیوان خارج است. بلکه در این حالت استثنایی، شعب دیوان پس از اینکه احراز استنکاف کردند با توجه به خسارتی که متوجه محکوم‌له شده باشد، می‌توانند نوع خسارت، میزان خسارت را مشخص بکنند.
احراز استنکاف هم یکی از ضوابط اجراست که احراز اولیه آن توسط شعبه است یعنی زمانی که شعبه مکاتبه لازم را انجام داد و پس از انجام استعلامات لازم مشخص شد که محکوم‌علیه از اجرا مستنکف است طبیعتاً باید مراتب به رئیس دیوان منعکس بشود. رئیس یا معاون دیوان مقامی هست که باید استنکاف را احراز کند و اگر احراز انجام نشد این مقامات می‌توانند پرونده را به شعبه اعاده دهند. اگر احراز اولیه صورت گرفت پرونده به اجرای احکام ارسال می‌شود و پس از اینکه قاضی اجرا احکام رسیدگی را پذیرفت و با اهرم‌های ماده ۳۶ موفق به اجرا نشد در نهایت با احراز استنکاف، موضوع را به شعبه ارجاع می‌دهد. شعبه احراز استنکاف ثانویه می‌کند و حکم به انفصال از خدمت و جبران خسارت می‌دهد که این حکم ظرف بیست روز قابل اعتراض در شعب تجدیدنظر است.
یک احراز استنکاف هم هست که در شعبه تشخیص صورت می‌گیرد. این نکته هم مد نظر هست که اعلام رضایت محکوم‌له پس از صدور حکم انفصال و جبران خسارت مؤثر در مقام و مانع مجازات نیست. در واقع، در اینجا نمی‌توان به ماده ۲۷۷ قانون آیین دادرسی کیفری استناد شود زیرا منصرف از موضوع است. نفس عمل تمرد و امتناع مهم است که در زمان اجرا صورت می‌گیرد و استنکاف می‌شود. بنابراین، مجازات باید اعمال شود و تخفیف در این مجازات هم موضوعیت ندارد.
دکتر ویژه: ترتیب احراز استنکاف که فرمودید، آیا در قانون جدید تغییر کرده؟
آقای عرفان: بنده مطالعه خاصی در قانون جدید نداشتهام.
آقای رامندی: به موجب ماده ۳۵ قانون فعلی پرونده‌ها به اجرای احکام ارسال نمی‌شد. طبق ماده ۳۴ پس از ابلاغ رأی، محکوم‌علیه مکلف بود رأی را اجرا کند و پرونده بایگانی می‌شد. اگر شاکی اعلام می‌کرد که رأی اجرا نشده است، شعبه استعلام می‌کرد و باید احراز اولیه را خود شعبه صادر کننده رأی انجام می‌داد و پرونده را به اجرای احکام می‌فرستاد. در برخی موارد هم اصلاً استنکاف معنایی ندارد برای مثال ابطال یک سند رسمی یا هنگامی که موضوع محکومبه مالی است که به دلیل فقدان ردیف بودجه، تا یکسال اصلا آن سازمان محکوم‌علیه طبق بند ۲ ماده ۳۶ مستنکف قلمداد نمی‌شود.
در قانون جدید همۀ پرونده‌ها به محض ابلاغ دادنامه، به اجرای احکام ارسال می‌شود. یعنی کل پرونده‌های ورود شکایت بعد از ابلاغ دادنامه برای پیگیری به اجرای احکام وارد می‌شود. پس در قانون جدید دیگر موضوع در خواست شاکی، مادۀ ۳۵ و احراز استنکاف اولیه از سوی شعبه وجود ندارد.
آقای غلامرضا مولابیگی[۱۳۹]: بحثی که در مورد محور دوم مطرح می‌شود، فارغ از قوانین دیوان، این است که آیا در قوانین دیگر هم ضمانت اجرایی برای عدم اجرای رأی دیوان وجود دارد یا خیر؟ دو قانون دیگر هم وجود دارد که می‌توان در این زمینه آنها را دخیل دانست. یکی قانون رسیدگی به تخلفات اداری که یک مورد آن تخلف از اجرای مقررات است و رأی دیوان هم از جمله مقررات است چون قانون دیوان می‌گوید وقتی رأی دیوان صادر شد، مکلفند اجرا بکنند حالا اگر از این تکلیف سرپیچی کنند، تخطی از قوانین است.
بنابراین، مستکنف را می‌توان به هیأت رسیدگی به تخلفات اداری هم معرفی نمود. آیا دیوان می‌تواند از این موضوع هم استفاده بکند و شعبه دیوان یا اجرای احکام دیوان فرد مسئولی را که در اجرای احکام مستنکف است با استناد به قانون تخلفات اداری به هیأت رسیدگی به تخلفات اداری معرفی کند به جای اینکه خود مستنکف را به شعبه معرفی کند یک گزارش هم به دستگاه متبوع او بدهد که این آقای مسئول از اجرای احکام صادر شده تخطی کرده و حکم را اجرا نکرده است. به نظر می‌رسد این اقدام منعی نداشته باشد. هر چند ممکن است نظر مخالف هم وجود داشته باشد. قانون دیوان به عنوان قانون خاص، خود ضمانت اجرایی را پیش‌بینی کرده اما نافی اجرای مقررات دیگری نخواهد بود که در قوانین دیگر پیش‌بینی شده و قانون دیوان هم ناسخ آن قوانین نیست. به نظر می‌رسد که بتوان از این حربه هم برای کسانی که مستنکف از اجرای حکم هستند استفاده کرد. کما اینکه در مورد مجازات کیفری هم این پرسش وجود دارد که آیا می‌توان فرد مستنکف از اجرای حکم دیوان را به دادسرا معرفی کرد؟ در واقع، مستنکف به عنوان فردی که از اجرای آراء مراجع قضایی جلوگیری یا تخطی می‌کند مجرم تلقی شود زیرا دیوان هم یک مرجع قضایی است. آیا می‌توان از آن حربه هم برای کسی که مستنکف از اجرای حکم هستند استفاده کرد و آنها را به دادسرا معرفی کرد و برای آنها تقاضای کیفر کرد و در دادسرا به این اتهام رسیدگی شود؟ این‌ها موضوعاتی است که در قوانین دیگر هم وجود دارد و نمی‌توان این‌ها را نادیده گرفت. به ویژه در مسائل کیفری که قطعاً اعمال مجازاتهای اداری مانند انفصال از خدمات دولتی در موضوعاتی که عمل مجرمانه است، نافی اعمال مجازات کیفری نخواهد بود. به هر حال این هم استدلالی است که در این زمینه وجود دارد و از ضمانت اجراهای آن می‌توانیم استفاده کنیم که البته رویه‌ای در این زمینه به وجود نیامده به جز یک مورد که جناب آقای دلاوری انجام داده بودند.
دکتر ویژه: آیا استنکاف جرم محسوب می‌شود یا تخلف؟
آقای مولابیگی: به استناد قانون مجازات اسلامی جرم است اما در قانون دیوان جرم تلقی نشده و فقط تخلف اداری محسوب شده است.
آقای عرفان: در خصوص اثبات جرم یا تخلف اداری بودن استنکاف به بند دوم ماده ۸ قانون رسیدگی به تخلفات اداری می‌توان اشاره نمود که به موجب این بند نقض قوانین و مقررات از جمله تخلفات اداری است که عدم اجرای آرای دیوان عدالت اداری نیز مشمول این بند می‌شود. در ماده ۹ این قانون نیز مجازات‌ها ذکر شدهاند. پس تخطی از اجرای آرای دیوان هم مشمول ماده ۳۷ مجازات دیوان می‌شود و هم مشمول یکی از مجازات‌های ماده ۹ قانون رسیدگی به تخلفات اداری و عنوان تخلف آن هم بند دوم ماده ۸ قانون رسیدگی به تخلفات اداری یعنی نقض قوانین و مقررات است.
آسیب شناسی اعمال ضمانت اجراهای استنکاف
دکتر ویژه: وارد محور سوم میشویم که آثار و نتایج استنکاف به استناد قوانین مختلف از جمله قوانین دیوان، رسیدگی به تخلفات اداری یا مجازات اسلامی است، استنکاف در هر کدام از اینها مجازاتهایی خواهد داشت. در این قسمت رویه عملی دیوان نیز بسیار راهگشا خواهد بود.
