وکیل حجت اله کریمیان

وکیل پایه یک دادگستری (اصفهان)
وکالت تخصصی در دعاوی کیفری

موبایل: 09132100173

نریمان کازرونی

وکیل پایه یک دادگستری (تهران)

موبایل: 09121340411

ایجاد هیأت‌های رسیدگی به شکایات استخدامی در دستگاه‌های دولتی

[تعداد: 1   میانگین: 4/5]

ایجاد هیأت‌های رسیدگی به شکایات استخدامی در دستگاه‌های دولتی

مقدمه

گرچه موضوع ایجاد هیأتهای رسیدگی به شکایات استخدامی در دستگاه‌های دولتی به عنوان یک راهکار قابل بررسی برای کاهش دعاوی اداری و استخدامی در دیوان عدالت اداری مطرح شده و تبعاً از همین جهت نیز مورد پیگیری پژوهشگاه قوه قضاییه قرار گرفته است، اما از نظر صاحبنظران، مصالح مربوط به ایجاد این مراجع صرفاً به کاهش دعاوی محدود نمیشود. ایجاد مراجع درونسازمانی برای حل و فصل شکایات استخدامی، دارای اثراتی قابل توجهی در زمینه روابط کار در بخش عمومی نیز هست. در این نشست سعی شده است با دعوت از نمایندگان مراجع ذیربط و نیز اساتید دانشگاه، به بررسی ابعاد مختلف موضوع یادشده پرداخته شود. بدیهی است پاسخگویی به کلیه پرسشهایی که ذیل محورهای زیر مطرح شده است، در این نشست امکانپذیر نیست. اما سعی شده است خطوط کلی و مسائل اصلی موضوع فوق به صورت منقحی تبیین شود.

ایجاد هیأتهای رسیدگی به شکایات استخدامی در سه محور کلی قابل بررسی است:

الف) امکان قانونی ایجاد هیأتهای رسیدگی به شکایات استخدامی

این محور درصدد پاسخ به این پرسش است که: آیا به لحاظ حقوقی امکان ایجاد هیأتهای رسیدگی به شکایات استخدامی در دستگاههای دولتی وجود دارد؟ آیا ایجاد مراجع مذکور با منع قانون اساسی مواجه نیست؟ با توجه به مقررات مشابه درخصوص سایر مراجع شبهقضایی به نظر میرسد ایجاد هیأتهای رسیدگی به شکایات استخدامی با منع قانون اساسی مواجه نباشد. همچنین به نظر میرسد یکی از دلایل لغو صلاحیت سازمان امور اداری و استخدامی کشور برای رسیدگی به شکایات استخدامی مستخدمان دولتی در سال ۱۳۵۸، دیدگاه غالب در آن دوره مبنی بر لزوم صدور حکم توسط قاضی بوده است.

ب) مصالح عملی مربوط به ایجاد هیأتهای رسیدگی به شکایات استخدامی

مهمترین پرسشی که ذیل این محور مطرح میشود، این است که آیا تشکیل هیأتهای مذکور در دستگاههای دولتی به عنوان یک راهکار ساختاری میتواند راهحل مناسبی برای کاهش حجم پروندهها و طول زمان رسیدگی در دیوان عدالت اداری به شمار آید؟

پرسش فوق در مواجهه با مشکلات دادرسی اداری مطرح میشود و درصدد بررسی اثربخشی گزینه مزبور برای حل مشکلات مذکور است. همچنین این پرسش قابل طرح است که آیا در مواجهه با مشکلات مذکور، گزینه(های) مناسب دیگری وجود ندارد؟ اقدام برای پیشبینی مراجع یادشده باید مسبوق به بررسی اثربخشی و کارآمدی راهحل مزبور باشد.

رئیس دیوان عدالت اداری ایجاد هیأتهای رسیدگی به شکایات استخدامی را یکی از راهحلهای کاهش حجم پروندههای دیوان تلقی کرده و پیشنهاد درج مادهای را در لایحه اصلاح و دایمی نمودن قانون مدیریت خدمات کشوری با موضوع پیشبینی مراجع رسیدگی به دعاوی استخدامی، به دولت ارایه نموده است.

پ) لوازم قانونی و مدیریتی اجرای مؤثر پیشنهاد فوق و تبعات احتمالی آن

در صورت امکان (حقوقی) ایجاد مراجع مزبور، این پرسش مطرح می‌شود که اجرای مؤثر پیشنهاد فوق چه لوازم قانونی و مدیریتی دارد؟ برای مثال، اقتضائات رسیدگی منصفانه در مراجع مذکور چیست؟ از لوازم قانونی ایجاد مراجع مذکور، تعیین تکلیف آیین رسیدگی آنها از حیث مرجع تصویبکننده و محتوای آن است.

گزارش تمام متن

ایجاد هیأت‌های رسیدگی به شکایات استخدامی در دستگاه‌های دولتی

مقدمه

امکان قانونی ایجاد هیأت‌های رسیدگی به شکایات استخدامی
مصـالح عمـلی مربـوط به ایجاد هیأت‌های رسیدگی به شکایات استخدامی
گفتار سوم: لـوازم قانونی و مدیـریتی اجرای مؤثر پیشنهاد فوق و تبعات احتمالی آن
ملاحظات پایانی سـازمان اداری و استخدامی کشور و دیوان عدالت اداری…

جمع‌بندی

پیوست

ایجاد هیأتهای رسیدگی به شکایات استخدامی در دستگاههای دولتی*

مقدمه

گرچه موضوع ایجاد هیأتهای رسیدگی به شکایات استخدامی در دستگاه‌های دولتی به عنوان یک راهکار قابل بررسی برای کاهش دعاوی اداری و استخدامی در دیوان عدالت اداری مطرح شده و تبعاً از همین جهت نیز مورد پیگیری پژوهشگاه قوه قضاییه قرار گرفته است، اما از نظر صاحبنظران، مصالح مربوط به ایجاد این مراجع صرفاً به کاهش دعاوی محدود نمیشود. ایجاد مراجع درونسازمانی برای حل و فصل شکایات استخدامی، دارای اثراتی قابل توجهی در زمینه روابط کار در بخش عمومی نیز هست. در این نشست سعی شده است با دعوت از نمایندگان مراجع ذیربط و نیز اساتید دانشگاه، به بررسی ابعاد مختلف موضوع یادشده پرداخته شود. بدیهی است پاسخگویی به کلیه پرسشهایی که ذیل محورهای زیر مطرح شده است، در این نشست امکانپذیر نیست. اما سعی شده است خطوط کلی و مسائل اصلی موضوع فوق به صورت منقحی تبیین شود.

ایجاد هیأتهای رسیدگی به شکایات استخدامی در سه محور کلی قابل بررسی است:

الف) امکان قانونی ایجاد هیأتهای رسیدگی به شکایات استخدامی

این محور درصدد پاسخ به این پرسش است که: آیا به لحاظ حقوقی امکان ایجاد هیأتهای رسیدگی به شکایات استخدامی در دستگاههای دولتی وجود دارد؟ آیا ایجاد مراجع مذکور با منع قانون اساسی مواجه نیست؟ با توجه به مقررات مشابه درخصوص سایر مراجع شبهقضایی به نظر میرسد ایجاد هیأتهای رسیدگی به شکایات استخدامی با منع قانون اساسی مواجه نباشد. همچنین به نظر میرسد یکی از دلایل لغو صلاحیت سازمان امور اداری و استخدامی کشور برای رسیدگی به شکایات استخدامی مستخدمان دولتی در سال ۱۳۵۸، دیدگاه غالب در آن دوره مبنی بر لزوم صدور حکم توسط قاضی بوده است.

ب) مصالح عملی مربوط به ایجاد هیأتهای رسیدگی به شکایات استخدامی

مهمترین پرسشی که ذیل این محور مطرح میشود، این است که آیا تشکیل هیأتهای مذکور در دستگاههای دولتی به عنوان یک راهکار ساختاری میتواند راهحل مناسبی برای کاهش حجم پروندهها و طول زمان رسیدگی در دیوان عدالت اداری به شمار آید؟

پرسش فوق در مواجهه با مشکلات دادرسی اداری مطرح میشود و درصدد بررسی اثربخشی گزینه مزبور برای حل مشکلات مذکور است. همچنین این پرسش قابل طرح است که آیا در مواجهه با مشکلات مذکور، گزینه(های) مناسب دیگری وجود ندارد؟ اقدام برای پیشبینی مراجع یادشده باید مسبوق به بررسی اثربخشی و کارآمدی راهحل مزبور باشد.

رئیس دیوان عدالت اداری ایجاد هیأتهای رسیدگی به شکایات استخدامی را یکی از راهحلهای کاهش حجم پروندههای دیوان تلقی کرده و پیشنهاد درج مادهای را در لایحه اصلاح و دایمی نمودن قانون مدیریت خدمات کشوری با موضوع پیشبینی مراجع رسیدگی به دعاوی استخدامی، به دولت ارایه نموده است.

پ) لوازم قانونی و مدیریتی اجرای مؤثر پیشنهاد فوق و تبعات احتمالی آن

در صورت امکان (حقوقی) ایجاد مراجع مزبور، این پرسش مطرح می‌شود که اجرای مؤثر پیشنهاد فوق چه لوازم قانونی و مدیریتی دارد؟ برای مثال، اقتضائات رسیدگی منصفانه در مراجع مذکور چیست؟ از لوازم قانونی ایجاد مراجع مذکور، تعیین تکلیف آیین رسیدگی آنها از حیث مرجع تصویبکننده و محتوای آن است.

همچنین این پرسش مطرح میشود که آیا ایجاد هیأتهای مذکور در دو مرحله (بدوی و تجدیدنظر) لازم است؟ بازنگری قضایی از آرای این هیأتها در دیوان دو مرحلهای خواهد بود یا دیوان در جایگاه مرجع فرجامی قرار میگیرد؟ درخصوص نحوه سازماندهی هیأتهای رسیدگی به شکایات استخدامی از حیث مراحل رسیدگی و مرجعی که مراجع مزبور ذیل آنها ایجاد میشود، طرحهای مختلفی قابل تصور به نظر میرسد:

ایجاد هیأت (یک مرحلهای) در دستگاه دولتی مربوط

ایجاد هیأت (دو مرحلهای) در دستگاه دولتی مربوط

ایجاد هیأت (یک مرحلهای) در سازمان اداری و استخدامی کشور

ایجاد هیأت (دو مرحلهای) در سازمان اداری و استخدامی کشور

ایجاد هیأت بدوی در دستگاه دولتی مربوط و هیأت تجدیدنظر در سازمان اداری و استخدامی کشور

کارکرد هیأتهای رسیدگی به شکایات استخدامی، رسیدگی به اختلافات (و نه تخلفات) مستخدمان دولت با دستگاه دولتی مربوط در زمینه امور استخدامی است. این امر در ترکیب اعضای مراجع یادشده مؤثر است. جایگاه سازمان امور اداری و استخدامی کشور در قانون استخدام کشوری مصوب ۱۳۴۵ در زمینه رسیدگی به شکایات استخدامی، بیجهت نبوده است.

