وکیل حجت اله کریمیان

وکیل پایه یک دادگستری (اصفهان)
وکالت تخصصی در دعاوی کیفری

موبایل: 09132100173

امکان سنجی ایجاد نهاد دادستانی در دیوان عدالت اداری

برگرفته از نشست های حقوقی سایت قوه قضاییه: IJRI.EADL.IR

امکان سنجی ایجاد نهاد دادستانی در دیوان عدالت اداری

خلاصۀ نشست
در نظام حقوقی ایران نهاد دادسرا و مقام دادستان از پیشنۀ طولانی برخوردار است و عمدتاً در حوزه‌های کشف و تعقیب جرایم و نیز به عنوان معتمد دولت در موارد مصرح در قانون عمل می‌کند. تقریباً ۴۰۰ مورد وظیفه در قوانین و مقررات برای دادستان پیش‌بینی شده که نشان‌دهندۀ اهمیت این مقام در نظام حقوقی کشور است.
تجربه و نیز مطالعات نظری نشان می‌دهد در حوزه‌هایی مانند: رسیدگی به تصمیماتِ موردی دولت که فاقد ذی‌نفع خاص است، جرایم کشف شده در حین دادرسی، کمک به قاضی جهت تکمیل پرونده از حیث بررسی اولیۀ دلایل، اجرای مطلوب احکام و… با خلأهایی در سطوح هنجاری و ساختاری دیوان عدالت اداری روبرو هستیم.
برای تشکیل دادسرا در دیوان عدالت اداری نخست باید به دنبال شناخت دغدغه‌هایی بود که تأسیس چنین نهادی را ضروری می‌کند. از این منظر مهم‌ترین دغدغه، حفظ حقوق مردم است که با توجه به ماهیت بینابینیِ دادرسی‌های دیوان عدالت اداری (نه صرفاً مدنی و نه صرفاً کیفری)، وجود دادستان در این نهاد ضروری است. در قانون اساسی منعی برای تشکیل نهاد دادستانی در دیوان عدالت اداری وجود ندارد اما برای تشکیل چنین نهادی نیاز به وضع قانون است؛ گرچه موادی از قانون تشکیلات و آئین دادرسی دیوان عدالت اداری (مصوب ۱۳۹۲) از جمله تبصره مادۀ ۳۰ این قانون می‌تواند مبنایی برای دخالت دادستان در دادرسی‌های دیوان عدالت اداری باشد. در یک جمع‌بندی کلی، مواردی مانند: کشف جرم به هنگام رسیدگی دیوان عدالت اداری، تعقیب کیفری مستنکف از اجرای آرای دیوان و نیز تعقیب افرادی که حقوق عامۀ مردم را نادیده گرفته‌اند به عنوان زمینۀ تأسیس نهاد دادسرا در دیوان عدالت اداری قابل توجه می‌باشند. گرچه هر اقدام ‌جدیدی در این زمینه، تابعی از ایجاد صلاحیت‌های بیشتر برای دیوان عدالت اداری خواهد بود.
ایجاد نهاد دادسرا در دیوان عدالت اداری نه تنها فاقد منع قانونی است بلکه ملاحظاتی مانند: «احقاق حقوق مردم»، «احیای حقوق عامه» و «طبع دادرسی اداری» مقتضی وجود چنین نهادی است. البته اگر منظور از وجود دادستان در دیوان عدالت اداری، انجام وظایفی مانند مادۀ ۱۲۱ قانون تشکیلات و آئین دادرسی دیوان عدالت اداری باشد، نیاز به اقدام جدیدی ندارد. اما در صورت حرکت به سمت ایجاد نظام دادرسی تفتیشی در دیوان عدالت اداری و تفکیک مراحل کشف، تعقیب و تحقیق از مرحلۀ صدور حکم، فردی به عنوان «دادستان اداری» جهت کشف حقیقت می‌تواند در دادرسی اداری مداخله کند. در این حالت دادستان همانند «قاضی گزارش‌گر» در شورایِ دولتی فرانسه با انجام وظایفی مانند فراخوان شهود، بازدید از مکان‌ها، تکمیل پرونده و ارایۀ پیشنهاد و با هدف کشف حقیقت (نه کشف جرم) به قاضی دیوان کمک می‌کند. با این حال تجربۀ نهاد دادستانی در ایران چندان درخشان نبوده و دادسرا عملاً به دلیل کار ویژۀ کاهش حجم دعاوی مطروحه در دادگستری، مانع طرح شکایت می‌شود. بنابراین ایجاد دادسرا در دیوان عدالت اداری نباید صرفاً مـوجب اضافه شدن مرحلهای به مراحل رسیدگی شود. عبارات اصول ۱۷۰ و ۱۷۳ قانون اساسی نیز حاکی از آن است که وجود دادستان جهت حمایت از حقوق عامه در مواردی که قاضی دیوان عدالت اداری ناتوان از تعیین ذی‌نفع خاص باشد، موجه و مفید خواهد بود.
در قانون اساسی منعی برای ایجاد نهاد دادسرا در دیوان عدالت اداری وجود ندارد. ایجاد این نهاد نه تنها تداخلی با وظایف سازمان بازرسی کل کشور ندارد، بلکه ایجاد چنین رکنی در راستای صیانت از حقوق عامه در موارد فقدان ذی‌نفع خاص جهت طرح شکایت در شعب دیوان عدالت اداری، ضروری است. رفع نواقصِ واحد اجرای احکام دیوان عدالت اداری یکی دیگر از تبعات مثبت ایجاد نهاد دادستانی در این مرجع قضایی است. همان‌گونه که در دیوان‌عالی کشور به عنوان دستگاه ناظر بر اجرای صحیح قوانین در محاکمِ قضایی شاهد وجود نهاد دادستانی هستیم، در دیوان عدالت اداری نیز به منزلۀ نهاد ناظر بر اجرای قانون در دستگاه‌های اجرایی، ایجاد نهاد مزبور موجه به نظر می‌رسد. در عین حال باید توجه داشت که با دستور رئیس قوۀ قضاییه نمی‌توان اقدام به تشکیل نهاد دادسرا در دیوان عدالت اداری نمود و حتماً نیاز به وضع قانون در این زمینه است.
گزارش تمام متن
فهرست مطالب
خلاصۀ نشست
پیش‌گفتار
محور نخست: ایجاد نهاد دادستانی در دیوان عدالت اداری با توجه به قوانین موجود
محور دوم: دلایل موجهۀ ایجاد نهاد دادسرا در دیوان عدالت اداری (بحث تطبیقی)
محور سوم: الزامات و تبعات ایجاد نهاد دادسرا در دیوان عدالت اداری
پرسش و پاسخ
جمع‌بندی
منابع جهت مطالعۀ بیشتر

خلاصۀ نشست
در نظام حقوقی ایران نهاد دادسرا و مقام دادستان از پیشنۀ طولانی برخوردار است و عمدتاً در حوزه‌های کشف و تعقیب جرایم و نیز به عنوان معتمد دولت در موارد مصرح در قانون عمل می‌کند. تقریباً ۴۰۰ مورد وظیفه در قوانین و مقررات برای دادستان پیش‌بینی شده که نشان‌دهندۀ اهمیت این مقام در نظام حقوقی کشور است.
تجربه و نیز مطالعات نظری نشان می‌دهد در حوزه‌هایی مانند: رسیدگی به تصمیماتِ موردی دولت که فاقد ذی‌نفع خاص است، جرایم کشف شده در حین دادرسی، کمک به قاضی جهت تکمیل پرونده از حیث بررسی اولیۀ دلایل، اجرای مطلوب احکام و… با خلأهایی در سطوح هنجاری و ساختاری دیوان عدالت اداری روبرو هستیم.
برای تشکیل دادسرا در دیوان عدالت اداری نخست باید به دنبال شناخت دغدغه‌هایی بود که تأسیس چنین نهادی را ضروری می‌کند. از این منظر مهم‌ترین دغدغه، حفظ حقوق مردم است که با توجه به ماهیت بینابینیِ دادرسی‌های دیوان عدالت اداری (نه صرفاً مدنی و نه صرفاً کیفری)، وجود دادستان در این نهاد ضروری است. در قانون اساسی منعی برای تشکیل نهاد دادستانی در دیوان عدالت اداری وجود ندارد اما برای تشکیل چنین نهادی نیاز به وضع قانون است؛ گرچه موادی از قانون تشکیلات و آئین دادرسی دیوان عدالت اداری (مصوب ۱۳۹۲) از جمله تبصره مادۀ ۳۰ این قانون می‌تواند مبنایی برای دخالت دادستان در دادرسی‌های دیوان عدالت اداری باشد. در یک جمع‌بندی کلی، مواردی مانند: کشف جرم به هنگام رسیدگی دیوان عدالت اداری، تعقیب کیفری مستنکف از اجرای آرای دیوان و نیز تعقیب افرادی که حقوق عامۀ مردم را نادیده گرفته‌اند به عنوان زمینۀ تأسیس نهاد دادسرا در دیوان عدالت اداری قابل توجه می‌باشند. گرچه هر اقدام ‌جدیدی در این زمینه، تابعی از ایجاد صلاحیت‌های بیشتر برای دیوان عدالت اداری خواهد بود.
ایجاد نهاد دادسرا در دیوان عدالت اداری نه تنها فاقد منع قانونی است بلکه ملاحظاتی مانند: «احقاق حقوق مردم»، «احیای حقوق عامه» و «طبع دادرسی اداری» مقتضی وجود چنین نهادی است. البته اگر منظور از وجود دادستان در دیوان عدالت اداری، انجام وظایفی مانند مادۀ ۱۲۱ قانون تشکیلات و آئین دادرسی دیوان عدالت اداری باشد، نیاز به اقدام جدیدی ندارد. اما در صورت حرکت به سمت ایجاد نظام دادرسی تفتیشی در دیوان عدالت اداری و تفکیک مراحل کشف، تعقیب و تحقیق از مرحلۀ صدور حکم، فردی به عنوان «دادستان اداری» جهت کشف حقیقت می‌تواند در دادرسی اداری مداخله کند. در این حالت دادستان همانند «قاضی گزارش‌گر» در شورایِ دولتی فرانسه با انجام وظایفی مانند فراخوان شهود، بازدید از مکان‌ها، تکمیل پرونده و ارایۀ پیشنهاد و با هدف کشف حقیقت (نه کشف جرم) به قاضی دیوان کمک می‌کند. با این حال تجربۀ نهاد دادستانی در ایران چندان درخشان نبوده و دادسرا عملاً به دلیل کار ویژۀ کاهش حجم دعاوی مطروحه در دادگستری، مانع طرح شکایت می‌شود. بنابراین ایجاد دادسرا در دیوان عدالت اداری نباید صرفاً مـوجب اضافه شدن مرحلهای به مراحل رسیدگی شود. عبارات اصول ۱۷۰ و ۱۷۳ قانون اساسی نیز حاکی از آن است که وجود دادستان جهت حمایت از حقوق عامه در مواردی که قاضی دیوان عدالت اداری ناتوان از تعیین ذی‌نفع خاص باشد، موجه و مفید خواهد بود.
در قانون اساسی منعی برای ایجاد نهاد دادسرا در دیوان عدالت اداری وجود ندارد. ایجاد این نهاد نه تنها تداخلی با وظایف سازمان بازرسی کل کشور ندارد، بلکه ایجاد چنین رکنی در راستای صیانت از حقوق عامه در موارد فقدان ذی‌نفع خاص جهت طرح شکایت در شعب دیوان عدالت اداری، ضروری است. رفع نواقصِ واحد اجرای احکام دیوان عدالت اداری یکی دیگر از تبعات مثبت ایجاد نهاد دادستانی در این مرجع قضایی است. همان‌گونه که در دیوان‌عالی کشور به عنوان دستگاه ناظر بر اجرای صحیح قوانین در محاکمِ قضایی شاهد وجود نهاد دادستانی هستیم، در دیوان عدالت اداری نیز به منزلۀ نهاد ناظر بر اجرای قانون در دستگاه‌های اجرایی، ایجاد نهاد مزبور موجه به نظر می‌رسد. در عین حال باید توجه داشت که با دستور رئیس قوۀ قضاییه نمی‌توان اقدام به تشکیل نهاد دادسرا در دیوان عدالت اداری نمود و حتماً نیاز به وضع قانون در این زمینه است.

پیش‌گفتار
نظارت بر دستگاه‌های دولتی از طریق دیوان عدالت اداری از جمله مهم‌ترین تکالیف قوۀ قضاییه می‌باشد. اما آیا در شرایط فعلی با توجه به پیش‌بینی هدف مهم «احقاق حقوق مردم» برای ایجاد دیوان عدالت اداری از سوی قانون‌گذار اساسی، امکان نظارت فراگیر و کامل برای این نهاد وجود دارد؟ آیا اموری از قبیل نبود ذی‌نفع خاص برای شکایت از برخی اقدامات و تصمیمات اداری و ضرورت رصد مصوبات دولتی از حیث کنترل عدم مغایرت آنان با قانون، به ویژه با توجه به کثرت و تخصصی بودن مصوبات یاد شده، مستلزم ایجاد نهاد دادسرا در دیوان عدالت اداری نیست؟
دادستان یا مدعی‌العموم مقامی‌قضایی است که افراد را رسماً به ارتکاب جرم متهم می‌کند و در دادگاه تحت تعقیب قرار می‌دهد. وجود این مقام در ساختار دادگاه‌های عمومی‌دادگستری و برخی مراجع دیگر مانند دیوان محاسبات پیش‌بینی شده است. بنابراین با توجه به نابرابری میان شهروندان و دستگاه‌های اجرایی از یک سو و دشوار بودن تشخیص تخلفات اداری در برخی موارد از سوی دیگر، آیا نیاز نیست از راهکارهای موجود از جمله وجود مقام دادستان در ساختار دیوان عدالت اداری برای طرح دعوا علیه این دستگاه‌ها و مقامات آنها استفاده شود؟
فراهم کردن زمینه و مقدمات ارایۀ پاسخ شایسته به پرسش‌های مزبور، علت برگزرای نشست «امکان سنجی وجود دادستان در دیوان عدالت اداری» است. بر این اساس در نشست مزبور تلاش شد با توجه به محورهای سه گانۀ زیر، ابعاد گوناگون موضوع مورد بحث و بررسی قرار گیرد:
الف) محور اول : امکان ایجاد نهاد دادستانی در دیوان عدالت اداری با توجه به قوانین موجود
آیا با توجه به قانون اساسی و سایر قوانین و مقرراتِ موجود، برای ایجاد نهاد دادستانی در دیوان عدالت اداری، منع حقوقی خاصی وجود دارد؟
ب) محور دوم: دلایل موجهۀ ایجاد نهاد دادستانی در دیوان عدالت اداری (با بررسی تطبیقی)
آیا وظایف پیش‌بینی شده برای قوۀ قضاییه در قانون اساسی با تشکیل نهاد دادستانی در دیوان عدالت اداری عرفاً ملازمه ندارد؟
آیا با توجه به تجربۀ تشکیل دیوان عدالت اداری و اجرای قوانین مربوط پس از انقلاب اسلامی‌تشکیل نهاد دادستانی موجه و ضروری نمی‌باشد؟
تجربۀ سایر کشورها در زمینۀ استفاده از نهاد دادستانی در قلمرو امور اداری چیست؟
محور سوم: الزامات و تبعات ایجاد نهاد دادستانی در دیوان عدالت اداری
الزامات قانونیِ تشکیل نهاد دادستانی در دیوان عدالت اداری چیست؟
الزامات تشکیلاتی و اداریِ ایجاد نهاد دادستانی در دیوان عدالت اداری چیست؟
تبعات مثبت یا منفی تشکیل چنین نهادی در دیوان عدالت اداری چیست؟

مدعوین و سخنرانان محترم آقایان دکتر فریدون نهرینی، دکتر مهدی هداوند و دکتر غلامرضا مولابیگی سعی کردند با بررسی محورها و پرسش‌های مزبور تا حد ممکن زمینۀ ارایۀ پاسخ مناسب در این خصوص را مهیا نمایند.