دکتر رفیعی: خوبی آراء دیوان این است که محکوم‌علیههای آنها در دسترس هستند. ضمانت اجرا هم دارد به هر حال موقعیتی که دارد در خطر است. باید سنخ این آرایی را که اجرا نمی‌شود را شناخت، آیا آرای الزامی هستند؟ مسأله‌ی بعدی اینکه آیا ماده‌ی ۱۱۵ و ۱۱۶ قانون جدید می‌تواند کمک کند که سه درصد آرای استنکاف شده مورد اشاره ریاست محترم اجرای احکام نیز از میان برود؟ به نظر می‌رسد این دو ماده هم می‌تواند وضعیت مثبتی را برای دیوان ایجاد کند و هم وضعیت منفی که همه‌ی محکوم‌علیه‌ها بیایند در این قالب و اظهار نمایند که این رأی قابل اجرا نیست. این موارد نیز چالش ایجاد می‌کند. به نظر می‌رسد اینجا وظیفه اجرای احکام خیلی مهم و حساس است که اجازه ندهد دستگاه‌های محکوم شده از مواد ۱۱۵ و ۱۱۶ سوء‌استفاده کنند. البته مفاد این دو ماده ایراداتی دارند برای مثال مطابق ماده ۱۱۶ مرجع دیگر باید اعتراض کند حال اگر اعتراض نکرد این رأی چه می‌شود؟ شاید ضرورت داشت قانون پیش‌بینی می‌کرد این مرجع، محکوم‌علیه محسوب می‌شود. پرسش این است که آیا می‌توان امیدوار بود که مواد ۱۱۵ و ۱۱۶ تعداد استنکاف را کاهش دهد؟
آقای رامندی: به نکتۀ خوبی اشاره شد. مواد ۱۱۵ و ۱۱۶ و مواردی که عملا باید در مورد مشکلات بیان شوند. گفته شد که ۹۷ درصد آراء اجرا می‌شود شاید هم کمتر از ۳ درصد اجرا نشود. این ۳ درصد را هم اگر حساب کنیم شاید ۵/۱ درصدآن مشکل از طرف خود دیوان باشد و این قابل قبول است و دلیل آن حجم زیاد دعاوی است که توضیح داده شد. پس، شاید استنکاف از اجرای رأی ۱ درصد باشد و مستنکف واقعی به ۱ درصد برسد. اینها هم در بسیاری از مواردشان واقعا آن سازمان از عهده‌ی اجرایش بر نمی‌آید. فرض کنید برای مثال در مورد پروانۀ ساختمانی حکم به الزام صدور آن داده شده است. بدیهی است که صدور پروانه مستلزم یکسری تشریفات است. برخی موارد است که اصلا املاک پروانه مسکونی ندارد و باید تفکیک شود یا سازمانهای دیگر باید پاسخ دهند. در مثالی دیگر، در تغییر وضعیت استخدام برای مثال از قرار دادی به پیمانی و از پیمانی به رسمی، آن سازمان طرف شکایت هم می‌خواهد این حکم را اجرا کند ولی صدور مجوز استخدامی از معاونت ریاست جمهوری نیز ضروری است و گزینش نیز باید نظر بدهد و تا زمانی که گزینش نظر ندهد امکان‌پذیر نیست. در مثالی دیگر، ارتقای اعضای هیأت علمی نیازمند تشریفاتی است. اجرای احکام هم بلافاصله نمی‌تواند درخواست ماده ۳۷ بکند زیرا هنگامی که توضیح داده می‌شود و مشکلات اعلام می‌شود یا حکم ابهام یا اجمال دارد، واحد اجرا پرونده را به شعبه می‌فرستد. این مسئله مواد ۱۱۵ و ۱۱۶ که ذکر شد، به همین دلیل پیش‌بینی شد. در ماده ۱۱۵ مقرر شده است که اگر به موانع قانونی استناد کنند یا به جهت امکان عملی حکم نباشد. برای مثال به استناد قانون برنامه حقوق کارمندان به میزان تورم باید اضافه شود. از سال ۸۶ به بعد هیچ سالی حقوق کارمندان به اندازه تورم افزایش پیدا نکرده است. در سالهای ۸۶ و ۸۷ قانون طوری بود که باید متناسب با تورم افزایش یابد. در سال ۸۸ در بودجه سالانه پیش‌بینی شد که این افزایش به میزان بودجه باشد. دیوان عدالت اداری آرایی صادر نموده است که به موجب آنها در سالهای ۸۶ و ۸۷ باید حقوق کارمندان را به میزان تورم افزایش یابد. این در حالی است که طرف شکایت برای مثال وزارت آموزش و پرورش اعلام می‌کند که نمی‌تواند حقوق کسی را اضافه کند زیرا افزایش حقوق مستلزم مصوبه هیأت وزیران است و تا زمانی که مصوبه هیأت وزیران نباشد، این رأی قابل اجرا نیست. در واقع، محکومیت وجود دارد ولی از اجرای آن از اختیار محکوم‌علیه خارج است و منع قانونی وجود دارد. برای مثال، ماده ۱۱۵ که مقرر داشته است هر گاه طرف شکایت به موانع قانونی استناد نماید یا در مورد ماده بعدی که حکم داده شده است که فردی استخدام رسمی شود اما این امر مجوز می‌خواهد و مجوز را هم باید سازمان مدیریت صادر کند که طرف دعوا فاقد چنین مجوزی است و باید سازمان مدیریت هم طرف دعوا قرار می‌گرفت. در مثالی دیگر، در مورد موانع عملی، سازمان مسکن و شهرسازی محکوم به اعطای معوض زمینی در تهران شده است ولی اعلام می‌کند که در تهران زمینی ندارد که تحویل دهد. از طرف دیگر، محکومله هم اعلام می‌کند زمین می‌خواهد و پول هم مطالبه نمی‌کند. در این مورد پرونده را به شعبه صادرکننده با عنوان اعاده‌ی دادرسی بر بازگردانده می‌شود. شعبه بررسی می‌کند که اگر واقعا امکان اجرای حکم نیست حکمی جدید صادر می‌کند تا بر اساس قیمت روز پرداخت شود. در واقع، به دلیل عدم امکان تحویل معوض قیمت را پرداخت نماید. مواد ۱۱۵ و ۱۱۶ اتفاقا بسیار راهگشاست و موجب می‌شود که عدم اجرای آرای دیوان تقلیل یابد و کمک بزرگی به اجرای احکام است.
آقای عرفان: عدم امکان قانونی اجرای رأی ممکن است مطلق باشد یا نسبی، برخی موارد هیچ وقت امکان اجرای رأی صادر شده وجود ندارد و طبیعتاً چاره‌ای جز بایگانی‌کردن پرونده اجرایی نیست. زمانی هم هست که به صورت نسبی در محدوده زمانی خاص و در مکان خاصی امکان اجرا وجود ندارد. همان‌طور که جناب رامندی مثال زدند در ارتباط با اجرای احکامی که بحث مالی دارد دولت تا یک سال فرجه دارد طبیعتاً پس از یک سال اگر اجرا نشود، استنکاف محقق می‌شود یا همان بحث زمین را که مطرح کردند که در شهر مورد نظر امکان اعطای محکوم به نیست، در جای دیگری ممکن است باشد. تشخیص موانع قانونی با شعبه است. در مثال مربوط به احکام افزایش حقوقی ناشی از تورم که مورد تأیید و تأکید قانونگذار بوده، ماده ۱۲۵ قانون مدیریت خدمات کشوری مصوب سال ۸۶ و ماده ۱۵۰ قانون برنامه چهارم و حتی قانون تفسیر قانون بودجه سال ۱۳۸۹ که همۀ اینها دلالت بر ضرورت افزایش حقوق بر اساس تورم دارد. ممکن است مقام اجرایی اعلام نماید که مصوبه هیأت وزیران وجود ندارد ولی به نظر می‌آید که این یک بهانه می‌تواند باشد. چون جایی که رأی دیوان هست دیگر نمی‌توان گفت که مصوبه هیأت وزیران وجود ندارد. چون رأی شعبه دیوان به مصوبه هیأت وزیران اولویت دارد. یک مثال ساده در بحث تبعیت از دستور پلیس یا فرمان چراغ مطرح می‌شود. اگر در چهارراه چراغ قرمز باشد افسر دستور عبور می‌دهد اگر قاضی را در حد یک افسر ببینیم دستورش قابل لازم الاتباع است. تشخیص مانعیت قانونی هم با شعبه است. همانطور که گفته شد، یکی از انواع استنکاف این است که به صورت ضمنی شخص نمی‌پذیرد در ظاهر تمکین می‌کند اما پذیرش نمی‌کند و این استنکاف ضمنی است.
آقای مولابیگی: نکاتی در مورد ماده ۱۱۴ هست هرچند که در پاره‌ای از موارد همانطور که آقای رامندی فرمودند راهگشا هست و بعضی مشکلات را حل می‌کند ولی یک مقدار تفسیر موسع از قانون و یک مقدار قدم را بلندتر برداشتن موجبات تضییع حقوق افراد هم خواهم شد. اختیاراتی که در این ماده برای اجرای احکام در نظر گرفته شده است قابل انتقاد است. در این ماده مقرر شده است که چنانچه به تشخیص دادرس اجرای احکام موجباتی که اعلام می‌شود موجه شناخته شود، در حالی که دادرس اجرای احکام فقط مجری است و تشخیص نباید در صلاحیت وی باشد. در آیین دادرسی مدنی هم به همین گونه است یعنی اجرا تحت نظارت شعبه صورت می‌گیرد. هرگونه ابهام، تصمیم و توقف رأی هم باید تحت نظر خود شعبه صورت گیرد. اینکه اعاده‌ی دادرسی یا تشخیصِ جهات را به اجرای احکام واگذار کنیم تخطی از آن اصول است. برای مثال، ممکن است اعاده‌ی دادرسی به تشخیص قاضی اجرای احکام درست باشد ولی شعبه نپذیرد در آنجا تناقض پیش می‌آید و این قاضی اجرای احکامی که نظرش بر این است که این رأی غیر قابل اجراست آیا ولو اینکه رأی را شعبه بعداً تأیید بکند مصر بر اجرا خواهد بود؟ بنابراین، این موضوعات و تعارض در مورد ماده ۱۱۴ وجود دارد.