به منظور بررسی و پاسخگویی به سؤالات فوق، نشست علمی ایجاد هیأت‌های رسیدگی به شکایات استخدامی در دستگاههای دولتی در تاریخ ۲۳/۲/۱۳۹۶ ساعت ۱۴ تا ۱۷:۱۵ در سالن جلسات شهید بهشتی پژوهشگاه قوه قضاییه با حضور مدعوین زیر برگزار شد:

جناب آقای نبئی (رئیس امور حقوقی و قوانین سـازمان اداری و استخدامی کشور)

جناب آقای خرازی (دبیر هیأت عالی نظارت، از نمایندگان سازمان اداری و استخدامی کشور)

جنابان آقایان عطوف و شفیعی (از همکاران سازمان اداری و استخدامی کشور)

جناب آقای دکتر غلامرضا مولابیگی (قاضی و نماینده دیوان عدالت اداری)

جناب آقای دکتر ولی رستمی (عضو هیأت علمی دانشگاه تهران)

جناب آقای دکتر مسلم آقاییطوق (عضو هیأت علمی دانشگاه علوم قضایی و خدمات اداری)

جنـاب آقای دکـتر علـیمحمد فـلاحزاده (عضو هیأت علمی دانشگاه علامه طباطبائی)

جناب آقای دکتر عباس توازنیزاده (سرپرست پژوهشکده حقوق عمومی و بینالملل پژوهشگاه قوه قضاییه)

سایر اعضای پژوهشگاه و دانشجویان تحصیلات تکمیلی.

دکتر توازنی زاده

هدف از برگزاری این نشست، حل مشکلات و پاسخگویی به نیازهای پژوهشی دستگاه قضایی است. نقطه عزیمت پژوهشگاه در بررسی موضوع این نشست، مشکلاتی است که به علت حجم فزاینده دعاوی اداری و استخدامی گریبانگیر قوه قضاییه و به طور خاص، دیوان عدالت اداری شده است. در وضعیت فعلی، حجم دعاوی مطروحه در دیوان عدالت اداری به قدری زیاد است که قضات دیوان مذکور فرصـت کافـی برای رسیـدگی دقیـق به تمـامی پـروندهها را ندارند. پژوهشـگاه قوه قضاییه از ابتدای تشکیل تاکنون موضوع کاهش حجم دعاوی و اطاله دادرسی را به عنوان یکی از محورهای اصلی فعالیتهای پژوهشی در دستور کار خود قرار داده است.

حسب بررسی انجامشده و نیز با توجه به نظرات مراجع ذیربط، ایجاد هیأت‌های رسیدگی به شکایات استخدامی، یکی از راهکارهای پیشنهادی قابل بررسی در زمینه کاهش حجم دعاوی در دیوان عدالت اداری است. حسب اظهار معاون محترم آموزش، پژوهش و پیشگیری دیوان عدالت اداری، ایده مذکور با سازمان اداری و استخدامی کشور در میان گذاشته شده و ظاهراً در این زمینه توافقاتی نیز حاصل شده است. پژوهشگاه قوه قضاییه دغدغه این امر را دارد که حل یک مشکل منجر به ایجاد مشکل یا مشکلات دیگری نشود و حتیالامکان تمامی ابعاد راهحل پیشنهادی به دقت مورد بررسی قرار گیرد. به عبارت دیگر، بررسی تبعات و پیامدهای انتخاب گزینه مورد نظر برای حل مشکل، از ضرورتهای ارایه هر گونه پیشنهادی است. به منظور بررسی تمامی ابعاد موضوع، در این نشست علاوه بر نمایندگان مراجع ذیربط (دیوان عدالت اداری و سازمان اداری و استخدامی کشور)، از اساتید محترم دانشگاه نیز دعوت شده است تا در یک مواجهه علمی مناسب، زمینه پاسخگویی به سؤالات مربوط به موضوع یادشده فراهم شود.

سؤالات این نشست با منطق زیر طراحی شده است: صرف نظر از اینکه امری به مصلحت است یا نه، باید بررسی شود که آیا اساساً انجام (یا تحقق) آن در نظام حقوقی موجود، مجاز است؟ در مورد موضوع این نشست، آیا تشکیل هیأتهای رسیدگی به شکایات استخدامی در دستگاههای دولتی با منع قانون اساسی مواجه نیست؟ در مرحله بعد این پرسش مطرح میشود که آیا اجرای این پیشنهاد به مصلحت است؟ اگر این پیشنهاد فیالجمله مصالحی دربرداشته باشد، باید بررسی شود که پیامدها و الزامات اداری، مالی و قانونی اجرای آن چیست؟

۱٫امکان قانونی ایجاد هیأتهای رسیدگی به شکایات استخدامی

آقای نبئی:

در مورد امکان قانونی ایجاد هیأتهای رسیدگی به شکایات استخدامی، از نظر امور حقوقی و قوانین سازمان اداری و استخدامی کشور احتمال طرح ایراد مغایرت با اصل ۱۷۳ قانون اساسی وجود دارد.

لازم به ذکر است طبق آمار ارائهشده از سوی سازمان مذکور، بین سالهای ۱۳۸۹ تا ۱۳۹۴ حدود چهل هزار دادخواست در امور اداری و استخدامی به سازمان اداری و استخدامی کشور ارسال شده است. تقریباً ۹۵% دادخواستهای مذکور در بخش امور حقوقی و بقیه در سایر بخشهای مربوط بررسی شده است.

ایجاد هیأتهای رسیدگی به شکایات استخدامی برای سازمان اداری و استخدامی کشور، مطلوبیت دارد. البته باید به موانع قانونی و مشکلات اجرایی مربوط نیز توجه داشت.

دکتر فلاحزاده:

به نظر نمیرسد ایجاد هیأتهای رسیدگی به شکایات استخدامی با اصل ۱۷۳ قانون اساسی مغایرتی داشته باشد. هماکنون مراجع اختصاصی اداری در نظام حقوقی فعلی ایران در قوانین متعددی مورد شناسایی قرار گرفتهاند؛ قوانینی که از حیث عدم مغایرت با قانون اساسی و شرع به تأیید شورای نگهبان هم رسیدهاند.

واژه «مردم» در اصل ۱۷۳ قانون اساسی[۱۸۱] شامل کارمندان دولت هم می‌شود. مواردی که شورای نگهبان نسبت به ایجاد مراجع مذکور (اختصاصی اداری) ایراد کرده است، به استناد اصل ۱۵۹ قانون اساسی[۱۸۲] و خلاف شرع بودن (به دلیل لزوم قاضیبودن مقام صادر کننده حکم) بوده است و نه به استناد اصل ۱۷۳ قانون اساسی. شورای نگهبان در ابتدای انقلاب نسبت به دو مورد فوق (مغایرت با شرع و اصل ۱۵۹ قانون اساسی) سختگیری بیشتری نشان میداد. اما اکنون ایجاد مراجع مذکور را با یک روش جبرانی میپذیرد: امکان اعتراض از تصمیمات مراجع اختصاصی اداری در یک مرجع قضایی (در اینجا، دیوان عدالت اداری). در نهایت، به نظر میرسد ایجاد هیأتهای رسیدگی به شکایات استخدامی مغایرتی با قانون اساسی ندارد.

دکتر توازنیزاده:

اگر مدعوین محترم درخصوص پاسخ فوق، ایرادی را قابل طرح میدانند، خواهشمند است با تفصیل بیان نمایند تا امکان گفتگو فراهم شود.

آقای شفیعی:

تصمیمات هیأتهای رسیدگی به شکایات استخدامی، قاطع دعوا نخواهد بود و امکان اعتراض به آنها در دیوان عدالت اداری وجود دارد. از باب وحدت ملاک، احکام «قانون تشکیل هیأت‌های انضباطی رسیدگی به شکایات و تخلفات کارکنان نیروهای مسلح» ـ مصوب ۱۳۹۵ ـ ، قابل توجه به نظر میرسد. شورای نگهبان به ماده ۲۹ قانون مذکور[۱۸۳] مبنی بر صلاحیت هیأتهای رسیدگی به شکایات موضوع قانون فوق ایرادی وارد نکرده است. براساس تبصره ۲ ماده فوق شکایت کارکنان درخصوص امور خدمتی زمانی قابل رسیدگی در دیوان عدالت اداری خواهد بود که شاکی قبلاً شکایت خود را در هیأتهای موضوع این قانون مطرح کرده باشد و هیأتها پس از گذشت سه ماه از دریافت شکایت اقدام به رسیدگی و صدور رأی ننموده باشند. رسیدگی به شکایات مذکور در دیوان عدالت اداری منوط به رسیدگی قبلی در هیأتهای یادشده است.

دکتر توازنیزاده:

با توجه به نکات بیانشده، رویه قانونگذار مؤید امکان حقوقی ایجاد هیأتهای رسیدگی به شکایات استخدامی در دستگاههای دولتی است.

آقای نبئی:

ضمن تأکید مجدد بر اینکه مطلوب ما آن است که ایجاد هیأتهای موضوع بحث با ایراد مغایرت با قانون اساسی مواجه نشود، لازم به ذکر است ماده ۱ قانون تشکیلات و آیین دادرسی دیوان عدالت اداری ـ مصوب ۱۳۹۲ ـ مقرر کرده است: «در اجرای اصل یکصد و هفتاد و سوم (۱۷۳) قانون اساسی جمهوری اسلامی ایران به منظور رسیدگی به شکایات، تظلّمات و اعتراضات مردم نسبت به مأموران، واحدها و آیین‌نامههای دولتی خلاف قانون یا شرع یا خارج از حدود اختیارات مقام تصویب‌کننده، دیوان عدالت اداری که در این قانون به اختصار «دیوان» نامیده می‌‌‌شود، زیرنظر رئیس قوه قضاییه تشکیل می‌گردد».

با ایجاد هیأتهای رسیدگی به شکایات استخدامی، یک مرجع اختصاصی برای رسیدگی به شکایات فوق ایجاد شده است. لذا احتمال ایراد مغایرت با قانون اساسی وجود دارد.

دکتر رستمی:

در دادرسی اداری ارفاقی، خود اداره اقدام به رسیدگی به شکایات میکند. در دورهای رسیدگی شورای دولتی فرانسه منوط به شکایت قبلی در اداره بود. این نوع رسیدگی از نظام حقوقی فرانسه اقتباس شده است. در این مرحله (پیش دعوا) اگر اداره ظرف مهلت مقرر به شکایت پاسخی ندهد، مستخدم میتواند به دادگاه اداری شکایت کند.

در نظام حقوقی ایران، شورای نگهبان به برخی از مصوبات مجلس در زمینه ایجاد مراجع اختصاصی اداری، ایراد مغایرت با اصل ۱۵۹ قانون اساسی را مطرح کرده است. با ذکر این حکم که تصمیمات مراجع مذکور قابل اعتراض در مراجع قضایی/ دادگاه یا دیوان عدالت اداری است، از مصوبات مذکور رفع ایراد شده است. به عنوان نمونه، در قانون برگزاری مناقصات ـ مصوب ۱۳۸۳ـ هیأتهای رسیدگی به شکایات مناقصات ایجاد شده و مقرر شده که آرای آنها قطعی است.[۱۸۴] با توجه به بند ۲ ماده ۱۰ قانون دیوان عدالت اداری،[۱۸۵] حتی در مواردی که به امکان اعتراض قضایی تصریح نشده، دیوان صالح به رسیدگی است.