محور نخست: ایجاد نهاد دادستانی در دیوان عدالت اداری با توجه به قوانین موجود
دکتر فریدون نهرینی[۱]:
در قوانین مقررات ایران حضور دادستان در نهادها و مراجع قضایی از پیشینۀ دیرینه‌ای برخوردار بوده است. برای ورود به بحث لازم است مقدمهای در باب مقام دادستان و نیز دیوان عدالت اداری طرح شود، آنگاه امتزاج این دو نهاد در هم یا در حقیقت داخل کردن نهاد دادستانی در دیوان عدالت اداری مورد ارزیابی قرار گیرد. نخست باید هدف از حضور دادستان در دیوان عدالت اداری و این که چه دغدغه یا نیازی موجب طرح این بحث شده است را دریافت.
ابتدا باید معلوم شود جایگاه دادسرا و دادستان در نظام قضایی کجاست؟ به‌عبارتی دادستان در سازمان قضایی ایران چه کارکردی دارد؟ نخستین مطلبی که به ذهن یک حقوقدان می‌رسد، این است که دادستان در نقش مدعی‌العموم اگر جرمی‌اتفاق بیفتد در مقام کشف جرم اقدام به تعقیب متهم و تشکیل پروندۀ کیفری خواهد کرد. این شاید مهم‌ترین علت حضور دادستان در نظام حقوقی باشد. اما به نظر می‌رسد دادستان یک وظیفۀ ویژه دارد که در پرتو وظایف قوه قضاییه در قانون اساسی پیش‌بینی شده است. مقررات مختلف قانونی حکایت از این میکند که این مقام به نحوی «معتمد حکومت» است. شاید نتوان از این حیث کسی را برابر با دادستان دانست. در حقیقت نگاهی اجمالی به مقررات مربوط حاکی از آن است که بیش از ۳۸۰ تا ۴۰۰ وظیفۀ خاص قانونی برای دادستان پیش‌بینی شده است. بنابراین منشاء حضور دادستان در دستگاه قضایی صرفاً امور کیفری و تعقیب یک متهم نبوده است. گرچه مهمترین علت وجود دادستان همین امر است. اما علاوه بر آن حتی در دعاوی مدنی با فقدان یکی از طرفین دعوا یا در برخی از موارد بنا به ملاحظه ضعفی در طرفین دعوا، به ویژه در امور غیر ترافعی مثل امور حسبی، قانون‌گذار حضور دادستان را ضروری دانسته است. در قانون تجارت نیز در مواردی مانند ورشکستگی یا موردی که قرار است کالایی به جایی ارسال شود، اگر مرسل‌الیه یافت نشود یا مال را دریافت نکند، مسلماً معتمد حکومت در این قضیه دادستان است و کالا به او تحویل داده می‌شود. در حالی که این امر حتی مدنی نیز نبوده و اساساً اینجا ادعایی مطرح نیست.
حال در دیوان عدالت اداری چه مسأله ای موجب طرح این بحث شده است؟ دادستانهای کشور، به ویژه آن‌هایی که در دادگستری حضور دارند، یعنی تحت شمول مراجع قضایی دادگستری هستند، همگی زیر نظر رئیس دادگستری فعالیت میکنند. بنابراین در آن جا با مقامی ‌مانند دادستان کل کشور روبرو نیستیم. قانون آئین دادرسی کیفری مصوب ۱۳۹۲ از ماده ۲۸۸ تا ۲۹۳ حکایت از این دارد که حتی عزل و نصب دادستانهای عمومی‌انقلاب و نظامی ‌به پیشنهاد دادستان کل صورت میگیرد. وی حق دارد بر فعالیت این مقامات نظارت کامل صورت دهد و اگر تخلفی مشاهد شد آنها را به مراجع انتظامی ‌مانند دادسراها و دادگاه‌های انتظامی ‌قضات معرفی نماید.
نخستین وظیفهای که دادستانها طبق مقررات بر عهده دارند نظارت بر حُسن اجرای قوانین است. دادستان در این دسته از موارد به تبع وظیفهای که قوه‌قضاییه دارد دخالت میکند. بند ۳ اصل ۱۵۶ قانون اساسی حکایت از این می‌کند که نظارت بر حُسن اجرای قوانین توسط قوه قضاییه صورت میگیرد. به تبع آن وقتی به مقرراتی مانند قانون آئین دادرسی کیفری مصوب ۱۳۹۲ مراجعه می‌کنیم ملاحظه می‌کنیم آنجا نیز دقیقاً به همین موضـوع اشاره شـده است. به طور معمول وقتی دادستان دست به تعقیب یک شخص یا یک متهم خاص می‌زند، گرچه برای وی کیفرخواست صادر میکند و او را نزد دادگاه فرا میخواند اما اگر آن دادگاه در صدور رأی اشتباه کند، دادستان نخستین کسی است که از محکومیت غیر قانونی متهم تجدید‌نظرخواهی میکند. به عبارتی دیگر نظارت بر حًسن اجرای قوانین امری نیست که فقط به مقامی‌عالی در قوه قضاییه اختصاص پیدا کند، بلکه وظیفهای است که همه بخشهای قوه قضاییه بر عهده دارند؛ اما نظارت دادستان اینگونه است. یعنی با وجود اینکه کیفرخواست صادر کرده و محکومیت شخصی را درخواست میکند، اگر دادگاه در صدور رأی دچار اشتباه شده باشد، ولو اینکه محکوم‌علیه درخواست تجدیدنظرخواهی یا فرجام‌خواهی نکرده باشد، دادستان اولین کسی است که میتواند از محکومیت غیر قانونی، تجدید‌نظر و فرجام بخواهد. این اختیار برای هیچ نهاد دیگری پیش‌بینی نشده است.در واقع علت اینکه در گذشته نیز رئیس حوزۀ قضایی می‌توانست مشابه این اقدام را انجام دهد به این دلیل بود که وی به نحوی جایگزین دادستان شده بود.
شایان ذکر است که نظارت بر حًسن اجرای قوانین در قانون اساسی از دو جهت قابل طرح است:
در یک حالت قوۀ قضاییه نظارت خود را بر دستگاههای اداری و اجرایی مثل قوه‌مجریه به عمل میآورد. بنابراین قوه قضاییه اختیار دارد که از طریق سیستم مشخص و نهاد مشخص مثل سازمان بازرسی کل کشور (اصـل ۱۷۴)[۲]، نظـارت بر اجرای قوانین و حًسن اجرای قوانین را صورت دهد.
در حالت دوم نظارت بر حًسن اجرای قوانین توسط دیوان‌عالی کشور صورت میگیرد. به پشتوانۀ اصل ۱۶۱ قانون اساسی[۳] دیوان‌عالی کشور در مقام رسیدگی فرجامی‌و یا در امر کیفری دخالت میکند.
نکته بعدی بحث محافظت از قانون توسط دادستان است. یعنی همان نکته‌ای که با عنوان نظارت بر حسن اجرای قوانین از آن یاد می‌شود. نشانۀ بارز این وظیفه در مادۀ ۵۷۹ قانون آئین دادرسی مدنی سابق (مصوب ۱۳۱۸)[۴] ذکر شده بود که طبق آن دادستان کل کشور میتوانست در زمانی که طرفین دعوا از رأیی فرجام خواهی نمیکردند، فرجام بخواهد. این ماده، یکی از قوانین بسیار مهم کشور بود که متأسفانه نادیده گرفته شد و در مصوبات بعدی به نحوی حذف گردید. در آن ماده قانون‌گذار قید میکرد که اگر رأیی مخالف با قانون باشد و محکوم‌علیه در مهلت مقرر فرجام‌خواهی ننماید، دادستان کل کشور برای محافظت از قانون از آن فرجام میخواهد. یکی از آثار مهم این قانون آن بود که متقاضی فرجام موضوعیت نداشت. مهم این بود که یک بار این پرونده از صافی دیوان‌عالی کشور بگذرد. به همین دلیل برای بار دوم این پرونده امکان طرح در دیوان‌عالی کشور را نداشت. ولو اینکه تشخیص دادستان کل کشور بر این باشد که این رأی خلاف قانون است. در پایانِ چنین آرایی مستند به مادۀ ۵۸۱ قانون آئین دادرسی مدنی سابق (مصوب ۱۳۱۸)[۵] ذکر می‌شد نقضی که دیوان‌عالی کشور به عمل آورده، بلا ارجاع است. بنابراین دادنامه به دادگاه هم‌عرض نمی‌رفت تا رأی جدیدی صادر شود. برداشت از این قانون این است که وقتی چنین رایی نقض بلا ارجاع میشود و اصحاب دعوا نیز نمی‌توانند از آن استفاده کنند، دیگر وجود خارجی ندارد. این بخش از حقوق فرانسه الهام گرفته شده بود و حتی به نوعی در تدوین آن بهتر از فرانسوی‌ها عمل کردند. در اصلاح قانون دادرسی کیفری سال ۱۳۳۷ نیز این ماده پیش‌بینی شد. یعنی نه تنها در امر مدنی که در امر کیفری هم این اختیار به دادستان کل داده شد.

©
نکتۀ حایز اهمیت آن است که دخالت دادستان کل در امور دولتی بود. جالب آن است که دادگاههای بخش حق رسیدگی به دعاوی دولتی را نداشتند. همواره سؤال بود که چرا این مراجع چنین حقی ندارند؟ در حالی که دادگاه بخش نیز «دادگاه» است. گرچه حوزۀ فعالیتش به بخش محدود می‌شود. به نظر می‌رسد دلیل این بود که در حوزه قضایی بخش، دادسرا وجود نداشت و ندارد. دادسراها فقط در دادگاه شهرستان تشکیل میشوند و مهم‌تر از همه در دعاوی دولتی، دادستان حتما باید حضور پیدا میکرد و چون در حوزه قضایی بخش، دادسرا وجود نداشت و عملاً دادستان نمیتوانست حضور پیدا کند، دعاوی دولتی تحت اختیار دادگاه‌های بخش قرار نمی‌گرفت. نکتۀ حایز اهمیت این بود که به‌رغم این که نماینده دولت در دادگاههای حقوقی حضور پیدا میکرد و دفاع به‌عمل میآورد اما دادستان باید آنجا حاضر میبود تا از حقوق عامه و در حقیقت حقوق دولتی و عمومی‌دفاع کند. نظام حقوقی کشور تا مدتها چنین مستندی در اختیار نداشت. زیرا بعد از تصویب قانون آئین دادرسی مدنی در سال ۱۳۷۹ و نسخ قانون آئین دادرسی سابق با فقدان قانون روبرو بود. اما در مادۀ ۲۹۳ قانون آئین دادرسی کیفری مصوب ۱۳۹۲ مجدداً چنین اختیاری پیش‌بینی شد.[۶] بدین صورت که اگر در باب حقوق عامه، حقوق مربوط به محجورین، حقوق مربوط به اوقاف و در تمام دعاوی دولتی رأیی صادر شود که برخلاف قانون و موازین شرعی باشد، دادستان کل کشور امکان دخالت دارد. البته وی میتواند این اختیار را به دادستانهای شهرستان‌ها تفویض کند.