البته مفاد ماده ۱۱۴ به نحوی در آیین دادرسی قبلی هم بود و در آنجا پیش‌بینی شده بود که در مواردی که اجرای حکم متعذر باشد به دلایلی آنجا می‌توان این عذر را بیان کرد ولی در این مورد رأی را باید منتفی کرد نه اینکه رأی را اجرا نکرد. نکاتی در باره مفاد ماده ۱۱۵ وجود دارد از جمله اینکه این موانع قانونی چیست؟ اگر منع قانونی قبل از صدور رأی وجود داشته که رأی اشتباه است. اگر منع قانونی در مورد رأیی که صادر شده است، وجود دارد رأی اشتباه است. در این صورت رأی بی اعتبار است و باید نقض شود. احتمال دیگر این است که منع بعد از صدور رأی بوجود آمده باشد. برای مثال، رأیی نسبت به حقوق مالکانه‌ی فردی صادر شده ولی بلافاصله بعد از آن قانون تصویب شده و منع ایجاد کرده است. این منع قانونی بعد از صدور رأی ایجاد شده و ماده ۱۱۴ را ناظر به همین موضوع باید تفسیر کرد.
در مواردی که چنین منعهای قانونی به وجود می‌آید، چه باید کرد؟ ذیل ماده مقرر می‌دارد که نمی‌توان گفت که محکومله حق ندارد بلکه باید اعاده دادرسی انجام شود. آیا باید کل رأی را بی اعتبار کنیم؟ به نظر می‌رسد که باید جایگزین محکومبه پیدا کنیم. برای مثال، قبلا محکوم‌علیه را به صدور پروانه ملزم کرده بودیم اکنون باید با پرداخت پول جبران شود.
بنابراین، آنچه که در در قسمت ذیل مواد ۱۱۵ و ۱۱۶ آمده است را باید تفسیر کرد که در آن مواردی که موانع قانونی بعداً به وجود می‌آید و این منع قانونی نباید در حدی تفسیر بشود که رأی صادره را بی اعتبار کنیم بلکه فقط نوع الزام یا تعیین خسارت یا راهکارهای جایگزین را باید تغییر داد. تا حتی المقدور امکان جبران خسارت وجود داشته باشد. باید طوری ماده ۱۱۴ را تفسیر بکنیم که رأی از کار نیفتد و قابلیت اجرای خودش را داشته باشد. نکتۀ دیگر در مورد این موضوع این است که در پایان گفته رأی قرار صادر شده قطعی است. این هم در مقداری اجحاف در حق محکوم‌له است زیرا محکوم‌له که شکایت کرده رأی به نفعش صادر شده است، طرف شکایت اعتراض کرده پرونده به تجدیدنظر رفته و رأی به نفع محکومله صادر شده است. در اجرای رأی باز هم به دعوای او رسیدگی شده و محکوم‌علیه منع قانونی ایجاد کرده و دوباره موجب رسیدگی شده است. چرا این رأی باید قطعی باشد؟ یک طرف شکایت سه بار به دعوایش رسیدگی شده ولی محکوم‌له هم نسبت به موضوعی که محکوم‌علیه مطرح کرده است اعتراض دارد. سؤال این است که آیا دادرسی عادلانه در اینجا رعایت شده است؟ یک طرف پرونده خودش را آورده و معترض است و عذر قانونی دارد. اجازه اجرای رأی را نمی‌دهیم و اعتراضی هم وجود ندارد. شاید اصلا مدارکی که ارائه شده قابل بحث است. اینها محل بحث و تردید هستند. ماده ۱۱۴ قابل انتقاد است. ماده ۱۱۵ به نحوی مبین اعتراض ثالث نیز هست، اگر هم این ماده ۱۱۵ را هم نداشتیم این اختیار برای معترض ثالث وجود داشت که با استفاده از مواد دیگر این قانون وارد شود. در موردی که اجرای رأی باید توسط فرد صورت گیرد که اصلا رأی وحدت رویه وجود دارد که امکان رسیدگی وجود ندارد برای مثال در مورد بیمه‌ها باید حتما صندوق رسیدگی به بیمه‌ها قرار بگیرد و صرف طرف شکایت قراردادن دستگاه کافی نیست. پس از صدور رای، در صورت ورود طرف دعوا به جریان دادرسی، در کجا دادرسی صورت می‌گیرد؟ مگر اینکه در قالب اعتراض ثالث وارد شود ولی غیر از آن هم ماده مقرر نمی‌کند که اگر حقی بر آن قابل تصور باشد و حق با شاکی باشد ولی اجرای رأی باید توسط دستگاه دیگری صورت گیرد.
آقای رامندی: اگر این شخص وارد نشد، به فرض رأی صادر و قطعی شده باشد و شخص طبق ماده ۱۱۵ هم وارد نشد، تکلیف چیست؟ چون در اعتراض ثالث شخص باید حقی برای خودش قائل باشد ولی شاید برخی این حق را برای خودشان قایل نباشند. برای مثال، در استخدام که سازمان باید مجوز صادر کند و آن سازمان نمی‌خواهد وارد شود؛ تکلیف چیست؟
آقای مولابیگی: مفاد ماده ۱۱۵ قانون جدید ناظر به همین جاست. در این ماده آمده است مرجع اخیر در جریان دادرسی وارد نشده باشد ظرف مدت یک ماه ار تاریخ اعلام به مرجع یاد شده می‌تواند اعتراض کند. در واقع، شخص قبلا وارد نشده و اکنون می‌خواهد اعتراض کند اما این اعتراض نشده، چون اعتراض نشده باید اجرا شود. رأی قطعی که از بین نرفته است. برای مثال، در بحث استخدام، رأی به الزام به استخدام که برای دستگاه مربوط صادر شده، است، باید مجوز لازم را بگیرد. وقتی دستگاه طرف شکایت به استخدام شاکی مکلف شد، یکی از موضوعات این است که مجوز لازم را بگیرد. بر اساس رأی باید مجوز بگیرد. برای مثال در استخدام؛ در رأی دیوان مرجع می‌خواهد استخدام کند اما باید از معاونت برنامه ریزی مجوز بگیرد. آیا معاونت راهبردی باید اعتراض کند که چون باید مجوز بدهد باید طرف دعوا هم قرار می‌گرفت؟
آقای رامندی: استخدام رسمی مجوز یا تأیید گزینش نیاز دارد. محکوم‌علیه می‌خواهد محکوم‌له را استخدام رسمی کند ولی مدیریت برنامه ریزی مجوز نمی‌دهد یا گزینش تأیید نمی‌کند. در نتیجه، اجرای رأی دیوان از اختیار محکوم‌علیه خارج است. آیا برای محکومعلیه با تمسک به ماده ۳۷ باید حکم انفصال صادر نمود؟
دکتر یاوری: در مواردی که اقدامات متعدد برای دیوان لازم است آیا نمی‌توانیم اشخاص یا مقاماتی که در اجرای حکم دخیل هستند را به عنوان مستنکف اعلام کنیم؟
آقای رامندی: در مورد کسی که محکوم نشده، ضمانت اجرایی نداریم. فرض کنید که اکنون هیأت دولت هم مصوبه تصویب بکند، بدیهی است که افزایش حقوق مطابق قانون بودجه باید بر اساس مصوبه هیأت وزیران باشد. وزارتخانه هم اعلام می‌کند که تا مصوبه‌ی مصوبه هیأت وزیران نباشد یک ریال هم نمی‌توان جابجا کرد و مصوبه نیاز است. آیا می‌توان به هیأت وزیران تکلیف کرد که طبق حکم باید مصوبه تصویب کرد و اگر تصویب نکرد مشمول انفصال شود. به نظر می‌رسد که نمی‌توان چنین اقدامی را انجام داد. در اجرای احکام، عملا غیر از محکوم‌علیه را نمی‌توان مکلف نمود و بعد هم در صورت استنکاف حکم به انفصال وی را صادر نمود.
