وکیل حجت اله کریمیان

وکیل پایه یک دادگستری (اصفهان)
وکالت تخصصی در دعاوی کیفری

موبایل: 09132100173

امکان سنجی پیش­ بینی مرحله پیش ­دادرسی در دستگاه­ های دولتی

برگرفته از نشست های حقوقی سایت قوه قضاییه: IJRI.EADL.IR

امکان سنجی پیش­ بینی مرحله پیش ­دادرسی در دستگاه­ های دولتی

جمعی از حقوقدانان قوه قضاییه در سایت ijri.eadl.ir در مورد «امکان سنجی پیش­ بینی مرحله پیش ­دادرسی در دستگاه­ های دولتی» بیان می دارند:

چکیده

با توجه به گسترش نقش دولت­ها در نظام­های حقوقی معاصر و به تبع آن افزایش روابط و اختلافات میان خدمات گیرندگان و اداره شوندگان با دولت، سپردن رفع تمامی این اختلافات به مراجع قضایی نه ممکن و نه مطلوب است. لذا با بهره‌گیری از تئوری «چراغ سبز»[۱]. در نظام حقوق اداری می توان قائل به ایجاد سازوکارهای درون سازمانی برای گسترش کارایی اداره و تسریع در حل و فصل اختلاف شد که مجموعاً به نفع اداره شونده و اداره است. «پیش دادرسی» به عنوان یکی از اقسام روش­های جایگزین حل و فصل اختلافات اداری به معنای تقاضاهایی است که اداره شونده در مقابل اداره مطرح می­کند و در جستجوی یک راه حل اداری برای رفع اختلاف است. پیش دادرسی گذشته از مبانی آن که محل مناقشه و اختلاف آراء می باشد، در برخی نظام­های حقوقی مطرح دنیا پیش بینی شده است؛ در فرانسه تئوری «وزیر ـ قاضی» هرچند منسوخ شده، اما بقایای مفیدی از آن در نظام اداری این کشور کماکان وجود دارد. دادرسان اداری با تاکید بر «قاعده تصمیم قبلی» بر لزوم استفاده حداکثری از سازوکار پیش دادرسی تاکید دارند. در انگلستان نیز قضات با تاکید بر «قاعده نهایت تلاش قبلی»، معتقدند باید از غصب وظایف نهادهای بازنگری اداری که به وسیله پارلمان ایجاد شده­اند، اجتناب کرد و لذا شاکی می­بایست بدواً از سازوکار پیش دادرسی برای رسیدگی به اختلاف استفاده کند. هم­چنین، در بازنگری اداری، منفعت عمومی مستتر است. زیرا کاهش حجم ورودی دعاوی به مرجع بازنگری قضایی از اطاله­ی دادرسی اداری جلوگیری می‌کند؛ بازنگری قضایی باید آخرین راه حل باشد تا حجم دعاوی مطروحه کاهش یابد. با توجه به این مبانی و تجارب عملی، دست­یابی به نتایجی کاربردی برای نظام حقوق اداری ایران در گرو پاسخگویی به این پرسش اصلی است که آیا پیش بینی نهاد پیش دادرسی با اقتضائات نظام حقوق اداری ایران سازگار است؟ به نظر می‌رسد تفسیر اراده قوه موسس از یک سو و قوانین مهمی همچون قانون احکام دائمی برنامه­های توسعه کشور و قانون برنامه پنجساله ششم توسعه و وجود سازوکارهای موجود پیش دادرسی در سازمان امور مالیاتی کشور به عنوان سازمانی فراگیر، همگی مؤید این مطلب است که نه تنها پیش دادرسی به لحاظ حقوقی ممکن، بلکه در راستای کاهش حجم دعاوی مطروحه در دیوان عدالت اداری یک ضرورت است.

واژگان کلیدی اختلافات اداری، اداره شونده، پیش دادرسی، دادرسی اداری، دیوان عدالت اداری.

گزارش تمام متن

فهرست مطالب

چکیده

مقدمه

گفتار نخست ـ مفاهیم و مبانی

مفاهیم

۱٫۱٫ نهاد دادرسی با تاکید بر دادرسی اداری

۱٫۲٫ نهاد پیش دادرسی و تمایز آن از دادرسی اداری

مبانی نظری

۲٫۱٫ دلایل مخالفین نهاد پیش دادرسی

۲٫۲٫ دلایل لزوم پیش بینی نهاد پیش دادرسی

گفتار دوم ـ منابع و قواعد حقوقی نهاد پیش دادرسی

رهیافت تطبیقی

۱٫۱٫ پیش دادرسی در دادرسی اداری فرانسه (قاعده الزام به دادخواهی مقدماتی اداری و قاعده تصمیم قبلی)

۱٫۲٫ پیش دادرسی در نظام اداری انگلستان با تاکید بر بازبینی درون سازمانی در «اداره درآمدها و گمرکات سلطنتی» (HM Revenue & Customs)

پیش دادرسی اداری در ایران

۲٫۱٫ مستندات قانونی و مویدات امکان پیش بینی نهاد پیش دادرسی؛ لوازم و ضرورت ها

۲٫۲٫ مطالعه موردی «مراجعه به اداره» در «سازمان امور مالیاتی کشور» و «رسیدگی مجدد وزیر امور اقتصادی و دارایی» موضوع ماده ۲۵۱ مکرر قانون مالیات‌های مستقیم مصوب ۱۳۶۶

نتیجه گیری

پیوست

فهرست منابع

چکیده

با توجه به گسترش نقش دولت­ها در نظام­های حقوقی معاصر و به تبع آن افزایش روابط و اختلافات میان خدمات گیرندگان و اداره شوندگان با دولت، سپردن رفع تمامی این اختلافات به مراجع قضایی نه ممکن و نه مطلوب است. لذا با بهره‌گیری از تئوری «چراغ سبز»[۱]. در نظام حقوق اداری می توان قائل به ایجاد سازوکارهای درون سازمانی برای گسترش کارایی اداره و تسریع در حل و فصل اختلاف شد که مجموعاً به نفع اداره شونده و اداره است. «پیش دادرسی» به عنوان یکی از اقسام روش­های جایگزین حل و فصل اختلافات اداری به معنای تقاضاهایی است که اداره شونده در مقابل اداره مطرح می­کند و در جستجوی یک راه حل اداری برای رفع اختلاف است. پیش دادرسی گذشته از مبانی آن که محل مناقشه و اختلاف آراء می باشد، در برخی نظام­های حقوقی مطرح دنیا پیش بینی شده است؛ در فرانسه تئوری «وزیر ـ قاضی» هرچند منسوخ شده، اما بقایای مفیدی از آن در نظام اداری این کشور کماکان وجود دارد. دادرسان اداری با تاکید بر «قاعده تصمیم قبلی» بر لزوم استفاده حداکثری از سازوکار پیش دادرسی تاکید دارند. در انگلستان نیز قضات با تاکید بر «قاعده نهایت تلاش قبلی»، معتقدند باید از غصب وظایف نهادهای بازنگری اداری که به وسیله پارلمان ایجاد شده­اند، اجتناب کرد و لذا شاکی می­بایست بدواً از سازوکار پیش دادرسی برای رسیدگی به اختلاف استفاده کند. هم­چنین، در بازنگری اداری، منفعت عمومی مستتر است. زیرا کاهش حجم ورودی دعاوی به مرجع بازنگری قضایی از اطاله­ی دادرسی اداری جلوگیری می‌کند؛ بازنگری قضایی باید آخرین راه حل باشد تا حجم دعاوی مطروحه کاهش یابد. با توجه به این مبانی و تجارب عملی، دست­یابی به نتایجی کاربردی برای نظام حقوق اداری ایران در گرو پاسخگویی به این پرسش اصلی است که آیا پیش بینی نهاد پیش دادرسی با اقتضائات نظام حقوق اداری ایران سازگار است؟ به نظر می‌رسد تفسیر اراده قوه موسس از یک سو و قوانین مهمی همچون قانون احکام دائمی برنامه­های توسعه کشور و قانون برنامه پنجساله ششم توسعه و وجود سازوکارهای موجود پیش دادرسی در سازمان امور مالیاتی کشور به عنوان سازمانی فراگیر، همگی مؤید این مطلب است که نه تنها پیش دادرسی به لحاظ حقوقی ممکن، بلکه در راستای کاهش حجم دعاوی مطروحه در دیوان عدالت اداری یک ضرورت است.

واژگان کلیدی اختلافات اداری، اداره شونده، پیش دادرسی، دادرسی اداری، دیوان عدالت اداری.

مقدمه

مدیریت مطلوب امور قضایی در قوه قضاییه و مشخصاً دیوان عدالت اداری از یک سو و رعایت اصل حاکمیت قانون بر اداره و تضمین حقوق اداره شوندگان در مقابل اختیارات و امتیازاتی که به دستگاه­های اجرایی اعطاء می­شود از سوی دیگر، همگی اقتضاء می­کند قانونگذار در راستای کاهش حجم فزاینده دعاوی اداری مطروحه در مرجع بازنگری قضایی (دیوان عدالت اداری) و هم چنین کارآمدی و کارایی اداره (برخاسته از تئوری چراغ سبز به معنای تاکید بر کارایی دولت، کنترل قضایی حداقلی بر صلاحدید اداره و تقویت سازوکارهای درونی دولت برای حل و فصل اختلافات اداری)، مرحله­ای قبل از «دادرسی اداری» ایجاد کند که اصطلاحاً «پیش دادرسی» نامیده می­شود.[۲] البته، پیش دادرسی مخالفینی دارد که بر رعایت مُرّ قانون و در نتیجه تضمین حق دادخواهی افراد در یک مرجع مستقل قضایی تاکید دارند و پیش دادرسی را مغایر حقوق اداره شوندگان می دانند. بنابراین، دلایل مخالفین و موافقین این نهاد تشریح می­گردد تا از این رهگذر مبانی ورود به قواعد حقوقی حاکم بر پیش دادرسی تبیین شود. بخشی از امکان سنجی پیش دادرسی، شناسایی قواعد موجود این نهاد در نظام‌های حقوقی مطرح مانند فرانسه (به دلیل تاثیرپذیری نظام حقوق اداری ایران از این کشور) و انگلستان ( به دلیل یافتن زمینه های از پیش دادرسی در نظام اداری و مشخصاً دستگاه مالیه این کشور) می باشد. شناسایی این قواعد، تجاربی مثبت در اصل تاسیس این نهاد و مناسبات آن با نظام بازنگری قضایی پیش روی قانونگذار ایرانی قرار خواهد داد. در نگاه نخست به نظر می­رسد با تفسیری به نفع اداره شوندگان می­توان از پاره­ای مستندات حاکم بر مدیریت کلان قوه قضاییه و هم­چنین منشور حقوق شهروندی دولت، استنتاجی به نفع پیش بینی نهاد پیش دادرسی ارائه داد، کما اینکه در سازمانی به اهمیت «سازمان امور مالیاتی کشور» پیش دادرسی به رسمیت شناخته شده و اعمال می­گردد؛ این تجربه تقنینی و اجرایی به نفع دلایل موافقین پیش دادرسی تلقی می­شود.

در این نوشتار روش گردآوری اطلاعات، کتابخانه­ای و نوع تحقیق، کیفی و کاربردی است. با روش توصیفی- تحلیلی درصدد پاسخگویی به این پرسش اصلی هستیم که آیا پیش بینی نهاد پیش دادرسی با اقتضائات نظام حقوق اداری ایران سازگار است؟ به تعبیر دیگر، اولاً فواید و منافع این نهاد مبتنی بر چه دلایلی است و در صورت اثبات لزوم تاسیس این نهاد، چه سازوکاری قابل پیش بینی در برخی حوزه­های چالش برانگیز نظام اداری ایران خواهد بود.

اهمیت تحقیق، در دست­یابی به نتایجی کاربردی برای نظام اداری ایران در پرتو مطالعه تطبیقی در نظام حقوقی فرانسه و انگلستان راجع به موضوع پیش دادرسی اداری است. نتیجه مشخص تحقیق انتخاب میان دو گزینه است؛ گزینه نخست این است که نهاد عام و فراگیر پیش دادرسی پیش بینی شده در «لایحه قانون اصول و آیین های تصمیم گیری اداری» تحت عنوان «بازنگری اداری و تجدید رسیدگی» انتخاب گردد؛ دوم اینکه پیش دادرسی در سازمان هایی که بیشترین فراوانی در نقض حقوق شهروندان را دارند، به صورت آزمایشی اجرایی شود. گزینه سوم هم می­تواند به این ترتیب باشد که در کوتاه مدت و به صورت آزمایشی، گزینه دوم؛ و در درازمدت، گزینه سوم مورد اقدام قرار گیرد.

در گفتار نخست مفهوم دادرسی از پیش دادرسی تمییز داده می­شود. ضمناً دقت در شناسایی این نهاد اقتضاء می­کند که پیش دادرسی از مراجع شبه قضایی و بازنگری قضایی متمایز گردد. دلایل موافقین و مخالفین در مبانی بحث خواهد شد. در گفتار دوم به قواعد حقوقی با رهیافت تطبیقی و نهادی پرداخته می­شود؛ برای تقریب ذهن، قواعد و تجارب مثبت پیش دادرسی با سابقه تاریخی آن در فرانسه و پیش دادرسی در اداره مالیاتی انگلستان تشریح می­گردد. در نظام حقوقی ایران نیز قواعد حاکم بر لزوم نهاد پیش دادرسی در قوانین بالادستی تبیین شده و سپس به نمونه عملی پیش دادرسی در نظام مالیاتی ایران پرداخته می شود.

گفتار نخست ـ مفاهیم و مبانی

مفاهیم

پیش نیاز ورود به مساله اصلی، تبیین مفاهیم اولیه و مقدماتی است. در این بند دو مفهوم دادرسی و پیش دادرسی به مثابه یک نهاد در نظر گرفته می­شود. هدف اصلی شناخت مفهوم پیش دادرسی است و در این میان بدواً می­بایست دادرسی فهم شود تا از این رهگذر به مفهوم حقیقی پیش دادرسی نائل گشت.

۱٫۱٫ نهاد دادرسی با تاکید بر دادرسی اداری

شایسته است ابتدا مفهوم نهاد اجمالاً ارائه شود. «جامعه شناسان همه ساخت­ها و دست آوردهای گروهی را که در برابر کسان نهاده شده و در چگونگی اندیشیدن و رفتار آنان تاثیر می گذارد، نهاد می گویند. از این رو مقررات حقوقی و سازمان­های اداری، اجتماعی، سیاسی، فرهنگی و قضایی جزء نهادها به حساب می­آیند. از نهاد چنین می­توان تعریف کرد مجموع روابط اجتماعی مبتنی بر هنجارها. مفهوم نهادی کردن قدرت سیاسی این است که قدرتی که کس یا کسان در جامعه دارند، به یاری مقررات حقوقی به سازمان منتقل می­گردد»[۳]. دادرسی از هر دو جهت با تعریف بالا مطابقت دارد، چراکه از یک سو به مجموعه از قواعد حقوقی و مقررات اطلاق می­شود که هدف آن دست­یابی به عدالت است و از سوی دیگر یک سازمان قضایی تلقی می­گردد. با تشکیل نهاد و سازمان قضایی قدرت به شخص قاضی تعلق نمی­گیرد، بلکه نهاد قضاوت و دادرسی صاحب صلاحیت و اقتدار قضایی خواهد شد. دادرسی به مثابه یک نهاد به سازمان قضایی تعلق دارد و نه سازمان اجرائی و تقنینی. این نخستین تفاوت میان دادرسی و پیش دادرسی است که در ادامه توضیح داده خواهد شد.

«دادرسی به معنی اخص مجموعه عملیاتی است که به مقصود پیداکردن یک راه حل قضایی به کار می­رود مانند مجموعه مقرراتی که برای اخذ تصمیم در یک دعوی معین به کار برده می­شود. یعنی رسیدگی به مرافعه که عبارت است از تبادل لوایح و تعیین جلسات و استماع مدافعات و تحقیقات دادگاه در اثناء دعوی و رسیدگی به دلائل…»[۴]. به نظر می­رسد این مفاهیم اولیه عایدی دقیقی برای تفکیک و مرزگذاری مزبور نخواهد داشت. لذا از آنجا که پیش دادرسی در دستگاه­های دولتی و اداری مساله اصلی است، منظور از دادرسی در سازمان قضایی، دادرسی اداری است و باید این مفهوم شناخته شود. دادرسی اداری همان نظارت قضایی بر اداره است که توسط مرجع قضایی اعمال می­شود. نخست باید نظارت قضایی تعریف شود؛ «در این نوع نظارت یک مرجع قضایی اقدامات یا تصمیمات قوه یا قوای حکومتی را کنترل و بازبینی می­کند. نتیجه­ی این بازبینی می­تواند در قالب کیفرخواست ظاهر شود یا به لغو و ابطال تصمیمات یک یا دو قوه­ی حکومتی (فقط قوه مجریه یا دو قوه ی مجریه و مقننه) منتهی شود»[۵]. آن نظارتی که کنترل قضایی[۶] تعبیر می شود با دادرسی اداری تطابق دارد. «نظارت قضایی در این مفهوم به معنی بررسی دقیق تصمیمات و اقدامات عمومی، از سوی دادگاه ها با هدف نظارت بر رعایت اصول و قواعد حقوقی است»[۷]. کنترل قضایی به معنای قدرت دادگاه برای بازنگری اقدامات دولت و باطل کردن اقدامات اجرایی مغایر قانون است[۸] . بنابراین، دادرسی اداری به این معنا توسط مرجع قصائی اعمال می­شود و عمده اعمال و تصمیمات عمومی را در بر­می­گیرد، حال آنکه پیش دادرسی توسط اداره و صرفاً ناظر بر اعمال همان اداره خواهد بود.

هم چنین، می­بایست میان دادرسی به مفهوم اولیه و وظیفه ذاتی قوه قضاییه یعنی رسیدگی به امور ترافعی میان مردم با یکدیگر و دادرسی که «در پی اعلام نظر نسبت به یک مصوبه و اعلام مغایرت یا عدم مغایرت آن با قوانین و مقررات معیار است»[۹] تفاوت قائل شد و دادرسی اخیر، دادرسی اداری است.

۱٫۲٫ نهاد پیش دادرسی و تمایز آن از دادرسی اداری

در نگاه نخست به نظر می­رسد نهاد پیش دادرسی در انتقاد از پیچیدگی، زمان­بر بودن و حجم گسترده دعاوی اداری در مراجع قضایی دادرسی اداری، پیش بینی و پیشنهاد شده است. پیش دادرسی، در واقع همان بازنگری اداری است که تفاوت­های ماهوی با بازنگری قضایی دارد.