هماکنون موضوع ایجاد هیأتهای رسیدگی به شکایات استخدامی کارکنان دولت، در معاونت حقوقی رئیس جمهور مطرح است و جلساتی نیز در این زمینه برگزار شده است. از دیوان عدالت اداری نیز نمایندگانی در این جلسات شرکت داشتهاند. همچنین پیشنویس لایحهای در حال تهیه است. اینجانب در جلسه شورای معاونین و مشاورین معاونت حقوقی رئیس جمهور پیشنهاد دادم که مادهای در لایحه اصلاح و دایمـی نمودن قانون مدیریت خدمات کشوری برای ایجاد هیأتهای رسیدگی به شکایات استخدامی درج شود.

شناسایی مرحله پیش دعوا میتواند موجب کاهش دعاوی اداری و استخدامی در دیوان عدالت اداری شود. تصمیماتی که از این طریق اتخاذ می‌شود، طبعاً قاطع دعوا نیست.[۱۸۶] در نهایت باید اذعان داشت که ایجاد هیأتهای رسیدگی به شکایات استخدامی مغایرتی با اصل ۱۷۳ قانون اساسی ندارد. مغایرت با اصل ۱۵۹ قانون اساسی نیز قابل رفع است.

در مورد اینکه آیا ایجاد هیأتهای مذکور موجب کاهش بار دعاوی مطروحه در دیوان میشود یا خیر، به نظر میرسد ایجاد این مراجع دارای این ویژگی مثبت است که با توجه به حکم تبصره ۲ ماده ۱۶ قانون دیوان[۱۸۷]، احتمالاً از بار دعاوی مذکور خواهد کاست. در مجموع، به نظر میرسد قانون اساسی جمهوری اسلامی ایران دارای این بستر هست تا هیأتهای مذکور در چارچوب آن ایجاد شوند.

دکتر مولابیگی:

بدیهی است که ایجاد هیأتهای مذکور مغایرتی با اصل ۱۷۳ قانون اساسی ندارد. رویه شورای نگهبان نیز مؤید همین امر بوده است. برای مثال، در اصلاحیه قانون بیمه اجباری بیمه شخص ثالث (در ابتدای سال ۱۳۹۵)، هیأتی درخصوص جریمههای مربوط به متصدیان حمل و نقل عمومی و باربری و مسافری، ایجاد شد.[۱۸۸]

در صورتی میتوان قائل به مغایرت ایجاد هیأتهای مذکور با اصل ۱۷۳ قانون اساسی شد که مرجعی عِدل دیوان عدالت اداری تشکیل شود و مقرر شود که مردم، دیگر حق مراجعه به دیوان عدالت اداری را ندارند. اما اگر طرح شکایت در دیوان منوط به طرح قبلی آن شکایت در مراجع مذکور (هیأتهای رسیدگی به شکایات استخدامی در دعاوی استخدامی) شود، این حکم مغایرتی با اصل ۱۵۹ قانون اساسی ندارد. رویه عملی قانونگذار و شورای نگهبان نیز مؤید همین تحلیل است. در صورتی که با رسیدگی در هیأتهای مذکور، مستخدم به حق خود برسد که دیگر اعتراضی صورت نمیگیرد. اما اگر مستخدم همچنان معترض باشد، امکان طرح شکایت در مرجع قضایی وجود دارد.

مصـالح عمـلی مربـوط به ایجاد هیأتهای رسیدگی به شکایات استخدامی

دکتر توازنیزاده:

در صورت نبود منع حقوقی برای ایجاد هیأتهای رسیدگی به شکایات استخدامی، این سؤال مطرح میشود که آیا برای ایجاد آنها مقتضی موجود است؟ آیا مصالح مربوط به ایجاد آنها به میزان کافی وجود دارد؟

از دیدگاه قوه قضاییه چنانچه ایجاد این هیأتها منجر به کاهش دعاوی استخدامی در دیوان عدالت اداری شود، این امر در کیفیت رسیدگی به پروندهها مؤثر تلقی میشود. اما آیا مصالح دیگری در این زمینه وجود دارد؟

دکتر مولابیگی:

به نظر میرسد برای ایجاد هیأتهای رسیدگی به شکایات استخدامی، تمامی مقتضیات موجود و موانع نیز مفقود است. پیشنهاد کننده اولیه موضوع فوق، دیوان عدالت اداری بوده است و برای اجراییکردن آن نیز پیگیریهایی صورت گرفته است. با ایجاد هیأتهای رسیدگی به شکایات استخدامی، میزان دعاوی مطروحه در دیوان عدالت اداری کاهش مییابد. اما مزیت ایجاد مراجع مذکور به مورد فوق خلاصه نمیشود.

هیأتهای تشخیص و حل اختلاف کار در طول یک سال به حدود نود هزار شکایتِ مربوط به روابط کار رسیدگی میکنند که از این تعداد، صرفاً حدود شانزده تا هفده هزار پرونده در دیوان عدالت اداری مورد اعتراض قرار میگیرند. اگر هیأت‌های فوق وجود نداشتند، یک مرجعی باید به شکایات مزبور رسیدگی میکرد. درخصوص دعاوی اداری و استخدامی نیز به همین ترتیب است. ممکن است تصمیمی در یک واحد اداری اتخاذ شود که مقامات مافوق کاملاً مخالف آن تصمیم باشند. ممکن است مقام مافوق اساساً اطلاع نداشته باشد که مقام مادون چنین تصمیمی اتخاذ کرده است.

کاهش دعاوی مطروحه در دیوان عدالت اداری اثر مهمی بر رعایت حقوق شهروندی دارد. زمانی که مردم در نوبت رسیدگی طولانی مدت در دیوان عدالت اداری قرار میگیرند، در واقع حقوق شهروندی آنها نادیده گرفته میشود. به خصوص در شرایط فعلی که مقامات دولتی درصدد طرح این مفهوم هستند و منشور حقوق شهروندی را نیز منتشر نمودهاند، به نظر میرسد با ایجاد هیأتهای رسیدگی به شکایات استخدامی بتوان بخشی از بار دیوان عدالت اداری را کاهش داد و از این طریق به رعایت حقوق مردم در زمینه رسیدگی بهموقع به دعاوی و شکایاتشان نایل آمد.

رسیدگی درونسازمانی این مزیت را نیز دارد که برای شاکی اطمینان خاطر ایجاد میکند که میتواند به روابط کاری خود بازگردد. در آن صورت، مدیر به وی (شاکی) به عنوان طرف مخاصمه نمینگرد. به تجربه هم ثابت شده است که در صورت شکایت از تصمیم مدیر اداری مربوط در دیوان عدالت اداری، مدیر به لطایفالحیل مختلف اقدام به تلافی از شاکی مینماید. اما اگر به شکایت مذکور در داخل اداره رسیدگی شود، این حسن را دارد که علاوه بر ایجاد انگیزه در کارمند برای باقی ماندن در موقعیت شغلی و ادامه فعالیت، ارائه خدمات عمومی نیز با اختلال مواجه نمیشود. اصطکاکی که در غیر این صورت میان مدیر و کارمند ایجاد میشود، در نحوه انجام وظایف کارمند مذکور مؤثر است. اصل ۱۷۳ قانون اساسی و ماده ۱۰ قانون دیوان دلالتی بر این امر ندارد که شاکی ابتدا باید در دیوان عدالت اداری طرح شکایت کند.

دکتر توازنیزاده:

با توجه به نکات بیانشده به نظر میرسد ایجاد هیأتهای مذکور به مصلحت قوه قضاییه و نیز قوه مجریه و به طور کلی، نظام اداری هم هست.

دکتر آقاییطوق:

چندین دهه است که از ممنوعیت ایجاد مراجع اختصاصی اداری در نظام حقوقی ایران عبور کردهایم. البته اگر به قانون اساسی رویکرد متنگرا و لفظگرا داشته باشیم، سخن آقای نبئی صحیح به نظر میرسد. هیچ یک از اصول قانون اساسی مجوزی برای ایجاد مراجع شبهقضایی نمیدهد. اما باید اذعان داشت که ایجاد نهادهایی میان مردم و دادگاهها برای رسیدگی با سرعت و دقت به اختلافات (که احتمالاً نهاد مذکور به قوه مجریه وابسته خواهد بود) از الزامات دولتهای امروزی است.

در قانون شورای دولتی مصوب ۱۳۳۹ مقرر شده بود شاکی قبل از مراجعه به دادگستری باید به اداره مراجعه کند.[۱۸۹] اما از آنجا که قانون مذکور اجرایی نشد، این مقرره هم بلااجرا ماند. در سه قانونی که بعد از انقلاب در مورد دیوان عدالت اداری به تصویب رسیده است، به رسیدگی در مرحله پیش دعوا توجه نشده است. در حالی که این مرحله، یکی از اصول بنیادین دادرسی اداری است. با بررسی هر کشوری با هر نظام حقوقی، این مرحله را میتوان ملاحظه کرد. حتی در امریکا این مرحله تبدیل به یک اصل حقوق اداری شده است. در انگلیس که نظام حقوقی آن با ما متفاوت است، در اصلاحات سال ۲۰۰۷ به بعد دیوانهای[۱۹۰] درجه یک و دو ایجاد شد که به دعاوی اداری رسیدگی میکنند و از تصمیم آنها می‌توان به دادگستری شکایت کرد.

مرحله پیش دعوا در کشورهای وابسته به نظام حقوق نوشته از جمله در فرانسه، ایتالیا، اسپانیا و غالب کشورهای امریکای لاتین وجود دارد.

رسیدگی اداری در فرانسه در دو دسته کلی قابل بررسی است:

الف) رسیدگی ارفاقی (امتنانی)؛

ب) رسیدگی سلسلهمراتبی.

کد عدالت اداری فرانسه مقرر کرده است که برای مراجعه به شورای دولتی و نیز دیوانهای بدوی و تجدیدنظر اداری باید در ابتدا به خود اداره مراجعه کرد. البته ممکن است شاکی از مرحله رسیدگی امتنانی استفاده نکند، اما حتماً باید مرحله سلسلهمراتبی را طی نماید. این امر به دلایل زیر مورد توجه قرار گرفته است:

v کاهش بار دعاوی مطروحه در شورای دولتی؛

v رسیدگی تخصصی؛

v پیامدهای مربوط به روابط کارمند و اداره.

در نظام حقوقی فعلی ایران مرحله پیش دعوا مورد شناسایی قرار نگرفته و شاکی باید ابتدا به دیوان عدالت اداری مراجعه کند. تشکیلات دیوان محدود است، اما حجم دعاوی وارده به آن زیاد است. وقتی وضعیت دیوان را با کشورهای اروپایی که از ما کوچکتر هستند مقایسه میکنیم، نتایج قابل توجهی به نظر میرسند: در اسپانیا، هشتاد دیوان منطقهای وجود دارد که هر کدام بین سه تا هفت شعبه دارند. همچنین دادگاه تجدیدنظر و در نهایت، شعبه دیوان عالی قرار دارد. در پایان گفتنی است در مورد مسائل استخدامی نیاز به مرجعی داریم که مستخدمین دولتی ابتدا به آن مراجعه کنند و از تصمیمات آنها در دیوان عدالت اداری طرح شکایت کنند.