آقای مولابیگی: ماده ۱۱۸ قانون جدید در این زمینه راهکار داده است و می‌توان از آن استفاده کرد. اما حتی المقدور باید این ماده را طوری تفسیر شود که رأی قطعی اجرا شود. ماده ۱۱۸ مقرر می‌دارد که دستگاه‌های اجرایی موضوع ماده ۵ قانون مدیریت کشوری مصوب سال ۱۳۸۶ مکلفند دستورات دیوان را در مقام اجرای حکم اجرا کنند. حکم دیوان متوجه یک دستگاه است ولی دستورات دیوان را دستگاه‌های دیگر باید اجرا کنند. با این استنباط می‌شود تا حدی مقابل عدم اجرای احکام دیوان ایستاد. مواد ۱۱۵ تا ۱۱۸ قانون جدید را باید با یکدیگر تفسیر کنیم. نباید این اختیار را خیلی مطلق و وسیع ببینیم.
آقای رامندی: با این تفسیر ما باید یک وزارتخانه را طرف قرار دهیم و بعد در اجرای حکم می‌گوییم وزارت آموزش و پرورش محکوم است، وزارت راه یا شهرداری باید این کار را بکند. در واقع، در مقام اجرای حکم باید با خیل عظیمی از محکوم‌علیهها مواجه شویم.
آقای مولابیگی: در امور حقوقی محکوم‌علیه یک خوانده است. یک فرد است یک شخص حقیقی و حقوقی است. ولی بعضی مواقع در مقام اجرای حکم به اداره ثبت اسناد دستور داده می‌شود که کاری را انجام دهد. ما نمی‌گوییم تعداد خواندگان زیاد شود بلکه می‌گوییم بنا به دستور، برخی مقدمات اجرای حکم، انجام شود.
راهکارهای کاهش استنکاف
دکتر ویژه: به هر حال دیدگاه‌ها متفاوت و خیلی جامع بود. حال، به محور چهارم یعنی راهکارهای کاهش استنکاف میپردازیم. پرسش این است که با توجه به آمار سه درصدی، این مقدار را چقدر می‌توانی کاهش داد؟
دکتر رفیعی: از مجموع نظراتی که طرح شد چنین می‌توان نتیجه گرفت که هرچه آرای دیوان با کیفیت‌تر باشد، استنکاف کمتر می‌شود. بر اساس آنچه گفته شد و در مورد استنکاف، علت سیاسی که تبیین شد، به نظر می‌رسد که برای کاهش استنکاف اراده‌ای سیاسی می‌تواند شکل بگیرد. اگر در سطح کلان این اراده‌ی سیاسی شکل بگیرد، آنگاه دستگاه اجرایی آرای دیوان را اجرا می‌کند و دیوان هم محظورات آنها را در نظر می‌گیرد.
آقای دلاوری: چند راهکار برای کاهش استنکاف وجود دارد: نخست، در مورد دستور موقت است که این دستور را شعبه در پروسه زمانی مشخصی تعیین می‌کند. به محض بازگشت ابلاغ، مجازات مقرر در ماده ۲۶ را تعیین کند. دوم، در صورتی که شعبه دیوان مستنکف را تبرئه کرد، تکلیف عملیات اجرایی را تعیین کند. سوم، اگر بحث خسارت مطرح است ( ماده ۳۷ این خسارت از دایرۀ شمول تبصره‌ی یک ماده ۱۳ خارج می‌کند) اینجا باید خسارت را برآورد و تعیین کند. این خسارت با خسارت تبصره ماده ۱۳ فرق می‌کند زیرا در مورد خسارت موضوع تبصره ماده ۱۳ تعیین میزان آن با دادگاه عمومی است. مورد بعدی رسیدگی به اعلام استنکاف؛ خارج از نوبت است که در قانون دیوان ذکر نشده است ولی منع قانونی هم ندارد.
گاهی اوقات از سوی محکوم‌علیه گزارش خلاف واقع می‌رسد که رأی را اجرا کردیم اما بعداً ثابت می‌شود که دروغ است. در اینجا باید بر اساس ماده ۵۴۰ قانون مجازات اسلامی کسی که گزارش خلاف واقع داده است به دادسرا معرفی شود و اگر گزارش خلاف واقع اثبات شد، دوباره عملیات اجرایی تعقیب می‌شود. اگر محکوم‌علیه معتقد به اجرای حکم است، باید نظر کارشناس جلب شود که قاطع مشکل است.
باید از دیوان در رابطه با اتهام استنکاف قضات، نظامیان و روحانیون سلب صلاحیت شود. در مورد این سه دسته قانون وجود دارد و بر طبق ماده ۴ رسیدگی به اتهام قضات در صلاحیت دادسرای کارکنان دولت است. اگر تعلیق بشوند در صلاحیت دادسرای انتظامی قضات است. در رابطه با روحانیون هم به موجب تبصره ماده ۱۳ آیین دادرسی دادگاه ویژه‌ی روحانیت، تا دادگاه ویژه روحانیت تفویض صلاحیت نکند هیچ مرجع قضایی حق ورود ندارد.
آقای عرفان: چهار مورد به نظر می‌رسد که می‌تواند به کاهش استنکاف کمک کند. اولین مورد تبیین مقررات و فرهنگ سازی جهت ارتقاء جایگاه دیوان و اجراء آرای آن است. دوم اگر با استنکاف مواجه شدیم با مجازات قانونی سریع و عادلانه تعیین شود. طبیعتاً اگر مجازات خارج از ضوابط قانونی اعمال شود، خود ممکن است مشکلاتی را ایجاد کند. اگر اعمال مجازات قانونی شود اما سرعت لازم در نظر گرفته نشود، همین معضل ممکن است بوجود آید یا مجازات قانونی و سریع باشد اما عادلانه نباشد باز مشکلاتی ایجاد می‌کند.
سومین مورد که می‌تواند به کاهش استنکاف کمک کند بحث صدور آراء واضح و بدون ابهام است. یکی از مشکلاتی که عملا در اجرای احکام وجود دارد آراء بسیار کلی است. برای مثال، نوشته می‌شود حکم به ورود شکایت صادر و اعلام می‌شود اما موضوع حکم را نمی‌نویسند و تکلیف را مشخص نمی‌کنند. یا حکم به ورود شکایت را در حد بررسی می‌نویسند. مکررا این نوع احکام صادر شده‌اند. در موردی دیگر رأی به بررسی و اقدام لازم داده می‌شود و این سؤال پیش می‌آید که تشخیص بررسی و اقدام لازم با کیست؟ طرف شکایت اعلام می‌کند که بررسی و اقدام شد. اجرای احکام هم اعلام می‌کند که رأی اجرا شده است و پرونده مختومه می‌شود. این احکام مشکل را برطرف نمی‌کنند.
نکته دیگر اینکه ما در عمل ممکن است معضلات تقنینی داشته باشیم. باید این معضلات تقنینی از نظر اجمال و ابهام توسط مراجع قانونگذاری برطرف شود. با استفاده از نشستهای مشابه، این معضلات باید شناسایی شود و منتقل شود و برای رفع آنها کوشش شود.
پرسش و پاسخ
دکتر عباس توازنی‌زاده[۱۴۰]: در واقع، بحث عدم اجرا، اعم از استنکاف است. استنکاف یکی از مصادیق عدم اجرا می‌تواند باشد. عدم اجرا بحث خیلی جالبی است ولی ما بخشی از مباحثمان، بخصوص در بحث آخر، بیشتر به سمت اشکالاتی رفت که در اجرای احکام پیش می‌آید. البته شاید بی‌فایده نباشد که جلسه‌ای به همین موضوع اختصاص داده شود. چند نکته به نظر من رسد که بعضی از آنها در قالب سؤال هستند. آیا می‌شود برای رفع بعضی از مشکلات، آیین‌نامه اجرایی تهیه کنیم؟ سعی کنیم به صورت نوعی، به بعضی از مسائل اجرایی به صورت آیین‌نامه بپردازیم. به نظر می‌رسد که این مسئله قابل بحث است که از نظر قضایی ممکن است ابهاماتی داشته باشد ولی این هم راهی است که از نظر اجرا مقداری رویه را یکسان کند. سؤال دیگر این است که عنوان شد وقتی یک دستگاه اجرایی محکوم‌علیه هست و علی‌الاصول حکم را باید اجرا بکند ما مدیر عامل را مسئول می‌شناسیم یا بالاترین مقام اجرایی، چه وزیر باشد، چه عنوان دیگری داشته باشد. آیا معنی اش این است که در هر صورت این بالاترین مقام اجرایی است که مسئول است یا فروض دیگری هم متصور است.