اما در خصوص دیوان عدالت اداری نیز ملاحظاتی وجود دارد. خواهان در دیوان صرفاً «مردم» یعنی بخش خصوصی است. خوانده نیز یک شخصیت دولتی و عمومی‌ است. موضوعات قابل طرح برای شکایت در دیوان عدالت اداری نیز تخلفاتِ ناشی از نادیده گرفتن وظایف قانونی مرجع مخاطب است. با عنایت به این موارد، دادستان چه کارکردی می‌تواند در دیوان عدالت اداری ایفا نماید و آیا منع قانونی در راه ایجاد چنین نهادی وجود ندارد؟
نخستین نکته آن است که از میان دادستان‌ها، تنها از دادستان کل کشور در اصل ۱۶۲ قانون اساسی، یاد شده است.[۷] در اصل ۱۵۹ نیز قید شده که تشکیل دادگاه‌ها باید به موجب قانون باشد و می‌دانیم که صلاحیت دادسرا تابعی از صلاحیت دادگاه متبوع است. به طور مثال اگر دادگاه انقلاب در امری صلاحیت داشته باشد، دادسرای عمومی ‌و انقلاب هم صلاحیت دارد که در همان موضوعات اقدام به تعقیب و تحقیق کند. پس اگر میخواهیم در دیوان عدالت اداری نهاد دادسرا ایجاد کنیم، صلاحیت این نهاد تابعی از صلاحیت دیوان خواهد بود. صلاحیت دیوان عدالت اداری در ماده ۱۰ قانون تشکیلات و آئین دادرسی دیوان عدالت اداری (مصوب ۱۳۹۲) پیش‌بینی شده است[۸] که تقریبا شامل ۵ موردِ تخلف مأمور دولتی، تخلف واحد دولتی، تخلفات استخدامی، نادیده گرفتن حقوق استخدامی ‌و اعتراض به آراء مراجع غیر قضایی می‌شود. علاوه بر این هیأت عمومی‌ دیوان عدالت اداری نیز صلاحیت دارد آئین نامهها و بخشنامهها و در حقیقت مصوبات دولتی و عمومی ‌را آنگاه که آنها را مخالف با قانون و شرع تشخیص می‌دهد ابطال کند.
حال در چنین ساختاری دادستان چه نقشی می‌تواند ایفا کند؟ در قانون اساسی از دادستان کل کشور و دادستان نظامی ‌یاد شده است و در قوانین موضوعه دادستان‌های دیگری نیز داریم. بر این اساس می‌توان گفت منعی در قانون اساسی برای تشکیل دادسرا در دیوان عدالت اداری وجود ندارد. اما دو دغدغۀ مهم باید مورد توجه قرار گیرد. اول آن که حتما باید یک قانون مصوب عادی وجود داشته باشد تا دادستان بتواند فعالیت کند. زیرا ایجاد دادستانی در دیوان عدالت اداری به معنای افزودن یک رکن به این مرجع قضایی است. بنابراین حتماً باید مجوز قانونی داشته باشد. همچنان که برای دادسراهای عمومی ‌و انقلاب، دادسرای نظامی ‌و همچنین دادستان دیوان محاسبات کشور این مجوز وجود دارد. برای بررسی کارکرد دادستان در دیوان عدالت اداری یک بحث مقدماتی این است که اساساً هدف از تشکیل دیوان عدالت اداری چیست؟ مهم‌ترین نکته‌ای که در قانون دیوان وجود دارد حفظ حقوق مردم است. در دیوان عدالت اداری، شاکی مردم هستند. دادستان به طور کلی در موارد خاصی برای حفظ حقوق عامه و در عین حال حفظ حقوق دولتی دخالت میکند. حال اگر دادستان در دیوان عدالت اداری حضور داشته باشد، باید در کنار چه کسی بنشیند؟ به نظر می‌رسد باید در کنار مردم بنشیند و از این جهت نقطه مقابل دولت خواهد بود. زیرا هدف از اصل ۱۷۳ قانون اساسی و مادۀ ۱ قانون تشکیلات و آئین دادرسی دیوان عدالت اداری[۹] این است که به تخلفاتی که دولت، و به تعبیری که شورای نگهبان بیان کرده، قوه مجریه مرتکب میشود، رسیدگی کند. در تصویب قانون شورای دولتی در ۱۳۳۹ و وضع قوانین دیوان عدالت اداری در سال‌های ۱۳۶۰، ۱۳۸۵ و ۱۳۹۲، اصلی‌ترین دغدغه حفظ حقوق مردم است.
بنابراین نکته اول در خصوص حضور دادستان در دیوان عدالت اداری، رعایت این دغدغه است. البته دخالت دادستان در دادگاه‌ها عمدتاً به مناسبت یک امر کیفری بوده است. اما به نظر می‌رسد آن چیزی که در دیوان عدالت اداری مطرح میشود «یک امر بینابین»، کیفری ـ مدنی، است. در قانون تشکیلات و آئین دادرسی دیوان عدالت اداری از عنوان شکایت و شاکی استفاده شده است. اما با توجه به عدم وجود قید مجازات، رسیدگی دیوان خصوصیت جزایی ندارد. در عین حال یک امر مدنی صرف هم نیست. بنابراین نخستین دغدغه باید این باشد که یک توصیف جزایی از حضور دادستان در دیوان عدالت اداری ارایه شود و سپس بحث دفاع از حقوق مردم در برابر دولت رعایت گردد.
مورد بعدی که می‌تواند محملی برای حضور دادستان در دیوان عدالت اداری باشد، مقرراتی است که در باب تخلف مراجع دولتی وجود دارد. یکی از این مستندات، تبصره ماده ۳۰ قانون تشکیلات و آئین دادرسی دیوان عدالت اداری است[۱۰]. در مواقعی که مسئولان دولتی از پاسخ به شکایات مطروحه علیه دستگاه‌های دولتی و عمومی ‌امتناع می‌کنند، می‌توانند تحت تعقیب قرار گیرند. در حقیقت وقتی این مقامات پاسخ نمیدهند به نوعی حقوق دولتی را تضییع می‌کنند. قاضی دیوان عدالت اداری نیز وقتی به موضوع رسیدگی می‌کند، با وجود عدم پاسخ، اگر دادخواستِ خواهان و شاکی را موافق با قانون ببیند با توسل به آن مدارک، دولت را محکوم میکند. بنابراین ممکن است دولت مدرکی در اختیار داشته باشد اما به جهت قصور مسئول مربوطه، دادگاه از آن دلیل مطلع نشود و بنابراین رأی به محکومیت بدهد. این یکی از مواردی است که وصف مجرمانه به آن داده شده است. وصف مجرمانه در این قانون عمدتاً انفصال است. محکومیت خاص دیگری وجود ندارد. مستند خاص انفصال هم به عنوان یک قاعده عام در ماده ۵۷۶ قانون مجازات اسلامی‌مصوب ۱۳۷۵ پیش‌بینی شده است.[۱۱] منتها این انفصال در واقع نوعی محکومیت کیفری است که در قانون جزا پیش‌بینی شده است. در اینجا نیز به همین ترتیب است که گر چه برخی از مراجع غیر قضایی صلاحیت دارند در این امور ورود پیدا کنند، مثل هیأتهای رسیدگی به تخلفات اداری که میتوانند رأی به انفصال بدهند، اما عمده موارد صدور حکم انفصال مربوط به دادگاه‌های جزایی و دیوان عدالت اداری است.
تبصره ماده ۳۰ قانون تشکیلات و آئین دادرسی دیوان عدالت اداری اشعار می‌دارد؛ در صورتی که طرف شکایت بدون عذر موجه از دادن پاسخ در موعد مقرر در این ماده خودداری نماید، شعبه رسیدگی کننده متخلف را به ۳ ماه تا ۱ سال انفصال از خدمت محکوم مینماید. این حکم ظرف ۲۰ روز قابل تجدیدنظر است.
مورد بعدی تعقیب و تحقیق در مورد جرایمی‌است که مجازات آن انفصال از خدمات دولتی و عمومی‌به سبب استنکاف از اجرای آراء است. این جرایم شامل عدم اجرای آرایی است که هیأت عمومی، شعب بدوی و تجدید نظر دیوان عدالت اداری صادر میکنند و از جمله رأیی که این مراجع در قالب دستور موقت طبق ماده ۳۹ قانون مزبور[۱۲] صادر میکنند را نیز شامل می‌شوند. این سه مورد واجد وصف کیفری است و بنابراین این دسته از اشخاص به جهت استنکاف، قابل تعقیب و انفصال هستند.
مورد بعدی استنکاف از دستور رئیس دیوان یا رئیس شعب دیوان نسبت به ارسال اسناد و پروندههای مورد مطالبه مذکور در مادۀ ۴۴ قانون تشکیلات و آئین دادرسی دیوان عدالت اداری[۱۳] است که مجازات آن انفصال می‌باشد. آخرین مورد اعلام مراتب استنکاف مسئول مربوطه از انجام وظایف قانونی جهت تعقیب کیفری به مرجع قضایی صالح است. این امر میتواند اعلام جرمی ‌از سوی دادستانِ احتمالیِ دیوان عدالت اداری باشد.
مادۀ ۱۲۱ قانون مزبور نیز مستند دیگری در اختیار ما قرار می‌دهد. این ماده میگوید: «هرگاه ضمن رسیدگی به موضوعی در دیوان، رئیس دیوان در جریان تضییع حقوق عمومی ‌یا منافع بیت المال قرار گیرد موظف است مراتب را حسب مورد به سازمان بازرسی کل کشور، دادستان کل کشور و دیوان محاسبات اعلام نماید.» دادستان کل کشور بر اساس همان موردی که بیان شد یعنی مواد ۲۸۸ به بعد قانون آئین دادرسی کیفری مصوب ۱۳۹۲ و به ویژه ماده ۲۹۳، می‌تواند این امر را تعقیب و پیگیری کند. بنابراین ماده ۱۲۱ نیز میتواند موجبی برای این امر باشد. با این تذکر که اشاره به دادستانِ مخصوص دیوان عدالت اداری ندارد. با لحاظ این موارد می‌توان گفت ایجاد نهاد دادستانی در دیوان عدالت اداری منع قانونی ندارد.
در تمام این موارد دادستان با نظارت بر حًسن اجرای قوانین و نیز تعقیب کیفری مستنکفان، از حقوق مردم در برابر دولت دفاع می‌کند.
به عنوان جمع‌بندی به نظر میرسد شرط حضور دادستان در دیوان عدالت اداری یکی از این ۳ مورد باشد: گاهی کشف جرمی ‌صورت میگیرد که در هنگام رسیدگیِ شعب دیوان مقرر شده شعبه میتواند این امر را به مراجع قضایی انعکاس دهد. مورد دوم تعقیب جزایی مستنکف از اجرای رأی دیوان به شرحی که تبیین گردید می‌باشد و مورد سوم نیز تخلف مراجع و مقاماتی است که در تضییع حقوق مردم دخالت داشته و چون با دخالت و در حقیقت با نادیده گرفتن حقوق مردم، آن را تضییع کرده‌اند و به همین جهت نوعی عدول از وظایف قانونی به شمار می‌آید، میتواند مورد تعقیب قرار بگیرد. لیکن قیدی در قانون از این جهت که این تخلفات وصف مجرمانه دارند یا خیر، مشاهد نمی‌شود. به طور کلی این نهاد در پرتو اصل ۱۵۹ قانون اساسی و البته وضع قانون عادی می‌تواند ایجاد شود.