برخی نویسندگان در کنار مصالحه و داوری یکی از اقسام راه حل­های غیرحقوقی حل اختلافات اداری را دادخواهی اداری (بازنگری اداری) می­دانند و آن را از دادخواهی­های ترافعی (بازنگری قضایی) متمایز می­کنند. دادخواهی­های اداری «تقاضاهایی هستند که اداره شوندگان در مقابل اداره مطرح می نمایند. دادخواهی­های اداری و ترافعی از لحاظ مرجعی که که دادخواهی به آن ها ارجاع می گردد با هم متفاوت اند. در مورد اول مقامات اداری و در مورد دوم قاضی است که حل اختلاف اداری را ممکن می­سازند. قاضی دادخواهی­های ترافعی پس از ارجاع پرونده به وی مکلف به رسیدگی و صدور حکم است و اختیار او محدود به قوانین و میزان خواسته می­باشد، در صورتی که در دادخواهی­های اداری، مقام اداری هرگونه اختیاری را دارد و محدود به میزان خواسته نیست و می­تواند کل آن را رد کند یا قسمتی از آن یا همه آن را بپذیرد»[۱۰].

از دیگر تفاوت­های میان پیش دادرسی و دادرسی اداری این است که «قانونی که به موجب آن امکان بازنگری اداری فراهم می­شود، ممکن است به مرجع بازنگری اداری اجازه بررسی ماهیت و درستی یک تصمیم اداری را نیز واگذار کند، درحالی که در بازنگری قضایی فقط قانونی بودن یک تصمیم بررسی می­شود»[۱۱].

در جمع بندی مقایسه میان دو نهاد دادرسی و پیش دادرسی می­توان اشاره داشت که هر دو نهاد هستند؛ به معنای مجموعه­ای از قواعد حقوقی حاکم بر حل اختلاف میان اداره شونده و اداره و هم به معنای یک سازمان، با این تفاوت که دادرسی یک سازمان قضایی است و پیش دادرسی بخشی از سازمان اداری و اجرایی. هر دو بازنگری تصمیمات و اقدامات محسوب می شوند با این تفاوت که مفهوم اولیه دادرسی به معنای اخص بر پیش دادرسی مطابقت ندارد، چراکه عملیات اداره در این مقام، مجموعه عملیات برای یافتن راه حل قضایی نیست، بلکه راه حل اداری یا به تعبیر دقیق تجدیدنظر در تصمیم اداری است. عدم امکان یافتن راه حل قضایی در پیش دادرسی آن را از مراجع اختصاصی اداری نیز متمایز می­کند؛ مراجع اختصاصی اداری هرچند عمدتاً درون قوه مجریه تعریف می­شوند، اما کارکردی شبه قضایی داشته و قانون به آنان صلاحیت ترافعی اعطاء نموده است.

در پایان در مقایسه میان سه نهاد «پیش دادرسی»، «مرجع شبه قضایی» و «مرجع بازنگری قضایی» باید اشاره شود تقدم و تاخر زمانی میان آن­ها وجود دارد. پیش دادرسی مقدم بر دو نهاد دیگر است. ماهیت رسیدگی در مراجع اختصاصی اداری تاحدودی قضایی است، هم چنانکه از این مراجع به «مراجع شبه قضایی» تعبیر می کنند هرچند مانند پیش دادرسی، این مراجع عمدتاً درون قوه مجریه می­باشند. اما ماهیت رسیدگی در پیش دادرسی صرفاً اداری می­باشد. ماهیت بازنگری قضایی یک صلاحیت کاملاً ترافعی و قضایی است. شباهت این سه نهاد در جستجوی راه حلی برای حل و فصل اختلاف اداری است، منتها روش رسیدگی متفاوت است. پیش دادرسی و رسیدگی توسط مراجع شبه قضایی را می توان روش­های جایگزین حل و فصل قضایی اختلافات نامید.

مبانی نظری

۲٫۱٫ دلایل مخالفین نهاد پیش دادرسی

دسته بندی مخالفین و موافقین پیش دادرسی مبنایی عمیق دارد که در تئوری­های «چراغ قرمز» و «چراغ سبز»[۱۲] خلاصه می­شود. طرفداران تئوری چراغ قرمز بیش­تر بر سازوکارهای رسمی و بیرونی یا بازنگری قضایی تصمیمات اداره تمایل دارند. دلیل اصلی آنان اصل حاکمیت قانون و رعایت مُرّ قانون در اداره است. اما تئوری چراغ سبز حامی سازوکارهای کنترل درونی از قبیل شکایت‌های درون وزارتخانه­ها و سازوکارهای بازنگری اداری در مقایسه با سازوکارهای بیرونی­اند[۱۳].

مخالفین پیش دادرسی با تاکید بر اهمیت بازنگری قضایی از طریق دادگاه­ها به دلایل زیر برای موجه سازی این نظر استناد می­کنند «۱- در دادخواهی ترافعی شاکی نهایتاً می­داند که قاضی بایستی در مورد وی تصمیمی را اتخاذ نماید ولی در دادخواهی اداری هیچ گونه تضمینی[در این زمینه] وجود ندارد؛ ۲- در دادخواهی ترافعی قاضی بی طرف است، درحالی که در دادخواهی اداری خود اداره بی طرف نیست و بیش­تر گرایش به تایید نظر قبلی خود دارد»[۱۴].

هم چنین، هرچند مرزی ظریف و مهم میان مراجع اختصاصی اداری و پیش دادرسی وجود دارد و بر این مرزگذاری و تمایز باید تاکید نمود، اما برخی مخالفت­ها با نهاد مراجع اختصاصی در مورد پیش دادرسی نیز تا حدودی صادق خواهد بود. توضیح آنکه تشکیل مراجع اختصاصی اداری درون قوه مجریه مغایر اصل تفکیک قوا دانسته شده زیرا «رسیدگی به مطلق دعاوی و اختلافات و انجام امور قضایی جزء وظایف و صلاحیت­های ذاتی قوه قضاییه بوده و مداخله قوای دیگر در این امور به منزله نقض استقلال قوه قضاییه و مغایر اصل تفکیک قواست»[۱۵]. در پیش دادرسی اداری نیز از آنجا که یک اختلاف میان اداره شونده و اداره رخ داده، رسیدگی به اختلاف و دعوای اداری علی­الاصول باید در صلاحیت ذاتی قوه قضاییه باشد و لذا پیش بینی پیش دادرسی و رسیدگی به موضوعی که در صلاحیت نهاد بازنگری قضایی و دادرس اداری است، ظاهراً مخالف تفکیک قواست.

عدم رعایت بی طرفی یکی از دلایل مخالفت با مراجع اختصاصی اداری است، در پیش دادرسی نیز به نحوی با عدم استقلال نهاد پیش دادرسی و مقاماتی که به آن ها مراجعه می شود، مواجه هستیم. توضیح آنکه غالباً پذیرفته شده «هیچ کس علی­الاصول نمی تواند دادرس یا داور اختلافات خود با دیگران باشد، لذا در هر دعوائی حکم یا داور یا دادرس بیطرفی لازم است و نظم اجتماع ایجاب می کند که هیچ کس داور کار خود نباشد و لازم است که مرجع مستقل و بی طرفی برای تمییز حق و رسیدگی به دعاوی و اختلافات وجود داشته باشد»[۱۶]. در پیش دادرسی نیز مقامی که تصمیم مورد اختلاف را اتخاذ کرده مجدداً تصمیم قبلی خود را ارزیابی و رسیدگی می نماید. لذا طبیعی است به نظر قبلی خود بیش از هر نظر مخالف دیگری گرایش و تمایل داشته باشد، چراکه نفع اداره نیز بر استمرار نظر اتخاذ شده است. تجدیدنظر و قبول نظر اداره شونده به معنای زیرسوال رفتن دلایل و ارزیابی تصمیم گیرنده خواهد بود؛ امری که کمتر از سوی مقامات اداری مورد پذیرش قرار می گیرد.

در مجموع مخالفین پیش دادرسی با تاکید بر اطمینان بیش­تر به بازنگری قضایی، پیش دادرسی را مغایر تفکیک قوا و رعایت بی طرفی لازم در رسیدگی به موضوع اختلافی میان اداره شونده و اداره می دانند. نظارت بیرونی بر اداره مطابقت بیش­ تری با تضمین اصل حاکمیت قانون در اداره و در نتیجه رعایت حقوق فردی دارد.

۲٫۲٫ دلایل لزوم پیش بینی نهاد پیش دادرسی

قائلین به تئوری چراغ سبز بر کارآمدی و کارآیی اداری که در مجموع به نفع اداره شوندگان خواهد بود و منفعت عمومی را تامین می کند، تاکید داشته و معتقدند می توان با پیش بینی پیش دادرسی که یک سازوکار درون اداره­ای است، حجم فزاینده دعاوی اداری در مراجع قضایی اداری را کاهش داد. در این روش اداره شونده نیز هرچه سریع تر به خواسته خود دست می یابد. توضیح آنکه به جای شروع فرآیند زمان ­بر و پیچیده دادرسی اداری می توان راه حلی ساده تر و سهل الوصول تر را انتخاب کرد و آن مراجعه مجدد به اداره است. مراجعه مجدد به اداره یا مراجعه به تصمیم گیرنده است و در این صورت اداره شونده درخواست ارزیابی و رسیدگی مجدد به موضوع را می­نماید (رسیدگی ارفاقی[۱۷]) و یا اینکه به مقامات مافوق کارشناس یا مقام تصمیم گیرنده مراجعه می­شود تا از نظم سلسله مراتبی اداره استفاده شود و مقام مافوق دستور رسیدگی مجدد را صادر می­نماید (رسیدگی سلسله مراتبی). در واقع، در صورت اخیر اداره شونده از نظارت سلسله مراتبی که اصولاً باید اعمال می شده است تا اختلافی غیرقانونی یا خلاف مقتضیات امر اداره ایجاد نشود، مدد و یاری می­طلبد تا با سرعت بیش تری به هدف نائل گردد.

پیش دادرسی از این جهت که سریع تر به غایت تصمیم گیری اداری یعنی نفع عمومی منجر می­شود، کارآمد است. معنای کارآمدی به کارگیری ابزارهای مدیریتی برای دست یابی به اهداف مقرر قانونی است و فرض بر این است که هدف و غایت مقرر توسط قانونگذار در تمامی تصمیم گیری­های اداری، دستیابی به منفعت عمومی است؛ از این جهت پیش دادرسی نهادی کارآمد به نظر می­رسد.

پیش­دادرسی تضمین­گر کارایی نیز می­باشد. کارایی به نحوه استفاده از منابع موجود برای دستیابی به اهداف مورد نظر، توجه دارد. منظور از کارایی، «درست انجام دادن کار» است، اعم از آن­که کار مزبور موجّه و درست باشد یا نه. به عبارت دیگر، کارایی به بهره­برداری صحیح از منابع مربوط می­شود.[۱۸]

پیش دادرسی کارایی نظام اداری در مجموع و در سطح خرد یک سازمان خاص را تامین می­کند؛ هدف اداره این بوده با استفاده موثر از منابع، به خروجی مورد نظر نائل گردد، در صورتی که مراجعه اداره شونده به دادرس اداری و استفاده از سازوکار قضایی ممکن است در دست یابی اداره به خروجی مورد نظر خود وقفه ایجاد کند. بنابراین، بهتر آنکه سازوکاری درونی و غیرقضایی ایجاد کند تا اختلافات احتمالی با اداره شوندگان را سریع تر رسیدگی نماید و در نهایت، خروجی حاصل گردد.

با درک مراتب بالا، عناصر سازنده حکمرانی خوب (از جمله کارآمدی و کارایی) اقتضاء می کند نهاد پیش دادرسی در نظام اداری کشورها پیش بینی شود و قانونگذار این نهاد را به رسمیت شناخته و سازوکار آن را با رعایت حدود سایر سازوکارها، خصوصاً سازوکار بازنگری قضایی و مراجع اختصاصی اداری تعیین نماید.

در پاسخ به ایراد مغایرت پیش دادرسی با تفکیک قوا به نظر می­رسد هرچند در فرض پیش دادرسی اختلاف میان اداره شونده و اداره وجود دارد، اما اداره شونده در درخواست اعمال پیش دادرسی در جستجوی یک راه حل اداری است و نه قضایی. فرض وی این است که با مراجعه دوباره و تکرار خواسته خود، با سهولت و سرعت بیش تر به هدف و مقصود خویش نائل می­گردد، لذا به اداره مراجعه می­کند و نه دادرس. در بازنگری قضایی قاضی اداری در نهایت یک راه حل قضایی را ارائه و اعمال می­کند، حال آنکه در پیش دادرسی اداره یک راه حل اداری پیش روی اداره شونده قرار داده و اعمال می­نماید. هم چنین، مراجعه مجدد به اداره به منزله سلب حق مراجعه و دادخواهی قضایی به طور کلی نیست.

ایراد مغایرت با «بی طرفی در رسیدگی» نیز هرچند ابتدا و ظاهراً ایرادی جدی می­نماید، اما چندان وارد نیست، چراکه در پیش دادرسی اداری گویی این موافقت ضمنی از سوی اداره شونده وجود دارد که هرچند اداره احتمالاً بی طرف نیست، اما اداره شونده خواستار بازبینی و رسیدگی مجدد اداره است. در واقع، وی با علم و اطلاع از عدم بی طرفی و گرایش طبیعی تصمیم گیرنده به نظر قبلاً اتخاذ شده، خواستار اعمال پیش دادرسی می­شود.

هرچند عدم بی طرفی و یا جانبداری مقام اداری به نفع اداره محتمل است، اما می­توان با پیش بینی مجموعه­ای از کدهای رفتاری تاحدودی بی طرفی وی را تامین کرد و در نهایت، امید داشت که تمامی تصمیمات وی از جمله تصمیم اتخاذ شده حاصل از درخواست پیش دادرسی توسط دادرس اداری قابلیت بازنگری قضایی دارد.

مجموع منافع و فواید حاصل از پیش دادرسی خصوصاً کارآمدی و کارایی نظام اداری و در عین حال رفع ایرادات وارد بر آن از جمله تعیین مجموعه کدهای رفتاری حاکم بر پیش دادرسی، قانونگذار ایرانی را به سمت پیش بینی نهاد پیش دادرسی رهنمون می سازد، لذا در تهیه مقدمه توجیهی برای مقنن می توان از یافته های حقوق اداری تطبیقی مدد جست و در عین حال اندک موارد پیش دادرسی های پیش بینی شده فعلی در قوانین و مقررات موضوعه حقوق اداری ایران را برجسته کرد.

گفتار دوم ـ منابع و قواعد حقوقی نهاد پیش دادرسی

پس از شناخت اجمالی مفاهیم موردنیاز و دست یابی به دلایلی موجه برای پیش بینی نهاد پیش دادرسی در دستگاه های دولتی، مرحله بعدی شناخت قواعد و احکام موجود پیش دادرسی در نظام­های حقوقی مختار و قوانین و مقررات موضوعه اداری ایران است تا از این میان نواقص هنجارهای موجود شناسایی و پیشنهادی کاربردی برای نظام اداری کشور ارائه گردد.

رهیافت تطبیقی

اگر فی الجمله رهیافت را به معنای رویکرد بدانیم[۱۹]، در رهیافت تطبیقی و در عین حال نهادی، به دنبال جستجوی قواعد حقوقی حاکم بر پیش دادرسی در کشورهای موردنظر خواهیم بود. دلیل انتخاب حقوق اداری فرانسه، تاثیر پذیری نظام اداری و دادرسی اداری ایران از این کشور[۲۰] است. در مورد انگلستان نیز دلیل برگزیدن این کشور یافتن زمینه­هایی از تئوری چراغ سبز و پیش بینی نهادهای جایگزین دادرسی اداری از جمله پیش دادرسی و هم چنین، تطبیق پیش دادرسی مالیاتی انگلستان با پیش دادرسی موجود در قانون مالیات های مستقیم مصوب ۱۳۶۶ ایران می باشد که به دلیل اهمیت و فراگیری مثالی برجسته در نظام اداری تلقی می گردد.

۱٫۱٫ پیش دادرسی در دادرسی اداری فرانسه (قاعده الزام به دادخواهی مقدماتی اداری و قاعده تصمیم قبلی)

پیش دادرسی یکی از نظام­های «جایگزین حل و فصل اختلافات»[۲۱] در فرانسه است که ریشه در دوران «وزیر- قاضی»[۲۲] در این کشور دارد. معنای اجمالی تئوری وزیر- قاضی این است که بدواً وزارتخانه و ادارات دولتی، قاضی حل و فصل اختلافات خود با افراد هستند. توضیح آنکه به دلیل بدبینی انقلابیون فرانسوی نسبت به دادگاه ها که آن ها را مانع اصلاحات در ادوار گذشته می­دانستند و تلقی خاص آنان از تفکیک قوا، فرض بر این قرار گرفت که اساساً دادرسی اداری باید درون قوه مجریه سامان دهی و تشکیل شود تا استقلال قوه مجریه حفظ شود؛ رجوع به قوه قضاییه برای حل اختلافات و دعاوی دولتی و اداری نقض تفکیک قوا تصور می شد. البته «باید افزود با آنکه انقلابیون فرانسه، با دخالت دادگاه­های قضایی در دعاوی اداری مخالف بودند، ولی در ابتدا این دعاوی را به دادگاه­های اداری واگذار نکردند، بلکه در این باره به وزیران اختیار دادند که آن­ها را هر طور که صلاح می­دانند حل و فصل نمایند. به این ترتیب رسیدگی به دعاوی و شکایات اداری در حقوق فرانسه نظام قضاوت وزیر یا قضاوت- اداره یا نظام ارجاعی خوانده می­شد. مطابق نظام قضاوت ـ وزیر، رسیدگی به دعاوی افراد علیه دولت با خود او بود، یعنی بر خلاف اصول و موازین عدالت، شاکی می­بایست به مشتکی عنه یعنی خود دولت مراجعه می­نمود و او را قاضی دعوی قرار می­داد»[۲۳].

برای درک بهتر پیش دادرسی، توجه به تحول صورت گرفته در نظام دادرسی فرانسوی یعنی تحول از عدالت تحفظی به عدالت تفویضی که به نحوی افزایش صلاحیت برای شورای دولتی بوده، ضروری است. در واقع، پیش دادرسی یادگار و باقی مانده تاریخی، اما مهم از دوران عدالت تحفظی در این نظام است که در شرایط موجود تخفیف یافته و تعدیل شده است.