مورد دیگر این است که در بحث استنکاف اشاره شد، استنکاف صریح (که بحثی ندارد) استنکاف ضمنی و استنکاف عملی داریم. باز هرکدام از این سه نوع می‌تواند با سوء‌نیت یا بدون سوء‌نیت باشد. مشخص نیست که استنکاف با سوءنیت یا بدون سو نیت را چطور باید توضیح دهیم؟ مشخص است که استنکاف آگاهانه و عامدانه حکمی را اجرا نکردن است. اگر سوء‌نیت مطرح شود حسب مورد مقداری با جرم تداخل پیدا نمی‌کند؟ چطور این‌ها را می‌شود از یکدیگر جدا کرد و به هر حال استنکاف را باید تفسیر حداقلی کرد یا حداکثری؟
دکتر عباسی[۱۴۱]: در خصوص کاهش موارد استنکاف از اجرای آراء دیوان عدالت اداری چند مورد مطرح است. چند مورد را می‌شود برای استنکاف مطرح کرد که این مباحثی که مطرح شده کاهش پیدا کند. به نظر می‌رسد از این سه درصد مقداری بیشتر باشد. به نظر نمی‌رسد که نود و هفت درصد واقعا اجرا شود زیرا موارد متعددی دیده شده است. مقداری باید تعداد آرای اجرا نشده را بیشتر بدانیم. کمااینکه در کشورهای دیگر هم این طور است. موردی را من دیدم که در سال ۱۹۹۲ در فرانسه نخست وزیر آن کشور مجبور شد برای دستگاه‌های اجرایی بخشنامه صادر کند که چرا آرای شورای دولتی و دادگاه‌های اداری شهرستان و دادگاه اداری تجدیدنظر استان را اجرا نمی‌شود؟ در کشورهای دیگر هم وجود دارد. بنابراین، اینکه تعداد قابل اجرا نشده خیلی کم است ممکن است مقداری بیشتر باشد. ولی در هر صورت چند موردی را من خدمتتان عرض می‌کنم، یکی بحث آموزش و فرهنگ سازی است که درباره‌ی اهمیت دیوان و جایگاه آن روشن شود و برای مردم و مقامات دولتی تبیین شود.
مورد دوم با توجه به اینکه همانطور که آقای رامندی هم اشاره فرمودند تعداد ورودی پرونده‌ها در دیوان زیاد است: ۱۲۰۰۰۰ مورد در سال. این تعداد بسیار زیاد است ممکن است بر ضمانت اجراهای رعایت آراء دیوان توسط خود شعب دیوان تأثیر بگذارد با توجه به اینکه ۳۳ شعبه بیشتر ندارد. در شهرستانها و استانها هم شعبه ندارد ممکن است اجرای آن موارد ضمانت اجرا که در مواد ۳۶ و ۳۷ قانون دیوان ذکر شده در عمل توسط قضاوت دیوان هم یک مقداری دشوار باشد که اجرای آرای دیوان توسط دستگاه‌های اجرایی ظرافت خاصی را می‌طلبد. بنابراین، در عمل، ممکن است که با توجه به حجم و تعداد پرونده‌ها اجرای آراء دچار مشکل بشوند. تعداد قضات کم ولی تعداد شکایاتی که به دیوان ارجاع می‌شود زیاد است. مورد سوم که کاهش استنکاف این است که مجازات کسانی که از اجرا آرای دیوان استنکاف می‌کنند، رسانه‌ای شود. یعنی در رادیو، تلوزیون، روزنامه‌ها مطرح بکنیم کما اینکه در کشورهای دیگر هم روند محاکمات پرونده‌های مهم توسط رسانه‌ها دنبال و پخش می‌شود و این می‌تواند یک عامل بازدارنده‌ای باشد که مقام دولتی به خودشان جرأت ندهند که آراء دیوان عدالتی را اجرا نکنند. کما اینکه در خصوص اصل ۹۰ هم داریم اصل ۹۰ قانون اساسی در موارد شکایت از طرز کار یکی از قوه‌ها، اگر شکایت شد و این شکایت مربوط به عموم باشد نتیجه بررسی به صورت عمومی منتشر شود و همه آگاهی داشته باشند. به نظر می‌رسد که رسانه‌ای‌کردن مجازات کسانی که آرای دیوان را اجرا نمی‌کنند، راهکاری برای سرباز نزدن مقامات دولتی از اجراء آراء در آینده باشد.
مورد دیگری که می‌شود در کاهش از استنکاف از آراء دیوان در نظر داشت پیش‌بینی مجازات‌های شدیدتر است در خود قانون دیوان. در قانون فعلی مواردی ذکر شده است که طرفی که اجرا نمی‌کند. این مجازات‌ها را می‌توان شدیدتر کرد که این فردی که اجرا نمی‌کند علاوه بر انفصال، از برخی از حقوق اداری و اجتماعی محروم شود. برای مثال، مقام اداری چند ماه پس از استنکاف و محکومیت، به مقامات اداری بالاتر منسوب نشود. این هم یکی از مواردی است که در واقع می‌تواند موارد استنکاف را کاهش دهد.
آخرین مورد این است که شعب دیوان وارد صلاحیت مقامات اجرایی می‌شوند، یعنی پیش از اینکه قاضی باشند، مجری می‌شوند. در دانشگاه یک مورد داشتیم که یکی از اعضاء هیأت علمی اخراج شده بود، شکایت می‌کند و دیوان علاوه بر اینکه در مورد این فرد که هیأت علمی بود، حکم به اعاده به خدمت می‌دهد بلکه وی را از از استادیاری به استادی ارتقاء نیز می‌دهد. در حالی که این مسئله در صلاحیت دیوان نیست و در صلاحیت کمیسیون‌های هیأت ممیزی دانشگاه‌هاست. اگر شعب وارد صلاحیت مقامات اجرایی نشوند اجرای آرای دیوان آسان‌تر خواهد بود. در نهایت صلاحیت قضات دیوان در همان حد اختیارات است و باید وارد صلاحیت‌های اجرایی نشوند تا پس از اینکه توسط دیوان حکم صادر شد با طرح بروز مشکلات عملی توسط محکوم‌علیه مواجه نشویم.
یکی از حضار: از منظر حقوق عمومی آراء دیوان از چه جایگاهی برخوردار است؟ اگر بحث قانون گریزی که یک مقام عمومی در مقام شهروندی می‌تواند داشته باشد را به کنار بگذاریم آیا در خود ساختار دیوان موردی وجود دارد که آراء دیوان از جایگاه مناسبی برخوردار باشد که این آراء به صورت خودکار و بدون مقاومت از سوی مقام عمومی اجرا شود؟ زیرا در مورد احکام شورای دولتی فرانسه اجرای بی چون و چرا را از سوی مقام عمومی شاهدیم. در واقع، شورای دولتی از جایگاهی برخوردار است که مقاومتی در اجرای این آراء صورت نمی‌گیرد. در یک مطالعه تطبیقی که صورت گرفته بود به نظر می‌رسد در یکسال رقم انگشت شمار حدود ۵ مورد بود که اجرای آرای دولتی از سوی خود شورای دولتی پیگیری شد و این آمار ۱ درصد که بیان شد باز همان چهل هزار حکم به ورود شکایت را در نظر گیریم، موارد عدم اجرا چیزی حدود ۴۰۰ مورد در سال است. در حقیقت، سؤال این است که آیا جایگاه و ساختار دیوان از نظر استقلال (مانند ماده ۵۵ و ۵۷ قانون محاسبات عمومی و از نظر مالی مشابه نهادهایی مانند مجلس یا شورای نگهبان که از نظر بودجه کاملا مستقل هستند) چگونه است؟ آیا چنین بحث‌هایی می‌تواند بر استقلال دیوان اثر گذار باشد که اجرای آراء آن در روند اجرایی مؤثر و بدون مقاومت از سوی مقام عمومی صورت گیرد؟
یکی از اساتید: در خصوص مباحثی که الان مطرح شد و دو مورد چالشی عنوان شد: مخاطبِ دیوان عدالت اداری از حیث اجرا چه کسی می‌تواند باشد؟ آیا شخص حقیقی یا حقوقی؟ ماده ۲۸۴ قانون آیین دادرسی دادگاه‌های عمومی و انقلاب را در مورد امور کیفری اشاره می‌کند که کلیه ضابطین دادگستری و نیروهای انتظامی و نیروهای انتظامی و نظامی و رؤسای سازمان‌های دولتی و وابسته به دولت و با مؤسسات عمومی در مورد وظایف خود مکلفند دستورات مراجع قضایی را در مقام اجرای احکام رعایت کنند. در اینجا مخاطب مستقیما روسای سازمان‌ها هست و هیچ قید دیگری را اشاره نکرده و تأکید نموده است که تخلف از مقررات ماده علاوه بر تعقیب اداری و انتظامی مستوجب تعقیب کیفری برابر قانون مربوط می‌باشد.
این ابهاماتی و اشکالاتی را که اساتید مطرح کردند، به نظر می‌رسد بخشی از آن را در اینجا می‌توانیم پاسخ آن را بیابیم و بخشی دیگر را هم در ماده ۷۵ قانون آیین دادرسی انقلاب در امور مدنی که مفاد آن این است که در لوایح راجع به ادارات دولتی و سازمانهای وابسته به دولت و مؤسسات مأمور خدمات عمومی و شهرداری از مؤسساتی که تمام بخشی از سرمایه‌ی آن‌ها متعلق به دولت است اوراق اخطاریه و ضمایم به رئیس دفتر مرجع مخاطب یا قایم‌مقام او ابلاغ و رسید اخذ می‌شود. در صورت امتناع رئیس دفتر یا قائم‌مقام آن از اخذ اوراق، مراتب در برگ اخطاریه قید و اوراق اعاده می‌شود. در این مورد، استنکاف، تخلف از انجام وظیفه خواهد بود. به عبارت دیگر، این عمل جرم نیست و به وسیله مدیر دفتر دادگاه به مراجع صالح اعلام و به مجازات مقرر در قانون رسیدگی به تخلفات اداری محکوم خواهد شد. این موضوع هم مشخص است اگر از جنبۀ اداری اینها استنکاف یا امتناعی کردند، تخلف اداری مرتکب شدهاند و این به منزله‌ی این است که ماهیت آن رأی یا آن اجرا را زیر سؤال بردند یا مقاومتی کردند که به نظر می‌رسد موضوعیتی ندارد.