دکتر توازنیزاده:

با توجه به نکات بیانشده در فوق، تجربه سایر کشورها ایده ایجاد هیأت‌های رسیدگی به شکایات استخدامی را تأیید میکند. البته اینکه ایده مذکور تفصیلاً چگونه محقق شود، مسئله دیگری است.

دکتر رستمی:

مزایای ایجاد مراجع شبهقضایی به شرح زیر قابل ذکر است:

v کاهش بار محاکم دادگستری؛

v توجه به مقتضیات امور عمومی؛

v تخصصگرایی در رسیدگی به شکایات.

بحث بعدی، سازوکار ایجاد نهاد مذکور است. در معاونت حقوقی رئیس جمهور، سه ـ چهار پیشنهاد در این زمینه مطرح شد. براساس یک پیشنهاد، با توجه به کثرت دعاوی استخدامی و اینکه در بسیاری از موارد دفتر حقوقی، بر حق مستخدم اذعان دارد، اما ذیحسابی از پذیرش آن خودداری میکند و درخواست رأی دیوان عدالت اداری را مینماید، مناسب است دعاوی استخدامی در دفتر حقوقی هر دستگاهی مورد رسیدگی قرار گیرد و ذیحسابی نیز موظف به تبعیت از نظر دفتر مذکور باشد. همچنین این پیشنهاد مطرح شده است که مرحله پیش دعوا در دعاوی اداری شناسایی شود. اشاره به ماده ۲۳۸ قانون مالیاتهای مستقیم ـ مصوب ۱۳۶۶- [۱۹۱]در این زمینه قابل توجه به نظر میرسد.

گفتار سوم: لوازم قانونی و مدیریتی اجرای مؤثر پیشنهاد فوق و تبعات احتمالی آن

دکتر توازنیزاده:

اگر همکاران محترم سازمان اداری و استخدامی کشور در مورد پیامدهای منفی احتمالی ناشی از ایجاد هیأتهای رسیدگی به شکایات استخدامی، نکتهای دارند، بیان فرمایند تا امکان بررسی همهجانبه موضوع وجود داشته باشد.

آقای خرازی:

سلسله جلساتی در معاونت حقوقی رئیس جمهور درخصوص ایجاد هیأتهای رسیدگی به شکایات استخدامی برگزار شده است که در آنها نماینده(گان) دیوان عدالت اداری هم حضور داشتهاند. مستفاد از اصل ۱۷۳ قانون اساسی آن است که افراد را نمیتوان از مراجعه به دیوان عدالت اداری منع کرد. با توجه به عبارت پایانی اصل مذکور مبنی بر اینکه «حدو‌د اختیارات و نحوه عمل این دیوان را قانون تعیین می‌کند»، به نظر میرسد بتوان برای مرحله پیش دعوا سازوکاری را طراحی کرد.

آنچه اینجانب در این جلسه بیان میکنم، نظر رسمی سازمان اداری و استخدامی کشور است. با توجه به اینکه سازمان مذکور در ارتـباط با کلیـه دستگاههای اجرایی است و در رأس نظام اداری و استخدامی کشور قرار دارد و اطلاعات بهروزی در مورد امور مذکور در اختیار دارد، از نظر ما بعید است که ایجاد هیأتهای رسیدگی به شکایات استخدامی منجر به کاهش چشمگیر دعاوی استخدامی در دیوان عدالت اداری شود.

در نظام سلسلهمراتبی مراجع متعددی وجود دارد که شخص میتواند به آنها مراجعه کند: از سطح شهرستان به سطح استان، از استان به ستاد، از ستاد به سازمان اداری و استخدامی کشور. هر موضوعی به امور مـربوط به خـود ارسـال میشود. اینجانب مسئول رسیدگی به سلامت اداری و صیانت از حقوق مردم و دبیر هیأت عالی نظارت هستم. روزانه دهها و صدها مکاتبه از اقصی نقاط کشور به سازمان واصل میشود و در سازمان به صورت دقیق مورد رسیدگی قرار میگیرد. در جلساتی که در معاونت حقوقی رئیس جمهور داشتیم، پیشنهاد کردیم مرحله پیش دعوا در دیوان عدالت اداری ایجاد شود و صرف مراجعه شخص به دیوان منجر به ایجاد یک پرونده نگردد. ابتدا یک مرحله مشاورهای پیشبینی شود و اگر احتمال تضییع حقی وجود داشت، پرونده تشکیل شود. البته ایجاد این مرحله نیازمند وضع قانون است.

مجدداً تکرار میشود که ایجاد هیأتهای رسیدگی به شکایات استخدامی منجر به کاهش دعاوی در دیوان عدالت اداری میشود اما این کاهش، چشمگیر نخواهد بود. از سوی مقابل اجرای پیشنهاد فوق ممکن است منجر به اضافهشدن یک مرحله به مراحل دادرسی و تطویل فرایند رسیدگی شود.

با فرض فوق، در صورتی که نظر به ایجاد مراجع یادشده باشد، به دو نکته مهم باید توجه داشت: اول اینکه سیاست دولت، عدم توسعه و گسترش حجم و تشکیلات اداری در کشور است. در حال حاضر دستگاههای اجرایی به میزان کافی حجیم هستند و واقعاً تاب پذیرش یک سازوکار جدید ـ به آن گونه که دیوان ارائه کرده است ـ را ندارند. طرح دیوان آن است که یک سیکل کامل مانند آنچه در مورد رسیدگی به تخلفات اداری وجود دارد، طراحی شود: شعب بدوی، تجدیدنظر، دفتر هماهنگی در ستاد، هیأت عالی نظارت. طراحی این سیکل طولانی را برای رسیدگی به دعاوی استخدامی، به صلاح نمیدانیم. نظام اداری هم تاب ایجاد این حجم از تشکیلات را ندارد.

نکته دوم این است که ایجاد این هیأتها نباید منجر به تطویل فرایند دادرسی شود. در حال حاضر حدود دو سال برای اتمام فرایند رسیدگیها در دیوان عدالت اداری زمان صرف میشود. حال، اگر قرار باشد سیکل مورد اشاره در فوق درخصوص دعاوی استخدامی هم طی شود، اصل موضوع و هدف از دادخواهی زیر سؤال میرود.

پیشنهادی که با توجه به کارهای کارشناسی انجامشده و تأیید رئیس سازمان اداری و استخدامی کشور، مطرح شد، این است که در هر دستگاهی بدون اینکه منجر به افزایش حجم دستگاه مربوط شود، کمیتهای مرکب از معاون اداری و مالی، ذیحساب، مسئول منابع انسانی و پشتیبانی و مدیر حقوقی، در ستاد (و نه واحدهای اجرایی) اقدام به رسیدگی به شکایات استخدامی کارمندان و بازنشستگان نماید. این کمیته موظف باشد در مهلت محدودی ـ مثلاً سه ماهه ـ به شکایت مربوط رسیدگی نماید. در صورت عدم رسیدگی در این مدت یا اعتراض شاکی به نتیجه رسیدگی، امکان مراجعه به دیوان عدالت اداری وجود داشته باشد و البته طرح شکایت در دیوان منوط به طرح قبلی شکایت در کمیته مذکور باشد.

آقای نبئی:

در برخی از دعاوی، خوانده دعوا یا طرف شکایت، دو تا چهار دستگاه هستند. در این صورت، به نظر میرسد باید ترتیبی اتخاذ کرد که امکان رسیدگی به شکایات یادشده نیز وجود داشته باشد. برای مثال، در شکایت مربوط به تبدیل وضع استخدامی کارمند، هم دستگاه مربوط، سازمان اداری و استخدامی کشور و هم سازمان برنامه و بودجه کشور (در صورتی که بحث تأمین مالی نیز مطرح باشد) طرف شکایت قرار میگیرند.

دکتر توازنیزاده:

علاوه بر توجه به مصالح مورد نظر از ایجاد هیأتهای رسیدگی به شکایات استخدامی، باید به پیامدهای آن نیز توجه داشت. تصمیم نهایی هم با ارزیابی مجموع منافع و مضار احتمالی گزینه مربوط اتخاد خواهد شد. در صورتی که سرجمع، ایجاد نهاد مذکور به مصلحت تشخیص داده شد، باید الزامات قانونی، اجرایی، مالی و اداری این تصمیم مورد توجه قرار گیرد؛ به نحوی که منافع آن حداکثری شود و مضار آن به حداقل ممکن کاهش یابد. اگر منافع و مضار به صورت کلی درنظر گرفته شود، خطوط کلی راه روشن میشود. باید توجه داشت هر راهحلی برای رسیدن به یک هدف، دارای تبعات و مشکلاتی خواهد بود. اینکه سازوکار اجرای پیشنهاد مذکور به چه نحوی باشد، باید به صورت مستقل مورد بررسی قرار گیرد.

دکتر فلاحزاده:

به نظر اینجانب پیشنهاد موضوع نشست حاضر (درخصوص ایجاد هیأتهای رسیدگی به شکایات استخدامی کارکنان دولت) به نحوی که در این نشست مطرح شد، به مصلحت نیست. بحث را با یک سؤال مشخص شروع میکنم: آیا در سایر کشورها دادگاهها یا دیوانهایی برای رسیدگی به شکایات استخدامی کارکنان دولتی ایجاد شده است؟ لازم به ذکر است بخش عمومی بسیاری از کشورها به اندازه بخش عمومی ایران فربه نیست. در کشورهای تابع نظام کامنلا دعاوی استخدامی کارمندان ذیل قواعد حقوق کار رسیدگی میشود. در کانادا براساس قانون استخدامی بخش عمومی، دیوان رسیدگی به شکایات کارمندان بخش عمومی تشکیل شده است. صلاحیت دیوان مذکور به کلیه دعاوی استخدامی تسری نیافته است. بلکه برخی موارد مثل تصمیم رئیس یا معاون اداره مبنی بر اخراج کارمند، لغو انتصاب اداری یا شکایت از عدم تخصیص پست بالاتر به کارمند به جهت سوءاستفاده از اختیارات را شامل میشود. عمده صلاحیت دیوان مذکور در مورد انتصابات اداری، اخراج و عدم رعایت اصل عدم تبعیض است.

در سال ۲۰۱۴ این دادگاه با هیأت استخدام و روابط کاری ادغام شد. این نهاد هماکنون هم صلاحیت ترافعی دارد و هم با سندیکاهای کار صلاحیت مذاکره دارد.

ویژگیهای مراجع مذکور به شرح زیر قابل ذکر است: یک مرجع شبهقضایی مستقل است یعنی رسیدگی سلسله مراتبی نمیکند؛ صلاحیت محدود دارد (عدم تسری به کلیه دعاوی استخدامی)؛ دارای آیین رسیدگی همچون دادگاههای حقوقی نیست؛ میتواند جلسه استماع برگزار نماید و اقدام به حل و فصل و میانجیگری کند؛ صلاحیت ابطال انتصابات اداری را هم دارد. بر این اساس هیأت‌های مذکور یک مرجع شبهقضایی و یک دیوان اداری هستند.

آیا استفاده از تجربه سایر کشورها در زمینه ایجاد مراجع شبهقضاییِ رسیدگی به شکایات استخدامی، در نظام داخلی ما به مصلحت است؟ چرا مردم ما علاقهمندند که به آخرین مرحله نظام عدالت اداری مراجعه کنند. اگر مردم مخیّر میان مراجعه به نظام سلسلهمراتبی، مراجع اختصاصی اداری و دیوان عدالت اداری باشند، همه به مرجع اخیر مراجعه میکنند.