محور دوم: دلایل موجهۀ ایجاد نهاد دادسرا در دیوان عدالت اداری (بحث تطبیقی)
دکتر مهدی هداوند[۱۴]
به نظر می‌رسد قانون اساسی نه تنها منعی در خصوص ایجاد نهاد دادستانی در دیوان عدالت اداری ندارد بلکه حتی به یک معنا خودِ مفهوم احقاق حقوق مردم در اصل ۱۷۳ و احیای حقوق عامه در وظایفی که برای قوه قضاییه پیش‌بینی شده است و نیز طبعِ دادرسیهای اداری اقتضا میکند که چنین نهادی در دیوان ایجاد شود. منتها با توجه به وضعیت فعلی قانونگذاری در ایران اگر قرار است که چنین نهادی به صورت اختصاصی در دیوان عدالت اداری ایجاد شود نیاز به قانونگذاری است. اما اگر در نظر باشد وظایف مطروحه در اختیار دادستان کل قرار گیرد باز هم منعی ندارد. در این صورت حتی نیاز به قانونگذاری هم نیست. بنابراین دو فرض کاملا متفاوت وجود دارد. آنچه از آن دفاع میشود ایجاد «نهاد دادستانی اداری» و تشکیلات مربوط به آن در دیوان عدالت اداری است. اما برای ایضاح مبحث، نیاز به طرح مقدماتی است.
اول اینکه منظور از دادستان و امر دادستانی شاید متفاوت از آن چیزی باشد که در حال حاضر مقام دادستان در حوزه حقوق کیفری و دادرسیهای کیفری بر عهده دارد. بنابراین منظور از ایجاد دادستان اداری در دیوان عدالت اداری این نیست که مقامی‌در دیوان حضور داشته باشد تا اگر به یکی از عناوین مجرمانه برخورد کرد اقدام به تعقیب نماید؛ مانند همان کارکردی که در حال حاضر در ماده ۱۲۱ قانون برای دیوان عدالت اداری پیش‌بینی شده است. در این حالت عملاً کارکرد دیوان به عنوان مرجعی که فقط بنا دارد تصمیمات غیر قانونی را ابطال کند به سمت نهادی میرود که قرار است «مچ گیری» انجام دهد و این امر مطلوبی نیست.
نکته دوم آن است که به نظر می‌رسد ایجاد نهاد دادستانِ اداری با کارکردی که بیان میشود به صرف اینکه در دیوان شخصی به نام دادستان اداری حضور یابد، محقق نخواهد شد. دادستانِ مورد نظر باید نقش «قاضی تحقیق» یا به تعبیر حقوق فرانسه «قاضی گزارش‌گر» را داشته باشد. در این راستا آن چیزی که باید در دادرسی دیوان اتفاق بیفتد چرخشی از «دادرسی اداریِ اتهامی» به سمت «دادرسی اداریِ تفتیشی» است. در واقع وضعیت فعلی دادرسی اداری در دیوان عدالت اداری برخلاف دادرسی اداری‌ای که در فرانسه یا آلمان یا در برخی کشورهای دیگر وجود دارد، ماهیتاً دادرسی اتهامی ‌است. به این معنا که دادرسی در دیوان عدالت اداری بسیار شبیه به دادرسی مدنی است و قاضی بی‌طرف بوده و ممنوع از تحصیل دلیل می‌باشد. این نوع از دادرسی مختص به دعاوی خصوصی است. در حالی که دعوای عمومی‌ مستلزم آن است که دادرسی اداریِ تفتیشی ایجاد شود. چنان که در فرانسه نیز از طریق قاضی تحقیق یا قاضی گزارش‌گر و در آلمان نیز از طریق اصل تفتیشی بودن دادرسی اداری، چنین کارکردی ایفا می‌شود. لذا منظور از ایجاد دادستانی اداری در دیوان عدالت اداری، گذار دیوان از دادرسی اداریِ اتهامی‌به سمت دادرسی اداریِ تفتیشی است. طبع بینابینی که دکتر نهرینی در خصوص ماهیت امر دادرسی اداری بیان کردند نیز در چنین تبیینی آشکار می‌شود. اما متأسفانه با وجود این که دادرسی اداری برخی از خصلتهای دادرسی مدنی و برخی از خصلتهای دادرسی کیفری را دارد، آنچه که اکنون در دیوان اعمال می‌شود، کاملاً مبتنی بر دادرسی مدنی است و حتی اگر خلأیی وجود داشته باشد، قانون دیوان به قانون آئین دادرسی مدنی ارجاع می‌دهد. در حالی که خصلت دادرسی اداری به جهت عمومی‌بودن دعوای اداری مستلزم تفتیشی بودن و نیز حضوری بودن یا برگزاری جلسات استماع است. این دو نقیصۀ جدی در دادرسی دیوان عدالت اداری، ایجاد نهاد دادستانی را موجه می‌سازد.
نکته دیگری که به ذهن می‌رسد این است که متأسفانه تجربه دادسراها در ایران چندان موفق نبوده است. به رغم اینکه احیای دادسرا در ایران، امری مثبت است، اما آن چه که در دادسراهای کشور رخ می‌دهد آن است که این نهاد مانع یا گلوگاهی است که به دلیل ورود حجم زیاد پروندههای کیفری عملاً سعی می‌کند هنگام مراجعۀ شاکی با وارد کردن ایراداتی و با اتخاذ انواع و اقسام قرارها، آمار ورود پرونده به دستگاه قضایی را کاهش دهد. بر این اساس به جرأت می‌توان گفت ورودی دادگاه‌ها یک دهم آن چیزی است که عملاً مردم شکایت میکنند. حال تصور شود اگر این تجربۀ بیمارگونه عیناً از نظام دادرسی کیفری وارد دیوان عدالت اداری شود چه اتفاقی میافتد؟ معنایش این خواهد بود که نهادی ایجاد میشود که با سازوکارهایی صرفاً سعی در کاهش پرونده‌های ورودی دیوان خواهد داشت. لذا به همین جهت به رغم موجه و ضروری بودن ایجاد نهاد دادستانی در دیوان عدالت اداری لازم است دقیقا تمام فرآیند دادرسی اداری در دیوان تغییر کند نه این که همین وضعیت ادامه یابد یا نظام دادرسی کیفری در دیوان شبیه‌سازی شود. ورود قاضی گزارش‌گر به رسیدگی‌های دیوان نیز باید با کارکرد مناسب رسیدگی‌های اداری همراه باشد. قاضی گزارش‌گر صرفاً تمهیدات و مقدمات مربوط به پرونده را آماده میکند. بدون اینکه اجازه تصمیم‌گیری قضایی در پرونده داشته باشد یا مانعی در برابر حق دادخواهی مردم ایجاد کند.
اما سؤالاتی اصلیِ ناظر بر این بحث و برخی پاسخهای مربوط را پس از این ۳ مقدمه می‌توان بدین شکل دسته‌بندی نمود:
سؤال اول این است که آیا اساساً دیوان عدالت اداری به دادستان نیازی دارد؟ به نظر می‌رسد برای اینکه بگوییم دیوان چنین نیازی دارد باید به چند سؤال فرعی جواب دهیم. دیوان اساساً چه وظایف و کارکردی دارد؟ به درستی بیان شد که مطابق با عبارت موجود در اصل ۱۷۳، «احقاق حقوق آنها»، یعنی احقاق حقوق مردم، غایت و هدف نهایی دیوان است. احقاق حقوق مردم یک معنایی در بطن خود دارد و آن این است که دعوایی که در دیوان طرح میشود با دعوای خصوصی تفاوت داشته و دعوای عمومی ‌است. دعوای عمومی ‌مبتنی‌بر این پیش فرض است که یک حق عمومی ‌وجود دارد؛ پس به یک پشتیبان نیاز است. این همان چیزی است که در لفظِ مدعی‌العموم تا حدودی وجود دارد. پس در بطن چنین دعوایی یک حق عمومی ‌وجود دارد. همان گونه که در بطن دعواهای کیفری نیز چنین حقی وجود داشته و به همین جهت دخالت دادستان را توجیه میکند.
بنابراین بر همان اساس که وجود دادستان در دادرسیهای کیفری به جهت وجود دعوای عمومی ‌و وجود حقِ عمومی‌ موجه است، به همان دلیل نیز وجود دادستانِ اداری در دعوای اداری به جهت وجود حق عمومی ‌و دعوای عمومی ‌موجه می‌باشد. پیش فرض مهمی‌که میتواند به این تبیین کمک کند آن است که در دعوایی که حق عمومی ‌وجود دارد مرحله کشف، تحقیق و تعقیب بایستی از مرحله رسیدگی تفکیک شود. زیرا در دعوای عمومی ‌قاضی بی‌طرف نیست و باید خود به کشف حقیقت بپردازد. در واقع تفاوت دعواهای خصوصی و دادرسی مدنی با دادرسی کیفری و دادرسی اداری در این است که دادرسی مدنی، مبتنی بر فصل خصومت است در حالی که در دادرسی کیفری و دادرسی اداری اساس و غایت دادرسی مبتنی بر کشف حقیقت است. لذا دادرس وظیفه دارد دلایل را «از زیر خاک بیرون بکشد»، به عبارت دیگر به اظهارات و دلایل و مواردی که اصحاب دعوا ارائه میدهند اکتفا نکرده، خود نیز فعال باشد. لذا نقش دادرس اداری، یک نقش فعال است. در حالی که نقش قاضی در دادرسی مدنی عمدتاً منفعل است. اگرچه در قانون آئین‌دادرسی مدنی با توجه به آخرین تحولات، قاعده منع تحصیل دلیل به نفع اصحاب دعوا تعدیل شده و دادرس مدنی هم از سمت یک مقام منفعل به سمت یک مقام فعال در دادرسی حرکت کرده اما به هر حال نقش دادرس در دادرسیهای اداری و کیفری نقش فعال‌تری است. لازمه کشف حقیقت این است که مراحل کشف، تحقیق و تعقیب از مقام رسیدگی تفکیک شده و در مرحله تحقیق و تعقیب، مقام دیگری به جز مقام رسیدگی کننده، شروع به جمع‌آوری ادله نماید.
نکته بعدی که در ذیل همین سؤال مطرح است شباهتی است که بین دادرسی اداری و دادرسی کیفری از این جهت وجود دارد. منتها یک تمایز نیز قابل مشاهده است که اقتضا میکند دادستانی کیفری در دیوان عدالت اداری وارد نشود. این همان تمایزِ میان امر اداری و امر کیفری است.
سؤال دوم این است که آیا هم اکنون دادستان کل کشور، سازمان بازرسی کل کشور، رئیس قوه قضاییه و رئیس دیوان عدالت اداری نمیتوانند چنین کارکردی را ایفا نمایند؟ اگر منظور از حضور دادستان انجام تعقیب و پیگیری جرائم باشد که پاسخ مثبت است. زیرا به نظر می‌رسد در حال حاضر این مقامات برای تعقیب جرائمی‌که در حین رسیدگی به دعواهای اداری اتفاق می‌افتد کفایت میکنند. اما این بحث اساساً معطوف به جرایمی ‌که در ضمن رسیدگی کشف می‌شود نیست. بحث بر سر «تحقیقات پیش از رسیدگی اداری» است. همان‌طور که بیان شد ماده ۱۲۱ قانون تشکیلات و آئین دادرسی دیوان عدالت اداری امر پیگیری جرایم را پوشش می‌دهد. اما «دادستان اداری» کسی است که «قبل از رسیدگی» ورود کرده و پرونده را برای دادرسی در دادگاه اداری آماده میکند.
قبل از ورود به بررسی تطبیقی، مفید خواهد بود اگر به علائمی ‌از پذیرش دادرسی تفتیشی در دیوان عدالت اداری اشاره شود. البته متأسفانه رویۀ عملی در دیوان از این نوع رسیدگی فاصله گرفته است. به طور مثال در آرای هیأت عمومی ‌دیوان عدالت اداری چند مورد وجود دارد که شخصی برای ابطال بخشنامهای شکایت کرده و هیأت عمومی ‌به وی اعلام کرده تصویر بخشنامه مورد شکایت را تهیه کند. اما شاکی در مهلت مقرر از انجام این دستور ناتوان بوده که متعاقب آن هیأت عمومی ‌دیوان نیز قرار عدم رسیدگی یا قرار دیگری صادر می‌کند. در آراء هیأت عمومی‌ موراد متعددی از این نوع برخورد وجود دارد. این یک مصداق از مواردی است که دیوان از دادرسی تفتیشی فاصله گرفته است.
در یک مورد دیگر شخصی شکایتی را در هیأت عمومی ‌مطرح میکند. شاکی دو دلیل برای اینکه مصوبه دولت غیر قانونی است ارائه میکند. هر دو دلیل ضعیف است و کفایت نمیکند اما چندین دلیل دیگر وجود دارد که مصوبه غیر قانونی اعلام شود. هیأت عمومی‌در مقام قاضی اداری اگر فقط به همان دو دلیلی که شاکیِ دعوا طرح کرده بپردازد و به دلیل ضعف این دلایل، رأی به ابطال ندهد، نسبت به آن بخشنامه و این موضوع، دعوا حالت امر مختومه پیدا می‌کند و دیگر نمیتوان مسأله را مطرح کرد. به عبارتی عملاً خصلت تفتیشی بودن یا امر عمومی‌ بودنِ دعوای اداری تضییع میشود. در حالی که اگر هیأت عمومی ‌فعالانه با موضوع برخورد کند و علاوه بر آن ۲ دلیل، چند دلیل دیگر را در کمیسیون‌های تخصصی یا از طریق کارشناس یا رأسا به دعوا اضافه کند، این عمل به معنای تفتیشی بودن دادرسی اداری است. نمی‌توان اظهار نظر دقیق انجام داد اما به نظر می‌رسد رفتار هیأت عمومی‌در حال حاضر، رفتاری بینابین است و عمدتاً به همان دلایلی میپردازد که در دادخواست آمده است.
با این حال به نظر میرسد که مقنن به جهاتی پذیرفته که دعوای اداری، دعوایی عمومی ‌است و ماهیتی تفتیشی دارد. مثلاً می‌توان به تبصره ماده ۳۰ یا ماده ۴۱ قانون تشکیلات و آئین دادرسی دیوان عدالت اداری اشاره کرد که اشعار می‌دارد: «شعبه رسیدگی کننده میتواند هرگونه تحقیق یا اقدامی ‌را که لازم بداند انجام دهد.» یا تبصره ۲ ماده ۴۳ همین قانون.[۱۵] در برخی از مواد نیز گفته شده است که اگر کسی شکایت کرد، دیوان از طرف شکایت تقاضا میکند که توضیحاتش را ارسال نماید. حال اگر آن طرف شکایت توضیحاتش را ارسال نکند، در قانون پیش‌بینی شده که قاضی میتواند او را تعقیب کیفری نماید. اما شکل‌گیری واقعی نظام تفتیشی در دیوان مستلزم این است که همان‌طور که در کشورهایی مثل فرانسه و آلمان فردی مانند قاضی گزارش‌گر وجود دارد و نیز مراحل دادرسی از هم تفکیک می‌شوند، در دیوان نیز این تحولات رخ دهد.
در آئین دادرسی اداری کشور فرانسه، چند مرحله وجود دارد. یکی از آن مراحل مرحله تحقیق است. ابتدا که شاکی دادخواستش را تقدیم میکند، موضوع به شعبه رسیدگی کننده ارجاع نمیشود، بلکه نزد قاضی گزارش‌گر می‌رود. قضات در فرانسه برای تصمیم‌گیری متکی به استدلالهایی که از سوی طرفین ارائه می‌شود نیستند. بلکه بر عکس، حقایق پرونده به وسیله دادگاه کشف میشود؛ گویی که از زیر خاک بیرون کشیده میشوند و هم چنین مسیر استدلال به ‌وسیله قاضی گزارش‌گر در مرحله تحقیق هدایت شده و بسط مییابد. برای انجام تحقیقات و آماده‌کردن پرونده جهت رسیدگی، یک قاضی گزارش‌گر از سوی رئیس دادگاه و در مورد شورای دولتی از سوی رئیس شعبه منصوب میشود. نسخهای از دادخواست برای طرف دیگر ارسال میگردد تا دفاعیات خود را ارائه کند. قاضی گزارش‌گر مهلتهای برابری برای هر دو طرف تعیین میکند تا لوایح مفصلتری را تهیه و استدلال‌های خود را به طور کامل مطرح کنند. پس از انقضای مهلت قاضی دستور شروع تحقیقات را صادر میکند. بر اساس این دستور طرفین ملزم به ارائه اسنادی خاص یا توضیح برخی از حقایق میشوند. هم چنین قاضی گزارش‌گر میتواند از برخی اماکن بازدید کند، شهودی را فراخوان کند و از آنها سؤالاتی داشته باشد و از کارشناسان تقاضای اظهارنظر نماید. قاضی گزارش‌گر شبیه نهاد دادسرا، پرونده را کامل میکند. در پایان قاضی گزارش‌گر گزارش مکتوبی تهیه می‌کند که در آن آماده‌بودن پرونده برای رسیدگی، استدلالات طرفین، حقایق پرونده، شبهات موضوعی و مسائل حکمی ‌قوانین و مقررات ذکر میشود. هم چنین قاضی گزارش‌گر راه حل پیشنهادی خود را مطرح میکند و به‌همین دلیل متن رأی پیشنهادی را که منعکس‌کننده نتیجهای است که به او رسیده نیز تقدیم میکند. با دستور دادگاه مبنی بر کفایت تحقیق و آماده بودن پرونده برای رسیدگی، مرحله تحقیقات پایان مییابد. پس از این مراحل اسناد آماده شده از سوی قاضی گزارش‌گر به کمیسیونرِ دولت تحویل داده میشود تا وی جمع‌بندی خود از حقایق پرونده و همچنین تجزیه و تحلیل حقوقی مورد نظرش را به دادگاه ارائه کند. بعد از آن نیز جلسه استماع تشکیل و رأی صادر میشود.
در مجموع ایجاد نهاد دادستان اداری و تشکیلات مربوطه در دیوان عدالت اداری مثبت است. مشروط به آن که نظام حقوقی ما به سمت دادرسی اداریِ تفتیشی حرکت کند و از جمله قانون دیوان به طور کلی جهت‌گیری خود را به این سمت تغییر دهد که البته نیازمند اصلاحات بنیادی است.