یکی از حضار: همه می‌دانیم یکی از اصول حکمرانی خوب، بحث انعطاف پذبری یا همان بحث تعامل است. آیا می‌شود با تعامل بیشتری میان قوا خصوصاً قوه‌ی مجریه و قضاییه به حل بحران استنکاف از اجرای آرای دیوان عدالت اداری کمک کرد یا خیر؟ آیا تاکنون دیده شده است که اجرای آرای دادگاه انقلاب یا دیوان‌عالی کشور به مشکل برخورد کند؟ روی این تعامل چقدر می‌شود حساب کرد؟ خصوصاً بخشنامه‌های قضایی که قانون نیستند و بیشتر فرمان قضایی هستند، برای اجرای آرا چقدر می‌شود روی آنها حساب کرد؟
یکی از حضار: به مطلبی در خصوص ماده ۹۴ قانون جدید اشاره شد. افرادی که در اجراء آراء هیأت عمومی خود را ذی‌نفع می‌دانند، این واژه ذی‌نفع مهم است. در صورت عدم اجرای آن از سوی مسئولان، هیأت ذی‌ربط می‌تواند رسیدگی و استنکاف مسئول مربوط را بررسی کند. در این رابطه، قسمت پایانی اصل ۱۷۰ قانون اساسی اشاره می‌کند که هر کس می‌تواند ابطال این‌گونه مقررات را از دیوان عدالت اداری درخواست کند. مصداق آن در همین است ما دادخواستی را دادیم که موضوع آن ابطال مصوبه شورای شهر بود. شهری به جمعیت حدود ۲۵۰۰۰ نفر عوارضی را که می‌گیرد ۱۰۰ هزار تومان است و کلان شهری مانند کرج عوارضی که دریافت می‌کنند ۳۰هراز تومان است. مستندات این را هم ارائه شده است. ماده ۷۷ قانون شهرداری صراحت دارد. عوارضی که دریافت می‌شود متناسب با درآمدهای آن شهر باشد. هنوز دعوا در دیوان عدالت اداری در جریان است. قانون اساسی میگوید هرکس می‌تواند، بنده در اینجا ذی‌نفع نیستم. آن منطقه غالبا کشاوزر هستند چطور می‌توانند از آراء هیأت عمومی دفاع کنند یا اینکه آن را اجرا کنند.
دکتر نجابت خواه[۱۴۲]: باید توجه داشت که در اجرای احکام علاوه بر احکام شعب، ماده ۹۴ یعنی اجرای آرای هیأت عمومی دیوان هم مطرح است مسئله‌ای که در این خصوص با آن مواجه هستیم استنکاف ضمنی در اجرای آرای هیأت عمومی است ما درخواست ابطال را طرح میکنیم و مصوبه هم توسط هیأت عمومی ابطال می‌شود اما با تغییر عنوان یا تغییر اساسنامه مواجه می‌شویم. دیوان ابطال می‌کند، بعد اسم آن عوض می‌شود و دوباره با نام دیگری ظهور و بروز پیدا می‌کند. آیین‌نامه‌ای را که مصوبه‌ی وزیر است و از سوی دیوان مهر ابطال خورده است، هیأت وزیران دوباره همان را تصویب می‌کند، به نوعی یک استنکاف ضمنی و عملی محسوب می‌شود یا در مورد شخصی دیوان حکم صادر می‌کند که نباید در فلان پست باشد، دستگاه مربوط اساسنامه را تغییر می‌دهد. این هم به نوعی استنکاف به حساب می‌آید.
اما در مورد ماده ۱۱۵ و ۱۱۶در ماده ۱۱۵ می‌گوید محکوم‌علیه در مقام اجرای آرای قطعی دیوان به موانع قانون استناد نماید، در موردی، شعبه دیوان حکمی صادر کرده و نهادی را محکوم به پرداخت وجهی به شخصی کرده است. اما بعداً با این مواجه هستیم که قانونی تصویب شده و وعده پرداخت وجه را مشخص کرده و مرجع را هم مشخص کرده و گفته که این پرداخت نباید از ناحیۀ دستگاه مربوط صورت گیرد و تمام پرداخت‌ها باید در یک دستگاه مشخص به صورت متمرکز انجام شود در این حالت دستگاه محکوم شده برای اجرای رأی با مانع قانونی مواجه شود.
در مورد ماده ۱۱۶ هم در مواردی که حکم اجرای محکوم‌علیه اجرا موکول به تهیه‌ی مقدمات از سوی مرجعی به غیر از محکوم‌علیه باشد باز هم موردی را در دیوان داشتیم و آن بحث این بود که شخصی درخواست می‌کرد که با بورس خارج از کشور ایشان موافقت بشود.
آقای رامندی: نکته‌ای را لازم است عرض کنم این است که استنباطی که در این جا از قانون می‌شود نظر من است. شاید با نظر بعضی قضات دیگر متفاوت باشد. اینکه اینجا اعلام می‌شود، نظر کل دیوان عدالت نیست و استنباط‌های من است و ممکن است که خیلی از آقایان نظر دیگری داشته باشند.
درباره نکتهای که در مورد تدوین آیین‌نامه فرمودند؛ در قانون جدید فقط در یک مورد اجازۀ تصویب آیین‌نامه داده شده که باید به تصویب رئیس قوه قضاییه برسد و آن ادارۀ هیأت عمومی و هیأت‌های تخصصی است که در قانون جدید هیأت‌های تخصصی هم قانونی می‌شود و حتی می‌توانند قبل از اینکه مصوبه در هیأت عمومی مطرح شود قرار رد صادر کنند. در مورد اجرای احکام اجازه تصویب آیین‌نامه داده نشده است. اما رویه‌هایی می‌تواند ایجاد شود؛ در دیوان عدالت جلساتی برگزار می‌شود و رأی‌گیری به عمل آید.
در ارتباط با محکوم‌علیه، بالاترین مقام آن شخصی است که واقعا مسئول است. واقعاً نمی‌شود فرضا به شخصی که مدیر کل یک واحد اداره یا معاون یک اداره‌ای است بگویند این حکم را اجرا کنید. چون او می‌تواند بگوید مربوط به رئیس من است و مطابق قانون در صلاحیت اوست و از عهده‌ی من خارج است. رویه هم در دیوان عدالت اداری این است که بالاترین مسئول سازمان محکوم می‌شود.
آماری که ارائه شد بر اساس ورودیهای به اجرای احکام در چند سال اخیر است. حالا شاید چون طبق قانون فعلی دیوان، خود شاکی باید اعتراض کند که حکم من اجرا نشده است. احتمال دارد درصد بسیار ناچیزی از شکات رأیشان هم اجرا نشده باشد ولی مراجعه هم نکرده باشد که ما از آن اطلاع نداریم. ولی در دیوان در سال نزدیک چهل هزار حکم به ورود شکایت صادر می‌شود. پرونده‌هایی که به اجرای احکام آمده هزار مورد می‌باشد یعنی حتی می‌شود ۵/۲ درصد که ۳ درصد گفته شد. آمار پارسال ما ۵/۲ درصد از چهل هزار ورود شکایت که تعداد پرونده‌های وارد به اجرای اقلام هزار مورد می‌شود و این آمار واقعی است. یعنی حدود ۹۷ تا ۹۸ درصد آرا اجرا می‌شود.
در رابطه با رسانه‌ای کردن، پیشنهاد خوبی است امیدواریم عملی شود! مواردی هم چنین شده است. برای مثال، شهردار یکی از شهرهای همدان توسط دیوان منفصل شد و در روزنامه منتشر شد یا مواردی بوده است که به رأی قطعی نرسیده است اما موضوع رسانه‌ای شده است.
در رابطه با این مسئله که فرمودند در مورد استاد دانشگاه چنین حکمی داده شده است. درست است. این ۵/۲یا ۳ درصدی که اجرا نمی‌شود برخی موارد مشکل از رأی دیوان است. ما در فرایند اجرای همین هزار پرونده‌ای که به علت عدم اجرای حکم به واحد اجرای احکام وارد شد چیزی حدود ۸۰ پرونده ا را در اجرای احکام اعلام اشتباه کردیم و گفتیم رأیی که دیوان صادر کرده اشتباه است و به شعبه تشخیص رفته و ۹۸ تا ۹۹ درصد آن نقض شده است. بنابراین، ما خود نظارت داریم. وقتی آرایی بر خلاف قانون صادر شده باشند به رئیس دیوان ارجاع می‌شود. این رأی هم که گفته شد من فکر نمی‌کنم اجرا شده باشد و نقض شد. چون در مورد مسائل تخصصی و فنی، هیأت عمومی هم رأی داد که از صلاحیت دیوان خارج است، ولی در قانون جدید اجازه داده شده است که شعب در مرحلۀ دوم، ورود ماهوی هم پیدا کنند منتها پس از اخذ نظر کارشناس مربوط.