اینجانب با اجباریبودن مرحله پیش رسیدگی در اداره و نیز تشکیل مراجع اختصاصی اداری برای رسیدگی به شکایات استخدامی کارمندان بدون وجود الزامات آن، موافق نیستم؛ زیرا مانع حق دادخواهی مردم میشود. نباید نگاه تک بعدی داشت مبنی بر اینکه راهکاری ارائه دهیم تا صرفاً دعاوی دیوان کاهش یابد. در دهههای ۷۰ و ۸۰ میلادی دعاوی اداری در شورای دولتی افزایش یافت و متعاقب آن دادگاههای اداری توسعه یافتند. حجم زیاد دعاوی وارده به دیوان عدالت اداری قابل انکار نیست. اما نباید صرفاً به دنبال راهکاری بود که فقط دعاوی دیوان را کاهش دهد. انتظار میرفت دیوان عدالت اداری پس از طی مراحل شناسایی، تثبیت، به مرحله توسعه رسیده باشد. اما هنوز مرحله آخر طی نشده است. یکی از علل این امر، حجم فزاینده دعاوی است.

هماکنون در کشور ما الزامات ایجاد مراجع اختصاصی اداری وجود ندارد. برای مثال، مراجع مذکور دارای آیین رسیدگی مشخصی نیستند. در کانادا هم اعضای دیوان رسیدگی به شکایات استخدامی، قاضی نیستند اما از تضمیناتی برخوردارند و به دلیل اخلاق حرفهای و فرهنگ مدنی، به صورت مستقل عمل میکنند. براین اساس در صورت نبود الزامات ایجاد مراجع اختصاصی اداری، ایجاد هیأتهای رسیدگی به شکایات استخدامی موجب ایجاد اختلال در حق دادخواهی مردم مندرج در اصل ۳۴ قانون اساسی[۱۹۲] میشود. پیشنهاد اینجانب آن است که مراجعه به کمیته یا هیأت رسیدگی به شکایات، اختیاری باشد.

دکتر رستمی:

به طور کلی دو سازوکار برای رسیدگی به دعاوی استخدامی قابل طرح است: سازوکار اول، شناسایی مرحله پیش دعوا است. براساس این سازوکار ابتدا دفتر حقوقی اقدام به رسیدگی مینماید. سپس شکایت مذکور به کمیتهای مرکب از بخشهای حقوقی، ذیحسابی و اداری و مالی ارجاع میشود. سازوکار دوم، ایجاد مراجع اختصاصی اداری است. البته تنها هدف این سازوکار، کاهش بار محاکم دادگستری نیست. گاهی اوقات منافع دستگاه دولتی هم مطرح است. نبود نظام مناسبی برای مراجع اختصاصی اداری، یکی از مشکلات فعلی است. این مراجع در حال گسترش هستند و لازم است نظام جامع دادرسی اداری ایجاد شود. همچنین باید توجه داشت که بحثهای مربوط به بار مالی در هر صورت وجود دارد؛ زیرا یا باید تشکیلات دیوان را گسترش داد یا باید مراحل پیش دعوا را ایجاد کرد. این دو سازوکار به کاهش دعاوی دیوان عدالت اداری منتهی می‌شود اما در مورد اینکه این میزان چقدر است، نظرات مختلفی وجود دارد. احتمال حل و فصل دعوا در مرحله پیش دعوا یا در مرجع اختصاصی اداری وجود دارد. البته باید از طریق سازوکارهای مناسب، ایرادات را نیز برطرف کرد، از جمله این ایراد که ممکن است یک دعوا علیه چند دستگاه دولتی مطرح شود.

در مجموع، مراجع اختصاصی اداری در کشورهای مختلف، وضعیت متفاوتی دارند. در کشورهای کامنلا این مراجع به نحو منظمی ایجاد شدهاند. در انگلیس، کانادا و امریکا نظام مراجع اختصاصی اداری به صورت منسجمی شکل گرفته است.

آقای عطوف:

سازمان اداری و استخدامی کشور با توجه به تجربهای که در امور اداری و استخدامی دارد، پیشبینی کرده است که ایجاد هیأتهای رسیدگی به شکایات استخدامی منجر به کاهش چشمگیر در دعاوی استخدامی در دیوان عدالت اداری نمیشود. هماکنون در امور حقوقی و قوانین سازمان اداری و استخدامی کشور ماهانه حدود هفتصد تا نهصد شکایت مورد بررسی و پاسخگویی قرار میگیرد. همچنین حدود هزار دادنامه نیز مورد بررسی قرار میگیرد. هزاران نامه در زمینه امور اداری و استخدامی از دستگاههای مختلف واصل میشود. نظر سازمان مذکور هم این است که دعاوی استخدامی باید کاهش یابد، اما با روش پیشنهادی دیوان عدالت اداری موافق نیستیم.

از جمله دلایل مراجعه افراد به دیوان عدالت اداری و عدم تمایل به طی مراحل غیرقضایی، آرای متناقضی است که دیوان راجع به یک موضوع صادر میکند. این در حالی است که پاسخ سازمان اداری و استخدامی کشور درخصوص موضوعات واحد، یکسان است. در نتیجه، لازم است اقداماتی نیز در داخل دیوان عدالت اداری مورد توجه قرار گیرد. اگر دو شعبه در موضوع واحد به یک نحو رأی صادر کنند، احتمال صدور رأی متهافت در شعب دیگر در همان موضوع وجود دارد.

همچنین ایجاد این هیأتها موجب توسعه تـشکیلات دستـگاههای اداری میشود. به منظور رسیدگی به شکایات استخدامی باید تشکیلات مجزایی از امور حقوقی در نظر گرفته شود که بتواند به صورت تماموقت به شکایات مذکور رسیدگی کند.

در یک مورد، دادنامه ۵۵۵ هیأت عمومی دیوان عدالت اداری[۱۹۳] موجب طرح هزاران دادخواست با موضوع اجرای این دادنامه شده است. این در حالی است که شاید پنج درصد آنها درخواستشان بهحق بوده است. البته دولت بخشنامهای برای اجرای این دادنامه در دستگاههای دولتی صادر کرد. در پایان لازم است به سازوکارهای مربوط به قبل از طرح دعوا (پیشگیری) نیز توجه شود.

دکتر مولابیگی:

دولت و سازمان اداری و استخدامی کشور میدانند که شکایات مطروحه در دیوان عدالت اداری، در این دیوان ساخته نمیشود، بلکه حاصل تصمیمات، اقدامات و مصوبات دستگاههای اجرایی است. سؤال میشود که چرا رأی وحدت رویه هیأت عمومی دیوان عدالت اداری نباید در دستگاه دولتی اجرا شود تا مردم مجبور به طرح دعوا در دیوان شوند؟ دستگاه دولتی در برخی موارد بهرغم وجود رأی هیأت عمومی دیوان عدالت اداری، از کارمند مربوط برای اجرای آن رأی، صدور رأی شعبه دیوان را درخواست میکند. این موضوع منجر به افزایش تعداد دعاوی استخدامی شده است.

به نظر میرسد اختیاری بودن مراجعه به مرحله پیش دعوا یا مرجع شبه‌قضایی، نتواند مشکلی از وضعیت موجود را حل نماید؛ زیرا در عمل غالب شکات از این مرحله استفاده نمیکنند. این مرحله در حال حاضر هم وجود دارد. به موجب مصوبه شورای عالی اداری،[۱۹۴]نهادی به نام نهاد رسیدگی و پاسخگویی به شکایات اداری در دستگاههای اجرایی تشکیل شد. سؤال این است که عملکرد این نهاد چگونه بوده است؟ در عمل این نهاد رسیدگی نمیکند، صرفاً برای رسیدگی به بخش مربوط نامه ارسال میکند. همچنین از ضمانت اجرای مناسب برخوردار نیست. آیا این نهاد، دستگاههای اجرایی را عریض و طویل نکرده است؟ پیشنهاد ما این است که به جای نهاد مذکور، هیأتهای رسیدگی به شکایات استخدامی ایجاد شود. همچنین میتوان تعداد و سطح تشکیل این هیأتها (در شهرستان، استان، ستاد) را با توجه به آمار دعاوی تنظیم کرد. راهکار پیشنهادی دیوان عدالت اداری موجب حجیمسازی نهادهای دولتی نمیشود. بلکه در صورت اجرای صحیح، موجب کوچکسازی دولت هم میگردد. نهاد رسیدگی و پاسخگویی به شکایات هماکنون عملکرد قابل دفاعی ندارد، صلاحیت آن هم صرفاً توصیهای و ارشادی است.

حسب بررسی انجامشده در نظامهای ایتالیا و ژاپن، در هر دو کشور علاوه بر شورای دولتی، دادگاههای اداری وجود دارد. در ایران مراجع شبهقضایی به جای دادگاه‌های اداری تشکیل شدهاند. در صورت رسیدگی و مورد اعتراض بودن نتیجه رسیدگی در مراجع مذکور، امکان شکایت به مرجع قضایی (دیوان عدالت اداری) وجود دارد.

این نظر که به دلیل نظاممند نبودن رسیدگی مراجع شبهقضایی، از ایجاد آنها خودداری کنیم، چندان قابل دفاع نیست؛ زیرا در این مورد باید اقدام لازم برای نظاممندسازی آنها صورت پذیرد. برای مثال، رسیدگی در این مراجع مثل کمیسیون ماده ۱۰۰ قانون شهرداری، بدون آیین رسیدگی مشخصی انجام می‌شود. ده تبصره ذیل ماده ۱۰۰ مذکور صرفاً به بیان مجازاتها پرداخته است. هر کمیسیونی براساس نظر و تشخیص خود اقدام به رسیدگی میکند. لازم به ذکر است در مورد مراجع شبهقضایی، قانون واحدی وجود ندارد. یک قانون در مورد نحوه رسیدگی مراجع مذکور باید به تصویب برسد که همه آنها براساس آن قانون رسیدگی نمایند. لازم است استقلال اعضای مراجع مذکور حفظ شود. در این مورد ضرورت ندارد که همه اعضای آنها منصوب اداره باشند. مدیرکل کارگزینی که خود تصمیم میگیرد، اگر قرار باشد خود وی هم اقدام به رسیدگی به شکایت از تصمیم مذکور کند، فایدهای بر آن مترتب نیست. لازم است افراد بصیر و مطلع در امور اداری و استخدامی اقدام به رسیدگی نمایند.

براین اساس، اصل ایجاد مراجع شبهقضایی، فینفسه مفید است، اما باید تلاش کرد ایرادات آنها را نیز مرتفع نمود. راهکارهایی اتخاذ کرد که اعضای این هیأتها مستقل باشند، اطاله دادرسی ایجاد نشود، رسیدگی آنها نظاممند باشد، نتیجه رسیدگی آنها دارای ضمانت اجرا باشد و مراجعه به آنها اختیاری نباشد. در این مسیر، استفاده از نهاد رسیدگی و پاسخگویی به شکایات، قابل پیشنهاد است. این هیأتها در بسیاری از موارد، مشکل را حل میکنند و مانع از طرح دعوا در دیوان عدالت اداری خواهند شد. هم اکنون یک سوم پروندههای ورودی به دیوان منتهی به رد، یک سوم منتهی به رأی به ورود و در مورد یک سوم باقی نیز قرار صادر میشود.