محور سوم: الزامات و تبعات ایجاد نهاد دادسرا در دیوان عدالت اداری
دکتر غلام رضا مولا بیگی[۱۶]
ایجاد نهاد دادستانی در دیوان عدالت اداری امری مطلوب است. اما این موضوع نباید به معنای اضافه شدن یک مرحلۀ دیگر به روند دادرسی در این مرجع باشد. به همین شکل فعلی نیز مردم از رسیدن به رأی در دیوان عدالت اداری چندان امیدوار نیستند. حال اگر یک مرحله دیگر نیز بدان اضافه شود، تالی فاسدهای زیادی خواهد داشت. اما وجود نهاد دادستانی و خود دادستان برای انجام برخی وظایف که در زمینه اجرا و در زمینه طرح موضوعات و پروندهها در دیوان مطرح است و نیز انجام نظارت بر اجرای قوانین در دستگاههای اداری می‌تواند مثبت ارزیابی شود.
در خصوص الزامات باید به قوانین مراجعه شود. در اصل ۱۷۳ قانون اساسی عبارت رسیدگی به شکایات، تظلمات و اعتراضات مردم نسبت به مأمورین دولتی و واحدهای دولتی ذکر شده و در آخر همین اصل ذکر می‌شود «و احقاق حقوق آنها». در این اصل صلاحیت دیوان عدالت اداری، رسیدگی به شکایات و تظلمات و اعتراضات اعلام شده است. اما آنچه که آقای دکتر هداوند در خصوص دادرسی تفتیشی فرمودند، آیا از اصل ۱۷۳ قابل استنباط است؟ قانون میگوید اگر چنانچه شکایت، تظلم و اعتراضی بود دیوان عدالت اداری صلاحیت ورود و رسیدگی دارد. از صدر این اصل استنباط میشود که پیش از طرح شکایت، دیوان عدالت اداری نباید صلاحیتی برای این امر داشته باشد و عده‌ای با استناد به همین نکته مخالف حضور دادستان هستند. زیرا از دید این افراد وجود دادستان اختیاری ماورای این اصل ایجاد میکند و از حدود صلاحیت دیوان خارج است.
پاسخ این شبهه این است که ما چنین صلاحیتی را هم اکنون در قانون تشکیلات و آئین دادرسی دیوان عدالت اداری داریم. پس اگر این موضوع به این کیفیتی که می‌گویند خارج از صلاحیت دیوان باشد، باید شورای نگهبان نسبت به این ایراد میگرفت. نمونه بارز چنین امری اختیار رئیس دیوان و رئیس قوۀ‌قضاییه در بحث اعلام شکایت از مصوبات خلاف قانون است. چنین اختیاری به طور واضح مربوط به قبل از شکایت اشخاص عادی است.
اشکال دومی‌که مطرح میشود این است که در صورت وجود دادستان در دیوان عدالت اداری بین اصل ۱۷۳ و اصل ۱۷۴ تداخل ایجاد می‌شود. زیرا اگر در دیوان عدالت اداری، دادستانی تشکیل شود و این دادستان وظیفه پیگیری و نظارت بر امور، از جمله نظارت بر امر اجرای قانون را بر عهده بگیرد، سازمان بازرسی چه تکلیفی پیدا کرده و تعارض بین صلاحیت این دو نهاد چگونه باید حل شود؟
در پاسخ باید بیان شود که گرچه در پارهای از موارد ممکن است چنین تداخل وظایفی رخ دهد اما در همه موارد این گونه نیست و بسیاری از موضوعات هست که به‌رغم وجود سازمان بازرسی، به دلیل عدم وجود دادستان روی میز باقی‌مانده است و عملاً احیای حقوق عامه و نظارت بر قوانین به صورت کامل شکل نمیگیرد.
به طور مثال به موجب ماده ۱۷ قانون تشکیلات و آئین دادرسی دیوان عدالت اداری «فقط شخص ذی‌نفع» میتواند دادخواست طرح کند. به عبارتی این ماده به گونه‌ای از مصادیق پذیرش دادرسی اتهامی ‌است.
در بسیاری از موارد اتفاق میافتد تصمیم اداری براساس اشتباهی که دارای وصف موردی است گرفته میشود در حالی که شاکی خصوصی نیز در مورد آن وجود ندارد. در این موارد دیوان با چالش مواجه میشود. زیرا از یک طرف تصمیم خلاف قانون گرفته شده است؛ که یک نمونه عملی آن در فروش پارک پردیسان اتفاق افتاد. در این مورد دولت تصمیم گرفت پارکی را بفروشد. در چنین حالتی چه کسی باید شکایت کند؟ ذی‌نفع در این جا کیست؟ و از سوی دیگر وقتی این شکایت به دیوان میرود، دیوان نمیتواند نسبت به چنین موضوعی بی‌تفاوت باشد. زیرا یک موضوع حساس خلاف قانون است. به عبارتی دیوان میخواهد ورود پیدا کند. اما این ورود مستلزم شکایت یک شخص ذی‌نفع است. حتی اگر دستگاه‌های دولتی یا سازمان بازرسی بخواهند در دیوان شکایت کنند، قاضی دیوان میگوید شما مقام دولتی هستید و دیوان از پذیرش دعوا معذور است. اما مگر دیوان میتواند در مقابل این گونه تخلفات بی‌تفاوت باشد؟ یا در خصوص انتصاب یک شخص به مسئولیتی، آیا ورود به چنین مواردی در صلاحیت هیأت عمومی‌است؟ وقتی چنین موضوعی مطرح میشود شخص ذی‌نفع باید طرح دعوا کند. در این مواقع شخص ذی‌نفع چه کسی است؟ شعبه نمیتواند نسبت به این موضوعات رسیدگی کند. بنابراین چنین مسایلی عملاً بدون راه حل باقی می‌مانند.
پس شایسته است که در این گونه موارد دیوان با ایجاد نوعی رویه، یا با ارایۀ یک «تفسیر موسع» باعث گسترش لازم در صلاحیت هیأت عمومی‌ شود. شایان ذکر است که پیش تر قضاتِ دیوان از اصطلاح «مدلول» در بند ۱ ماده ۱۹ قانون سابق دیوان عدالت اداری (مصوب ۱۳۸۵)[۱۷] در چنین مواردی می‌توانستند بهره ببرند. اما این واژه در ماده ۱۲ قانون جدید[۱۸] حذف شد. در زمان حکومت قانون سابق از واژۀ مدلول استفاده و بیان می‌شد که مهم نیست خودِ مصوبه موردی باشد، بلکه همین که به لحاظ مفهومی‌قاعده نوعی ایجاد شده باشد دیوان صلاحیت رسیدگی دارد. البته به نظر می‌رسد طبق قانون جدید نیز هیأت عمومی‌صلاحیت رسیدگی به چنین موضوعاتی را دارد. اما در قانون قبلی بند ۱ ماده ۱۹ اشعار می‌داشت اگر مصوبات، مقررات، نظامات خلاف قانون باشند یا «مدلول» آنها خلاف قانون باشد هیأت عمومی‌صالح به رسیدگی است. بنابراین در موضوعاتی که مدلول مصوبهای حکایت از این داشت که این مصوبه نوعی است، گرچه منطوق مصوبه جزئی می‌بود، امکان طرح آن در هیأت عمومی‌وجود داشت.
لذا در چنین مواردی اگر دادستان در دیوان عدالت اداری نباشد، عملاً احقاق حقوق مردم با نقیصه مواجه می‌شود. تعداد موارد مزبور نیز بسیار زیاد است. از جمله در واگذاری شرکت‌های دولتی هم با بحث ذی‌نفع روبرو هستیم. در چنین مواردی حتی در صورت وجود ذی‌نفع غیر مستقیم، از جهت نفع عمومی، به دلیل عدم وجود ذی‌نفع مستقیم قاضی ناگزیر از صدور قرار رد دادخواست است. در حالی که احتمالاً خودِ قاضی به لحاظ وجدانی راضی نباشد این موارد را خارج از شمول اصل ۱۷۳ قرار دهد.
در همین وضعیت کنونی حداقل شایسته بود وقتی مقنن در مورد مصوبات، آئین‌نامهها و مقررات دولتی به رئیس دیوان اجازه ورود می‌داد، در موضوعاتی که ذی‌نفع مستقیم ندارند نیز، صلاحیت دخالت به رئیس دیوان عدالت اداری اعطا می‌نمود.
ضمن اینکه وقتی اصل ۱۷۳ بیان میکند به منظور رسیدگی به شکایات، تظلمات و اعتراضات مردم نسبت به مأمورین یا واحدها یا آئین‌نامههای دولتی و احقاق حقوق آنها دیوان عدالت اداری تأسیس می‌شود، می‌توان پرسید آیا «احقاق حقوق» هم فرع بر طرح شکایت است یا خیر احقاق حقوق مقدم بر آنها و یک امر مستقل است؟ یعنی آیا در واقع آن «واو»، واو استینافیه است و جمله ای جدید شروع میشود؟ به نظر می‌رسد تفسیر اخیر با هدف تأسیس دیوان عدالت اداری و وظیفهای که قوه قضاییه دارد سازگاری بیشتری داشته باشد و احقاق حقوق الزاماً فرع بر طرح دعوا نباشد.
با این ۳ دلیلی که عنوان شد و با توجه به الزاماتی که در قانون اساسی وجود دارد میتوان پاسخ مخالفان را هم به این کیفیت بیان نمود و قائل به این امر شد که الزامات قانونی در قانون اساسی برای این امر وجود دارد. در قانون عادی نیز یک نمونه ماده ۱۷ قانون تشکیلات و آئین دادرسی دیوان عدالت اداری است که مطرح شد.
جهت دیگر دخالت دادستان در دادرسی‌های دیوان عدالت اداری در قسمت اجرای احکام بروز و ظهور پیدا میکند. در بحث اجرای احکام، چون دو نوع رأی از دیوان صادر می‌شود پس به تبع آن دو گونه اجرا باید وجود داشته باشد. یک مسأله اجرای آرای هیأت عمومی ‌و یک امر اجرای آرای موردی شعب است. در بحث اجرای آراء، ضمانت اجرایی که در قانون جدید پیش‌بینی شده، «استنکاف» است. در قانون قبلی (مصوب سال ۱۳۸۵) برای ضمانت اجرای احکام آرای هیأت عمومی ‌چنین چیزی پیش‌بینی نشده بود. اکنون با خلاءهایی در خصوص وجود مقام ناظر و مقام اجرا در واحد اجرای احکام دیوان مواجه هستیم. اجرای احکام دیوان عدالت اداری به جهت وظایفی که بر عهده دارد نیازمند وجود یک مقام پیگیر است. مطابق قانون بودنِ اجرا از موارد بسیار مهم است. زیرا در برخی موارد به طرق دیگری رضایت شخص جلب شده و عملاً رأی صادر شده هم اجرا نمی‌شود. در بعضی از مواقع شاکی تهدید میشود و در برخی موارد بخشی از رأی اجرا میشود و شاکی هم منصرف میشود و از این قبیل… . بنابراین اگر مقامی ‌جهت پیگیری وجود داشته باشد این معضلات پیش نمیآید.
نکته قابل ذکر دیگر این است که گاهی طرف شکایت اعلام میکند در اجرای رأی با معاذیر قانونی مواجه است. در این موارد قانون به دادرسِ اجرای احکام اجازه داده است که طبق ماده ۱۱۵ قانون تشکیلات و آئین دادرسی دیوان عدالت اداری درخواست اعاده دادرسی بدهد.[۱۹] اعطای این صلاحیت، نقض کاملِ اصول حقوقی است اما مقنن به ناچار این راهکار را پیش‌بینی کرده تا دادرس اجرای احکام چنان چه جهات عذر موجه را صحیح تشخیص داد، از شعبه صادر کننده تقاضای اعاده دادرسی کند. این روش با اصولی که بر اعاده دادرسی حاکم است هیچ هم‌خوانی‌ای ندارد؛ اما تمهیدی است برای حفظ حیات حقوقیِ رأی دیوان.
ضمن اینکه بحث اجرا مقتضی پیگیری مداوم است. پیگیری نیز مستلزم وجود یک مقام است. اگر در آئین دادرسی مدنی متعاقب درخواست خواهان اجرائیه صادر می‌شود، در دادرسی اداری باید در کنار رأیی که صادر می‌شود مقامی ‌باشد که پیگیر اجرای آن شود. حال آن که در این موضوع با خلاء مواجه هستیم.
برای اجرای قوانین دیگری مانند «قانون ارتقاء سلامت نظام اداری و مبارزه با فساد» (مصوب ۱۳۹۰) نیز وجود دادستان لازم است. در قانون اخیر در خیلی از موارد مشاهده می‌شود که کمیسیونها و شوراهایی برای نظارت بر اجرای قوانین در دستگاههای اجرایی تشکیل میشوند، اما یک مقام خاص متولی این امر نیست. در حالی که برای هماهنگ‌کردن تصمیمات این شوراها، وجود یک رئیس در این گونه شوراها و مقامی‌که مسئولیت این شوراها را به عهده بگیرد لازم است. بنابراین در خود همان قانون یا آئین نامهاش پیش‌بینی شد به صورت ادواری یک وزارتخانه مسئولیت آن را برعهده بگیرد. در حالی که برخی از این سازمانها و وزارتخانههایی که جزو دستگاه‌های نظارتی هستند خود بخشی از قوه مجریه بوده و دیوان عدالت اداری نسبت به آنها صلاحیت نظارتی را دارد.
ملاحظۀ چنین مواردی در قانون اساسی و قوانین عادی نشان می‌دهد وجود مقام دادستان در دیوان عدالت اداری یک ضرورت است. اما آیا به لحاظ تشکیلاتی تأسیس نهاد دادستانی امکان پذیر است؟ در حال حاضر خیر! زیرا نه تنها برای پیش‌بینی نهاد دادستانی، بلکه برای ایجاد تشکیلات مناسب آن نیز نیازمند تصویب قانون عادی هستیم. اما لازم به ذکر است که در ماده ۲ قانون تشکیلات و آئین دادرسی دیوان عبارتی ذکر شده است که شاید از آن معنای مخالفی برداشت شود. ماده ۲ اشعار می‌دارد: «دیوان در تهران مستقر است و متشکل از شعب بدوی، تجدیدنظر، هیأت عمومی‌و هیأتهای تخصصی میباشد. تشکیلات قضایی، اداری و تعداد شعب دیوان با تصویب رئیس قوه قضاییه تعیین میشود.» اینکه تشکیلات اداری- قضایی دیوان می‌تواند با تصویب رئیس قوه‌قضاییه معین شود، بدین معنا نیست که از قسمت ذیل این ماده استفاده شده و بدون تصویب قانون تشکیلاتی را در دیوان ایجاد نمود. چرا که تشکیلات مورد نیازِ دیوان توسط مقنن در صدر مادۀ مورد اشاره بیان شده و ادامه ماده در راستای همان تشکیلات است. یعنی رئیس قوۀ در حدود همان ارکان دارای صلاحیت است.