در مورد تعامل که گفته شد، سیاست رئیس دیوان این است که در مرحلۀ اول با تمام دستگاه‌ها تعامل داشته باشد. این تعامل تاکنون وجود داشته است و هر سال هم جلساتی برگزار می‌شود و تمام واحدهای حقوقی دستگاه‌ها هم می‌آیند و سالی یکبار هم این جلسه برگزار می‌شود. البته، تعامل در اجرای قانون است نه در نقض قانون و نه در عدم اجرای احکام. در اجرای احکام دیوان عدالت اداری در اجرای آراء قاطع هستیم و در این مسئله کوتاهی نمی‌کنیم ولی اگر در مراحلی لازم باشد با آنها تعامل میکنیم. برای مثال، در دادن مهلت که این اشکالی ندارد. درست است که قانون مدت یک ماه را تعیین کرده است ولی در بعضی موارد اگر محکومعلیه درخواست مهلت بکند یا درخواست بکنند که باید بودجه‌ای در اختیار ما قرار بگیرد، لازم است که تعامل انجام شود و انجام هم می‌شود.
در رابطه با ذی‌نفع در هیأت عمومی، درست است که ذی‌نفع باید دادخواست دهد و دادخواستش هم به شعبه تجدیدنظر ارجاع می‌شود. فرض کنید شورای شهر تصویب کرده که شهرداری عوارضی را از مردم بگیرند و دیوان این مصوبه را ابطال کرده است. فرد اعلام می‌کند برابر مصوبه‌ی ابطال شده شهردار و شورای شهر هنوز این عوارض را اخذ می‌کند. برای مثال، ملک ساخته می‌شود و پایان کار نیاز دارد ولی عوارض علی‌رغم ابلاغ رأی هیأت عمومی مطالبه می‌شود. این فرد دادخواست خود را مستقیم به شعبه تجدیدنظر تقدیم می‌کند. منتها ماده بعدی، یعنی ماده ۱۰۸ قانون آیین دادرسی و تشکیلات آیین دادرسی دیوان عدالت اداری، اجازه داده که افراد غیر ذی‌نفع هم بتوانند. طبق ماده ۱۰۸ هرگاه پس از انتشار رأی هیأت عمومی دیوان در روزنامه رسمی کشور مسئولان ذی‌ربط از اجرای آن استنکاف نمایند به تقاضای ذی‌نفع یا رئیس دیوان با حکم یکی از شعب دیوان اقدام می‌شود.
آقای دلاوری: درست است که در قانون، تصویب آیین‌نامه محدود به ماده‌ی ۹۶ است ولی به منظور حسن اجرای قانون هیچ منعی ندارد که ریاست دیوان دستورالعمل، بخشنامه یا آیین‌نامه‌ای را به تصویب رئیس قوه‌ی قضاییه برساند. در رابطه با این آمار سه درصد هم که مطرح شد، لازم به ذکر است که خیلی از پرونده‌ها ممکن است به اجرای احکام ارجاع نشود. اگر استنکاف را جرم بدانیم، در این صورت از باب تتمیم مجازات، نمی‌توانیم برخی از حقوق اجتماعی را از مستنکف سلب کنیم. چون این مسأله باید با اجازه‌ی قانونگذار باشد.
در رابطه با شخص حقیقی و حقوقی که می‌تواند طرف شکایت قرار بگیرد طبق ماده ۱۳ که از وظایفش تخطی کرده و خسارت وارد کرده … می‌خواهد برود برای اجرا؛ این جا یک رویه‌ای است که درست است که در قانون نیست ولی اجرا می‌شود. با مدیر کل آموزش و پرورش کرمان مکاتبه می‌شود که اگر رأی اجرا نشود مستنکف قلمداد می‌شود و این روش تا نود درصد هم مفید بوده است.
آقای رامندی: شاکی مثلاً اداره کل آموزش پرورش کرمان را طرف شکایت اعلام کرده است که بالاترین مسئول آن مدیر کل استان است اما اصلا اسمی از مدیرکل نبرده است. اما مستنکف شخص حقیقی است نه شخص حقوقی.
آقای دلاوری: بحث تعامل؛ تعامل از طریق صدور بخشنامه، آیین‌نامه می‌تواند از طریق اهرم‌های بازرسی مثل نظارت و بازرسی درون سازمانی انجام شود تا قانون اجرا شود و به طرح شکایت به دیوان منجر نشود. اداره می‌تواند از طریق معرفی مستنکف در مراجع اداری به مراجع قضایی یا معرفی عامل استنکاف به دیوان تا از این طریق از خود سلب مسئولیت بکند.
آقای مولابیگی: در مورد طرف شکایت، گاه یک دستگاه، به عنوان سازمان دولتی مورد شکایت قرار می‌گیرد. ماده ۱۳ قانون فعلی همین را می‌گوید «تصمیمات و اقدامات واحدهای دولتی…» گاه نیز شکایت از تصمیمات و اقدامات واحد دولتی است، در این جا بالاترین مقام، مسئول است. گاه هم از تصمیم یک مأمور شکایت می‌شود. در اینجا مثلاً طرف شکایت مسئول کارگزینی است و کاری با بالاترین مقام نداریم. بنابراین شخص حقوقی در هیچ حالت مستنکف محسوب نمی‌شود.
نکته بعدی که در مورد ماده ۶۵ درباره‌ی عضو هیأت علمی که فرمودند، من فکر نمی‌کند چنین رایی صادر شده باشد. حداقل از زمانی که من بودم چنین رأیی صادر نشده است. در مورد اینکه دیوان حق ورود ندارد، من هم در قانون قبلی با این مخالف بودم و هم الان. مگر امر تصادفات فنی و تخصصی نیست؟ مگر امر مربوط به ساختمان، قدمت بنا، امر تخصصی نیست؟ مگر در این موارد افراد به دادگاه‌های دادگستری رجوع نمی‌کنند؟ اصلا ارجاع به کارشناس در کجاست؟ این که یک رأی هیأت عمومی صادر شده، چون کمیسیون پزشکی در این مورد اظهار نظر کرده و اشتباه بود، آیا مرجعی باید باشد که نظارت کند یا نه؟ ماده‌ی ۶۵ جدید این مسأله را حل کرده. است در همین موضوع اظهار نظر در مورد هیأت علمی دانشگاه این که ما بگوییم چون هیأت تخصصی فلان تصمیم را گرفته دیگر نمی‌شود رسیدگی کرد؛ محل تردید است. یک نکته؛ قانونگذار چه کسی را به عنوان ذی‌نفع پیش‌بینی کرده است؟ در مورد اعتراض به اصل مصوبه کاملا درست است. در قانون آمده است که هرکسی حق اعتراض دارد. حتا یک تبعه‌ی خارجی! اما در بحث اجرایی فرق می‌کند. مواردی وجود دارد که فردی که اصلاً در آموزش و پرورش کار نمی‌کند از بخشنامه این نهاد شکایت می‌کند ولی در اجرا نمی‌داند اجرا شده یا نه. لذا فردی که ذی‌نفع است خبر دارد که اجرا شده یا خیر. علت ذی‌نفع بودن متقاضی اجراست که بحث اجرا با بحث اعتراض به اصل مصوبه تفاوت دارد. آن فرد ذی‌نفع است که از مزایای این رأی بهره مند می‌شود و او می‌تواند بگوید این رأی اجرا شده است یا خیر.
جمع‌بندی
دکتر ویژه: اکنون می‌توان به جمع‌بندی پرداخت. در محور اول، در مورد علل استنکاف اشاره شد که استنکاف دارای ریشههای فرهنگی، اجتماعی، سیاسی و اقتصادی است و این که ما استنکاف را فقط نمی‌توانیم یک مقوله صرف حقوقی بدانیم، در مورد انواع استنکاف به استنکاف صریح، ضمنی و عملی اشاره شد. برخی از مواد قانون جدید مانند ماده‌ی ۳۱ و بحث صلاحیت‌ها و همچنین مواد ۳۷،۴۵ و ۱۱۸بحث شد.