در این میان «قانون ۲۴ ماه می ۱۸۷۲ که رسماً صلاحیت رسیدگی نهایی را بدون تایید رئیس دولت به شورای دولتی داد؛ چیزی که به آن سیستم عدالت تحفظی ( La justice retenu حفظ شده به وسیله رئیس دولت) گفته می­شد، به عدالت تفویضی (La justice déléguée به وسیله شورای دولتی) تبدیل گردید»[۲۴]. در این زمینه رای مشهور شورای دولتی تحت عنوان کادو یا کادت[۲۵] در سال ۱۸۸۹ حائز اهمیت است.

توضیح آنکه در دوران عدالت تحفظی یا «قبل از سال ۱۸۸۹ وزارتخانه­ها هنوز وظایفی را انجام می­دادند که ماهیت قضایی داشت. هرکسی که خسارتی از یک عمل اداری می­دید اول مجبور بود که برای جبران خسارت به ادارات وزارتخانه مربوط یا شوراهای فرمانداری مراجعه کند. ادارات دولتی در مورد دعوایی که خود یک طرف آن بودند قضاوت نموده و به صدور حکم مبادرت می­کردند»[۲۶].

«تصمیمات شورای دولتی برای اینکه قابل اجرا بشوند بایستی به امضای رئیس قوه مجریه می­رسیدند. در دوره جمهوری سوم، شورا کم کم به عنوان یک دادگاه و نه به صورت عضوی از دستگاه اداری تلقی شد. گام بزرگی که برای سد کردن هر نوع سوء استفاده دولتیان برداشته شد [تصویب] قانون سال ۱۸۷۲ بود که به شورای دولتی حق اخذ تصمیم داد. در سال ۱۸۸۹ دکترین وزیر–­ قاضی طبق حکم کادو متروک گردید و موضوع قضایی بودن شورای دولتی را تکمیل کرد. حکم کادو مرحله نهایی پیشرفت طولانی در راه خراب کردن و منهدم ساختن تئوری قاضی – وزیر بود. انتقاد مطرح در دوره یادشده، این بود که وزیر در این موارد هم قاضی بود و هم یکی از طرفین دعوی. یعنی دستگاه اداری که بر سرکار بود، قدرت­های قضایی را هم یدک می­کشید. حکم کادو شورای دولتی، این فکر را که تصمیمات وزرا، چیزی جز اعمال اداری هستند رد کرد. شورای دولتی شکایت و دادخواست کادو را مستقیماً و بدون صدور حکم قبلی وزیر کشور پذیرفت. اگر وزیر خسارت دیده از وزیر مربوطه تقاضای کمک می­کرد، هر عملی که از جانب وزیر مزبور سر می­زد یک عمل اداری بود. با این حکم شورای دولتی به طور مشخص و قطعی جدایی دستگاه عادی اداری را از ارکان عدالت اداری برقرار کرد»[۲۷].

تحول مزبور و حذف نظام قضاوت وزارتی و افزایش صلاحیت شورای دولتی به معنای پذیرش تصمیم وزیر صرفاً به عنوان یک تصمیم اداری و نه قضایی است که قابل بازنگری قضایی به وسیله شورای دولتی می­باشد. اما با تغییراتی ظریف نسبت به نظام وزیر – قاضی، پیش دادرسی فعلی در دستگاه­های اداری بازمانده­ی مفید و موثر در نظام اداری فرانسه است. دلیل فایده­دار بودن این نهاد کاهش حجم دعاوی مطروحه در شورای دولتی و رسیدگی فوری و مهم تر از آن تخصصی و فنی به موضوع اختلاف است. رسیدگی «اداره فعال» در مقایسه با رسیدگی شورای دولتی هرچند ممکن است رسیدگی منصفانه تلقی نشود، اما به دلیل اشراف ماهوی بر موضوع، به مراتب تخصصی تر خواهد بود. این دلایل دولت فرانسه را ترغیب به استفاده از شیوه­های جایگزین اقامه دعوا یا Alternative dispute resolutionنموده است؛ «بخشنامه ۹ فوریه ۱۹۹۵ بر اهمیت روش های جایگزین حل و فصل اختلافات تاکید می­کند. این بخشنامه به ویژه بر لزوم طرح شکایت در جهت حل اختلافات در چارچوب سلسله مراتب اداری پیش از طرح آن نزد دادگاه تمرکز دارد. در نتیجه هر یک از بخش های ادارات باید شیوه های مناسب طرح شکایت را در محلی که برای شهروندان شناخته شده است، داشته باشند»[۲۸].

برخی نویسندگان، پیش دادرسی در فرانسه را از اقسام راه حل­های غیرحقوقی حل اختلافات اداری دانسته اند؛ بدین ترتیب که سه قسم مصالحه، داوری و دادخواهی­های اداری انواع راه حل­های غیرحقوقی در مقابل راه حل قضایی است و پیش دادرسی همان دادخواهی اداری می­باشد. در فرانسه سه نوع دادخواهی اداری وجود دارد

دادخواهی سلسله مراتبی تقاضایی است علیه یک مقام اداری که به مافوق مقام تصمیم گیرنده شکایت تسلیم می­گردد؛

دادخواهی ارفاقی یا ارحامی این دادخواهی در مقابل مقام اداری که خود عمل مورد شکایت را انجام داده مطرح می­گردد و از او خواسته می شود در تصمیم خود تجدیدنظر کند و به او یادآوری می­شود که عمل مزبور غیرقانونی است؛

دادخواهی­های قیمومتی به مقام نظارت کننده قیمومتی شکایت می­برد[۲۹].

در شرایط فعلی و موجود حاکم بر دادرسی اداری فرانسه، پیش دادرسی از دو قاعده قابل استنباط است ۱- الزام شاکی به مراجعه به اداره؛ ۲- قاعده تصمیم قبلی. این دو قاعده از محدودیت­های موضوع آیین دادرسی اداری این کشور هستند. این قواعد هرچند ظاهراً شکلی و تشریفاتی به نظر می­رسند، اما دو روی یک سکه اند و آن رجوع قبلی اداره شونده به اداره برای حل اختلاف پیش از طرح شکایت نزد دادرس اداری است.

«آیین دادرسی اداری در حقوق فرانسه، این فرصت را برای هر شاکی به وجود آورده است که قبل از مراجعه به دادگاه و اعلام دادخواهی، بتواند مستقیماً به اداره مربوطه مراجعه و تقاضا نماید که تصمیم یا اقدام متخذه از طرف اداره مورد بازنگری قرار گیرد. این فرصت اجازه می­دهد که مشکلات میان اداره و شخص شاکی با گرفتن خسارت و یا به نحو دیگری حل و فصل گردد و شاکی درگیر دادگاه و آیین دادرسی و هزینه­های دادرسی نگردد»[۳۰]. مراجعه قبلی به اداره، در میان انواع سه گانه دادخواهی­های اداری مذکور، دادخواهی سلسله مراتبی و ارفاقی است، چراکه مراجعه به اداره فعال است و نه مراجعه به مقام ناظر قیمومتی. هم چنانکه بخشنامه ۱۹۹۵ نخست وزیر وقت فرانسه بر پیش دادرسی از طریق نظارت سلسله مراتبی اداری تاکید کرده، به نظر می رسد این نظارت موثرتر از پیش دادرسی ارفاقی باشد، زیرا عموماً مقام یا کارشناس اداری بر نظر قبلی خود اصرار می­ورزد و احتمال تغییر و عدول از آن کم است. اما اگر مقام مافوق حسب مورد دستور رسیدگی و ارزیابی مجدد صادر نماید از آنجا که این دستور ماهیتی نظارتی دارد و از بالا به پایین صادر می شود، احتمالاً به نسبت رسیدگی ارحامی، دست یابی به نتیجه برای اداره شونده بیش تر تضمین می‌گردد. در هر حال طی این فرآیند شکلی، عدالت اداری را با سهولت و سرعت بیش تری تضمین می­نماید.

مراجعه اولیه به اداره یا «دادخواهی مقدماتی اداری در بعضی از مواقع به یک الزام و تکلیف تبدیل شده و تعداد آن ها هر روز بیش تر می­شود و می­خواهد یک راه سازش را بین طرفین ایجاد نماید. به منظور افزایش هرچه بیش تر الزام به تقاضاهای دادخواهی مقدماتی اداری در جهت کمک به هرچه کمتر کردن دعاوی اداری، ماده ۱۳ قانون ۳۱ دسامبر ۱۹۸۷ مقرر کرده که تصویب نامه­ای در شورای دولتی شرایط این تکلیف را در مورد اختلافات قراردادی و اختلافات و مسئولیت های خارج قراردادی اشخاص حقوقی حقوق عمومی پیش بینی کند»[۳۱].

قاعده تصمیم قبلی، در واقع یک شرط شکلی برای اقامه دعوا است؛ «هر خواهان باید اثبات کند که یک شرط بسیار مهم را رعایت کرده است شرطی با عنوان “تصمیم پیشین”[۳۲]. شرط مذکور این قاعده را بیان می­کند که هر خواهان، ایرادهای وارد به یک عمل اداری یا تصمیم اداره را که پیش از اعتراضش، این تصمیم موجود بوده، باید ابراز کند. صدور حکم در این مورد می تواند مبنی بر رد درخواست خواهان یا استنکاف از صدور حکم به نفع خواهان باشد. در حالتی که اداره نظری در مورد درخواست خواهان ارائه ندهد، در حقوق فرانسه فرض بر این است که دادخواست چهار ماه پس از ارائه آن رد شده است»[۳۳]. فرض رد درخواست در صورت عدم پاسخ در مدت چهار ماه به نفع اداره شونده بوده و چنین فرض می­شود که تصمیم قبلی وجود دارد و وی می­تواند به دادرس اداری (تمام مراجع قضایی اداری از جمله دادگاه­های اداری و شورای دولتی) برای طرح شکایت مراجعه کند. قبل از مدت چهار ماه و یا در صورت فقدان تصمیم قبلی امکان شکایت نزد قاضی اداری برای اداره شونده وجود نخواهد داشت. پیش بینی این ضمانت اجرا برای شاکی در واقع توصیه به استفاده از راه حلی ساده تر، سهل الوصول تر، تخصصی تر و موثرتر است.

نکته قابل توجه این است که به دلیل سابقه تاریخی نهاد پیش دادرسی در فرانسه و تئوری وزیر- قاضی، مقامی که صالح به تصمیم گیری درباره درخواست و تقاضای اداره شونده می­باشد و با تصمیم وی رعایت قاعده تصمیم قبلی برای دادرس اداری احراز می­شود، مقام وزارت و وزیر به عنوان عالی ترین مقام اداری وزارتخانه راجع به تقاضاهای مجموعه وزارتخانه تحت امر خود است.

در جمع بندی باید اشاره کرد با قانون مصوب سال ۱۸۷۲ و رای کادت در سال ۱۸۸۹ هرچند نظام قضاوت – اداره یا قاضی – وزیر ظاهراً منسوخ شد، اما بقایای مفیدی در نظام دادرسی اداری فرانسه بر جای گذاشته است که نهاد پیش دادرسی مستنبط از قواعد شکلی «الزام اداره شونده به مراجعه به اداره» (دادخواهی اداری) و «تصمیم قبلی» مظهر و نماد برجسته این نظام است. نکته قابل تامل در مرزگذاری میان نظام قاضی – وزیر و پیش دادرسی فعلی است. توضیح آنکه در تئوری قاضی- وزیر به دلیل برداشت خاص فرانسوی از تقکیک قوا در جهت تضمین استقلال قوه مجریه و اداره، گویی تصمیم متخذه از سوی وزیر همان گونه که از نام این تئوری برمی آید یک حکم است، اما رای کادت تصمیم را در عداد تصمیمات اداری صرف قرار می­دهد که قابل بازنگری قضایی است. هم چنانکه آمد در این رای شورای دولتی دادخواست کادت را مستقیماً و بدون صدور حکم قبلی وزیر کشور پذیرفت. در پیش دادرسی تقاضا کننده به دنبال بازنگری در تصمیم اداری است و این بازنگری در قالب تصمیم اداری مجدد ظهور می­یابد.

۱٫۲٫ پیش دادرسی در نظام اداری انگلستان با تاکید بر بازبینی درون سازمانی در «اداره درآمدها و گمرکات سلطنتی» (HM Revenue & Customs)

ورود به مطالب مربوط به پیش دادرسی در حقوق اداری انگلستان نیازمند تبیین پاره­ای از مقدمات در زمینه تاثیر عقاید حقوق اساسی دایسی بر نظام حقوقی این کشور، تفکیک درخواست­های بازنگری قضایی مطرح در دادگاه عالی عدالت از نظام­های حمایتی جایگزین از جمله بازنگری اداری و دادگاه­های اختصاصی اداری است.

دایسی در سال ۱۸۸۵ اعلام کرد که تفاوتی بین حقوق عمومی و خصوصی در کامن لا نیست و کامن لا وجود نظام حقوق اداری را آن چنانکه در فرانسه وجود دارد، به رسمیت نمی­شناسد. او اظهار داشت زمانی که ما از اصل حاکمیت قانون به عنوان ویژگی کشورمان صحبت می­کنیم، نه فقط به معنای این است که هیچ کس بالاتر از قانون نیست، بلکه هر کسی با هر درجه یا شرایطی، موضوع قلمرو حقوق عادی قرار می­گیرد و صلاحیت قضایی دادگاه­های عادی در مورد وی قابل اعمال است[۳۴].

بنابراین، در کشوری که در سابقه تاریخی حقوق آن اساساً حقوق اداری به معنای نتیجه و بخشی از تفکیک طبیعی میان حقوق عمومی و حقوق خصوصی به رسمیت شناخته نشده است، تفکیک صلاحیت دادگاه اداری از دادگاه­های عمومی معنا ندارد و لذا نظام دادرسی انگلستان را نظام وحدت یا صلاحیت قضایی یکپارچه دادگاه عمومی[۳۵] می­نامند؛ در نتیجه شکایات افراد در مقام احقاق حق در برخورد با ادارات و درخواست بازنگری قضایی در صلاحیت دادگاه عالی عدالت مطرح می­گردد. معنای اصلی بازنگری قضایی، اعمال نظارت دادگاه عالی بر مقامات عمومی به منظور مطابقت با دکترین خروج از صلاحیت[۳۶] است. قدرت دادگاه عالی بر اعمال بازنگری قضایی، اغلب به صلاحیت نظارتی بر می­گردد. سازوکارها برای بازنگری قضایی، امکان طرح دعاوی تحت آیین مربوط، یعنی قانون آیین دادرسی مدنی است. مبانی بازنگری قضایی کامن لا در قضیه دعوای شورای اتحادیه های خدمات شهری علیه وزیر خدمات شهری به عنوان غیرقانونی بودن، نامعقول بودن و ناشایستگی رویه ای تعریف شده است. در قانون حقوق بشر ۱۹۹۸، بازنگری قضایی برای سرپیچی مقامات عمومی و اقدامات ناسازگار با کنوانسیون اروپایی حقوق بشر، اعمال می­گردد. اگر دعوای بازنگری قضایی موفق باشد دادگاه ممکن است دستور باطل کردن، دستور الزام و دستور منع صادر نماید. دادگاه ممکن است هم چنین رای به جبران خسارت در موقعیت­های مشخص دهد[۳۷]. این قسم نماینده بخش سنتی نظام حقوقی انگلیس است.

اما تمام دادرسی و تحقق عدالت اداری و تضمین حقوق افراد به بازنگری قضایی محدود نمی­شود، بلکه در نتیجه گسترش دولت رفاهی و افزایش اختیارات اقتصادی و اجتماعی دولت­ها در دوره­های از تاریخ، اصطکاک­ها و برخوردهای میان شهروندان با ادارات و دولت بالا گرفت و در نتیجه برای رفع اختلاف «دیوان­های اداری» یا به تعبیری «دادگاه­های اختصاصی اداری» شکل گرفتند که قسمی از نظام­های جایگزین حل اختلاف می­باشند. اما این دیوان­ها را نمی توان پیش دادرسی دانست. معنای و مراد خاص ما از پیش دادرسی بر «مراجعه مجدد به اداره» و «بازنگری درون سازمانی» در ادارات متمرکز است که با تاکید بر پیش دادرسی در امور مالیاتی توضیح داده خواهد شد.

پیش دادرسی از قاعده «تعهد به انجام نهایت تلاش قبلی» استنباط می­شود که مورد تاکید دادگاه­ها و دادرسان انگلیسی است. «دادگاه ها تعهد به نهایت تلاش قبلی را با تمسک به ضرورت اجتناب از غصب وظایف نهادهای بازنگری اداری که به وسیله پارلمان ایجاد شده­اند، هم چنین با استناد به منفعت عمومی در حفاظت از سرعت رسیدگی در بازنگری قضایی، از طریق برخورد با آن به عنوان آخرین راه حل و کاهش تعداد دادخواست­ها در دادگاه­ها توجیه می­کنند»[۳۸]. بنابراین، تمایل دادرسان قضایی به اعمال قاعده مزبور ناشی از تلقی خاص آنان از صلاحیت­های اعطاء شده به قوه مجریه توسط پارلمان و رعایت حدود میان قوای مجریه و قضاییه است که در واقع تفسیری اساسی از صلاحیت­ها می باشد. دلیل دوم دادرسان کاملاً عملگرایانه[۳۹] بوده و هدف اصلی آنان از تاکید بر مراجعه اولیه به اداره و اعمال بازنگری اداری، کاهش حجم دعای بازنگری قضایی مطروحه نزد آنان است که نام آن را منفعت عمومی نهاده­اند. اما واقع امر جستجوی راهی برای کم کردن تعداد دعاوی افراد در دادگاه­ها است که البته مفید بوده و در مجموع نفع عمومی را تامین خواهد کرد.

یکی از مثال­های برجسته اختلافات اداری میان افراد و دولت از جمله در انگلستان، اختلافات بر سر میزان تشخیص مالیات یا چگونگی وصول مالیات است که عمدتاً به دلیل برخورداری اداره مالیاتی از اقتدارات و ترجیحات ناشی از قدرت عمومی[۴۰]، در برخورد با حقوق مودیان مالیاتی چالش برانگیز می­نماید و نظام دادرسی مالیاتی عهده دار تنظیم مناسبات در مصادیق این چالش بزرگ یعنی لویاتان اعمال قدرت مالیاتی دولت از یک سو و مودی مالیاتی به عنوان یک شهروند در سوی دیگر ماجراست.