آقای نبئی:

درخصوص دادنامه شماره ۵۵۵ جناب دکتر مولابیگی در جریان هستند که سازمان اداری و استخدامی کشور به دستگاهها بخشنامهای ابلاغ کرد که در صورت وجود شرایط مربوط، حکم دادنامه را اجرا نمایند. اینکه دستگاهها در عمل، به نحو دیگری اقدام میکنند، بحث دیگری است.

دکتر آقاییطوق:

نکاتی که در این جلسه بیان شد، مؤید آن است که نظام عدالت اداری ایران نواقصی دارد. قرار نیست که کلیه نواقص مذکور با ایجاد هیأتهای رسیدگی به شکایات استخدامی مرتفع شود. مشکل نظام مذکور، به یک یا دو مورد محدود نمیشود، به همین ترتیب، منشأ آنها نیز متفاوت است. برای مثال، در دادرسی اداری ایران، در عمده موارد مرور زمان را شناسایی نکردهایم و همین امر موجب افزایش قابل توجه آمار دعاوی اداری شده است. این در حالی است که در کشورهای دیگر مدت دو ماه (در بیشتر کشورها) را از زمان ابلاغ تصمیم اداری برای اعتراض قضایی، مهلت گذاشتهاند.

درخصوص مدت رسیدگی به دعاوی اداری در دیوان عدالت اداری به نظر میرسد عملکرد دیوان مذکور قابل دفاع باشد. هماکنون در کشورهایی که در مراکز استان هم دادگاه اداری دارند (مثل فرانسه)، رسیدگی به دعاوی حدود دو سال طور میکشد. شاید یکی از دلایل آن باشد که مردم ما مراجعه زیادی به دیوان عدالت اداری ندارند. و الا ممکن بود مدت رسیدگیها بیش از این شود. اگر نظام اداری ایران مثل فرانسه و ایتالیا در معرض شکایت قرار میگرفت، دو سال فعلی به چهار تا پنج سال تبدیل میشد. همه مشکلات نظام عدالت اداری ایران را نمیتوان به صورت یکجا حل کرد. این امر نیازمند انجام مطالعه سیستماتیک اسـت. به نظر میرسد این امر مغایرتی با فرهنگ ما هم نداشته باشد. ایجاد هیأت‌ها یا مراجع شبهقضایی از نظام حقوقی کامنلا اقتباس شده است. این در حالی است که نظام حقوقی ما جزو نظامهای حقوق نوشته است. این امر ممکن است پیامدهایی را برای ما به دنبال داشته باشد. درخصوص سازوکارهای اجرای پیشنهاد فوق مبنی بر ایجاد هیأتهای رسیدگی به شکایات، به نظر میرسد موضوع نیازمند مطالعه تفصیلی است. برای مثال درخصوص قانون گسترش عدالت اداری آفریقای جنوبی مصوب ۲۰۰۱ حدود هزار نفر مطالعات مربوط به آن قانون را انجام داده بودند. لذا لازم است در مورد عدالت اداری به صورت کلی، و مسائل استخدامی به صورت خاص، مطالعات بنیادینی انجام شود. هماکنون مراجع اختصاصی اداری متعددی در کشور ما وجود دارند. آیینهای رسیدگی آنها هم متشتت است. لازم است برای ساماندهی این مراجع به صورت خاص تدابیری اندیشیده شود.

آقای خرازی:

برای منقح شدن صورت مسئله، چند نکته بیان میشود: اول اینکه سازوکارهای مربوط به موضوع این جلسه، ارتباطی با سازوکارهای پاسخگویی به شکایات ندارد. واحدهای رسیدگی و پاسخگویی به شکایات، واحدهایی هستند که به شکایت مردم از رفتار واحد اداری یا مأموران واحدهای مذکور رسیدگی میکنند. ضمانت اجرای این سازوکار نیز، هیأتهای رسیدگی به تخلـفات اداری است. هیأتهای مذکور هم اکنون در ۴۶ دستگاه ایجاد شدهاند. کلیه دستگاههای تابعه قوه مجریه، کارمندان قوه قضاییه، کارمندان قوه مقننه، نهادهای تابعه مقام رهبری و نهادهای عمومی غیردولتی نظیر شهرداریها، تابع قانون رسیدگی به تخلفات اداری هستند.

محدوده صلاحیت نهادهای رسیدگی و پاسخگویی به شکایات، مربوط به شکایات مردم است و نه کارمندان. البته در اینجا میتوان به این فرض اندیشید که آیا میتوان با توسعه اختیارات نهاد پاسخگویی به شکایات، رسیدگی به شکایات استخدامی را نیز در صلاحیت آنها قرار داد؟ در این صورت، آیا لازم نیست متناسب با صلاحیت مذکور، ترکیب اعضای آن هم تغییر کند؟

ردّ شدن دو سوم دعاوی اداری در دیوان عدالت اداری به معنای آن است که بسیاری از شکایات مطرح شده در این دیوان، واهی است. برخی افراد بیش از پانصد شکایت در یک موضوع واحد در دیوان مطرح کردهاند. برخی اشخاص در هر حال اعتراض میکنند و به هیچ حکمی راضی نیستند. به نظر میرسد لازم باشد درخصوص وضعیت فعلی مطالعه اکتشافی انجام شود. دسترسی به آمار دعاوی هم در این زمینه مهم است. برای مثال، چند درصد دعاوی ثبت شده در دیوان عدالت اداری مربوط به شکایت کارمندان و بازنشستگان است؟ دسترسی به آمار مستند و واقعی، یکی از ابزارهای تصمیمگیری صحیح است.

دکتر غمامی:

مناسب است در مورد موضوع تشکیل هیأتهای رسیدگی به شکایات استخدامی، تحلیل اقتصادی صورت گیرد. این مراجع در نظامهای رومی ژرمنی شناخته شده نیستند. اگر از چهل هزار پرونده استخدامی، ده هزار پرونده به رسیدگی نهایی در مراجع مذکور منتهی شود، سی هزار پرونده باقی میماند. از طرف دیگر، ساختاری ایجاد کردهایم که با وجود آن، به سی هزار پرونده مجدداً در دستگاه قضایی رسیدگی میشود. در واقع برای رسیدگی به سی هزار پرونده، دو بار هزینه کردهایم. از طرف دیگر نمیتوان تمایل عمومی برای مراجعه به دیوان عدالت اداری را نادیده گرفت. در فرانسه ۴۲ دادگاه اداری وجود دارد (در هر شهرستان یک دادگاه). این محاکم در سال ۲۰۰۸ به ۱۸۶۰۰۰ پرونده استخدامی رسیدگی کردهاند. به نظر میرسد اگر بودجه مربوط به ایجاد ساختار مستقل برای رسیدگی شبهقضایی به شکایات استخدامی، صرف توسعه ساختار دیوان شود، مناسبتر است. در این صورت، اگر دیوان رأی به رد شکایت هم صادر کند، امکان اعتراض قضایی به آن وجود ندارد و لذا جریان دادرسی مطوّل نخواهد شد.

دکتر فلاحزاده:

مهمترین هدف ایجاد هیأتهای رسیدگی به شکایات استخدامی، کاهش بار دعاوی دیوان عدالت اداری است. اما آیا هدف مذکور به آن طریق محقق میشود؟ در کشور آلمان حدود ۴۰% پروندههای مالیاتی در اداره مالیات حل و فصل می‌شود و وارد دادگاه مالیاتی نمیگردد. سؤال این است که مراجع شبهقضایی در ایران تا چه حدودی توانستهاند موجب کاهش بار دیوان عدالت اداری شوند؟ تجربه نشان داده است که به دلیل ضعف در الزامات مربوط به ایجاد و فعالیت مراجع یادشده، عملکرد آنها چندان موفق نبوده و حتی موجب خدشهدار شدن حق دادخواهی شهروندان نیز شده است.

دکتر توازنیزاده:

آیا پیشنهاد دیوان عدالت اداری درخصوص ایجاد مراجع رسیدگی به شکایات استخدامی، مسبوق به تحقیق و بررسی آماری بوده است؟

دکتر مولابیگی:

در این زمینه مطالعه آماری انجام شده است. لازم به ذکر است مقایسه هیأتهای مذکور با هیأتهای رسیدگی به تخلفات اداری، صحیح نیست؛ زیرا تخلف و اختلاف دو مقوله متفاوت از یکدیگر هستند. البته از آمارها میتوان کمک گرفت. بحث اصلی این نشست با مراجع دادرسی کار مرتبط است. مراجع اخیر سالانه به حدود نود هزار شکایت رسیدگی میکنند که از این تعداد حدود شانزده تا هفده هزار پرونده منتهی به شکایت در دیوان میشود. اگر هیأتهای رسیدگی به شکایات استخدامی به صورت مستقل ایجاد شوند و با انگیزه کافی اقدام به رسیدگی واقعی کنند، حدود یک چهارم دعاوی استخدامی در آن مراجع نهایی میشود. ممکن است شخصی هم دادخواستهای متعددی ارائه کند، اما این موارد استثنا نباید ما را از مزایای ایجاد این هیأتها غافل نماید. کارمند دولت در حالت عادی تمایلی به شکایت از اداره متبوع خود در دیوان عدالت اداری ندارد؛ زیرا این شکایت در روابط و مناسبات شغلی وی تأثیرگذار خواهد بود. مناسب است ابتدا به مقامات مافوق مراجعه کند. در این صورت به نظر میرسد تلاش میشود موضوع در داخل سازمان حل و فصل شود. در این شکل از رسیدگی، شکایت به صورت تخصصی مورد بررسی قرار میگیرد. دستگاه اداری هم سعی در توجیه کارمند با زبان آشنای وی خواهد داشت.

طبق پیشبینی صورت گرفته، ایجاد هیأتهای رسیدگی به شکایات استخدامی حدود سی تا سی و پنج هزار مورد از دعاوی استخدامی مطروحه در دیوان عدالت اداری را کاهش میدهد. در این صورت، تصمیمات مراجع مذکور مشمول حکم تبصره ۲ ماده ۱۶ قانون دیوان خواهند شد. در صورت شکایت از تصمیمات هیأتهای مذکور، شکایت فوق به صورت منقحتری مطرح میشود؛ زیرا قبلاً یک مرحله مورد رسیدگی قرار گرفته است. اگر مراجع مذکور با شرایط قانونی صحیح ایجاد شوند، توقع آن است که بیشتر از یک چهارم از دعاوی استخدامی کاهش یابند. دیوان عدالت اداری در طرح پیشنهادی خود این دغدغه را داشته است که کم هزینهترین گزینه (برای دولت) انتخاب شود. در وضعیت فعلی نهاد رسیدگی و پاسخگویی به شکایات میتواند به شکایات کارمندان صف، در ستاد همان دستگاه رسیدگی کند. برای مثال، شکایت یک معلم به ستاد آموزش و پرورش درخصوص تضییع حقوقی استخدامی وی قابل بررسی در نهاد مذکور است. لذا تفاوتی در مقام شاکی از جهت داخل اداره بودن یا خارج از آن بودن، در نهاد فوق وجود ندارد. عمده شکایات، عدم اجرای قوانین است. صلاحیت نهاد فوق محدود به شکایت از رفتار نیست. پاسخگویی به شکایات، مطلق است؛ میتواند شکایت از رفتار باشد یا شکایت از عملکرد یا عدم رعایت قوانین و مقررات مربوط.