پرسش و پاسخ
یکی از حضار: به نظر می‌رسد برداشت دکتر نهرینی و آقای مولا بیگی با برداشت دکتر هداوند از مفهوم احقاق حق متفاوت است. بنابراین هیچ توافقی در لزوم وجود دادستان در ساختار دیوان عدالت اداری میان سخنرانان وجود ندارد. زیرا برداشت آقای مولا بیگی و دکتر نهرینی ناظر بر وجود سیستم یا شخصی برای تعقیب جرایم کشف شده در حین دادرسی اداری است. در حالی که برداشت دکتر هداوند این است که جهت احقاق حق مردم، مقامی‌در کنار شاکی حضور داشته باشد تا در مقابل دولت جهت کشف و جمع‌آوری ادله به قاضی یاری برساند. لذا این دو برداشت با یکدیگر کاملاً متفاوت است. مفهوم مورد نظر دکتر هداوند نیازمند تغییرات کلی و حتی یک انقلاب اداری است. چنین تحولی نه در سیستم و نه در فرهنگ حقوقی ما امکان پذیر نیست. گرچه قانون اساسی از لزوم احقاق حق مردم سخن می‌گوید، اما در قوانین فعلی، گرفتن چنین حقوقی به عهده خود شاکی است. یعنی نیازمند شکایت است. روش فعلی واجد این حسن است که ارایۀ ادله خلافِ ادعای شاکی بر عهده دولت است. از این جهت اگر شاکی ذکر کرد که دولت حقی را تضییع کرده است و کارشناس حقوقی ادارۀ مربوط در مقام دفاع بیان نمود که حق مورد ادعا، داده شده است، ثابت نمودن این امر بر عهدۀ کارشناس اداره است. اما این روش از این جهت که به هر حال هیچ مقامی‌جهت جمع‌آوری ادله و تحقیق به شاکی کمک نمی‌کند، ناقص محسوب می‌شود. در برخی موارد حتی اداره پاسخی هم به دیوان نمی‌دهد و گاهی نیز قضات دیوان عدالت اداری به دلیل عدم اشراف بر قوانین، پاسخ اداره را کافی می‌دانند. در خیلی از موارد نیز به دلیل عدم طرح صحیح شکایت، قاضی به‌ماهیتِ دعوا ورود پیدا نمی‌کند. بنابراین در جمع‌بندی نظرات به نظر میرسد که اتفاق نظری جهت حضور یا عدم حضور دادستان در دیوان عدالت اداری وجود ندارد. شایان ذکر است اگر کارکرد دادستان در دیوان عدالت اداری کشف جرم باشد، در این صورت با تکالیف دادستان عمومی ‌تداخل پیدا می‌کند. جرمی‌که در دیوان عدالت اداری کشف شود با جرمی‌که خارج از آن کشف شود چه تفاوتی دارد؟
در ضمن باید برداشت از مفهوم احقاق حق روشن شود. این برداشت از احقاق حق عامه که هر جا تخلفی اتفاق افتاد دیوان عدالت اداری هم ورود پیدا کند، اشتباه است. احقاق حق عامه یعنی اینکه دیوان عدالت اداری به عنوان یک نهاد نظارتی بر دولت بتواند هر جا که حقی از افراد توسط دولت تضییع شد در صدد اعادۀ حق برآید. حال این پرسش پیش می‌آید که سازوکار این اعاده چیست؟ به‌نظر می‌رسد اگر شکایت شخصی نباشد دیگر قانون دغدغه «احقاق حق عامه» ندارد. یعنی احقاق حق عامه منوط به شکایت شاکی خصوصی و نه همه مردم است.
یکی از حضار: با توجه به نظر آقای مولابیگی آیا موردی وجود داشته که جرم نباشد اما دادستان‌ها از باب احقاق حق ورود پیدا کرده باشند؟
یکی از حضار: سؤال من از آقای مولابیگی این است که کمیسیون اصل ۹۰ مجلس شورای اسلامی‌چه کارکردی در اصلاح وضع موجود می‌تواند داشته باشد؟
یکی از حضار: بحثی را که دکتر هداوند در خصوص قاضی گزارش‌گر ایراد فرمودند امر جدیدی نیست و هم اکنون در ساختار دیوان‌عالی کشور توسط دادیار دیوان‌عالی، که این نیز مقتبس از حقوق فرانسه است، انجام می‌شود. این دادیار به‌نوعی در رسیدگی دیوان‌عالی از طریق انجام مقدمات، تسهیل ایجاد می‌کند. اما یک نهاد مستقل به حساب نمی‌آید. در خصوص بحث آقای مولابیگی هم به نظر من با وجود تمام خلاءها، ایجاد یک مرحله به عنوان دادسرا موجب افزایش اطالۀ دادرسی می‌شود.
یکی از حضار: سؤال از آقای هداوند آن است که آیا با تشکیلات موجود پیش‌بینی مقامی‌به عنوان قاضی گزارش‌گر ممکن نیست؟
دکتر مهدی هداوند: از پاسخ به سؤال آخر شروع می‌کنم؛ به نظر من در وضعیت فعلی نیاز به اصلاح قانون تشکیلات و آئین دادرسی دیوان عدالت اداری است. در خصوص دغدغۀ افزایش اطالۀ دادرسی باید واقعیت امروز دیوان را ملاحظه کرد. در حال حاضر اگر دادخواستی ثبت شود، تشکیل جلسه بین یک تا یکسال و نیم زمان می‌برد. یعنی در شرایط فعلی وقتهایی که دیوان صادر می‌کند، یکساله است. در این یکسال چه اتفاقی میافتد؟ دادخواست به سازمان مورد شکایت ارسال می‌شود، آن سازمان دفاعی انجام می‌دهد و این موارد تا تعیین وقت نظارت در پرونده می‌مانند. یعنی قاضی گزارش‌گر یک سال فرصت دارد پرونده را مطالعه کند، ادله را جمع‌آوری نماید و نظر کارشناس را اخذ کند. بنابراین در حال حاضر وجود قاضی گزارش‌گر موجب اطاله نمی‌شود. ضمن اینکه بخش قابل توجهی از اطالهها ناشی از این است که قاضی با پروندهای مواجه است که کامل نیست و پس از یکسال در روز جلسه به دلیل کمبودِ دلایل، مجبور به تجدید وقت میشود! اما حضور قاضی گزارش‌گر موجب می‌شود رفع این نواقص به جای این که پس از وقت نظارت انجام شود پیش از آن صورت گیرد. به‌نظر می‌رسد خصلت دادرسی اداری اقتضاء میکند این نهاد وجود داشته باشد؛ و اگر این نهاد ایجاد نشود، وضعیت دیوان عدالت اداری به همین ترتیب ادامه پیدا خواهد کرد.
هم چنین باید ذکر شود به رغم اینکه در ظاهر همۀ سخنرانان با حضور دادستان در دیوان عدالت اداری موافق‌اند، اما اختلافاتی نیز در دیدگاه‌ها مشاهده می‌شود. اگر قرار است نهاد دادستانی در دیوان عدالت اداری ایجاد شود تا جرایم مذکور در قانون را کشف کند، نیازی به ایجاد دادستان اداری نیست. اما وجود دادستان جهت ایفای نقش قاضی گزارش‌گر ضرورت دارد. حال باید پرسید چه وظایفی است که دادستان می‌تواند به غیر از قاضی گزارش‌گر برعهده بگیرد؟ دادستان موارد تضییع حق را بدون اینکه نیازی به شکایت شاکی خصوصی یا ذی‌نفع باشد میتواند بر عهده بگیرد. اما آیا اصل ۱۷۳ چنین اجازهای میدهد؟ اتفاقاً عبارات اصل ۱۷۳ قانون اساسی این نکته را به ذهن متبادر می‌کند که شاید مقنن به صورت کاملاً فنی و آگاهانه از سه واژۀ «شکایات»، «تظلمات» و «اعتراضات» نام برده است. ظاهراً تفکیکی میان این ۳ معنا وجود دارد. احتمالاً در اصطلاح شکایت، ذی‌نفع بودن، در اصطلاح تظلم، نفع مدنی و در اصطلاح اعتراض هر اعتراضی، حتی اعتراض به مقاله ای در روزنامهای مد نظر بوده است. بنابراین این ظرفیت در اصل ۱۷۳ وجود دارد که حتی اگر ذی‌نفع وجود نداشته باشد، مقامی ‌معضل را از بیرون مشاهده و گزارش کند. حتی اگر آن امر عنوان مجرمانه هم نداشته، اما تضییع موردی یک حق که نقطه مقابل احقاق حق است، اتفاق افتاده باشد نیز دادستان می‌تواند گزارش کند. به عبارت دیگر در این موارد که حالت «موردی» دارد و شعب به دلیل عدم وجود ذی‌نفع مستقیم از پذیرش شکایت سر باز می‌زنند، دادستان می‌تواند دخالت کند.
دکتر فریدون نهرینی: نکتهای که در قانون دیوان عدالت اداری حایز اهمیت می‌باشد، بحث نسبی نبودن این آراء است. یعنی جایی که یکی از ارکان دیوان رأیی صادر میکند، مانند حکم ورشکستگی این رأی به همگان تسری پیدا میکند. در تبصره ماده ۱۱ قانون تشکیلات و آئین دادرسی دیوان عدالت اداری این تسری مشهود است.[۲۰] زیرا اشعار می‌دارد که اگر تصمیم یا اقدامی‌توسط دیوان ابطال و بی اعتبار گردد، آن مرجع دولتی باید در تصمیمات و اقدامات دیگر خود، نظر دیوان عدالت اداری را رعایت کند. در مورد ابطال مصوبات توسط هیأت عمومی ‌نیز قانون همین نص را دارد و میگوید مرجع مربوط در مصوبات بعدی نیز باید تصمیم دیوان را رعایت کند. با توجه به نسبی بودن آرای مدنی، این نکته شاهد دیگری بر بینابینی بودن آرای دیوان عدالت اداری است.
نکته دیگر این است که همان‌گونه که بیان شد حدود ۴۰۰ مورد وظیفه برای دادستان در قوانین مختلف پیش‌بینی شده است. اما هیچ‌گاه در سوابق تقنینی کشور سابقه‌ای وجود ندارد که دادسرایی برای اینکه به امور مختلف بپردازد ایجاد شود. یعنی برای هر دادسرا یک وظیفه مشخص به تبع دادگاه و مرجع رسیدگی‌کنندۀ ماهوی وجود دارد. به طور مثال دادگاههای نظامی‌۱ و ۲، دادگاه کیفری ۱ و ۲، دیوان‌عالی کشور و … هر کدام به تبع وظایف دادگاه مربوطه، دارای دادسرایی نیز می‌باشند.
بنابراین وقتی قرار است راجع به وجود دادستان در دیوان عدالت اداری بحث شود باید توصیف مجرمانه داشته باشد. چون سابقۀ قانونی ما خلاف این را نشان نمیدهد. اما اگر در صدد ایجاد یک دادستانی اداری باشیم شاید بشود گفت برای اولین بار در نظام حقوقی ما اتفاق می‌افتد. به تعبیری نیز می‌توان گفت شبیه دادستان دیوان محاسبات کشور خواهد شد که در جنبه‌های جزایی دخالت می‌کند. در خصوص دیوان عدالت اداری نیز بحث این بود که در جنبه‌های جزایی خودِ شعبۀ دیوان نباید حکم بدهد. پس باید یک مدعی برای چنین مواردی وجود داشته باشد. آن مدعی، دادستان دیوان عدالت اداری باشد. چنین تحولی منوط به تکمیل صلاحیت دیوان عدالت اداری است.
شایان ذکر است که ماده ۵۹۸ قانون مجازات اسلامی‌(مصوب ۱۳۷۵)[۲۱] خلاء کیفری موجود در خصوص مواردی مانند احداث جاده در جنگل ها و… که نوعی تصرف غیر قانونی در اموال عمومی‌و دولتی است را پر می‌کند. مگر آن که در این حوزه نیز بخواهیم صلاحیت دیوان عدالت اداری را تکمیل کنیم.
دکتر مولا بیگی: بحث این نیست که از بعضی موارد که جرم انگاری شده‌اند استفاده شود. اگر این استدلال به کار برود در سطح کلان میتواند بر آن بود که چندان نیاز به دخالت دیوان نیست. زیرا خیلی از مواردی که تخلف است جرم هم می‌باشد. پس دادگاه کیفری به این موضوع رسیدگی میکند و دیگر نیازی به ‌دیوان عدالت اداری نداریم! یا به‌طور‌کلی می‌تواند سؤال شـود که با توجـه به وجود سازمان بازرسی کل کشور یا کمیسیون اصل ۹۰ چه نیازی به وجود دیوان عدالت اداری است؟ صلاحیت ابطال و الزامی‌که در قانون برای دیوان عدالت اداری پیش‌بینی شده چه کارکردی دارد؟ باید ذکر شود خیلی از موارد مانند مثال فروش پارک پردیسان است که هیچ جرمی ‌اتفاق نیفتاده است. اتفاقاً دولت سند دارد که آن پارک مِلک او است. هیأت وزیران نیز حکم به فروش یک مال دولتی داده است. واضح است که هیچ تصرف غیر قانونی و غیر مجازی هم صورت نگرفته است. سؤال می‌شود که دیوان به چه دلیل میخواهد این مصوبه را ابطال کند؟ یا در بحث واگذاریها، جرمی‌اتفاق نیفتاده است. اساساً جرم نیست که بیاییم بر اساس آن جرم مانع تصمیم دولت شویم. دولت میگوید تمام سهام شرکت متعلق به من بوده و من میخواهم این‌گونه واگذار کنم. بر فرض با ترک مزایده اقدام به واگذاری می‌کند. آیا این امر جرم است؟ خیر! در هیچ قانونی این امر جرم‌انگاری نشده است. بنابراین رسیدگی به چنین موضوعی روی زمین می‌ماند. اما متولی این موارد کیست؟ شاید گفته شود متولی آن سازمان بازرسی است. اما سازمان بازرسی فقط مرجع بازرسی است. یعنی فقط گزارش میدهد و میگوید چنین اتفاقی افتاده است. اگر بگوییم این اتفاق یک تخلف اداری است، مرجع رسیدگی به این تخلف هیأتی است که اعضایش از وزیر ابلاغ گرفته‌اند! پس فاقد استقلال بوده و نمیتواند خلاف منافع رئیس خود رأی بدهند. آن طرفی هم که منتقل‌الیه است نفعش در این است که این اتفاق پیگیری نشود؛ بنابراین هیچ وقت شاکی نمیشود. شخص دیگری هم اگر بخواهد شکایت کند ذی‌نفع تلقی نمیشود! لزوم حضور دادستان در دیوان عدالت اداری در چنین موضوعاتی خود را عیان می‌کند.
با دکتر هداوند کاملاً موافقم که دادرسی اداری باید تفتیشی باشد. زیرا همان‌گونه که توسط دکتر نهرینی بیان شد نظام دادرسی اداری نه مدنی است و نه کیفری. دادرسی اداری ماهیت خاص خود را دارد. با توجه به هدفی که برای دادرسی اداری در نظر گرفته می‌شود، بحث لزوم وجود ذی‌نفع با این هدف هم‌خوانی ندارد. در بحث آئین دادرسی مدنی به دنبال حق شخصی خودمان هستیم. بنده میگویم این حق شخصی من است و بنابراین دعوایی مطرح می‌کنم. اما اگر مطرح نکردم حق خود را ساقط نموده‌ام. اما حقوق عمومی‌که قابل اسقاط نیست! حتی اگر قسمتی از آن متوجه بنده باشد، باز قابل اسقاط نیست.
دکتر فریدون نهرینی: آقای مولابیگی مثال موردی را که مقرارت قانونی رعایت نشود و وصف کیفری نیز نداشته باشد تبیین می‌فرمایید؟ در کجای نظام حقوقی ایران چنین امری داریم که مقررات قانونی رعایت نشود اما وصف کیفری هم نداشته باشد؟
دکتر مولا بیگی: بعد از مقررات قانونی نوبت اصول حقوقی می‌شود. به‌طور مثال در فروش پارک پردیسان، شهرداری به دولت میگوید اگر چنین مکانی را به شخصی می‌فروشید، آن شخص قطعاً برای نگهداری از پارک آن را خریداری نمی‌کند! او میخواهد ساختمان بسازد. اما ساخت و ساز در چنین مکانی امکان ندارد. پس واگذاری دولت خلاف قانون است و تالی فاسد عدیدهای دارد. یا در خصوص عبور جاده از جنگل، فعلاً اتفاقی نمیافتد. برای تغییر کاربری هم از وزارت کشاورزی مجوز می‌گیرند. اما سازمان محیط زیست میگوید چنین جاده‌ای اثرات زیست محیطی مخربی در آینده دارد. یعنی اثرش در آینده بروز خواهد کرد. اینگونه موارد بر میگردد به «نادرستی تصمیم اداری». در اینگونه مثال‌ها جرمی ‌هم اتفاق نیفتاده و شخص ذی‌نفع هم مدعی نیست. حال آیا این موارد باید متولی داشته باشند یا خیر؟ یا به طور مثال دولت اختیار واگذاری شرکت‌های دولتی را دارد. دولت هم میگوید این شرکت مِلک من است و می‌خواهم واگذار کنم. ظواهر قانونی نیز رعایت می‌شود. اما در عمل تصمیم کاملا نادرست است. یعنی قانون با سوء نیت خاصی دور زده شده یا از اختیارات سوء‌استفاده شده است. سوء‌استفاده از اختیارات نیز از مصادیقی است که جرمی‌رخ نداده اما عمل یا تصمیم باید ابطال شود. در خیلی از موارد حتی جنبۀ کیفری هم دارد اما مرجع ابطال تصمیم اداری معلوم نیست. مگر اینکه به تبع ضرر و زیان ناشی از جرم، تقاضای ابطال آن را هم بخواهند. اما مرجع حقوقی نمی‌تواند به تقاضای ابطال آن تصمیم اداری رسیدگی کند. پس در اینگونه موارد نیز دیوان عدالت اداری ناگزیر از مداخله است. زیرا با زندان رفتن یک مسئول کار به اتمام نمی‌رسد؛ بلکه به تصمیم نادرست اداری نیز باید رسیدگی شود.
در خصوص سؤال مربوط به رئیس دیوان نیز باید گفته شود که رئیس دیوان در مورد تصمیمات موردی صلاحیتی ندارد. در مورد دادستان‌ها نیز تاکنون یک مورد مشاهده شده است که به موضوع مصوبات غیر قانونی ورود پیدا کنند. اما در موضوعات موردی سابقه‌ای وجود ندارد. چند وقت پیش نیز یکی از دادستان‌ها در خصوص واگذاری یک قطعه زمین در اجرای ماده ۳۳ «قانون حفاظت و بهره‌برداری از جنگل‌ها و مراتع» (مصوب ۱۳۴۶)[۲۲] به بخش خصوصی از جهت رعایت و حفظ بیت‌المال، ورود پیدا کرده و از دیوان تقاضای رسیدگی نموده بود. موضوع جنبۀ کیفری نیز نداشت. اما دیوان عدالت اداری به دلیل فقدان ذی‌نفع خاص نتوانست به این پرونده رسیدگی کند. در حالی که به نظر می‌رسید نوعی «تخلف اداریِ شبه جرم» است. تصمیم اداری خلاف قانون، تابع نعل به نعل جرم نیست؛ اما مشابه آن است. بنابراین حضور دادستان از این منظر نیز لازم است.
یکی از دلایلی که برای وجود دادستان در دیوان عدالت اداری می‌توان بدان استناد کرد وجود همین مقام در دیوان‌عالی کشور است. یعنی وقتی در دیوان‌عالی کشور به عنوان مرجع ناظر بر اجرای قانون در دستگاه قضایی نهاد دادستانی وجـود دارد، پـس در دیوان عـدالت اداری بـه عنـوان مرجـع ناظـر بر اجرای قوانین در دستگاه‌های اداری و اجرایی نیز باید دادستانی وجود داشته باشد. هر دو نهاد مانند دو بالی هستند که برای یک فرشته عدالت لازم می‌باشند. اما این مشابه‌سازی نباید مانند دیوان‌عالی کشور به افزودن یک مرحله به دادرسی منجر شود. البته با توضیح دکتر هداوند موافقم که حضور چنین مقامی‌عملاً به اطالۀ دادرسی نمی‌انجامد. ضمن این که دادستان می‌تواند مصوبات، آئین‌نامه‌ها، بخش‌نامه‌ها و دستورالعمل‌های صادره را از حیث احتمال نقض حقوق عامه رصد کند.
مطلقاً دادستان اداری نباید عیناً مقامی مشابه دادستان کیفری داشته باشد. حتی می‌توان اسم چنین مقامی ‌را در دیوان عدالت اداری دادستان ننهاد. اما اینکه فقط برای اعلام جرم به وجود دادستان در دیوان عدالت اداری نیاز باشد، تحلیل صحیحی نیست. هر چند به ماده ۱۲۱ قانون تشکیلات و آئین دادرسی دیوان عدالت اداری یک ایراد جدی وارد است. توضیح آن که گرچه اعلام جرم توسط رئیس دیوان عدالت اداری به دادستان کل کشور صحیح است، اما در خصوص اعلام چنین مواردی از سوی رئیس دیوان به سازمان بازرسی این تأمل لازم است که سازمان بازرسی مرجع رسیدگی نیست. پس سازمان مجدداً درخواست ابطال این مصوبه را از خود دیوان عدالت اداری می‌نماید! یا این که به هیأت‌های رسیدگی به تخلفات اداری اعلام تخلف می‌کند.
دکتر ولی الله حسینی[۲۳]: به نظر میرسد که با مقررات موجود، دیوان عدالت اداری اجازه ورود به موضوعات مورد بحث در این نشست، بدون وجود شاکی را ندارد. به هر حال دولت وظایف و اختیاراتی دارد و از طرف نهاد قوه مقننه نیز کنترل میشود. بویژه آن که دولت مسئولیت‌هایی مهم‌تر از مسئولیت قضایی دارد که نمونۀ آن مسئولیت سیاسی است. وزیری که یک بخشنامه نادرست صادر میکند، مسئولیت سیاسی دارد. پس قوه قضاییه در این حوزه تا شکایتی نباشد نباید ورود پیدا کند. این رویه هم به نفع دیوان عدالت اداری است، هم با کارکرد دستگاه قضایی هم‌خوان است و نیز دستگاه قضایی را از سیاسی کاری برحذر می‌دارد.