در انگلستان نظام دادرسی مالیاتی عمدتاً در چهارچوب «دیوان­های رسیدگی کننده به اختلافات مالیاتی»[۴۱] تحلیل می شود. «قانون حاکم بر محاکم اداری که شیوه رسیدگی آن­ها را تعیین می­کند عبارت است از سه قانون «محاکم و رسیدگی­ها» که در سال های ۱۹۵۸، ۱۹۷۱ و ۱۹۹۲ به تصویب رسیده­اند[۴۲] و دیوان مالیاتی به تجدیدنظرخواهی مربوط به اظهارنامه­های مالیاتی و اظهارنامه‌های ارزش افزوده مالیاتی رسیدگی می­کند»[۴۳]. اما منافع و فواید سایر نظام­های حمایتی جایگزین از جمله پیش دادرسی در قالب مراجعه به اداره، بازبینی درون سازمانی و میانجیگری، نظام مالیه عمومی این کشور را به سمت استفاده روزافزون این تاسیسات و نهادها رهنمون داشته است. بنابراین، با تفکیک میان دیوان­های مالیاتی که همان دادگاه­های اختصاصی اداری اند از بازنگری قضایی در قالب دادگاه عالی عدالت در مطالب ذیل به سایر نظام­های حمایتی جایگزین در رفع اختلافات مالیاتی می­پردازیم

پیش دادرسی در چهارچوب اداره درآمدها و گمرکات سلطنتی (خارج از دیوان­های مالیاتی) در دو حالت متصور و ممکن است ۱- مراجعه مودی به اداره ظرف ۳۰ روز از ابلاغ تصمیم و اعتراض نسبت به تصمیم مالیاتی؛ ۲- درخواست «بازبینی درون سازمانی». توضیح آنکه پس از ابلاغ تصمیم مالیاتی اداره مذکور مبنی بر تشخیص مالیات یا اعمال جرائم مالیاتی، مودی ظرف ۳۰ روز از این فرصت برخوردار است که به طور کتبی به تصمیم اعتراض کند. اداره به اعتراض ظرف ۳۰ روز رسیدگی می کند و این رسیدگی ممکن است به پذیرش اعتراض و اصلاح تصمیم اولیه ختم شود. اما چنانچه اعتراض مودی مورد تایید اداره قرار نگیرد، مودی از این فرصت برخوردار است که خواهان بازبینی درون سازمانی تصمیم اداره شود. بازبینی درون سازمانی اداره توسط شخصی درون اداره صورت می­گیرد که در جریان اتخاذ تصمیم پیرامون تصمیم اولیه مشارکت نداشته است. چنانچه مودی با بازبینی درون سازمانی موافق نباشد یا نتیجه­ی آن مورد پذیرش او قرار نگیرد، می­تواند به دیوان مراجعه کند. اما به طور همزمان نمی تواند هم درخواست بازبینی درون سازمانی داشت و هم به دیوان مراجعه کرد؛ زمانی که شخص خواهان بازبینی درون سازمانی شد تا زمان اعلام نتیجه نمی­تواند به دیوان رجوع کند. مامور بازبینی کننده ظرف ۴۵ روز تصمیم خود را اعلام می­کند. اگر ظرف ۴۵ روز شخص رسیدگی کننده به نتیجه نرسد می­تواند از مودی درخواست تمدید مهلت کند؛ در صورت عدم موافقت مودی، اداره به مودی ابلاغ می­کند که بازبینی درون سازمانی به نتیجه نرسیده است و مودی پس از آن مجاز است به دیوان رجوع کند. مودی چنانچه با نتیجه بازبینی درون سازمانی موافق نباشد، ظرف ۳۰ روز از تاریخ ابلاغ نتیجه می­تواند به دیوان مراجعه کند.

هم چنین، به نظر می­رسد با گزارش برگ[۴۴] منتشر شده از اداره درآمدها و گمرکات سلطنتی نوعی دیگر از سازوکارهای جایگزین حل و فصل اختلافات [۴۵]قابل شناسایی باشد. در این گزارش که حاوی اطلاعاتی در خصوص روش­های جایگزین حل و فصل اختلافات مالیاتی است، آمده «در ADR یک مقام اداره درآمدها و گمرکات سلطنتی آموزش دیده در مهارت­های میانجیگری و تکنیک­های مربوط، به عنوان شخص ثالث بی­طرف اقدام می کند»[۴۶]. با توجه به واژه Mediation منظور از این مقام، میانجیگر است و تفاوت عمده آن بی طرفی بیش تر نسبت به روش بازبینی درون سازمانی است. در بازبینی درون سازمان یکی از کارکنان اداره اقدام به بازبینی می­کند، اما در میانجیگری شخص ثالث و بی طرف، منتها وی منصوب از طرف اداره است. میانجیگری در واقع یک نوع خدمت اضافه بر دو روش قبلی می باشد و نکته قابل تامل امکان بهره گیری از میانجیگری در عین اعمال حق تجدیدنظر یا درخواست بازنگری است. «اگر ADR به کار گرفته شد؛ حق شما را برای تجدیدنظر یا درخواست برای بازنگری تحت تاثیر قرار نمی­دهد»[۴۷]. در منافع و فواید این روش آمده که «ADR راهی برای حل اختلافات با یکدیگر است. جایی که یک اختلاف وجود دارد کمک می­کند به

کاهش وقتی که برای خاتمه دادن به بررسی شکایت گرفته می­شود؛

کاهش هزینه­ها برای شما و اداره درآمدها و گمرکات سلطنتی؛

ارتقاء و بهبود تجربه شما وقتی با ما مواجه هستید؛

کاهش نیاز برای دادرسی دیوان­های مستقل»[۴۸].

تمامی مزایایی که در استفاده از دو روش مراجعه به اداره و بازبینی دورن سازمانی وجود دارد، در میانجیگری نیز در دسترس مودیان خواهد بود. به علاوه اینکه، برخلاف روش بازبینی درون سازمانی، امکان مراجعه به دیوان های مالیاتی یا مراجعه نخستین به اداره را محدود نمی­کند.

پیش دادرسی اداری در ایران

استفاده از فواید عملی پیش دادرسی یا دادخواهی اداری در نظام اداری ایران نخست نیازمند شناسایی اندک موارد پیش بینی شده در قوانین و مقررات موضوعه و تقویت آن­ها و سپس بررسی امکان تسری سازوکارهای موجود به حوزه­های مهم در روابط اداری بین اداره شوندگان و دولت است. به نظر می­رسد نگاهی کاربردی و عملگرایانه ما را به این نظر رهنمون می­سازد که پیش بینی نهاد پیش دادرسی در قالب قواعدی عام برای نظام اداری، اجرائی و عملیاتی نخواهد بود؛ مواد ۶۹ تا ۷۶ «لایحه قانون اصول و آیین های تصمیم گیری اداری»، «بازنگری اداری و تجدید رسیدگی» را در تمامی ادارات عمومی پیش بینی نموده است، حال آنکه به نظر می‌رسد در شرایطی که سرنوشت این لایحه مبهم است، مناسب است پیش دادرسی‌های موجود در قوانین و مقررات موضوعه ضمن تدوین کدهای رفتاری مقامات اداری (در راستای تضمین بی طرفی رسیدگی کننده) تقویت شود. در روابط مهم و چالش برانگیزی که با فقدان پیش دادرسی مواجه است، می توان سازوکارهایی مشابه اندک نهادهای موجود پیشنهاد داد.

۲٫۱٫ مستندات قانونی و مویدات امکان پیش بینی نهاد پیش دادرسی؛ لوازم و ضرورت ها

مستندات و مویدات عام الشمول پیش دادرسی، عناوین کلی و غیرصریح هستند که با تفسیر به نفع اداره شونده می­بایست به حکم مشخص در قوانین و مقررات تبدیل شوند.

با توجه به سلسله مراتب میان قواعد حقوقی ابتدا باید الزامی کردن پیش دادرسی در چهارچوب قانون اساسی امکان سنجی گردد. قانون اساسی صراحتی در زمینه امکان یا لزوم پیش بینی این نهاد ندارد، اما با توجه به بررسی های تطبیقی پیش گفته، استفاده از «تجارب پیشرفته بشری» مندرج در اصل دوم قانون اساسی مورد تاکید قوه موسس است. از جمله طرق دستیابی به اهدافی مانند تامین قسط و عدل، به کارگیری تجارب بشری می­باشد. پیش دادرسی نیز یکی از تجارب نظام­های حقوقی مطرح است. هم چنین، در مقدمه قانون اساسی که منبعی قابل اتکاء برای تفسیر این قانون است، بر کارایی بیشتر نظام اجرایی و سرعت بیش تر در اجرای تعهدات اداری تاکید شده است. از لوازم دست یابی به این اهداف برای قوه مجریه نهاد پیش دادرسی است، هم چنانکه آمد کارایی از فواید اعمال سازوکار پیش دادرسی می­باشد.

ممکن است برخی با تاکید بر اصل ۱۷۳ قانون اساسی مبنی بر اینکه دیوان عدالت اداری مرجع رسیدگی به اختلافات میان مردم و دولت است، الزامی نمودن پیش دادرسی را مغایر این اصل بدانند، زیرا اختلاف اداری نیز ماهیتی ترافعی دارد، اما در پاسخ باید گفت پیش دادرسی یک مرحله قبل از دادخواهی است و اداره شونده خود خواهان تجدید رسیدگی اداره می باشد. بنابراین تا زمانی که از نتیجه گرفتن از اداره ناامید نشده است، اختلاف وی با دولت هنوز قطعیت نیافته و مشمول حکم اصل ۱۷۳ نیست و از سوی دیگر، مراجعه مجدد به اداره در پیش دادرسی سلب حق دادخواهی قضایی نخواهد بود. لذا در نتیجه می­توان گفت قانون اساسی هرچند صراحت بر این نهاد ندارد، اما پیش بینی آن را منع نکرده و تفسیر غایت مدارانه و عملگرایانه از این قانون مقتضی پیش بینی نهاد پیش دادرسی است. درخصوص الزامی شدن پیش دادرسی به عنوان شرط امکان طرح دعوای اداری در دیوان عدالت اداری، تأیید قانون پیش فروش ساختمان (به شرحی که در ادامه می­آید) توسط شورای نگهبان می­تواند زمینه را برای فراگیر کردن این امر فراهم کند.

در «قانون احکام دائمی برنامه­های توسعه کشور» مصوب ۱۰۱۱۱۳۹۵ تکالیفی کلی برعهده قوه قضاییه نهاده شده که از جمله آن­ها رفع خلاءهای قوانین قضایی با رویکرد پیشگیری از وقوع اختلاف است. در بند (الف) ماده ۳۸ قانون مذکور «قوه قضاییه مکلف است نسبت به … اصلاح و رفع خلاءهای قوانین قضایی با رویکرد پیشگیری از وقوع … اختلاف… اقدام و لوایح مورد نیاز را تهیه و از طریق دولت با رعایت قانون تدوین و تنقیح قوانین و مقررات کشور مصوب ۲۵۳۱۳۸۹ به مجلس شورای اسلامی تقدیم کند».

یکی از اقسام مهم اختلافات، اختلافات اداری میان شهروندان و دولت است که ناشی از تصمیمات و اقدامات اداری دستگاه­های دولتی است. این اختلاف به موجب اصل ۱۷۳ قانون اساسی در صلاحیت یکی از ارکان قوه قضاییه یعنی دیوان عدالت اداری بوده و مشخصاً می توان یک شرط شکلی و آیینی در «قانون تشکیلات و آیین دادرسی دیوان عدالت اداری» پیش بینی نمود؛ بدین صورت که خواهان مکلف به طی تشریفات پیش دادرسی موجود در قوانین باشد و در صورتی که از تجدید رسیدگی اداری نتیجه ای حاصل نگردید، اختلاف به معنای قطعی آن محقق شده و مشمول حکم اصل ۱۷۳ و صلاحیت دیوان عدالت اداری خواهد بود.

هرچند فرآیند طبیعی، ارسال لوایح قضایی از قوه قضاییه به دولت است، اما نکته قابل تامل در این بند تاکید بر طریق ارائه لایحه از سوی قوه قضاییه به دولت در مورد قوانین قضایی از جمله «قانون تشکیلات و آیین دادرسی دیوان عدالت اداری» می باشد[۴۹]. بدین ترتیب، که در صورت اصلاح و پیش بینی قیدی مبنی بر الزام خواهان به طی دادخواهی و بازنگری اداری در قانون تشکیلات و آیین دادرسی دیوان عدالت اداری، کسب نظر دولت ضروری است.

©

در «قانون برنامه پنجساله ششم توسعه اقتصادی، اجتماعی و فرهنگی جمهوری اسلامی ایران (۱۴۰۰ -۱۳۹۶)» مصوب ۱۴۱۲۱۳۹۵ حکمی مشخص در مورد پیش دادرسی یافت نمی­شود، اما می توان رویکرد کلی و اراده مقنن را از بند (الف) ماده ۱۱۶ این قانون[۵۰] استنباط کرد. در این بند آنچه مطلوب برای مدیریت کلان قوه قضاییه از نظر قانونگذار است ۱- کاهش مراجعه مردم به مراجع قضایی؛ ۲- تسریع در حل و فصل اختلافات می باشد، اما مع الاسف قانون فقط به یکی از اقسام حل و فصل غیرحقوقی یا غیرترافعی (غیرقضایی) اختلافات یعنی نهاد داوری تاکید کرده و سایر اقسام حل و فصل غیرترافعی اختلافات از جمله دادخواهی های اداری را از قلم انداخته است. به نظر می­رسد با توجه به بررسی به عمل آمده مبنی بر عدم منع قانون اساسی در تشکیل نهاد پیش دادرسی و حتی ترغیب به آن که موجب کارایی قوه اجرایی می­شود، قوه قضاییه می­تواند در یک اقدام راهبردی به مطلوب قانونگذار استناد کند و سایر اقسام حل و فصل اختلافات را پیش بینی نماید. کاهش مراجعه مردم به مراجع قضایی و تسریع در حل و فصل اختلافات، اهدافی هستند که در نهاد پیش دادرسی و بازنگری اداری نیز قطعاً یافت می­شوند و اساساً از فواید برشمرده این نهاد، کاهش حجم دعاوی مطروحه در نهاد بازنگری قضایی (دیوان عدالت اداری) و سرعت و سهولت رسیدگی به اختلافات است که مسلماً مطلوب قانونگذار ایرانی است. رویه تقنینی حاکی از پذیرش الزامی نمودن سازوکار «داوری» در «قانون پیش فروش ساختمان» مصوب ۱۲۱۰۱۳۸۹ است[۵۱]؛ این موضوع حاکی از تمایل مقنن به کاهش مراجعه مردم به مراجع قضایی است که ضرورت آن در سازوکار پیش دادرسی به عنوان قسمی از اقسام حل و فصل غیرقضایی اختلافات نیز وجود دارد.

هم چنین، می توان تفسیری دیگر همسو با امکان استنباط پیش دادرسی از ماده ۱۱۶ قانون برنامه ششم توسعه داشت، بدین ترتیب که در بند (الف) ماده مذکور هرچند پیش دادرسی یا بازنگری اداری صراحتاً نام برده نشده است، اما منع قانونی هم وجود ندارد و لذا امکان پیش بینی بازنگری اداری با مانع مغایرت با قانون مواجه نیست، بلکه طریقی برای دستیابی به اهداف مورد نظر قانونگذار است.

به نظر می رسد اقدام راهبردی قوه قضاییه در قالب «برنامه چهارم توسعه قضایی» که راهبردهای مدیریت قوه قضاییه هستند، دست کم در مقام اعلام راهبرد انجام پذیرفته و از سوی رئیس قوه قضاییه در سال ۱۳۹۶ ابلاغ شده است؛ کد راهبرد شماره ۲۱۲ بر «ارتقای کارآمدی دیوان عدالت اداری در کاهش شکایات و اعتراضات» و کد راهبرد شماره ۲۱۳۰۲ بر «ارتقاء رویکرد و رفتار پیشگیرانه در دستگاه های اجرایی» تاکید دارد. می توان در قواعد و احکام شکلی که موضوعاً در قالب مواد آیین دادرسی دیوان عدالت اداری خواهد بود، شرط «الزام به دادخواهی مقدماتی اداری» یا به تعبیر دیگر شرط «نهایت تلاش قبلی اداره شونده» در دعاوی که قوانین و مقررات پیش دادرسی برای آنان پیش بینی نموده­اند، با ادبیاتی در سیاق موجود «قانون تشکیلات و آیین دادرسی دیوان عدالت اداری» پیش بینی کرد. به عنوان نمونه می توان این شرط را در چهارچوب ماده ۱۷ قانون مزبور[۵۲] شکایت شاکی را برابر قانون اعلام کرده و ضمانت اجرای عدم رعایت آن صدور قرار عدم استماع است، پیش بینی نمود یا اینکه عدم رعایت شرط الزام به دادخواهی اداری یکی از موارد صدور قرار عدم شکایت موضوع ماده ۵۳ این قانون[۵۳] باشد. در هرحال در حقوق فرانسه ضمانت اجرای عدم رعایت این شرط عدم پذیرش دادخواهی در مراجع قضایی اداری است که تطبیق این ضمانت اجرا با مواد قانون حاکم بر مرجع بازنگری قضایی دعاوی اداری در ایران (دیوان عدالت اداری) نیازمند بررسی تخصصی به لحاظ شکلی و آیین دادرسی می­باشد[۵۴].

در مواد ۶۹ تا ۷۶ «لایحه قانون اصول و آیین های تصمیم گیری اداری» که توسط مرکز مطالعات توسعه قضایی قوه قضاییه تهیه گردیده به «بازنگری اداری و تجدید رسیدگی» پرداخته شده است. این لایحه هرچند سعی در مدون سازی اصول حقوق اداری قابل شناسایی در پرتو حکمرانی خوب و الزامات اداره شایسته داشته است، اما سرنوشت آن در نظام پیچیده و زمان بر تصویب قوانین مبهم بوده و موکول کردن تحقق پیش دادرسی به زمانی که این لایحه به سرانجام برسد، نظام اداری و بازنگری قضایی ایران را از فواید عملی پیش دادرسی محروم می کند و از سوی دیگر، پیش بینی و اجرای موردی پیش دادرسی در برخی حوزه­های چالش برانگیز می­تواند یک آزمایش و تجربه پیش روی قانونگذار ایرانی قرار دهد و ایده های خام را به نتایجی ملموس و عملی تبدیل کند. هنگامی که پیش دادرسی در یک موضوع خاص اجرایی شود، فواید از یک سو و نواقص و معایب آن در نظام اداری ایران با اقتضائات خاص خود بر همگان از دستگاه های اجرایی گرفته تا مقنن و دادرس اداری روشن می­شود. لذا اجرای پیش دادرسی در یک یا چند حوزه خاص و تاثیرگذار به مراتب عملیاتی تر و مفیدتر از پیش بینی یک نهاد عام و فراگیر برای کل نظام اداری خواهد بود.