در محور دوم به علت استنکاف اشاره شد. بحث جالبی در مورد آراء دیوان مطرح شد و آن اینکه در بسیاری موارد، آراء و خود دیوان در استنکاف نقش دارند. موارد استنکاف در اجرای احکام بسیار محدود و در حدود ۵/۲تا ۳ % هستند. به علاوه، مواردی که وارد اجرای احکام می‌شود بسیار کم به استنکاف منتهی می‌شود. گفته شد سالی یک یا دو مورد استنکاف به رأی قطعی منتهی شده است. به لحاظ تاریخی، در قانون اول دیوان عدالت اداری به نظر می‌رسد که اجرای احکام ضعیف‌تر است. در سال ۸۵ روند اجرای آراء سرعت گرفت و اکنون به نظر می‌رسد در قانون جدید شکل بهتری به خود گرفته و نواقصی که در سال ۸۵ وجود دارد، رفع شدهاند. در مقوله‌ی ضمانت اجرا هم، بیان شد که این امکان وجود دارد که در قوانین دیگر به جز قانون دیوان، مانند قانون مجازات اسلامی و قانون رسیدگی به تخلفات اداری و موارد از این قبیل، بتوانیم ضمانت اجرایی در نظر بگیریم.
در محور سوم بحث شد که باید سنخ آرایی که اجرا نمی‌شوند را بشناسیم و همین طور به مواد ۱۱۵ و ۱۱۶ قانون جدید پرداخته شد و همچنین اشاره‌ای به ماده ۱۱۸ شد.
در محور چهارم که خیلی سریع گذشتیم، مطالب مختلفی اشاره شد از جمله نقش دیوان، اراده‌ی سیاسیِ دستگاه‌های اجرایی، مواردی که مربوط به دستور موقت است. موارد مربوط به رسیدگی به اتهام استنکاف خارج از نوبت، جلب نظر کارشناسی، سلب صلاحیت در مورد استنکاف قضات، نظامیان و روحانیون و همچنین تعیین محکوم به، اعمال مجازات سریع و عادلانه در زمان احراز استنکاف، ضرورت صدور آرای واضح و بدون ابهام، معضلات تقنینی. در سؤالات هم بحثهای جالبی مطرح شد. در مورد فرهنگ سازی، استنکافِ با سوءنیت و بدون سوءنیت بحث شد که قضات محترم پاسخ دادند. همچنین بحثی که در مورد ذی‌نفع و ارتباط آن با اصل ۱۷۰ بود و پاسخ داده شد.
نکات مهم و پیشنهادهای برای کاهش استنکاف از اجرای آرای دیوان عدالت اداری
۱ـ هر چند تعداد حدوداً ۳ درصدی آمار استنکاف از اجرای آرای دیوان عدالت اداری ناچیز و قابل اغماض به نظر می‌رسد، اما این امر هزینهها و تبعات فراوانی را در پی دارد. از جمله، می‌توان به ضرورت تعریف واحد اجرای احکام در ساختار اداری دیوان عدالت اداری و اختصاص شماری از دادرسان دیوان و نیز بخش قابل اعتنایی از نیروی انسانی و امکانات به این حوزه اشاره کرد که وضعیت موجود چنین است. بیشک، در وضعیت مطلوب تمامی آرای قطعی دیوان باید پس از ابلاغ اجرا شوند و اگر اجرای تعداد انگشت شماری از آرا با مشکل مواجه شود، بدون نیاز به نقش آفرینی واحد اجرای احکام، لازم است توسط شعبه صادرکننده آنها رفع مشکل شود.
۲ـ همچنانکه اشاره شد، یکی از علل عدم اجرای شایسته آرای دیوان، صدور برخی آرای نامناسب از سوی شعب دیوان است. از این روی، یکی از راهکارهای کاهش استنکاف از اجرای آرای دیوان، افزایش کیفیت رسیدگیها و صدور آرا از سوی شعب دیوان است. علاوه بر نقش مهم و حیاتیِ دانش و دقت قضات دیوان، عوامل دیگری چون ارائهی دادخواست‌های دقیق از سوی شکات، ارائه پاسخهای مستدل و مستند از جانب طرفین شکایت و نیز استفادهی مؤثر از کارشناسان موضوع ماده ۷ قانون تشکیلات و آیین دادرسی دیوان عدالت اداری می‌تواند در افزایش کیفیت رسیدگی و آرای صادره مؤثر باشد. ضروری است در خصوص هر یک از این مؤلفهها و نیز مؤلفههای مشابه تأمل و برنامهریزی لازم انجام شود.
۳ـ شایسته است با بررسی موردی پروندههایی که اجرای دادنامههای آنها با استنکاف محکومعلیه مواجه شده است، علل و زمینههای بروز استنکاف، شناسایی و برای رفع آنها چارهاندیشی شود. حسب بررسیهای اجمالی انجام شده، علاوه بر آنچه در بند قبلی گفته شد، یکی دیگر از علل بروز استنکاف، عدم پیش‌بینی مرور زمان برای طرح دعوا در دیوان عدالت اداری است. توضیح اینکه، اگر چه در تبصره ۲ ماده ۱۶ قانون تشکیلات و آیین دادرسی دیوان عدالت اداری برای طرح دعاویِ موضوع بند ۲ ماده ۱۰ قانون (اعتراض به آرا و تصمیمات قطعیِ مراجع اختصاصی) مهلت تعیین شده است، اما طرح دعاوی دو بند دیگر این ماده هم‌چنان مقید به مهلت مشخصی نمی‌باشد. در برخی از پروندهها فاصله طولانیِ بین زمان اتخاذ تصمیم یا انجام اقدامِ مورد شکایت و زمان طرح دعوا و به تبع آن صدور رأی، اجرای رأی را دشوار میسازد و محکومعلیه را به راه استنکاف می‌کشاند. در صورت پیشبینی مرور زمان این مشکل مرتفع می‌شود.
۴ـ اگر چه قانون تشکیلات و آیین دادرسی دیوان عدالت اداری به تازگی اجرایی شده است و ارزیابی و آسیبشناسی دقیق این قانون نیازمند گذشت زمان است، با این حال، در خصوص استنکاف، برخی ایرادات و ابهامات قابل تأمل می‌باشد. از جمله:
الف) هرچند به موجب ماده ۱۰۸ قانون مزبور، محکوم علیه مکلف شده است ظرف یک ماه از تاریخ ابلاغ نسبت به اجرای کامل دادنامه یا جلب رضایت محکومله اقدام کند و نتیجه را به واحد اجرای احکام دیوان گزارش نماید، اما ضمانت اجرای عدم انجام این تکلیف مشخص نشده است. افزون بر این، آنچه در بند اول ماده ۱۱۱ قانون آمده است (احضار مسئول مربوط از سوی واحد اجرای احکام و اخذ تعهد از وی برای اجرای حکم یا یا جلب رضایت محکومله) به نوعی بیاعتبار کردن تکلیف مقرر در ماده ۱۰۸ است. شایسته بود در صورت عدم انجام این تکلیف وفق ماده ۱۱۰ قانون مراتب استنکاف محکوم علیه گزارش میشد. البته این امر مانع از این نبود که واحد اجرای حکم وفق بندهای ۲ تا ۴ قانون رأسا نسبت به اجرای حکم در موارد مربوط اقدام نماید.
ب) همچنان تنها مجازات مقرر برای مستنکفان، انفصال از خدمت است (ماده ۱۱۲). این امر از جهات مختلفی محل ایراد می‌باشد. از جمله اینکه اعمال این مجازات در مورد مقاماتی که نحوه عزل و نصبشان در قانون اساسی مشخص شده است (رؤسای سه قوه، وزرا و فرماندهان عالی نیروهای مسلح) محل تردید جدی است. در مقام رفع این ایراد می‌توان قانون را بدین نحو اصلاح کرد که در مورد این مقامات امکان صدور حکم انفصال وجود دارد. لیکن اجرای رأی موکول به زمانی شود که در آن مقام مسئولیت نداشته باشد.
ج) آنچه در قالب تبصره ۳ ماده ۱۱۰ قانون آمده است (اعطای مهلت یک‌هفتهای به مستنکف جهت اجرای حکم که درصورت اجرای حکم، مفاد تبصره به صورت ضمنی اعمال مجازات را منتفی دانسته است) ارفاق ناموجهی در حق مستنکفان است.

*. تهیه و تدوین: دکتر محمدرضا رفیعی، سیدشهاب الدین موسوی‌زاده.
ناظر علمی: دکتر محمدرضا ویژه.
.[۱۳۴] در زمان برگزاری این نشست قانون جدید به تازگی اجرایی شده بود.
[۱۳۵]. قاضی دیوان عدالت اداری و پژوهشگر، عضو گروه حقوق اداری پژوهشکده حقوق عمومی و بین‌الملل.
[۱۳۶]. رئیس شعبه اول اجرای احکام دیوان عدالت اداری و پژوهشگر.
[۱۳۷]. رئیس اجرای احکام دیوان عدالت اداری.
[۱۳۸]. رئیس شعبه ۲۲ دیوان عدالت اداری.
[۱۳۹]. مستشار شعبه اول دیوان عدالت اداری.
[۱۴۰]. سرپرست پژوهشکده حقوق عمومی و بین‌الملل.
[۱۴۱]. عضو هیأت علمی دانشگاه تهران.
[۱۴۲]. عضو هیأت علمی دانشگاه مازندران.