نهاد رسیدگی و پاسخگویی به شکایات در حال حاضر صرفاً یک نهاد توصیه‌ای است و در نهایت، موضوع منتهی به رسیدگی در هیأتهای رسیدگی به تخلفات اداری میشود. وجود نهاد رسیدگی و پاسخگویی به شکایات مغتنم است. بهتر است همین نهاد را قانونمند کرد و میتوان بر صلاحیتهای آن افزود.

حل و فصل درون سازمانی فینفسه ارزش است و بازدهی کار را افزایش می‌دهد. همچنین کارمند را برای دستگاه حفظ میکند. انگیزه و بهرهوری کارمند در بسیاری از موارد به دلیل این اختلافات کاهش یافته است. مواردی گزارش شده که کارمند به اداره بازگشته است و حقوق وی نیز پرداخت شده، اما عملاً کاری به وی ارجاع نمیشود.

یکی از اهداف حکمرانی مطلوب آن است که خدمت مناسبی به مردم ارائه شود. این امر حاصل همافزایی میان اداره و کارمند است. ایجاد هیأتهای رسیدگی به شکایات استخدامی در ابتدا ممکن است هزینههایی برای دستگاه اجرایی به دنبال داشته باشد، اما در نهایت، اثرات مثبتی در پی خواهد داشت.

دکتر رستمی:

باید توجه داشت که کاهش دعاوی استخدامی در دیوان عدالت اداری صرفاً از طریق ایجاد هیأتهای رسیدگی به شکایات استخدامی امکانپذیر نیست. بهداشت حقوقی و پیشگیری از دعاوی نیز مهم است که باید در قانون مدیریت خدمات کشوری مورد توجه قرار گیرد. افزایش تشکیلات ناشی از اقداماتی نظیر قضازدایی را میتوان با استفاده از ظرفیت نهادهای موجود تا حدودی مرتفع نمود. برای مثال، از ظرفیت قانون رسیدگی به تخلفات اداری میتوان در زمینه رسیدگی به شکایات استخدامی نیز استفاده کرد. در کشورهایی که از مراجع مذکور برای حل و فصل شکایات استخدامی استفاده میشود، امکان حل و فصل توافقی و سازش در داخل مراجع مزبور وجود دارد؛ امری که تأثیر مهمی بر کاهش دعاوی مذکور داشته است.

آقای نبئی:

در صورتی که هزینه دادخواهی در دیوان عدالت اداری پایین باشد، شاکی بدون هرگونه ریسکی اقدام به طرح شکایت مورد نظر میکند. مواردی بوده است که شخص از آزمون ده سال گذشته شکایت کرده است. شناسایی مرور زمان در دعاوی اداری یکی از ضرورتهای کاهش آمار دعاوی استخدامی است.

آقای خرازی:

بنا به تجربهای که سازمان اداری و استخدامی کشور در امور استخدامی دارد، بعید است که ایجاد هیأتهای رسیدگی به شکایات استخدامی منجر به کاهش چشمگیر آمار دعاوی استخدامی در دیوان عدالت اداری شود. هم اکنون پانصد هیأت رسیدگی به تخلفات اداری در کشور فعال هستند و در سال حدود پانزده هزار رأی محکومیت صادر میکنند که از این تعداد، تقریباً تمامی آنها در دیوان عدالت اداری مورد اعتراض قرار میگیرند؛ حتی محکومیت به اخطار بدون درج در پرونده که اثر استخدامی ندارد. هر کارمندی که از طریق مراجع شبهقضایی به خواسته خود نرسد یا به طور کامل نرسد، حتماً به دیوان عدالت اداری شکایت خواهد کرد. فرضیه ما این است که کاهش دعاوی استخدامی در نتیجه ایجاد این هیأتها، چشمگیر نیست. البته شاید بتوان با مطالعات دقیقتر این فرضیه را نقض کرد.

نکته بعدی آن است که ساختار فعلی دیوان عدالت اداری قابل اصلاح است. دو مرحلهای بودن رسیدگی در دیوان عدالت اداری موضوعیتی ندارد. در گذشته هم رسیدگی دیوان تک مرحلهای بود. درخصوص پروندههای تخلفات اداری، مراحل متعددی در نظر گرفته شده است: هیأت بدوی رسیدگی به تخلفات اداری، هیأت تجدیدنظر رسیدگی به تخلفات اداری، هیأت عالی نظارت، شعبه بدوی دیوان عدالت اداری و شعبه تجدیدنظر دیوان مذکور.

این در حالی است که در هیأت عالی نظارت، نماینده رئیس قوه قضاییه حضور دارد و پرونده محکومان مورد رسیدگی قرار میگیرد.

همچنین به نظر میرسد مناسب باشد مرحله پیش دعوا در خود دیوان عدالت اداری صورت پذیرد. البته این امر مستلزم اصلاح قانون دیوان است. اگر بنا به فرمایش دکتر مولابیگی حدود دو سوم پروندههای دیوان منتهی به رد شود، حتماً میتوان با طراحی سازوکارهایی مانع از طرح بخشی از دعاوی مذکور شد.

با توجه به مطالعات کارشناسی و مدیریتی که درخصوص موضوع این جلسه انجام شده است، سازمان اداری و استخدامی کشور با ایجاد کمیتهای در ستاد دستگاههای اجرایی متشکل از افراد متخصص که به قوانین اداری و استخدامی و مالی اشراف داشته باشند، موافق است. اشخاص مذکور باید به عنوان یک مقام اداری از صلاحیت تصمیمگیری درخصوص موضوع شکایت برخوردار باشند؛ مقاماتی نظیر معاون اداری و مالی، مدیر حقوقی و غیره. ایجاد این کمیته، درصدی از شکایات استخدامی در دیوان عدالت اداری را کاهش میدهد. اگر شاکی از مراجعه به کمیته مذکور نتیجه مورد نظر را اخذ نکند یا کمیته در یک دوره زمانی محدود نتواند به شکایت رسیدگی کند، امکان مراجعه به دیوان عدالت اداری وجود خواهد داشت. این کمیته میتواند در دستگاههای عریض و طویل همچون وزارت آموزش و پرورش، وزارت علوم، تحقیقات و فناوری و وزارت بهداشت، درمان و آموزش پزشکی، شعب متعددی داشته باشد.

هیأتهای رسیدگی به تخلفات اداری هماکنون در نظام اداری کشور مستقر هستند، دارای قانون، آییننامه (مصوب هیأت وزیران) و دستورالعمل (مصوب هیأت عالی نظارت) هستند. میتوان در قالب ماده واحدهای اختیارات این قبیل نهادها را به رسیدگی به شکایات استخدامی نیز تسری داد. هر دو پیشنهاد فوق مورد پذیرش این سازمان قرار دارد.

دکتر رستمی:

در یکی از پیشنهادها بیان شده بود شکایت استخدامی ابتدا توسط دفتر حقوقی بررسی شود. در صورتی که موضوع جنبه حقوقی صرف نداشته باشد و دفتر حقوقی نتواند تصمیم بگیرد، لازم است شکایت مذکور در کمیتهای مرکب از بخشهای حقوقی، اداری و مالی مورد بررسی قرار گیرد.

دکتر مولابیگی:

اینجانب با رسیدگی به شکایات استخدامی توسط هیأتهای رسیدگی به تخلفات اداری مخالفم؛ زیرا اساساً ماهیت و ذات این دو نوع رسیدگی با هم متفاوت است: رسیدگی به تخلف، رسیدگی به اختلاف. برای مثال طرز تحصیل دلیل در این دو نوع رسیدگی متفاوت است. این دو نوع رسیدگی را میتوان به دعاوی حقوقی و کیفری شبیه دانست. اعضای هیأتهای رسیدگی به تخلفات اداری، دارای اطلاعات و دانش لازم برای رسیدگی به اختلافات استخدامی نیستند. طرز رسیدگی در این موارد نیز با هم متفاوت است. لذا باید هیأتهای مستقلی برای رسیدگی به شکایات استخدامی در نظر گرفت.

دکتر محمدرضا رفیعی:[۱۹۵]

درخصوص موضوع نشست حاضر، سه نکته به شرح زیر قابل ذکر است:

اول. شکایات استخدامی صرفاً شکایات مستخدمان دولت نیست و موارد دیگری از جمله شکایات داوطلبان استخدام را هم شامل میشود. به علاوه شاید بتوان شکایات مددجویان نهادهای حمایتی را هم از این سنخ دانست.

دوم. با فرض تشکیل هیأتهای رسیدگی به شکایات استخدامی کارکنان دستگاههای دولتی، به نظر میرسد همچنان رسیدگی به درخواستهای دستور موقت باید در دیوان انجام شود و اعطای این صلاحیت به هئیتها به لحاظ ضرورت اتخاذ تصمیم فوری در موارد ضروری، چندان قابل دفاع نباشد. البته ضروری است این حکم تجویز شود که در صورت پذیرش درخواست دستور موقت از سوی شعبه دیوان، درخواستکننده مکلف است ظرف موعد مقرر، در هیأت مربوط طرح شکایت کند و گواهی آن را ارائه نماید.

سوم. در حال حاضر مراجعی وجود دارند که به شکایت استخدامی رسیدگی میکنند. از جمله کمیسیون موضوع ماده ۱۶ قانون تسهیلات استخدامی و اجتماعی جانبازان انقلاب اسلامی[۱۹۶] که بخشی از صلاحیت آن، رسیدگی به امور استخدامی است.

ملاحظات پایانی سـازمان اداری و استخدامی کشور و دیوان عدالت اداری …

با ارسال متن اولیه گزارش نشست حاضر به سازمان اداری و استخدامی کشور و دیوان عدالت اداری، مراجع مذکور آخرین نکات و ملاحظات خود را به شرح زیر بیان داشتند:

الف ـ سازمان اداری و استخدامی کشور (طی نامه شماره ۱۲۶۳۷۰۲ مورخ ۱۹/۴/۱۳۹۶):

چنانچه لایحه به گونه‌ای تنظیم گردد که مانع از صلاحیت دیوان عدالت اداری در رسیدگی به شکایات اداری و استخدامی باشد؛ ممکن است با اشکال مغایرت با قانون اساسی مواجه شود. در غیر این صورت نیز منجر به کاهش قابل توجه شکایات واصله به دیوان نخواهد شد.
در برخی از دستگاه‌های اجرایی مانند وزارت آموزش و پرورش و وزارت بهداشت، درمان و آموزش پزشکی به علت حجم بسیار بالای شکایات، رسیدگی به آنها وقت بسیار زیادی را به خود اختصاص خواهد داد.
توجه به این نکته ضروری است که در بسیاری از شکایات کارمندان،خوانده دعوا، بیش از یک دستگاه می‌باشد. به عنوان مثال دعاوی مربوط به تبدیل وضعیت استخدامی که در حال حاضر بخش عمده‌ای از شکایات اداری استخدامی را تشکیل می‌دهند دارای این ویژگی هستند که در این زمینه طبعاً دستگاه متبوع کارمند نمی‌تواند با صدور رأی، دستگاه دیگری را متعهد نماید.
تشکیل هیأت‌های رسیدگی به شکایات اداری و استخدامی، با توجه به حجم شکایات وارده، به طور قطع در برخی از دستگاه‌ها نیاز به ایجاد ساختار و تشکیلات سازمانی جدید و بار مالی قابل توجه خواهد داشت.
در عمل موارد بسیاری از جمله صدور آرای متعارض توسط هیأت‌ها، صدور آرای خلاف بین قانون و … پیش خواهد آمد که طبعاً با توجه به اجتناب‌ناپذیر بودن موارد فوق، دستگاه‌های اجرایی در این زمینه با مشکلاتی در این زمینه رو به رو خواهند شد.