مخاطب احکام مندرج در ماده ۳۸ قانون احکام دائمی برنامه های توسعه کشور و ماده ۱۱۶ قانون برنامه ششم توسعه، قوه قضاییه است، اما با استناد به «منشور حقوق شهروندی» که ماهیتاً برنامه و خط مشی دولت به موجب اصل ۱۳۴ قانون اساسی[۵۵] می­باشد، می­توان پیش بینی نهاد پیش دادرسی درون دستگاه­های اجرایی مخاطب منشور را از دولت مطالبه نمود. ماده ۲۱ منشور[۵۶] در پرتو حق اداره شایسته و حسن تدبیر، این حق را برای شهروندان ایرانی اعلام نموده که چنانچه تصمیمات نهادهای اداری یا کارکنان را خلاف قوانین و مقررات بدانند، از طریق مراجعه به مراجع اداری، تقاضای احقاق حق کنند. از آنجا که این ماده مراجع اداری را جداگانه و در کنار مراجع قضایی ذکر کرده می­توان منظور تدوین کنندگان را مرجعی غیر از مرجع قضایی اداری یعنی دیوان عدالت اداری دانست. مراد از مراجع اداری، مراجعی درون نهادهای اداری و دولت هستند. در این صورت پیش بینی دادخواهی اداری می تواند زمینه اجرای این حق موضوع ماده ۲۱ منشور را عملیاتی نماید.

هم چنین، ماده ۲۳ منشور[۵۷] هرچند بر بازنگری و تجدید رسیدگی صراحت ندارد، اما مقامات و ماموران اداری را مکلف نموده درصورتی که درخواستی را رد می‌نمایند، با تقاضای اداره شونده به صورت مکتوب به وی پاسخ دهند و حداکثر راهنمایی را در چهارچوب صلاحیت­های خود ارائه نمایند. به نظر می­رسد مقام اداری ضمن تهیه پاسخ به اداره شونده، به طور ضمنی تصمیم خود را مرور و بازبینی می­کند و در صورتی که حسن نیت داشته باشد، آن را اصلاح خواهد نمود. در صورت عدم وجود حسن نیت در مقام اداری، اگر مرجع اداری برای اعمال پیش دادرسی موضوع ماده ۲۱ پیش بینی شده باشد، در این صورت نیز اداره شونده با پاسخی مکتوب به مرجع مربوطه یا مرجع قضایی مراجعه می­کند؛ این پاسخ مکتوب در واقع شکلی از قاعده تصمیم قبلی در حقوق فرانسه است که در دادخواهی­های ابطال وجودش فرض می شود و در دادخواهی های جبران خسارت ضرورتش دوچندان است. بنابراین، اجرای این ماده علاوه بر کمک به تحقق پیش دادرسی می توان مدارک و ادعای خواهان در دیوان عدالت اداری را تقویت کند.

در ماده ۶۷ منشور[۵۸] که ذیل حق بر دادخواهی عادلانه ذکر شده دولت مکلف به ارتقای نظام حقوقی و ایجاد الگوی کارآمد با تاکید بر رعایت حقوق دادخواهی است. دادخواهی به عنوان یک مفهوم کلی اقسام متعددی دارد که رهیافت حقوق تطبیقی دادخواهی های اداری را در کنار بازنگری قضایی به دولت و قانونگذار ایرانی پیشنهاد می­کند. بنابراین، ماده ۶۷ نیز می­تواند از مویدات پیش دادرسی باشد.

نکته قابل تامل در خصوص مواد مزبور و قابلیت استناد به منشور حقوق شهروندی این است که منشور ذیل اصل ۱۳۴ قانون اساسی تدوین شده و ماهیتی برنامه­ای دارد و هرچند توسط رئیس جمهور به دستگاه­های اجرایی ابلاغ شده، اما هنجار حقوقی نیست. لذا اصل حاکمیت قانون بر اداره اقتضاء می­کند دستگاه­های اجرایی در چهارچوب قوانین و مقررات موجود عمل کنند. به عنوان مثال در ماده ۲۵ قانون برگزاری مناقصات[۵۹] مصوب ۲۵۰۱۱۳۸۳ «دادخواهی سلسله مراتبی اداری» (مراجعه به مقام مافوق) مقرر شده است. به موجب این ماده مناقصه گر[۶۰] که اصلی ترین ذی نفع در روابط پیمانکاری میان دستگاه مناقصه­گزار و پیمانکاران است، می­تواند به بالاترین مقام دستگاه مراجعه کند؛ دستگاه ظرف ۱۵ روز به شکایت رسیدگی می­کند، اگر شکایت مورد پذیرش قرار گیرد که طبق مقررات اقدام لازم صورت پذیرفته و در صورتی که دستگاه شکایت را وارد نداند جوابیه به شاکی خواهد داد. سپس شاکی می­تواند به هیات رسیدگی به شکایات (موضوع ماده ۷ قانون[۶۱]) که مرجعی شبه قضایی است مراجعه و در مرحله بعد از آرای قطعی این مرجع به موجب بند ۲ ماده ۱۰ «قانون تشکیلات و آیین دادرسی دیوان عدالت اداری»[۶۲] خواستار بازنگری قضایی گردد. در پاسخ به این پرسش که شاکی برای مراجعه به دیوان عدالت اداری لزوماً باید مرحله پیش دادرسی را طی کرده باشد؟ یا به تعبیر دیگر، پیش دادرسی برای شاکی الزامی است؟ رجوع به متن بند (الف) ماده ۲۵ حاکی از تخییری بودن شکایت شاکی به بالاترین مقام است. زیرا واژه «می تواند» به کار برده شده، اما به نظر می رسد رعایت تقدم زمانی میان مراحل پیش دادرسی، مرجع شبه قضایی و دادرسی اداری به معنای الزامی بودن مراجعه بدوی به اداره و استفاده از سازوکار پیش دادرسی باشد. رویه دیوان عدالت اداری در مورد رسیدگی به دعاوی در صلاحیت مراجع شبه قضایی، در صورتی که اقدام به طرح دعوا در مرجع مربوط نشده باشد، صدور قرار رد دعوا است. دیوان در موارد مذکور شاکی را به طرح دعوا در مرجع ذی­صلاح هدایت می­کند.[۶۳] دیوان عدالت اداری معتقد است با پیش بینی مرجع شبه قضایی، صلاحیت عام در موارد خاص این مراجع تخصیص زده شده و شاکی با عدم مراجعه بدین مراجع، گویی از حق خود صرف نظر نموده است. از آنجا که در بند (ج) ماده مزبور در صورت عدم پذیرش نتیجه توسط شاکی، هیات رسیدگی به شکایات صالح می­باشد و دیوان نیز در صورت عدم مراجعه به هیات خود را صالح به رسیدگی نمی­داند، لذا گویی نوعی الزام به طی طریق مذکور وجود دارد. به نظر می­رسد طی تشریفات تقدم زمانی با منطق سلسله مراتب میان مراحل سه گانه سازگاری بیش تری دارد.

در هرحال هرچند این نوع دادخواهی اداری در قانون مزبور به عنوان پیش دادرسی وضع شده، اما بدیهی است اعمال آن از سوی دستگاه مناقصه گزار نیازمند تهیه شیوه رسیدگی در قالب دستورالعمل خواهد بود، لذا کلیه دستگاه‌های مشمول خصوصاً دستگاه­های مجری طرح­های تملک دارایی­های سرمایه‌ای در جهت توسعه نظام حقوقی و حقوق دادخواهی مندرج در منشور حقوق شهروندی باید دستور العمل­های لازم را در چهارچوب قوانین و اساسنامه‌های موجد صلاحیت خود تدوین و اجرایی کنند.

دولت علاوه بر تدوین «دستورالعمل»هایی که متضمن کدهای رفتاری حاکم بر مقامات اداری بازبینی کننده است یا به تعبیر بند ۲ سازوکارهای اجرا و نظارت بر حسن اجرای منشور حقوق شهروندی «تدابیر و اقدامات قانونی» در مواردی که پیش دادرسی در قوانین موضوعه پیش بینی شده، راساً می­تواند پیشنهاد نهاد پیش دادرسی در حوزه ها و سازمان­های مناقشه برانگیز نقض کننده حقوق شهروندان مانند شهرداری­ها، سازمان تامین اجتماعی و … را در قالب لایحه ایجاد نهاد پیش دادرسی (اصلاحات ساختاری و نهادی موضوع بند ۳ سازوکارهای اجرا و نظارت بر حسن اجرای منشور حقوق شهروندی) ارائه دهد. قابل تامل است که قانونگذار در جزء (الف) بند ۱ ماده ۱۰ «قانون تشکیلات و آیین دادرسی دیوان عدالت اداری» از میان مصادیق مختلف و متعدد «موسسات و نهادهای عمومی غیردولتی» فقط صراحتاً نام دو نهاد «شهرداری» و «سازمان تامین اجتماعی» را ذکر نموده است. این صراحت نشان دهنده حجم گسترده دعاوی مطروحه علیه این دو نهاد از سوی شهروندان در دیوان عدالت اداری بوده و پیش دادرسی می تواند میزان فزاینده دعاوی اداره شوندگان را کاهش دهد.

ممکن است این شبهه ایجاد شود که بند ۳ ناظر بر دستگاه­های تابع قوه مجریه است و شامل نهادهای عمومی غیردولتی نمی­شود، اما «تصویب نامه حقوق شهروندی در نظام اداری» مصوب ۰۹۱۱۱۳۹۵ شورای عالی اداری، تمامی نهادهای عمومی غیردولتی را که به نحوی از بودجه عمومی استفاده می­کنند مشمول و مخاطب اجرای حقوق شهروندی قرار داده است و در ماده ۱۵ قلمرو شمول مصوبه دستگاه های اجرایی موضوع بند (ب) ماده ۱ قانون برگزاری مناقصات مصوب ۱۳۸۳ از جمله موسسات و نهادهای عمومی غیردولتی (در مورادی که از بودجه عمومی دولت استفاده می­کنند) است. هم چنین، مسئولیت امور اداری کل کشور به موجب اصل ۱۲۶ قانون اساسی با رئیس جمهوری بوده که اعمال این صلاحیت متضمن نظارت بر امور اداری دستگاه­های عمومی غیردولتی نیز می باشد. به علاوه حتی اگر مفهوم دستگاه­های تابعه قوه مجریه را درنظر گیریم با تفسیر غایت مدارانه به نفع اداره شونده می­توان شهرداری را به نحوی تابع وزارت کشور (مشخصاً سازمان شهرداری ها و دهیاری­های کشور) و سازمان تامین اجتماعی را تابع وزارت تعاون، کار و رفاه اجتماعی دانست. وزارت کشور بر شهرداری ها نظارت دارد و وزیر تعاون، کار و رفاه اجتماعی نیز به موجب ماده ۱۴ اساسنامه سازمان تامین اجتماعی حکم انتصاب مدیرعامل سازمان را صادر می­نماید. در ماده ۴ اساسنامه سازمان یاد شده مقرر شده این نهاد به صورت موسسه عمومی غیردولتی زیرمجموعه وزارت رفاه و تامین اجتماعی اداره خواهد شد.

در ماده ۱۲ «تصویب نامه حقوق شهروندی در نظام اداری» مصوب ۰۹۱۱۱۳۹۵ شورای عالی اداری صراحتاً «حق رسیدگی به موقع و منصفانه به شکایات و اعتراضات» شناسایی شده و در بندهای ذیل این ماده به مرجع قضایی اشاره نشده، بلکه صرفاً «مراجع اداری»، «مسئول واحد ذی ربط»، «مدیران و کارکنان دستگاه های اجرایی» مخاطب الزامات مقرر هستند. بدیهی است مراجع اداری علاوه بر مراجع شبه قضایی، بر نهاد پیش دادرسی نیز دلالت دارد. در بند ۲ از «رسیدگی اداری» نام برده شده که به معنای پذیرش نهاد پیش دادرسی است. بند ۴ نیز با پیش بینی دادخواهی سلسله مراتبی، مشخصاً «مسئول واحد ذی ربط» را مکلف به رسیدگی به اختلاف میان مراجعان و متصدیان ارائه خدمت نموده است.

تصویب نامه حقوق شهروندی در نظام اداری مستند به صلاحیت­های شورای عالی اداری در ماده ۱۱۴ قانون مدیریت خدمات کشوری[۶۴] تصویب شده است؛ بدین معنا که مستند قانون موضوعه دارد و اجرایی نمودن تصویب نامه در راستای اهداف «تحول در روش­های انجام کار، ارتقاء و حفظ کرامت مردم و نیل به نظام اداری و مدیریتی کارا، بهره ور و ارزش افزا، پاسخگو، شفاف و عاری از فساد و تبعیض، اثربخش، نتیجه گرا و مردم سالار» خواهد بود. تصویب نامه، ماهیت هنجاری دارد و در مقایسه با منشور حقوق شهروندی که صرفاً برنامه دولت است، قابلیت استناد در مراجع قضایی خواهد داشت. به عنوان مثال خواهان در دیوان عدالت اداری می­تواند بند ۴ ماده ۱۲ را مستند شکلی دعوای خود قرار دهد و ادعا نماید ضمن تقاضای اولیه به رسیدگی از مسئول واحد مربوطه، اقدام یا تصمیم مغایر قانون اتخاذ شده است.

۲٫۲٫ مطالعه موردی «مراجعه به اداره» در «سازمان امور مالیاتی کشور» و «رسیدگی مجدد وزیر امور اقتصادی و دارایی» موضوع ماده ۲۵۱ مکرر قانون مالیات­های مستقیم مصوب ۱۳۶۶

برای ارائه یک الگو و نمونه در سطحی فراگیر، مراجع پیش دادرسی پیش بینی شده در قانون مالیات­های مستقیم مصوب ۱۳۶۶ می­تواند مورد توجه قرار گیرد. ابتدا لازم است چالش مناسبات میان مودی و دستگاه مالیه تبیین شود تا یکی از راه حل­های رفع اختلافات، یعنی اقسام پیش دادرسی­ها توضیح داده شود. از یک سو، اداره مالیاتی با اقتدارات فراوان وجود دارد و از سوی دیگر، مودی به عنوان یک شهروند در مقابل اداره؛ پیش دادرسی هم به نفع اداره تلقی می شود و هم مودی را در مقابل اداره توانمند می­سازد.

«اعمال قدرت مالیاتی در تمام مراحل سه گانه مالیات شامل مراحل انتخاب ماخذ مالیات، تشخیص مالیات و وصول مالیات وجود دارد که در مرحله اول با وضع قانون انجام می­گیرد، اما در مراحل دیگر که جنبه اجرایی دارند برعهده دستگاه مالیه قرار گرفته­اند به دستگاه مذکور برای ایفای این وظایف و مسئولیت‌های خطیر اختیارات و امتیازات فوق العاده واگذار شده است»[۶۵].

«سازمان امور مالیاتی کشور» مرجع تشخیص و وصول مالیات در نظام مالیه عمومی ایران است. این سازمان به لحاظ ماهیت حقوقی، موسسه دولتی وابسته به وزارت امور اقتصادی و دارایی تلقی می­شود که بالاترین مقام یا رئیس آن، معاون وزیر نیز می­باشد. سازمان امور مالیاتی کشور از اقتدارات و امتیازاتی ویژه در اعمال حاکمیت دولت برخوردار است که اصطلاحاً «اعمال قدرت مالیاتی» نامیده می­شود. این اقتدارات به دو دسته کلی حقوق و اختیارات نظارت و اختیار اعمال ضمانت اجراها تقسیم می­شود که مهم ترین آن­ها عبارتند از حق اخذ اطلاعات، اسناد و مدارک، حق بازرسی، حق ارزیابی، تحقیق و رسیدگی. در میان ضمانت اجراها نیز ضمانت اجرای اداری شامل تهیه اظهارنامه برآوردی[۶۶] و تشخیص مالیات بر مبنای آن و جرایم مالیاتی مهم ترین ضمانت اجراهای در اختیار سازمان مذکور هستند[۶۷].

در کنار این امتیازات و اقتدارات گسترده که دستگاه مالیاتی را در مرتبه بالاتری از مودیان مالیاتی قرار می­دهد، بحث و بررسی درباره حقوق مودیان مالیاتی اهمیت و حساسیت بیش تری می­یابد؛ رعایت این حقوق می­تواند به تعدیل این رابطه نابرابر کمک کند. از جمله حقوق مودیان مالیاتی حق اعتراض و شکایت نسبت به تصمیمات اداره مالیات و حق پژوهش و تجدیدنظرخواهی است[۶۸] که با حقوق دادخواهی از جمله دادخواهی اداری مرتبط است. بدین معنا که حق دادخواهی هم چنانکه در مراجع قضایی مستقل به رسمیت شناخته می­شود در اداره و مراجع اداری نیز باید تضمین گردد. در نظام دادرسی مالیاتی ایران مراجع شبه قضایی، هیات­های حل اختلاف مالیاتی موضوع ماده ۲۴۴ قانون مالیات­های مستقیم[۶۹] هستند. صلاحیت این هیات­ها رسیدگی به اختلافات مالیاتی میان اداره و مودی بوده و دارای دو مرحله بدوی و تجدیدنظر می­باشند. در راس این هیات­ها شورای عالی مالیاتی (موضوع مواد ۲۵۵ و ۲۵۶) نیز وجود دارد، ضمن اینکه از آراء قطعی این هیات­ها می توان به دیوان عدالت اداری شکایت برد.

اما موضوع اصلی این نوشتار پیش دادرسی است و نه مراجع شبه قضایی. پیش دادرسی در قانون مزبور در چند حالت متصور است ۱- مراجعه به اداره مالیاتی و اعتراض به برگ تشخیص؛ ۲- اعتراض به غیرعادلانه بودن مالیات های قطعی و درخواست از وزیر امور اقتصادی و دارایی.

©

طبق ماده ۲۳۸ قانون مالیات­های مستقیم[۷۰] مودی می­تواند در مهلتی ۳۰ روزه به اداره مالیاتی مراجعه و با ارائه مدارک و مستندات مورد نظر خود به صورت کتبی تقاضای رسیدگی مجدد نماید. اداره ظرف ۳۰ روز مهلت دارد به تقاضای دادخواهی ارفاقی و ارحامی مودی رسیدگی کند که نتیجه رسیدگی از سه حالت خارج نخواهد بود

۱- اعتراض مودی را می پذیرد و مندرجات برگ تشخیص را رد می نماید که به معنای اصلاح تشخیص سابق، رفع اعتراض و مختومه شدن آن است؛

۲- در صورتی که مدارک و مستندات مودی را موثر در تعدیل درآمد تشخیص دهد و نظر وی مورد قبول مودی قرار گرفت این نوع نتیجه به منزله توافق اداره و مودی است و قانونگذار با اجازه جرح و تعدیل درآمد مشمول مالیات امکان حصول آن را فراهم کرده است؛

۳- اداره دلایل مودی را موثر در رد برگ تشخیص یا تعدیل آن نداند که پرونده را برای رسیدگی به هیات حل اختلاف مالیاتی ارجاع می­نماید[۷۱].