جمع‌بندی
ضرورت نظارت قضایی بر دولت و نهادهای حکومتی موجب تأسیس «دیوان عدالت اداری» در نظام حقوقی جمهوری اسلامی ‌ایران شده است. به رسمیت شناختن این نظارت و ایجاد چنین مرجعی یک گام مهم در راستای تحقق اصل حکومت قانون بر اَعمال اداری به شمار می‌آید. اِعمال صحیح وظایف دیوان عدالت اداری نیازمند تحقق مقتضیات و نیز شرایط گوناگون است. از جمله فراهم آوردن یک نظارت «کارآمد» و «فراگیر» می‌تواند مطمح نظر باشد.
از جمله مواردی که تأمین کنندۀ ملاحظۀ اخیر به شمار می‌آید، جلوگیری از محدودیت ناموجه صلاحیت‌های دیوان عدالت اداری است. در این راستا حجم زیادِ تصمیمات و مصوبات اداری، نبود ذی‌نفع خاص جهت شکایت از بسیاری از تصمیمات دولتی، به وقوع پیوستن جرایم مختلف در حین تخلفات اداری، کامل نبودن پرونده‌هایِ پیش روی قضات و در نتیجه اطالۀ دادرسی، عدم پیگیری صحیح اجرای احکام صادره از طرف دیوان عدالت اداری و…، از جمله موانع نظارت کارآمد و فراگیرِ دیوان عدالت اداری به شمار می‌آیند.
البته در این میان دغدغۀ بسیار مهم، چگونگی جمع میان نظارت بر اعمال اداری و مقولۀ اعمال صلاحیت‌های اختیاری مقامات دولتی است. چه این که گاهی گسترش دامنۀ صلاحیت‌های مقام ناظر قضایی ممکن است زمینۀ ورود خدشه به روند تصمیم‌گیری‌های اداری و اخلال در فرایند مصلحت‌سنجی‌های اجرایی را فراهم نماید.
از جمله راه کارهای تأمین نظارت کارآمد و فراگیر دیوان عدالت اداری، با توجه به دغدغه‌های مورد اشاره، تأسیس نهاد دادسرا در دیوان عدالت اداری و حضور دادستان در روند رسیدگی‌های این مرجع است. نکتۀ حایز اهمیت آن است که با توجه به این که تجربۀ نهاد دادسرا در نظام حقوقی ایران چندان موفق نبوده است. هرگونه تحول در ساختار دیوان عدالت اداری در این زمینه باید با ملاحظۀ این دغدغۀ انجام شود که وجود دادستان در رسیدگی‌های دیوان عدالت اداری منجر به اطالۀ بیشتر رسیدگی‌ها نشود.
در این راستا و با بررسی‌های انجام شده به نظر می‌رسد در قانون اساسی جمهوری اسلامی‌ایران و قوانین عادی منعی برای تأسیس نهاد دادسرا در دیوان عدالت اداری وجود ندارد. افزون بر این وجود عباراتی مانند «احقاق حقوق مردم» در قانون اساسی، وجود مقام دادستان در برخی مراجع مانند دیوان محاسبات، پیش‌بینی برخی صلاحیت‌ها از جمله برای رئیس دیوان عدالت اداری در قانون تشکیلات و آئین دادرسی دیوان عدالت اداری نیز می‌تواند توجیهی برای ایجاد نهاد دادسرا در دیوان عدالت اداری باشد.
در همین راستا، مهم‌ترین دلایل لزوم ایجاد نهاد دادسرا و وجود مقام دادستان در ساختار دیوان عدالت اداری را می‌توان در لزوم امکان شکایت از آن دسته تصمیمات اداری که فاقد ذی‌نفع خاص می‌باشد، نیاز به انجام تحقیقات تخصصی و تکمیل پرونده پیش از آغاز رسیدگی توسط قاضی از سوی مقامی‌ مانند قاضی گزارش‌گر (برگرفته از حقوق فرانسه)، ضرورت رصد مصوبات دولتی از حیث کنترل عدم مغایرت آنان با قانون، به ویژه با توجه به کثرت و تخصصی بودن آنها و نیز پیگیری اجرای صحیح احکام صادره از دیوان عدالت اداری، بر شمرد.
چنین تحولی می‌تواند باعث کارآمدی بیشتر و فراگیر شدن نظارت قضایی دیوان عدالت اداری، کاهش اطالۀ دادرسی و افزایش کیفیت رسیدگی‌ها گردد. لازم به ذکر است که ایجاد نهاد دادسرا و مقام دادستان در دیوان عدالت اداری، مستلزم وضع قانون است و نمی‌توان با استفاده از کلیات مادۀ ۲ قانون تشکیلات و آئین دادرسی دیوان عدالت اداری چنین اختیاری را برای رئیس قوۀ قضاییه قایل شد.

منابع جهت مطالعۀ بیشتر
باطنی، محمد، دادسرا و نقش آن در اجرای عدالت، پایان‌نامۀ کارشناسی ارشد رشتۀ حقوق جزا و جرم شناسی، دانشگاه تربیت مدرس، ۱۳۷۱
هداوند، مهدی، حقوق اداری تطبیقی، ج دوم، چ سوم، تهران: سمت، ۱۳۹۱
نهرینی، فریدون، آئین دادرسی مدنی مراجع قضایی و غیرقضایی و حدود صلاحیت آنها، تهران، گنج دانش، ۱۳۹۳