نخست اینکه از میان اقسام سه گانه دادخواهی اداری به نظر می رسد رسیدگی مجدد موضوع این ماده همان رسیدگی ارفاقی یا ارحامی باشد، چراکه رسیدگی توسط مقام مافوق صورت نمی­گیرد. دیگر آنکه در بندهای ۱ و ۲ پیش دادرسی به نتیجه رسیده اما در بند سوم پیش دادرسی به نتیجه نرسیده و اختلاف به مرجع شبه قضایی ارجاع می­شود. این موضوع نشان دهنده ی تقدم زمانی پیش دادرسی بر مراجع شبه قضایی و سپس مراجع بازنگری قضایی است که باید در پیش بینی این نهاد در سایر سازمان­ها مورد استفاده قرار گیرد.

در ماده ۲۵۱ مکرر قانون مالیات­های مستقیم اصلاحی سال ۱۳۷۱[۷۲] در صورتی که مودی مدعی غیرعادلانه بودن مالیات قطعی موضوع این قانون و مالیات­های غیرمستقیم باشد، می تواند از وزیر امور اقتصادی و دارایی به عنوان عالی ترین مقام اداری تقاضای رسیدگی مجدد به موضوعی نماید که در هرحال در مجموعه تحت مدیریت وی رخ داده است و این مقام از جهت نظارت سلسله مراتبی می­باید بر تشخیص ماموران تحت امر خود نظارت موثر نماید. هرچند این نظارت موردی است (نظام مند نمی­باشد) و حسب درخواست مودی اعمال می‌شود، اما به دلیل حمایت از مودی که از تمامی راه حل­های موجود نظام دادخواهی ناامید شده[۷۳] و بر غیرعادلانه بودن مالیات تشخیصی اصرار دارد، می‌تواند به یک مقام عالی مراجعه و از وی تقاضای رسیدگی مجدد نماید. نکته قابل تامل اینکه هدف پیش دادرسی مقرر در این ماده رسیدگی به ادعای غیرعادلانه بودن مالیات تشخیص داده شده است؛ برخلاف رسیدگی در مرجع قضایی دیوان عدالت اداری که درصدد تطبیق تصمیمات و اقدامات اداری با قوانین و مقررات است، در این دادخواهی می‌توان از غیرعادلانه بودن تصمیم و در نتیجه مالیات تشخیصی شکایت نزد وزیر مطرح نمود. به عنوان مثال وزیر می‌تواند تصمیم ماموران بر عدم استحقاق تخفیف مالیاتی را مورد بازبینی قرار دهد و این متفاوت از کنترل مطابقت با مُرّ قوانین و مقررات در بازنگری قضایی است.

این دادخواهی یک دادخواهی سلسله مراتبی است و مشابه دادخواهی نظام قاضی- وزیر در تاریخ حقوق فرانسه و حتی نظام فعلی این کشور است. در فرانسه زمانی رعایت قاعده تصمیم قبلی احراز می­شود که بازنگری توسط وزیر صورت گرفته و مستند به تصمیم وی باشد.

البته ممکن است این گونه تصور شود که ماده ۲۵۱ مکرر دادخواهی اداری نیست، بلکه چون وزیر موضوع را به یک هیات ارجاع می­دهد و هیات یک مرجع شبه قضایی است، لذا این طریق تشریفاتی شبه قضایی می­باشد و نه یک دادخواهی سلسله مراتبی اداری. در پاسخ باید گفت نخست آنکه در متن ماده از عبارت «تقاضای تجدید رسیدگی» استفاده شده که یادآور دادخواهی سلسله مراتبی است، دوم آنکه اعضای هیات توسط وزیر منصوب می­شوند. دلیل سوم اینکه به نظر می­رسد وزیر می­بایست ابتدا به موضوع رسیدگی نماید و در صورتی که دلایل را نسبتاً موجه دانست، موضوع را به هیات برای رسیدگی تفصیلی و دقیق ارجاع دهد. دلیل ارجاع به هیات، تخصصی بودن مباحث مالیاتی بوده که نیازمند بررسی مدارک و مستندات است و برای مقام عالی وزارت با حجم گسترده وظایف امکان رسیدگی تفصیلی وجود ندارد، لذا وزیر با رسیدگی اجمالی و قبول غیرعادلانه بودن، موضوع را به هیات ارجاع می­دهد. در متن قانون از عبارت «وزیر می­تواند» استفاده شده که نشان دهنده صلاحیت اختیاری و تشخیصی وزیر است و اعمال این صلاحیت تشخیصی نشان دهنده­ی نیاز به ارزیابی مقدماتی موضوع از سوی شخص وزیر می­باشد.

نتیجه گیری

پیش دادرسی به عنوان یکی از اقسام روش­های جایگزین حل و فصل اختلافات اداری به معنای تقاضاهایی است که اداره شونده در مقابل اداره مطرح می­کند و در جستجوی یک راه حل اداری برای رفع اختلاف است. بنابراین، از بازنگری قضایی که صلاحیت ترافعی و اعمال راه حل قضایی دارد، متمایز می شود.

پیش دادرسی تلاشی سازمان یافته درون دستگاه های اجرایی است که ریشه در تئوری «چراغ سبز» دارد؛ در واقع اختلاف میان مخالفین و موافقین پیش دادرسی همان اختلاف میان نظریه پردازان حقوق اداری است که به دو تئوری «چراغ قرمز» و «چراغ سبز» تقسیم می­شوند. قائلین به تئوری چراغ قرمز و در نتیجه مخالفین پیش دادرسی معتقدند رعایت اصل حاکمیت قانون بر اداره ایجاب می­کند دعاوی اداری نزد قاضی مستقل اداری طرح گردد. هم­چنین، مخالفت هایی که با مراجع اختصاصی اداری بیان می شود بر پیش دادرسی نیز تاحدودی صادق است. پیش دادرسی از نظر این نظریه پردازان، نقض تفکیک قواست. زیرا رسیدگی به مطلق دعاوی در صلاحیت مراجع قضایی است و اعطای صلاحیت رسیدگی به اختلاف به قوه مجریه، نقض استقلال قوه قضاییه خواهد بود. از سوی دیگر، تضمینی بر بی طرفی رسیدگی کننده در نهاد پیش دادرسی وجود ندارد. زیرا هیچ کس نمی تواند قاضی دعاوی خود با دیگران باشد، اما قائلین به تئوری چراغ سبز با تاکید بر لزوم وجود سازوکاری درون سازمانی معتقدند پیش دادرسی حجم دعاوی اداری را کاهش می­دهد، نفع عمومی را در پی دارد و منجر به دست یابی اداره به اهداف مقرر قانونی می­شود؛ پس کارآمد است و از این جهت که اداره را به خروجی مطلوب و موردنظر نزدیک می سازد کارا خواهد بود، لذا حکمرانی خوب (کارآمدی و کارایی) قانونگذار را مجاب به پیش بینی پیش دادرسی می­کند.

در پاسخ به اشکال نقض تفکیک قوا، باید گفت هرچند اختلافی ایجاد شده، اما اداره شونده خود خواستار راه حل اداری است و نه قضایی. استفاده از پیش‌دادرسی سلب حق دادخواهی قضایی نیست. در پاسخ به نقض بی طرفی در رسیدگی نیز باید گفت اداره شونده با علم به این موضوع درخواست رسیدگی مجدد می­نماید، اما پیش بینی کدهای رفتاری برای مقام اداری در این مرحله بی‌طرفی را تاحدودی تضمین خواهد نمود. کما اینکه در پیش دادرسی سلسله مراتبی مقام رسیدگی کننده همان مقام تصمیم گیرنده نیست و این به نفع اداره شونده می­باشد.

از جمله دلایل موافقین پیش دادرسی، وجود چنین نهادی در نظام حقوقی فرانسه است. دو قاعده «الزام به دادخواهی مقدماتی اداری» و قاعده «تصمیم قبلی» حاکی از نهاد پیش دادرسی است. ضمانت اجرای عدم رعایت این دو قاعده، عدم پذیرش دادخواهی توسط قاضی اداری خواهد بود.

در نظام اداری انگلستان نیز قضات دادگاه ها با تاکید بر قاعده «نهایت تلاش قبلی»، شاکی را به سمت استفاده از سازوکارهای درون سازمانی ادارات رهنمون می‌سازند. با توجه به فراگیری و اهمیت اقتداراتی که «اداره درآمدها و گمرکات سلطنتی» این کشور از آن برخوردار است، حفظ حقوق مودیان مالیاتی ایجاب می­کند سازوکارهای درخواست بازبینی درون سازمانی در اداره مالیاتی ایجاد شود.

با توجه به فواید منطقی به لحاظ مبانی نظری و تجارب عملی موفق پیش دادرسی در نظام های حقوقی به نظر می رسد مقنن ایرانی باید بازنگری اداری را به عنوان یک مرحله قبل از مراجعه به دیوان عدالت اداری پیش بینی کند. البته، با تفسیری به نفع اداره شونده می توان از مستندات موجود در قوانین مانند بند (الف) ماده ۳۸ «قانون احکام دائمی برنامه های توسعه کشور» (تکلیف قوه قضاییه بر اصلاح و رفع خلاء­های قوانین قضایی با رویکرد پیش‌گیری از اختلاف) به طور مشخص پیشنهاد پیش بینی قاعده الزام خواهان به طی دادخواهی و بازنگری اداری (در صورتی که مرجع بازنگری اداری در قوانین و مقررات پیش بینی شده باشد و نه کلیه دعاوی اداری) در «قانون تشکیلات و آیین دادرسی دیوان عدالت اداری» را مطرح نمود. ضمانت اجرای عدم رعایت این قاعده می تواند حسب مورد «قرار عدم استماع دعوا» یا «قرار رد شکایت» باشد که نیازمند بررسی موضوع به لحاظ شکلی و آیین دادرسی است.

از دیگر مستندات که از آن نهاد پیش دادرسی به طور ضمنی قابل استنباط است، اهداف و رویکرد مثبت قانونگذار در بند (الف) ماده ۱۱۶ قانون برنامه ششم توسعه بوده که مطابق آن قوه قضاییه مکلف شده در راستای کاهش مراجعه مردم به مراجع قضایی نهاد داوری را ایجاد و تقویت کند. داوری یکی از اقسام حل و فصل غیرحقوقی اختلافات است و دادخواهی اداری نیز منجر به تحقق همین هدف می­شود. هم چنین، کدهای راهبردی موضوع «برنامه چهارم توسعه قضایی» مبنی بر ارتقاء کارآمدی دیوان عدالت اداری و رویکرد پیشگیرانه دستگاه های اجرایی زمینه ساز پیش دادرسی خواهد بود.

قانونگذار در ماده ۲۵ «قانون برگزاری مناقصات» برای حل اختلاف اداری مراجعه به بالاترین مقام اداری را پیش بینی کرده است. هم چنین، با توجه به امتیازات فوق العاده سازمان امور مالیاتی در تشخیص و وصول مالیات ماده ۲۳۸ «قانون مالیات­های مستقیم» تقاضای رسیدگی مجدد را به عنوان یک حق مودی مالیاتی شناسایی کرده و در ماده ۲۵۱ مکرر نیز وزیر امور اقتصادی و دارایی می‌تواند راجع به تقاضای رسیدگی مجدد مودی که مدعی غیرعادلانه بودن مالیات قطعی است، در تصمیم مامورین زیر نظر خود بازنگری کند.

دولت به موجب ماده ۲۱، ۲۳ و ۶۷ «منشور حقوق شهروندی» می­تواند برنامه خود در اعتلای حقوق شهروندان را از طریق ایجاد نهاد پیش دادرسی در سازمان هایی که سازوکارهای موجود در آن­ها منجر به بیش ترین فراوانی دعاوی اداری می­شوند، تحقق بخشد. ماده ۱۲ «تصویب نامه حقوق شهروندی در نظام اداری» بر تشکیل نهاد رسیدگی اداری به اختلافات و تکلیف مسئول واحد مربوطه صراحت دارد و دولت می­تواند به استناد این ماده سازمان های مهم و تاثیرگذار بر نقض حقوق شهروندی را شناسایی و سازوکارهای بازنگری اداری را در آن­ها ایجاد کند.

به نظر می رسد با توجه به ذکر دو نهاد «شهرداری» و «سازمان تامین اجتماعی» در «قانون تشکیلات و آیین دادرسی دیوان عدالت اداری»، دولت می تواند به صورت آزمایشی پیش دادرسی اداری را در این دو نهاد تاسیس و تقویت کند تا زمینه و تجربه عملی اجرایی نمودن فراگیر این نهاد در صورت امکان مطابق آنچه در«لایحه قانون اصول و آیین­های تصمیم گیری اداری» آمده در سالیان آینده فراهم شود.

در نهایت باید اشاره شود الزامی نمودن سازوکار پیش دادرسی علاوه بر فواید عملی متعدد مترتب بر آن از جمله کاهش حجم دعاوی مطروحه در دیوان عدالت اداری، به لحاظ منطق حقوقی ممکن است. زیرا با اصل ۱۷۳ قانون اساسی سازگار می­باشد. در این اصل صلاحیت دیوان عدالت اداری به عنوان یک مرجع عام رسیدگی به اختلافات اداری میان مردم و دولت زمانی آغاز می­شود که اختلاف قطعیت یابد. با پیش بینی مرحله پیش دادرسی این امکان فراهم می­شود اداره مجدداً در تصمیم بازنگری کند و درصورتی که اداره شونده به نتیجه نرسد، آنگاه اختلاف به معنای قطعی و حقیقی میان وی و اداره رخ داده و صلاحیت مرجع بازنگری قضایی آغاز خواهد شد. ضمن اینکه نهاد پیش دادرسی سلب حق دادخواهی قضایی اداره شونده نیست، بلکه پیش بینی یک مقطع زمانی پیش از دادخواهی می­باشد که در مجموع به نفع طرفین خواهد بود.

پیش­بینی مرحله پیش­دادرسی مشخصاً برای دعاوی موضوع بند ۱ ماده ۱۰ قانون تشکیلات و آیین دادرسی دیوان عدالت اداری، قابل توصیه و پیشنهاد است. چرا که دعاوی موضوع بند ۲ ماده مذکور پیش از طرح در دیوان، حسب مورد در یک یا دو مرحله در مراجع شبه­قضایی مورد رسیدگی قرار می­گیرند. درخصوص دعاوی استخدامی (موضوع بند ۳ ماده فوق)، بند ۴۶ لایحه اصلاح و دایمی نمودن قانون مدیریت خدمات کشوری، مقرر کرده است برای رسیدگی به دعاوی مذکور، هیئت‌های رسیدگی به شکایات استخدامی در دستگاه­های دولتی ایجاد شود.

پیوست

مقدمه توجیهی لایحه الحاق یک تبصره به ماده ۱۶ قانون تشکیلات و آیین دادرسی دیوان عدالت اداری (مصوب ۱۳۹۲)[۷۴]

با توجه به

حجم فزاینده دعاوی مطروحه در دیوان عدالت اداری و پیامدهای سوء آن بر کیفیت دادرسی

حکم بند (الف) ماده ۳۸ قانون احکام دائمی برنامه­های توسعه کشور (مصوب ۱۳۹۵)، مبنی بر تکلیف قوه قضاییه در زمینه اصلاح و رفع خلاء­های قوانین قضایی با رویکرد پیشگیری از ایجاد اختلاف

اهداف مورد نظر از وضع (الف) ماده ۱۱۶ قانون برنامه ششم توسعه، راجع به تکلیف قوه قضاییه در مورد تقویت سازوکارهای مراجعه مردم به نهاد داوری

تجربه سایر کشورها (از جمله نظام­های حقوقی فرانسه و انگلیس) در زمینه اجباری کردن مراجعه به مقام اداری مربوط قبل از طرح شکایت علیه تصمیم یا اقدام مقامات یا دستگاه­های اداری (به شرح مذکور در بند ۱ گفتار دوم گزارش امکان­سنجی پیش­بینی مرحله پیش­دادرسی در دستگاه­های دولتی)

رویکرد شورای نگهبان مبنی بر پذیرش امکان محدود کردن حق دادرسی به نحو جزئی و موردی (منوط کردن مراجعه به دادگستری به طی مرحله داوری – اجباری- درخصوص دعاوی مربوط به پیش­فروش ساختمان)، با توجه به اعلام عدم مغایرت ماده ۲۰ قانون پیش فروش ساختمان (مصوب ۱۳۸۹)، با قانون اساسی و شرع

متن زیر به انتهای ماده ۱۶ قانون تشکیلات و آیین دادرسی دیوان عدالت اداری (مصوب ۱۳۹۲)[۷۵] الحاق می­شود

متن اول (اختیاری بودن مراجعه به مقام مافوق یا بالاترین مقام دستگاه اداری مربوط، در کلیه دعاوی علیه تصمیمات و اقدامات واحدهای دولتی)

تبصره ۳- درخصوص دعاوی مذکور در بند ۱ ماده ۱۰ این قانون،[۷۶] شاکی می­تواند قبل از تقدیم دادخواست به دیوان عدالت اداری، رسیدگی به موضوع شکایت را از مقام مافوق بالاترین مقام دستگاه مربوط تقاضا کند. دستگاه مربوط موظف است حداکثر ظرف … روز از تاریخ وصول درخواست فوق، به موضوع رسیدگی و تصمیم مقتضی اتخاذ کند. در صورت عدم اتخاذ تصمیم در مدت یادشده، شاکی حق مراجعه مستقیم به دیوان عدالت اداری را دارد.

متن دوم (اجباری بودن مراجعه به مقام مافوق یا بالاترین مقام دستگاه، درخصوص دعاوی علیه تصمیمات و اقدامات برخی از نهادهای دارای دعاوی پرشمار در دیوان)

تبصره ۳- طرح دعاوی موضوع بند ۱ ماده ۱۰ این قانون، علیه سازمان تأمین اجتماعی و … (شهرداری­ها) در صورتی قابل طرح در دیوان عدالت اداری است که شاکی قبلاً رسیدگی به موضوع شکایت را از مقام مافوق بالاترین مقام دستگاه مربوط درخواست کرده باشد. دستگاه مربوط موظف است حداکثر ظرف … روز از تاریخ وصول درخواست فوق، به موضوع رسیدگی و تصمیم مقتضی صادر کند. در صورت عدم اتخاذ تصمیم در مدت یادشده، شاکی حق مراجعه مستقیم به دیوان عدالت اداری را دارد.

©

فهرست منابع

الف) کتب فارسی

ابوالحمد، عبدالحمید، مبانی سیاست، تهران، نشر توس، چاپ دهم، ۱۳۸۴.

بل، جان و بایرون، سوفی، مبانی حقوق عمومی فرانسه، ترجمه علیرضا اسدپور تهرانی، تهران، نشر دادگستر، چاپ نخست، ۱۳۹۰.

جعفری لنگرودی، محمدجعفر، ترمینولوژی حقوق، تهران، نشر گنج دانش، چاپ بیست و دوم، ۱۳۸۸.

حیدری، مسعود، شورای دولتی مطالعه تطبیقی در دادرسی اداری، تهران، نشر دانشگاه تهران، ۱۳۴۷.

راسخ، محمد، نظارت و تعادل در نظام حقوق اساسی، تهران، نشر دراک، چاپ نخست، ۱۳۸۸.

رستمی، ولی، مالیه عمومی، تهران، نشر میزان، چاپ پنجم، ۱۳۹۵.

رستمی، ولی و آقایی طوق، مسلم و لطفی، حسن، دادرسی عادلانه در مراجع اختصاصی اداری ایران، تهران، نشر گرایش، چاپ نخست، ۱۳۸۸٫

رضایی زاده، محمدجواد، حقوق اداری تطبیقی با تاکید بر دادرسی اداری در شورای دولتی فرانسه، تهران، نشر مجد، چاپ نخست، ۱۳۹۱.

طباطبایی موتمنی، منوچهر، حقوق اداری تطبیقی حاکمیت قانون و دادرسی اداری تطبیقی در چند کشور بزرگ، تهران، نشر سمت، چاپ دوم، ۱۳۸۷.

مولابیگی، غلامرضا، صلاحیت و آیین دادرسی دیوان عدالت اداری، انتشارات جنگل، جاودانه، چاپ اول، ۱۳۹۳٫

نوین، پرویز، اصول حقوق عمومی حقوق اداری و دادرسی اداری تطبیقی ایران- فرانسه- انگلستان، تهران، نشر جنگل، چاپ نخست، ۱۳۹۰.

هیات پژوهشگران کاوندیش، نظام حقوقی انگلستان، ترجمه نسرین مهرا، تهران، نشر میزان، چاپ نخست، ۱۳۸۷،

هداوند، مهدی، حقوق اداری تطبیقی، جلد دوم، تهران، نشر سمت، چاپ اول، ۱۳۸۹.

هداوند، مهدی و آقائی طوق، مسلم، دادگاه­های اختصاصی اداری در پرتو اصول و آیین­های دادرسی منصفانه (حقوق ایران و مطالعه تطبیقی)، تهران، نشر خرسندی،چاپ نخست، ۱۳۸۹.

ب) مقالات و گزارش­های پژوهشی

پژوهشگاه قوه قضاییه، مطالعه تطبیقی جایگاه دادگاه­های اداری در نظم قضایی، تهران، نشر مرکز مطبوعات و انتشارات قوه قضاییه، چاپ نخست، ۱۳۹۶.

رستمی، ولی، «اقتدارات و اختیارات دستگاه مالیاتی در حقوق مالیاتی ایران»، فصلنامه حقوق دانشکده حقوق و علوم سیاسی دانشگاه تهران، دوره شماره ۳۸، شماره ۳، پاییز ۱۳۸۷.

رستمی، ولی، «حقوق مودیان مالیاتی»، فصلنامه حقوق دانشکده حقوق و علوم سیاسی دانشگاه تهران، دوره شماره ۳۹، شماره ۱، بهار ۱۳۸۸.

امین ورزلی، نصرالدین، «حسن جریان امور؛ کنکاش نظری و مفهومی و شاخص­سازی»، گزارش پژوهشی مرکز پژوهش و برنامه­ریزی سازمان بازرسی کل کشور، سال سوم، شماره ۲۴، مهر ۱۳۸۹

پ) منابع انگلیسی

Eftekhar Jahromi (G), A miscellany of law texts and other materialls for law student, Tehran, Ganjedanesh publication, 2011.

Garner (B), Black’s Law Dictionary Seventh Edition, United States of America, West Group, 1999.

Her Majesty’s Revenue and Customs, Alternative Dispute Resolution, httpsassets.publishing.service.gov.ukgovernmentuploadssystemuploadsattachment_datafile701213CCFS21.pdf

Oxford dictionary of law 6th edition, Tehran, Mizan publication, 2008.

.[۱] تئوری چراغ سبز حامی سازوکارهای کنترل درونی اداره از قبیل شکایت­های درون وزارتخانه­ها و سازوکارهای بازنگری اداری در مقایسه با سازوکارهای بیرونی­اند. تئوری چراغ سبز با تاکید بر کارایی دولت، قائل به کنترل قضائی حداقلی بر صلاحدید اداره و تقویت سازوکارهای درونی دولت برای حل و فصل اختلافات اداری معطوف است.

[۲]. همچنین می­توان از آن تحت عنوان «مراجعه قبلی به اداره» پیش از طرح شکایت قضایی تعبیر کرد.

[۳]. ابوالحمد، عبدالحمید، مبانی سیاست، تهران، نشر توس، چاپ دهم، ۱۳۸۴، ص ۹۶

[۴].جعفری لنگرودی، محمدجعفر، ترمینولوژی حقوق، تهران، نشر گنج دانش، چاپ بیست و دوم، ۱۳۸۸، ص ۲۷۳

[۵]. راسخ، محمد، نظارت و تعادل در نظام حقوق اساسی، تهران، نشر دراک، چاپ نخست، ۱۳۸۸، ص ۳۶

[۶]. Judicial Review

[۷]. هداوند، مهدی، حقوق اداری تطبیقی، جلد دوم، تهران، نشر سمت، چاپ اول، ۱۳۸۹، ص ۴۹۹

[۸]. Garner (B), Black’s Law Dictionary Seventh Edition, United States of America, West Group, 1999, p. 852

[۹]. راسخ، محمد، پیشین، ص ۳۸

[۱۰]. رضایی زاده، محمدجواد، حقوق اداری تطبیقی با تاکید بر دادرسی اداری در شورای دولتی فرانسه، تهران، نشر مجد، چاپ نخست، ۱۳۹۱، صص ۲۱۵ و ۲۱۶

[۱۱]. هداوند، مهدی، پیشین، ص ۶۰۷

[۱۲]. به نظر می­رسد وجه تسمیه این تئوری تاکید بر کنترل­های سخت گیرانه بیرونی بر اداره از طریق بازنگری قضایی باشد که گویی به مثابه چراغ قرمزی در برابر اعمال قدرت اداری خواهد بود. در مقابل نیز، تئوری چراغ سبز با تاکید بر کارایی دولت، قائل به کنترل قضائی حداقلی بر صلاحدید اداره و تقویت سازوکارهای درونی دولت برای حل و فصل اختلافات اداری معطوف است.

[۱۳]. همان، ص ۵۰۰.

[۱۴]. رضایی زاده، محمدجواد، پیشین، صص ۲۱۷ و ۲۱۸.

[۱۵]. رستمی، ولی و آقایی طوق، مسلم و لطفی، حسن، دادرسی عادلانه در مراجع اختصاصی اداری ایران، تهران، نشر گرایش، چاپ نخست، ۱۳۸۸، ص ۵۴

[۱۶]. هداوند، مهدی و آقائی طوق، مسلم، دادگاه­های اختصاصی اداری در پرتو اصول و آیین­های دادرسی منصفانه (حقوق ایران و مطالعه تطبیقی)، تهران، نشر خرسندی، چاپ نخست، ۱۳۸۹، ص ۱۰۵.

[۱۷]. «رسیدگی ارفاقی» به معنای نرمش نشان دادن مقام اداری در تصمیم خود پس از درخواست اداره شونده مبنی بر تجدید رسیدگی است.

.[۱۸] امین ورزلی، نصرالدین، «حسن جریان امور؛ کنکاش نظری و مفهومی و شاخص­سازی»، گزارش پژوهشی مرکز پژوهش و برنامه­ریزی سازمان بازرسی کل کشور، سال سوم، شماره ۲۴، مهر ۱۳۸۹، صص ۵-۴٫

[۱۹]. برای مطالعه بیشتر درباره معنای «رهیافت» رجوع کنید به جاوید، محمدجواد، روش تحقیق در علم حقوق، تهران، نشر مخاطب، چاپ نخست، ۱۳۹۱، ص ۳۲ و ۳۳

[۲۰]. از نظرات و آرای پژوهشگران این چنین استنباط می­شود که تطابق کامل نظام دادرسی اداری ایران با الگوی دادرسی فرانسوی چندان دقیق نیست و قرار دادن الگوی حاکم بر دادرسی دیوان عدالت اداری ایران در دسته بندی الگوی شورای دولتی فرانسه محل تامل است. توضیح آنکه «پیشینه تاریخی ایجاد شورای دولتی فرانسه [تلقی انقلابیون از تفکیک قوا و جلوگیری از مداخله قوه قضاییه در قوه مجریه و نتیجتاً قرار گرفتن شورای دولتی ذیل قوه مجریه]، در ایران وجود نداشته و برداشت قانونگذار موسس در ایران متفاوت با برداشتی بوده که در فرانسه پس از انقلاب کبیر راجع به مغایرت رسیدگی به دعاوی اداری توسط دادگاه­های دادگستری با تفکیک قوا وجود داشته است» رجوع کنید به پژوهشگاه قوه قضاییه، «مطالعه تطبیقی جایگاه دادگاه های اداری در نظم قضایی»، تهران، نشر مرکز مطبوعات و انتشارات قوه قضاییه، چاپ نخست، ۱۳۹۶، صص ۳۲ و ۵۴. اما به نظر می­رسد هرچند در شرایط فعلی به دلیل قرارگرفتن دیوان عدالت اداری به عنوان نماد برجسته دادرسی اداری ذیل قوه قضاییه نتوان تطابق کامل میان الگوی دادرسی اداری ایران با دادرسی اداری فرانسوی برقرار نمود، لکن تصویب قانون شورای دولتی در سال ۱۳۳۹ و احیاء این نهاد پس از انقلاب ۱۳۵۷ متاثر از نظام فرانسوی بوده و از سوی دیگر، برجسته بودن نظام حقوق اداری فرانسه پژوهشگر حقوق اداری را به مطالعه این نظام برای یافتن ریشه­های نهادها و استفاده از دستاوردها برای نظم داخلی ترغیب می­کند.

[۲۱]. Alternative dispute resolution

[۲۲]. le minister – juge

[۲۳]. طباطبایی موتمنی، منوچهر، حقوق اداری تطبیقی حاکمیت قانون و دادرسی اداری تطبیقی در چند کشور بزرگ، تهران، نشر سمت، چاپ دوم، ۱۳۸۷، صص ۵۸ و ۵۹

[۲۴]. رضایی زاده، محمدجواد، پیشین، ص ۳۸

[۲۵]. Cadot

[۲۶]. حیدری، مسعود، شورای دولتی مطالعه تطبیقی در دادرسی اداری، تهران، نشر دانشگاه تهران، ۱۳۴۷، ص ۱۸

[۲۷]. همان، ص ۱۴۸ و ۱۴۹

[۲۸]. بل، جان و بایرون، سوفی، مبانی حقوق عمومی فرانسه، ترجمه علیرضا اسدپور تهرانی، تهران، نشر دادگستر، چاپ نخست، ۱۳۹۰، ص ۱۶۶

[۲۹]. رضایی زاده، محمدجواد، پیشین، صص ۲۱۵ و ۲۱۶

[۳۰]. نوین، پرویز، اصول حقوق عمومی حقوق اداری و دادرسی اداری تطبیقی ایران- فرانسه- انگلستان، تهران، نشر جنگل، چاپ نخست، ۱۳۹۰، صص ۲۸۶ و ۲۸۷

[۳۱]. رضایی زاده، محمدجواد، پیشین، ص ۱۴۶

[۳۲]. Decision prealable

[۳۳]. بل، جان و بایرون، سوفی، پیشین، ص ۴۷

[۳۴]. Eftekhar Jahromi (G), A miscellany of law texts and other materialls for law student, Tehran, Ganjedanesh publication, 2011, p 109

[۳۵]. برای مطالعه بیش تر درخصوص الگوهای دادرسی اداری خصوصاً انگلستان رجوع کنید به

– پژوهشگاه قوه قضاییه، مطالعه تطبیقی جایگاه دادگاه­های اداری در نظم قضایی، تهران، نشر مرکز مطبوعات و انتشارات قوه قضاییه، چاپ نخست، ۱۳۹۶، صص ۱۱ تا ۱۶.

[۳۶]. Ultra Vires

[۳۷]. Oxford dictionary of law 6th edition, Tehran, Mizan publication, 2008, p 298

[۳۸]. هداوند، مهدی، پیشین، ص ۵۸۶

[۳۹]. Pragmatic

[۴۰]. برای مطالعه تطبیقی اقتدارات دستگاه مالیاتی در انگلستان رجوع کنید به رستمی، ولی و کتابی رودی، احمد، اختیارات و اقتدارات دستگاه مالیاتی؛ زمان و شیوه وصول مالیات (مطالعه موردی دو کشور ایران و انگلستان)، مطالعات حقوق تطبیقی، دوره ۴، شماره ۲، پاییز و زمستان ۱۳۹۲، صص ۱۹ تا ۳۵

[۴۱]. Tribunals dealing with revenue

[۴۲]. آخرین قانون مصوب حاکم بر دیوان ها «قانون دیوان­ها، دادگاه ها و اجرای احکام» (Tribunals, Courts and Enforcement Act 2007) مصوب ۲۰۰۷ است.

[۴۳]. هیات پژوهشگران کاوندیش، نظام حقوقی انگلستان، ترجمه نسرین مهرا، تهران، نشر میزان، چاپ نخست، ۱۳۸۷، صص ۱۹۴ و ۱۹۶

[۴۴]. factsheet

[۴۵]. Alternative dispute resolution

[۴۶]. Her Majesty’s Revenue and Customs, Alternative Dispute Resolution, httpsassets.publishing.service.gov.ukgovernmentuploadssystemuploadsattachment_datafile701213CCFS21.pdf

[۴۷]. Ibid

[۴۸]. Ibid, pp. 2-3

[۴۹]. در مورد مفهوم و مصادیق «لوایح قضایی» در نظام حقوق اساسی ایران اختلاف آراء وجود دارد. شورای نگهبان درصدد رفع ابهام از بند ۲ اصل ۱۵۸ قانون اساسی و در پاسخ به رئیس وقت قوه قضاییه این گونه نظر تفسیری اعلام نموده است

«موضوع‌ در جلسه‌ شورای‌ نگهبان‌ مورد بحث‌ و بررسی‌ قرار گرفت‌ و نظر تفسیری‌ شورا ذیلاً اعلام‌ می‌شود

۱- فرق لوایح‌ قضائی‌ و غیر قضائی‌ مربوط‌ به‌ محتوای‌ آن‌ است‌ و محتوای‌ لوایح‌ قضائی‌ را فصل‌ یازدهم‌ قانون‌ اساسی‌ بویژه‌ اصول‌ ۱۵۶ و ۱۵۷ و ۱۵۸ و موضوعات‌ مربوط‌ به‌ آنها در اصول‌ دیگر فصل‌ یازدهم‌ و سایر اصول‌ مربوط‌ به‌ امور قضائی‌ معین‌ می‌کند.

۲- هیأت‌ دولت‌ نمی‌تواند مستقلاً لایحه‌ قضائی‌ تنظیم‌ نموده‌ و آن‌ را به‌ مجلس‌ شورای‌ اسلامی‌ جهت‌ تصویب‌ نهایی‌ ارسال‌ نماید.

۳- لوایح‌ قضائی‌ که‌ توسط‌ رئیس‌ قوه‌ قضائیه‌ تهیه‌ و به‌ دولت‌ ارسال‌ می‌شود، به‌ مجلس‌ شورای‌ اسلامی‌ تقدیم‌ می‌گردد. هر گونه‌ تغییر مربوط‌ به‌ امور قضائی‌ در این‌ گونه‌ لوایح‌ فقط‌ با جلب‌ موافقت‌ رئیس‌ قوه‌ قضائیه‌ مجاز می‌باشد».

هم­چنین، تبصره الحاقی به ماده ۳ «قانون وظایف و اختیارات رئیس قوه قضائیه» در تاریخ ۳۰۰۷۱۳۹۲ حکمی قابل توجهی در زمینه اختیارات رئیس قوه قضاییه پیش بینی کرده است؛ بدین ترتیب که در صورت گذشت سه ماه پس از سه ماه مهلت قانونی که دولت برای تصویب لایحه در هیات وزیران و تقدیم به مجلس شورای اسلامی دارد، رئیس قوه قضاییه می­تواند مستقیماً لایحه را به مجلس ارسال دارد.

مطابق نظریه تفسیری شورای نگهبان، پیشنهاد اصلاح «قانون تشکیلات و آیین دادرسی دیوان عدالت اداری» یک لایحه قضایی است. زیرا مربوط به تعیین حدود و قلمرو یکی از اصول فصل یازدهم (اصل ۱۷۳) است. افزون بر این، تعامل و هماهنگی دولت و قوه قضاییه در موضوع پیش دادرسی اجتناب­ناپذیر به نظر می­رسد. زیرا این امر مربوط به صلاحیت هر دو قوه بوده و تامین نظرات این دو رکن منجر به پیشرفت عملیاتی امر مذکور می­گردد.

[۵۰]. ماده ۱۱۶- «الف – در راستای کاهش مراجعه مردم به مراجع قضائی و تسریع در حل و فصل اختلافات، قوه قضائیه مکلف است با همکاری دولت به منظور افزایش حل و فصل اختلافات از طریق داوری، ایجاد و توسعه نهادهای داوری و اعتمادسازی و ایجاد اقبال عمومی و حمایت از آن­ها، تا پایان سال اول اجرای قانون برنامه تمهیدات لازم را پیش بینی نماید».