[۱]. عضو هیأت علمی دانشگاه تهران ـ پردیس کیش
[۲]. «بر اساس حق نظارت قوه قضاییه نسبت به حسن جریان امور و اجرای صحیح قوانین در دستگاه‏های اداری سازمانی به نام “سازمان بازرسی کل کشور” زیر نظر رئیس قوه قضاییه تشکیل می‌گردد. حدود اختیارات و وظایف این سازمان را قانون تعیین می‌کند.»
[۳]. «دیوان عالی کشور به منظور نظارت بر اجرای صحیح قوانین در محاکم و ایجاد وحدت رویه قضایی و انجام مسوولیتهایی که طبق قانون به آن محول می‌شود بر اساس ضوابطی که رئیس قوه قضاییه تعیین می‌کند تشکیل می‌گردد.»
[۴]. «هر گاه حکم یا قرار قطعی مخالف قانون صادر شده و هیچ یک از طرفین دعوی در موعد مقرر درخواست رسیدگی فرجامی نکرده باشند ‌دادستان دیوان کشور حق دارد برای محافظت قانون نسبت به آن حکم یا قرار فرجام بخواهد در این مورد نقض دیوان کشور درباره اصحاب دعوی مؤثر‌ نبوده و فقط برای حفظ قانون است.»
[۵]. «در رسیدگی فرجامی که درخواست آن از طرف دادستان شده هر گاه حکم یا قرار نقض شد بلاارجاع خواهد بود.»
[۶]. «هرگاه در موارد حقوق عامه و دعاوی راجع به دولت، امور خیریه و اوقاف عامه و امور محجورین و غایب مفقودالاثر بی‌سرپرست حکم قطعی صادر شود و دادستان کل کشور حکم مذکور را خلاف بیّن موازین شرعی و یا قانونی تشخیص دهد به طور مستدل از دیوان عالی کشور درخواست نقض حکم را می نماید. دیوان عالی کشور در صورت پذیرش تقاضا، رأی صادره را نقض و پرونده را جهت رسیدگی مجدد به شعبه هم عرض دادگاه صادرکننده حکم قطعی ارجاع می نماید.»
[۷]. «رئیس دیوان‌عالی کشور و دادستان کل باید مجتهد عادل و آگاه به امور قضایی باشند و رئیس قوه قضاییه با مشورت قضات دیوان‌عالی کشور آنها را برای مدت پنج سال به این سمت منصوب می‌کند.»
[۸]. «صلاحیت و حدود اختیارات دیوان به قرار زیر است:
۱ـ رسیدگی به شکایات و تظلمات و اعتراضات اشخاص حقیقی یا حقوقی از:
الف- تصمیمات و اقدامات واحدهای دولتی اعم از وزارتخانه‌ها و سازمانها و مؤسسات و شرکت های دولتی و شهرداری ها و سازمان تأمین اجتماعی و تشکیلات و نهادهای انقلابی و مؤسسات وابسته به آنها.
ب- تصمیمات و اقدامات مأموران واحدهای مذکور در بند «الف» در امور راجع به وظایف آنها.
۲ـ رسیدگی به اعتراضات و شکایات از آراء و تصمیمات قطعی هیأتهای رسیدگی به تخلفات اداری و کمیسیون‌هایی مانند کمیسیون‌های مالیاتی، هیأت حل اختلاف کارگر و کارفرما، کمیسیون موضوع ماده (۱۰۰) قانون شهرداری‌ها منحصراً از حیث نقض قوانین و مقررات یا مخالفت با آنها
۳ـ رسیدگی به شکایات قضات و مشمولان قانون مدیریت خدمات کشوری و سایر مستخدمان واحدها و مؤسسات مذکور در بند (۱) و مستخدمان مؤسساتی که شمول این قانون نسبت به آنها محتاج ذکر نام است اعم از لشکری و کشوری از حیث تضییع حقوق استخدامی
تبصره ۱٫ تعیین میزان خسارات وارده از ناحیه مؤسسات و اشخاص مذکور در بندهای (۱) و (۲) این ماده پس از صدور رأی در دیوان بر وقوع تخلف با دادگاه عمومی است.
تبصره ۲٫ تصمیمات و آراء دادگاهها و سایر مراجع قضائی دادگستری و نظامی و دادگاههای انتظامی قضات دادگستری و نیروهای مسلح قابل شکایت در دیوان عدالت اداری نمی‌باشد.»
[۹]. اصل ۱۷۳ قانون اساسی جمهوری اسلامی ایران: «به منظور رسیدگی به شکایات، تظلمات و اعتراضات مردم نسبت به مأمورین یا واحدها با آیین‏نامه‏های دولتی و احقاق حقوق آنها، دیوانی به نام “دیوان عدالت اداری” زیر نظر رئیس قوه قضاییه تأسیس می‌گردد. حدود اختیارات و نحوه عمل این دیوان را قانون تعیین می‌کند.»
مادۀ ۱ قانون تشکیلات و آیین دادرسی دیوان عدالت اداری (مصوب ۱۳۹۲): «در اجرای اصل یکصد و هفتاد و سوم (۱۷۳) قانون اساسی جمهوری اسلامی ایران به منظور رسیدگی به شکایات، تظلمات و اعتراضات مردم نسبت به مأموران، ادارات و آیین‌نامه‌های دولتی خلاف قانون یا شرع یا خارج از حدود اختیارات مقام تصویب‌کننده، دیوان عدالت اداری که در این قانون به اختصار «دیوان» نامیده می‌شود زیرنظر رییس قوه قضاییه تشکیل می‌گردد.»
[۱۰]. «در صورتی که طرف شکایت بدون عذر موجه از دادن پاسخ در موعد مقرر در این ماده خودداری نماید شعبه رسیدگی کننده، متخلف را به سه ماه تا یک سال انفصال از خدمت محکوم می‌نماید. این حکم ظرف بیست روز قابل تجدیدنظر در شعب تجدیدنظر است.»
[۱۱]. «چنانچه هریک از صاحب منصبان و مستخدمین ومأمورین دولتی و شهرداری‌ها در هر رتبه و مقامی که باشد از مقام‌خود سوء‌استفاده نموده و از اجرای اوامر کتبی دولتی یا اجرای ‌قوانین مملکتی و یا اجرای احکام یا اوامر مقامات قضایی یا هرگونه ‌امری که از طرف مقامات قانونی صادر شده باشد جلوگیری نماید به ‌انفصال از خدمات دولتی از یک تا پنج سال محکوم خواهد شد.»
[۱۲]. «سازمانها، ادارات، هیأتها و مأموران طرف شکایت پس از صدور و ابلاغ دستور موقت، مکلفند طبق آن اقدام نمایند و در صورت استنکاف، شعبه صادر‌کننده دستور موقت، متخلف را به انفصال از خدمت به مدت شش ‌ماه تا یک سال و جبران خسارت وارده محکوم می‌نماید.»
[۱۳]. «در صورت درخواست رئیس دیوان یا هر یک از شعب دیوان، کلیه واحدهای دولتی، شهرداری‌ها و سایر مؤسسات عمومی و مأموران آنها مکلفند ظرف یک ماه از تاریخ ابلاغ نسبت به ارسال اسناد و پرونده‌های مورد مطالبه اقدام نمایند و در صورتی که ارسال اسناد ممکن نباشد، دلایل آن را به‌دیوان اعلام کنند. در صورت موجه ندانستن دلایل توسط دیوان و مطالبه مجدد و امتناع از ارسال ظرف یک ماه، مستنکف، به حکم شعبه به انفصال موقت از خدمات دولتی از یک ماه تا یک سال یا کسر یک‌سوم حقوق و مزایا به مدت سه ‌ماه تا یک ‌سال محکوم می‌شود. این امر حسب مورد مانع اختیار دیوان برای اقدام مقتضی در جهت دستیابی به دلایل و مدارک مورد نیاز یا صدور رأی طبق مدارک و قرائن موجود در پرونده نیست.
مطالبه اسناد طبقه‌بندی شده مطابق مقررات مربوط صورت می‌گیرد.
تبصره- شعبه دیوان مکلف است علاوه بر موارد مذکور در این ماده مراتب امتناع مسئول مربوطه از انجام وظایف قانونی را جهت تعقیب کیفری به مرجع قضایی صالح اعلام نماید.»
[۱۴]. عضو هیأت علمی دانشگاه علامه طباطبایی
[۱۵]. «در صورتی که طرف شکایت، شخص حقیقی یا نماینده شخص حقوقی باشد و پس از احضار، بدون عذر موجه،‌ از حضور جهت ادای توضیح خودداری کند، شعبه او را جلب می‌نماید یا به انفصال موقت از خدمات دولتی به مدت یک ‌ماه تا یک ‌سال محکوم می کند.»
[۱۶]. قاضی دیوان عدالت اداری
[۱۷]. « حدود صلاحیت و اختیارات هیأت عمومی دیوان به شرح زیر است:
۱ـ رسیدگی به شکایات و تظلمات و اعتراضات اشخاص حقیقی یا حقوقی از: آئین‌نامه‌ها و سایر نظامات و مقررات دولتی و شهرداریها از حیث مخالفت مدلول آنها با قانون و احقاق حقوق اشخاص در مواردی که تصمیمات یا اقدامات یا مقررات مذکور به ‌علت برخلاف قانون بودن آن و یا عدم صلاحیت مرجع مربوط یا تجاوز یا سوء استفاده از اختیارات یا تخلف در اجراء قوانین و مقررات یا خودداری از انجام وظایفی که موجب تضییع حقوق اشخاص می‌شود.»
[۱۸]. «حدود صلاحیت و وظایف هیأت عمومی دیوان به شرح زیر است:
۱ـ رسیدگی به شکایات، تظلمات و اعتراضات اشخاص حقیقی یا حقوقی از آیین‌نامه‌ها و سایر نظامات و مقررات دولتی و شهرداری‌ها و مؤسسات عمومی غیردولتی در مواردی که مقررات مذکور به علت مغایرت با شرع یا قانون و یا عدم صلاحیت مرجع مربوط یا تجاوز یا سوءاستفاده از اختیارات یا تخلف در اجرای قوانین و مقررات یا خودداری از انجام وظایفی که موجب تضییع حقوق اشخاص می‌شود.
۲ـ صدور رأی وحدت رویه در موارد مشابه که آراء متعارض از شعب دیوان صادر شده باشد.
۳ـ صدور رأی ایجاد رویه که در موضوع واحد، آراء مشابه متعدد از شعب دیوان صادر شده ‌باشد.
تبصره – رسیدگی به تصمیمات قضائی قوه قضائیه و صرفاً آیین نامه ها، بخشنامه ها و تصمیمات رئیس قوه قضاییه و مصوبات و تصمیمات شورای نگهبان، مجمع تشخیص مصلحت نظام، مجلس خبرگان و شورای عالی امنیت ملی از شمول این ماده خارج است.»
[۱۹]. «در مواردی که محکومٌ ‌علیه در مقام اجرای احکام قطعی دیوان، به موانع قانونی استناد نماید و یا به‌جهتی امکان عملی اجرای حکم نباشد و این جهات به تشخیص دادرس اجرای احکام دیوان، موجه شناخته شود، از موارد اعاده دادرسی تلقی و پرونده به منظور رسیدگی به این جهات به شعبه صادرکننده رأی قطعی ارجاع می‌گردد. شعبه مزبور در صورت تأیید وجود مانع قانونی و یا عدم امکان اجرای حکم، رأی مقتضی به جبران خسارت و یا تعیین جایگزین محکومٌ ‌به صادر می‌نماید. در غیر این صورت قرار رد صادر و پرونده برای ادامه عملیات اجرایی به واحد اجرای احکام دیوان اعاده می‌شود. رأی و یا قرار صادر شده در این مرحله قطعی است.»
[۲۰]. «پس از صدور حکم و قطعیت آن بر اساس ماده فوق، مرجع محکومٌ علیه علاوه بر اجرای حکم، مکلف به رعایت مفاد آن در تصمیمات و اقدامات بعدی خود در موارد مشابه است.»
[۲۱]. «هریک از کارمندان و کارکنان ادارات و سازمانها یا شوراها و یا شهرداریها و موسسات و شرکتهای دولتی و یا وابسته‌ به دولت و یا نهادهای انقلابی و بنیادها و موسساتی که زیرنظر ولی ‌فقیه اداره می‌شوند و دیوان محاسبات و موسساتی که به کمک ‌مستمر دولت اداره می‌شوند و یا دارندگان پایه قضایی و به طور کلی‌اعضا و کارکنان قوای سه گانه و همچنین نیروهای مسلح و مامورین ‌به خدمات عمومی اعم از رسمی و غیر رسمی وجوه نقدی یا مطالبات یا حوالجات یا سهام و سایر اسناد و اوراق بهادار یا سایر اموال متعلق به هر یک از سازمانها و موسسات فوق الذکر یا اشخاصی که برحسب وظیفه به آنها سپرده شده است را مورد استفاده غیر مجاز قرار دهد بدون آن که قصد تملک آنها را به نفع‌خود یا دیگری داشته باشد، متصرف غیر قانونی محسوب و علاوه‌ بر جبران خسارات وارده و پرداخت اجرت المثل به شلاق تا (۷۴) ضربه محکوم می‌شود و در صورتی که منتفع شده باشد علاوه برمجازات مذکور به جزای نقدی معادل مبلغ انتفاعی محکوم خواهدشد و همچنین است در صورتی که به علت اهمال یا تفریط موجب ‌تضییع اموال و وجوه دولتی گردد و یا آن را به مصارفی برساند که در قانون اعتباری برای آن منظور نشده یا در غیر مورد معین یا زاید بر اعتبار مصرف نموده باشد.»
[۲۲]. «میزان اراضی جنگلی که واگذار خواهد شد و همچنین ترتیب حق تقدم به شرح زیر است :
۱ـ صاحبان پروانه چرا در استانهای گیلان و مازندران از حوزه آستارا تا گلیداغی که برای تعلیف دام‌های خود از مراتع استفاده میکنند مشروط بر آنکه با اصلاح نژاد دام و رعایت اصول فنی دامداری کنند در این مورد حداکثر زمین واگذاری ۲۰ هکتار خواهد بود و چنانچه به تأسیس شرکت مبادرت نمایند سازمان جنگل‌بانی مجاز است متناسب با سرمایه شرکت و طرحی که از لحاظ اصلاح وضع دامداری تنظیم و به تصویب کمیسیون مندرج در ماده ۳۲ رسیده است تا میزان حداکثر یکصد هکتار اراضی جنگلی با رعایت سایر شرایط مقرر در این قانون به آنها واگذار کند. این قبیل اشخاص و شرکتها مکلفند اراضی واگذاری را منحصراً به علوفه کاری و تهیه مرتع و تأسیسات دامپروری اختصاص دهند و در صورتی که در اراضی مزبور به کشت نباتات دیگری مبادرت ورزند سازمان جنگلبانی نسبت به استرداد زمین اقدام و نامبردگان حق مطالبه وجهی بابت هزینه‌های انجام شده نخواهند داشت .
۲ـ کشاورزان جنگل نشین مشروط بر آن که اولا اراضی مزروعی خود را در داخل جنگلها به سازمان جنگلبانی واگذارنمایند ثانیا در محل مورد اجاره سکونت کنند و شخصا به امر زراعت اشتغال ورزند در این مورد میزان زمینی که به آنها واگذار می شود متناسب با اراضی مـزروعی واگـذاری آنـها به سازمان جنگلبانی خواهد بود بعلاوه سازمان موظف است قبل از واگذاری اراضی مزبور نسبت به پاک کردن زمین از ریشه و کنده با استفاده از وجوه حاصل از فروش یا اجاره اراضی جنگل اقدام نماید و همچنین سازمان جنگلبانی موظف است
زمین‌هایی که به ترتیب فوق تملک می نماید تبدیل به جنگل کند.
۳ـ اشخاص حقیقی یا حقوقی که با رعایت ماده ۳۲ این قانون طرح آنها به تصویب رسیده باشد در مورد اشخاص حقیقی تا ده هکتار و در مورد اشخاص حقوقی تا پنجاه هکتار تعیین حق تقدم برای اشخاص مندرج در این بند به موجب آیین‌نامه‌ای خواهد بود که به پیشنهاد وزارت کشاورزی به‌تصویب هیأت وزیران خواهد رسید.»
[۲۳]. سرپرست مجتمع قضایی شهید محلاتی