[۵۱]. «ماده ۲۰ ـ کلیه اختلافات ناشی از تعبیر، تفسیر و اجراء مفاد قرارداد پیش ‌فروش توسط هیأت داوران متشکل از یک داور از سوی خریدار و یک داور از سوی فروشنده و یک داور مرضی ‌الطرفین و در صورت عدم توافق بر داور مرضی ‌الطرفین یک داور با معرفی رئیس دادگستری شهرستان مربوطه انجام می­پذیرد. درصورت نیاز داوران می­‌توانند از نظر کارشناسان رسمی محل استفاده نماید. آئین ‌نامه اجرائی این ماده توسط وزارت راه و شهرسازی و وزارت دادگستری تهیه و به تأیید هیأت وزیران خواهد رسید. داوری موضوع این قانون تابع مقررات آئین دادرسی دادگاه­های عمومی و انقلاب خواهد بود».

[۵۲]. «ماده ۱۷ ـ شعب دیوان به شکایتی رسیدگی می­کنند که شخص ذی ‏نفع یا وکیل یا قائم مقام یا نماینده قانونی وی، رسیدگی به شکایت را برابر قانون، درخواست کرده باشد».

[۵۳]. «ماده ۵۳ ـ در صورت احراز هر یک از جهات زیر، شعبه دیوان حتی قبل از ارسال دادخواست و ضمائم به طرف شکایت، قرار رد شکایت صادر می کند

الف ـ شاکی برای طرح شکایت، اهلیت قانونی نداشته باشد.

ب ـ شاکی در شکایت مطروحه ذی نفع نباشد.

پ ـ شکایت متوجه طرف شکایت نباشد.

ت ـ شکایت خارج از موعد قانونی، مطرح شده باشد.

ث ـ شکایت طرح شده از حیث موضوع قبلاً بین همان اشخاص یا اشخاصی که اصحاب دعوی، قائم مقام آنان هستند، رسیدگی و حکم قطعی نسبت به آن صادر شده باشد.

ج ـ موجبات رسیدگی به شکایت، منتفی شده باشد».

[۵۴]. در این خصوص باید بررسی شود که عدم رعایت دادخواهی اداری از سوی شاکی مشابه موارد منتج به صدور «قرار عدم استماع دعوا» است یا «قرار رد شکایت».

[۵۵]. اصل ۱۳۴ «ریاست هیات وزیران با رئیس جمهور است که بر کار وزیران نظارت دارد و با اتخاذ تدابیر لازم به هماهنگ ساختن تصمیم های وزیران و هیأت دولت می پردازد و با همکاری وزیران ، برنامه وخط مشی دولت را تعیین و قوانین را اجرا می کند، در موارد اختلاف نظر و یا تداخل در وظایف قانونی دستگاه های دولتی در صورتی که نیاز به تفسیر یا تغییر قانون نداشته باشد، تصمیم هیأت وزیران که به پیشنهاد رئیس جمهور اتخاذ می شود لازم الاجراست . رئیس جمهور در برابر مجلس مسئول اقدامات هیأت وزیران است».

[۵۶]. «ماده ۲۱- حق شهروندان است که چنانچه تصمیمات نهادهای اداری و یا کارکنان را خلاف قوانین و مقررات بدانند، از طریق مراجعه به مراجع اداری و قضائی صالح، تقاضای احقاق حق کنند».

[۵۷]. «ماده ۲۳- مقامات و مأموران اداری باید در روابط خود با شهروندان پاسخگو و قابل‌دسترس باشند و چنانچه درخواستی را رد کنند باید حسب تقاضا، به‌صورت مکتوب پاسخ داده و حداکثر راهنمایی را در چارچوب صلاحیت‌های خود ارائه نمایند».

[۵۸]. «ماده ۶۷- دولت با همکاری سایر قوا و مراجع حاکمیتی برای ارتقای نظام حقوقی ایران و ایجاد الگوی کارآمد، با تأکید بر رعایت حقوق دادخواهی، اقدامات لازم را معمول خواهد داشت».

[۵۹]. «ماده ۲۵ ـ نحوه‌ رسیدگی‌ به‌ شکایات‌

الف ـ چنانچه‌ هر یک‌ از مناقصه‌گران‌ نسبت‌ به‌ اجرا نشدن‌ موادی‌ از قانون‌ برگزاری ‌مناقصات‌ اعتراض‌ داشته‌ باشد می‌­تواند به‌ بالاترین‌ مقام‌ دستگاه‌ مناقصه‌گزار شکایت‌ کند.

ب ـ دستگاه‌ مناقصه‌ گزار مکلف‌ است‌ در مهلت‌ پانزده‌روز کاری‌ از تاریخ‌ دریافت ‌شکایت‌، رسیدگی‌های‌ لازم‌ را به‌ عمل‌ آورده‌ و در صورت‌ وارد دانستن‌ اعتراض‌، مطابق‌ مقررات‌ مربوط‌ اقدام‌ نماید و در صورتی‌ که‌ شکایت‌ را وارد تشخیص‌ ندهد، ظرف‌ مهلت‌ تعیین‌ شده‌ جوابیه‌ لازم‌ را به‌ شاکی‌ اعلام‌ کند.

ج ـ در صورت‌ عدم‌ پذیرش‌ نتیجه‌ توسط‌ شاکی‌، هیأت‌ رسیدگی‌ به‌ شکایات ‌موضوع‌ را بررسی‌ و رأی‌ قطعی‌ را طی‌ پانزده‌ روز اعلام‌ خواهد کرد. در صورت‌ اعتراض‌ هر یک‌ از طرفین‌، موضوع‌ جهت‌ رسیدگی‌ قانونی‌ به‌ مراجع‌ ذی‌صلاح‌ ارجاع‌ می‌­شود و فرایند برگزاری‌ مناقصه‌ نیز روال‌ معمول‌ خود را طی‌ خواهد کرد».

[۶۰]. «مناقصه‌گر شخصی‌ حقیقی‌ یا حقوقی‌ است‌ که‌ اسناد مناقصه‌ را دریافت‌ و در مناقصه‌ شرکت‌ می‌ کند» (بند (ج) ماده ۲ قانون برگزاری مناقصات). ذی نفعان برگزاری مناقصات فقط مناقصه گران مشمول تعریف قانونی این بند نیستند، بلکه تمامی شرکت­های پیمانکاری که آگهی مناقصه را در جرائد مشاهده می کنند و تمایل به شرکت در مناقصه دارند ذی نفع در برگزاری بوده، اما قانون صرفاً شرکت­هایی را که اسناد مناقصه دریافت و در مناقصه شرکت می­کنند به عنوان شاکی این ماده به رسمیت شناخته است. به نظر می­رسد علت این امر ورود این دسته از ذی نفعان به فرآیند مناقصه باشد، اما در مورد سایر شرکت­ها خلاء حقوق دادخواهی اداری مشهود است، هرچند ظاهراً امکان شکایت به دیوان عدالت اداری و ابطال آگهی مناقصه خلاف قانون وجود دارد.

[۶۱]. «ماده ۷ ـ هیأت‌ رسیدگی‌ به‌ شکایات‌

به‌ منظور رسیدگی‌ به‌ دعاوی‌ بین‌ مناقصه‌گر و مناقصه‌گزار هیأت‌ رسیدگی‌ تشکیل ‌می‌گردد. اساسنامه‌ هیأت‌ رسیدگی‌ به‌ شکایات‌ به‌ تصویب‌ مجلس‌ شورای‌ اسلامی‌ خواهد رسید».

[۶۲]. «ماده ۱۰ ـ صلاحیت و حدود اختیارات دیوان به قرار زیر است…

۲ ـ رسیدگی به اعتراضات و شکایات از آراء و تصمیمات قطعی هیأت­های رسیدگی به تخلفات اداری و کمیسیون­هایی مانند کمیسیون­های مالیاتی، هیأت حل اختلاف کارگر و کارفرما، کمیسیون موضوع ماده ۱۰۰ قانون شهرداری­ها منحصراً از حیث نقض قوانین و مقررات یا مخالفت با آن­ها».

[۶۳]. مولابیگی، غلامرضا، صلاحیت و آئین دادرسی دیوان عدالت اداری، انتشارات جنگل، جاودانه، چاپ اول، ۱۳۹۳، صص ۶۵-۶۴٫

[۶۴]. «ماده ۱۱۴ ـ به منظور ایجاد تحول در نظام اداری کشور در ابعاد، نقش و اندازه دولت، ساختار تشکیلاتی و نظام­های استخدامی، مدیریت منابع انسانی، روش­های انجام کار و فناوری اداری و ارتقاء و حفظ کرامت مردم و نیل به نظام اداری و مدیریتی کارا، بهره ور و ارزش افزا، پاسخگو، شفاف و عاری از فساد و تبعیض، اثربخش، نتیجه گرا و مردم سالار، شورای عالی اداری با ترکیب و اختیارات زیر تشکیل می­گردد…».

[۶۵]. رستمی، ولی، «اقتدارات و اختیارات دستگاه مالیاتی در حقوق مالیاتی ایران»، فصلنامه حقوق دانشکده حقوق و علوم سیاسی دانشگاه تهران، دوره شماره ۳۸، شماره ۳، پاییز ۱۳۸۷، ص ۱۶۶.

[۶۶]. قبل از اصلاحات سال ۱۳۹۴ قانون مالیات­های مستقیم، این اختیار تشخیص علی الراس نامیده می‌شد که به اظهارنامه برآوردی تغییر یافته است. مبنای تشخیص علی الراس قرائن مالیاتی و اعمال ضرایب بود، اما در اصلاحیه اخیر مبنای اظهارنامه تهیه شده به وسیله اداره مالیات، بانک اطلاعاتی مربوط به نظام جامع مالیاتی کشور است. درهرحال این اختیار در مورد مودیانی به کار می­رود که اظهارنامه را به موقع تسلیم نکرده یا خلاف واقع ارائه داده باشند.

[۶۷]. همان، صص ۱۶۸ تا ۱۷۳

[۶۸]. رستمی، ولی، «حقوق مودیان مالیاتی»، فصلنامه حقوق دانشکده حقوق و علوم سیاسی دانشگاه تهران، دوره ۳۹، شماره ۱، بهار ۱۳۸۸، صص ۱۰۸، ۱۲۲ و ۱۲۴

[۶۹]. «ماده ۲۴۴ – مرجع رسیدگی به کلیه اختلاف‌های مالیاتی جز در مواردی که ضمن مقررات این قانون مرجع دیگری پیش‌بینی شده، هیأت حل اختلاف‌ مالیاتی است. هر هیأت حل اختلاف مالیاتی از سه نفر به شرح زیر تشکیل خواهد شد

۱ – یک نفر نماینده سازمان امور مالیاتی کشور.

۲ – یک نفر قاضی اعم از شاغل یا بازنشسته. در صورتی که قاضی بازنشسته واجد شرایطی در شهرستان­ها یا مراکز استان­ها وجود نداشته باشد بنا به‌ درخواست سازمان امور مالیاتی کشور، رئیس قوه قضائیه یک نفر قاضی شاغل را برای عضویت هیأت معرفی خواهد نمود.

۳ – یک نفر نماینده از اتاق بازرگانی و صنایع و معادن یا اتاق تعاون یا جامعه حسابداران رسمی یا مجامع حرفه‌ای یا تشکل‌های صنفی یا شورای‌اسلامی شهر به انتخاب مؤدی در صورتی که برگ تشخیص مالیات ابلاغ قانونی شده باشد و یا همزمان با تسلیم اعتراض به برگ تشخیص در مهلت ‌قانونی مؤدی انتخاب خود را اعلام ننماید سازمان امور مالیاتی باتوجه به نوع فعالیت مؤدی یا موضوع مالیات مورد رسیدگی از بین نمایندگان مزبور یک ‌نفر را انتخاب خواهد کرد».

[۷۰]. «ماده ۲۳۸ – در مواردی که برگ تشخیص مالیات صادر و به مؤدی ابلاغ می‌شود، چنانچه مؤدی نسبت به آن معترض باشد می‌تواند ظرف سی روز از‌تاریخ ابلاغ شخصاً یا به وسیله وکیل تام‌الاختیار خود به اداره امور مالیاتی مراجعه و با ارائه دلایل و اسناد و مدارک کتباً ‌تقاضای رسیدگی مجدد نماید. مسؤول مربوط موظف است پس از ثبت درخواست مؤدی در دفتر مربوط و ظرف مهلتی که بیش از سی روز از تاریخ‌ مراجعه نباشد به موضوع رسیدگی و در صورتی که دلایل و اسناد و مدارک ابراز شده را برای رد مندرجات برگ تشخیص کافی دانست، آنرا رد و مراتب‌ را ظهر برگ تشخیص درج و امضاء نماید و در صورتی که دلایل اسناد و مدارک ابرازی را مؤثر در تعدیل درآمد تشخیص دهد و نظر او مورد قبول مؤدی‌قرار گیرد، مراتب ظهر برگ تشخیص منعکس و به امضاء ممیز کل و مؤدی خواهد رسید و هر گاه دلایل و اسناد و مدارک ابرازی مؤدی را برای رد برگ‌تشخیص یا تعدیل درآمد مؤثر تشخیص ندهد باید مراتب را مستدلاً در ظهر برگ تشخیص منعکس و پرونده امر را برای رسیدگی به هیأت حل اختلاف‌ارجاع نماید».

[۷۱]. رستمی، ولی، مالیه عمومی، تهران، نشر میزان، چاپ پنجم، ۱۳۹۵، ص ۱۸۵

[۷۲]. «ماده ۲۵۱ مکرر- در مورد مالیات‌های قطعی موضوع این قانون و مالیات‌های غیرمستقیم که در مرجع دیگری قابل طرح نباشد و به ادعای غیر عادلانه بودن مالیات مستنداً به مدارک و دلائل کافی‌از طرف مؤدی شکایت و تقاضای تجدید رسیدگی شود وزیر امور اقتصادی و دارایی می‌تواند پرونده امر را به هیأتی مرکب از سه نفر به انتخاب خود‌جهت رسیدگی ارجاع نماید. رأی هیأت به اکثریت آرا قطعی و لازم‌الاجرا می‌باشد. حکم این ماده نسبت به عملکرد سنوات ۱۳۶۸ تا تاریخ تصویب این اصلاحیه نیز جاری خواهد ‌بود».

[۷۳]. به نظر می رسد اگر مودی از آرای هیات های حل اختلاف مالیاتی به دیوان عدالت اداری شکایت کند و دیوان رای به نفع اداره مالیاتی صادر نماید، مودی می­تواند حتی همزمان با شکایت به دیوان عدالت اداری، تقاضای دادخواهی موضوع ماده ۲۵۱ مکرر را نماید و از وزیر رای به نفع خود اخذ کند.

.[۷۴] در صورت تأیید ضرورت تصویب این تبصره، حکم مذکور قابل درج در لایحه اصلاح قانون تشکیلات و آیین دادرسی دیوان عدالت اداری است که ظاهراً در حال تهیه است.

.[۷۵] ماده۱۶ـ رسیدگی در شعب دیوان، مستلزم تقدیم دادخواست است. دادخواست باید به زبان فارسی روی برگه­های مخصوص، تنظیم شود.

تبصره۱ـ پرونده­هایی که با صدور قرار عدم صلاحیت، از مراجع قضائی دیگر به دیوان ارسال می‌شود، نیازی به تقدیم دادخواست و پرداخت هزینه دادرسی ندارد.

تبصره۲ـ از زمان تصویب این قانون، مهلت تقدیم دادخواست، راجع به موارد موضوع بند (۲) ماده (۱۰) این قانون، برای اشخاص داخل کشور سه ماه و برای افراد مقیم خارج از کشور، شش ماه از تاریخ ابلاغ رأی یا تصمیم قطعی مرجع مربوط مطابق قانون آیین دادرسی دادگاههای عمومی و انقلاب (در امور مدنی) است. مراجع مربوط مکلفند در رأی یا تصمیم خود تصریح نمایند که رأی یا تصمیم آنها ظرف مدت مزبور در دیوان قابل اعتراض است. در مواردی که ابلاغ، واقعی نبوده و ذینفع ادعای عدم اطلاع از آن را بنماید شعبه دیوان در ابتداء به موضوع ابلاغ رسیدگی می­نماید. در مواردی که به ‌ موجب قانون سابق، اشخاصی قبلاً حق شکایت در مهلت بیشتری داشته‌اند، مهلت مذکور، ملاک محاسبه است.

.[۷۶] دلیل عدم ذکر بند ۳ ماده مذکور (دعاوی استخدامی) در متن پیشنهادی، حکم پیش­بینی­شده در بند ۴۶ لایحه اصلاح و دایمی نمودن قانون مدیریت خدمات کشوری مبنی بر ایجاد هیئت­های رسیدگی به شکایات استخدامی در دستگاه­های دولتی است.

ماده ۱۰ قانون تشکیلات و آیین دادرسی دیوان عدالت اداری- صلاحیت و حدود اختیارات دیوان به قرار زیر است

۱ـ رسیدگی به شکایات و تظلّمات و اعتراضات اشخاص حقیقی یا حقوقی از

الف ـ تصمیمات و اقدامات واحدهای دولتی اعم از وزارتخانه­ها و سازمان­ها و مؤسسات و شرکت­های دولتی و شهرداری‌ها و سازمان تأمین اجتماعی و تشکیلات و نهادهای انقلابی و مؤسسات وابسته به آنها

ب ـ تصمیمات و اقدامات مأموران واحدهای مذکور در بند «الف» در امور راجع به وظایف آنها

۲ ـ رسیدگی به اعتراضات و شکایات از آراء و تصمیمات قطعی هیئت­های رسیدگی به تخلفات اداری و کمیسیون‌هایی مانند کمیسیون‌های مالیاتی، هیئت حل‌اختلاف کارگر و کارفرما، کمیسیون موضوع ماده ( ۱۰۰ ) قانون شهرداری‌ها منحصراً از حیث نقض قوانین و مقررات یا مخالفت با آنها

۳ـ رسیدگی به شکایات قضات و مشمولان قانون مدیریت خدمات کشوری و سایر مستخدمان واحدها و مؤسسات مذکور در بند (۱) و مستخدمان مؤسساتی که شمول این قانون نسبت به آنها محتاج ذکر نام است اعم از لشکری و کشوری از حیث تضییع حقوق استخدامی

تبصره۱ ـ تعیین میزان خسارات وارده از ناحیه مؤسسات و اشخاص مذکور در بندهای (۱) و (۲) این ماده پس از صدور رأی در دیوان بر وقوع تخلف با دادگاه عمومی است.

تبصره۲ ـ تصمیمات و آراء دادگاه­ها و سایر مراجع قضائی دادگستری و نظامی و دادگاه­های انتظامی قضات دادگستری و نیروهای مسلح قابل شکایت در دیوان عدالت اداری نمی­باشد.