ب ـ دیوان عدالت اداری (طی نامه شماره ۲۰۰/۷۸۰۶۹/۲۳۰/۹۰۰۰ مورخ ۸/۵/۱۳۹۶):

موضوع تشکیل هیأت‌های رسیدگی به شکایات استخدامی کارکنان دستگاه‌هایی اجرایی که با پیشنهاد دیوان عدالت اداری در معاونت حقوقی رئیس جمهور مطرح و در جلسات متعدد با حضور نمایندگان آن معاونت، دیوان عدالت اداری و سازمان اداری و استخدامی کشور مورد بحث و بررسی قرار گرفته است، اخیراً به هیأت دولت ارسال شده و مراحل نهایی بررسی و تصویب را طی می‌کند بر اساس این پیشنهاد، موضوع تشکیل هیأت‌های مزبور قرار است به صورت یک ماده و چند تبصره به قانون مدیریت خدمات کشوری که مراحل دائمی شدن را طی می‌کند، الحاق و برای تصویب به مجلس شواری اسلامی ارسال گردد.

جمعبندی

در مورد ابعاد مختلف تشکیل هیأتهای رسیدگی به شکایات استخدامی، در حد امکان در این جلسه بررسی لازم صورت گرفت. در نهایت، با توجه به کلیه نکات بیانشده و بهخصوص مطالعات تطبیقی، فیالجمله همه مدعوین درخصوص وجود مصالحی برای ایجاد مراجع فوق همنظر بودند. گرچه برخی نیز به پیامدهای این تصمیم اشاره کردند. لازم به ذکر است مصالح عملی مربوط به ایجاد هیأتهای رسیدگی به شکایات استخدامی، علاوه بر کاهش دعاوی اداری و استخدامی در دیوان عدالت اداری، شامل بهبود روابط کار در بخش عمومی نیز میشود.
سازمان اداری و استخدامی کشور با ایجاد کمیته رسیدگی به شکایات استخدامی (در هر دستگاه دولتی) مرکب از معاون اداری و مالی، ذیحساب، مسئول منابع انسانی و پشتیبانی و مدیر حقوقی، بدون اینکه منجر به افزایش حجم دستگاه مربوط شود و در ستاد (و نه واحدهای اجرایی) اقدام به رسیدگی به شکایات استخدامی کارمندان و بازنشستگان نماید، موافقت دارد. البته از نظر سازمان مذکور ایجاد مراجع فوق منجر به کاهش چشمگیر در دعاوی اداری و استخدامی در دیوان عدالت اداری نخواهد شد.
انجام مقدمات قانونی و اجرایی مربوط به تشکیل این کمیته یا هیأت قطعاً در صلاحیت قوه مجریه است. قوه مجریه است که باید نظرات مختلف را بررسی نموده و در نهایت، طرحی را به صلاحدید خود در این زمینه ارائه کند.
پژوهشگاه قوه قضاییه آمادگی دارد در صورتی که سازمان اداری و استخدامی کشور صلاح بداند، در پاسخ به این سؤال که ایجاد این کمیته باید چه مختصاتی داشته باشد تا به حداکثر نتایج مورد انتظار نایل شود، همکاری لازم را با آن نهاد انجام دهد. با توجه به نکات بیانشده در این نشست، اگر سازمان اداری و استخدامی کشور برای ایجاد هیأت رسیدگی به شکایات استخدامی به مدلی دست یافت، پژوهشگاه آمادگی دارد با برگزاری نشست علمی به بررسی و ارزیابی مدل مذکور بپردازد.

پیوست

سابقه ایجاد مراجع رسیدگی به شکایات استخدامی کارمندان دولت در نظام حقوقی ایران

ایجاد هیأتهای رسیدگی به شکایات استخدامی در قوه مجریه، در نظام حقوقی ایران مسبوق به مواد ۱۰۵ و ۱۰۶ قانون استخدام کشوری مصوب ۱۳۴۵ است. «هیأت رسیدگی به شکایات استخدامی» یکی از ارکان سازمان امور اداری و استخدامی کشور بیان شده بود.[۱۹۷]هیأت مذکور مرکب از پنج نفر از مستخدمین رسمی شاغل یا بازنشسته دارای سوابق خدمتی بود که به پیشنهاد نخست‌وزیر و تصویب هیأت‌وزیران برای مدت سه سال به فرمان همایونی منصوب می‌شدند.[۱۹۸] نکات قابل توجه درخصوص ایجاد و روش کار هیأت مزبور به شرح زیر است:

الف) برای انتصاب و عزل اعضای هیأت رسیدگی به شکایات استخدامی، فرایند قانونی خاصی در نظر گرفته شده بود. اعضای مذکور به پیشنهاد نخست‌وزیر، تصویب هیأتوزیران و به فرمان همایونی منصوب می‌شدند. عزل آنها نیز پس از رسیدگی به دلائل لزوم برکناری آنها فقط با تصویب هیأت وزیران صورت میگرفت.

ب) موقعیت اداری اعضای هیأتهای رسیدگی به شکایات از حیث نظام پرداخت، معادل معاون وزیر شناسایی شده بود.

پ) آیین رسیدگی هیأتهای مذکور به پیشنهاد آن هیأت با تأیید سازمان امور اداری و استخدامی کشور به تصویب هیأت وزیران رسیده است.[۱۹۹]

مواد ۶۰، ۶۲ و ۶۳ قانون استخدام کشوری (مصوب ۱۳۴۵) احکام مربوط به صلاحیت و فرایند رسیدگی به شکایات استخدامی را مقرر نموده بود. در این قسمت سیر اصلاحات مواد مذکور بیان میشود:

الف) متن اولیه

ماده ۶۰ ـ مستخدمین رسمی[۲۰۰] میتوانند در مورد تضییع حقوق استخدامی خود به سازمان امور اداری و استخدامی کشور شکایت کنند.

‌ماده ۶۲ ـ مرجع رسیدگی به شکایات استخدامی مستخدمین رسمی، شورای سازمان امور اداری و استخدامی کشور است.

‌ماده ۶۳ ـ هر گاه رأی به نفع مستخدم شاکی صادر شود، در مورد وزارتخانه یا مؤسسه دولتی مربوط قطعی و لازم‌الاجراء است و هر گاه شاکی به‌رأی صادره معترض باشد، می‌تواند ظرف ده روز از تاریخ ابلاغ رأی به شورای دولتی و در غیاب شورای دولتی به دیوان عالی کشور شکایت کند.

ب) اصلاحیه اول

مواد ۶۰، ۶۲ و ۶۳ به موجب لایحه قانونی اصلاح برخی از مواد لایحه قانونی استخدام کشوری (مصوب ۲۴/۱۲/۱۳۵۱) به شرح زیر اصلاح شد:

‌ماده ۶۰ ـ مستخدمین رسمی و مستخدمین مشمول مقررات استخدامی موضوع بند (پ) ماده ۲ قانون استخدام کشورﻯ[۲۰۱] میتوانند در مورد تضییع‌ حقوق استخدامی خود به سازمان امور ادارﻯ و استخدامی کشور شکایت کنند.

ماده ۶۲ ـ مرجع رسیدگی به شکایات استخدامی مستخدمین مذکور در ماده ۶۰، شوراﻯ سازمان امور ادارﻯ و استخدامی کشور است.

‌ماده ۶۳ ـ هرگاه رأﻯ به نفع مستخدم شاکی صادر شود، در مورد وزارتخانه یا مؤسسه مربوط قطعی و لازم‌الاجرا است و هرگاه شاکی به رأﻯ صادره ‌معترض باشد، میتواند ظرف ده روز از تاریخ ابلاغ رأﻯ به شوراﻯ دولتی و در غیاب شوراﻯ دولتی به دیوان عالی کشور شکایت کند.

در این اصلاحیه، مراجع صالح برای رسیدگی به شکایات استخدامی مستخدمین رسمی تغییر نکرد.

پ) اصلاحیه دوم

به موجب لایحه قانونی اصلاح ماده ۶۰ قانون استخدام کشوری و الغاء مواد ۶۱ و ۶۲ و ۶۳ قانون مذکور (مصوب ۷/۳/۱۳۵۸) مقرر شد:

ماده واحده ـ ماده ۶۰ قانون استخدام کشوری به شرح زیر اصلاح و مواد ۶۱ و ۶۲ و ۶۳ و تبصرههای مواد مذکور و سایر مواد مغایر با آن ملغی و سه تبصره به ماده ۶۰ الحاق میشود:

ماده ۶۰ ـ مستخدمین رسمی و مستخدمین مشمول مقررات استخدامی موضوع بند (پ) ماده ۲ قانون استخدام کشوری میتوانند در مورد تضییع حقوق استخدامی خود به شورای دولتی و در غیاب آن به دادگاه استان تهران شکایت کنند. مرجع رسیدگی یک نسخه از شکایت مستخدم را به سازمان متبوع او ارسال میدارد و مهلت یکماههای با رعایت مسافت برای وصول پاسخ تعیین و پس از انقضای مهلت به موضوع رسیدگی و رأی مقتضی صادر خواهد کرد و این رأی قطعی است.

تبصره ۱ ـ مرجع رسیدگی به شکایت دارندگان رتبههای قضایی در مورد این مواد دیوانعالی کشور است.

تبصره ۲ ـ به شکایات مطروحه در هیأتهای رسیدگی به شکایات استخدامی سازمان امور اداری و استخدامی کشور و نیز تقاضاهای تجدیدنظر از آراء هیأتهای مذکور که تا تاریخ این قانون در دیوانعالی کشور منتهی به صدور رأی نشده باشد، در دادگاه استان تهران رسیدگی خواهد شد.

تبصره ۳ ـ آرائی که تاکنون از طرف هیأت رسیدگی به شکایات مستخدمین دولت در سازمان امور اداری و استخدامی صادر شده است، در صورتی که مورد موافقت مستخدم باشد قطعیت دارد.

لایحه قانونی فوق که پیش از تصویب قانون اساسی جمهوری اسلامی ایران به تصویب رسیده است، صلاحیت شورای سازمان امور اداری و استخدامی کشور برای رسیدگی به شکایات استخدامی کارمندان دستگاههای دولتی را لغو نمود و رسیدگی به شکایات یادشده را در صلاحیت شورای دولتی و در غیاب آن، دادگاه استان تهران قرار داد. همـانطـور که ملاحـظه میشود در لایحـه قانونی فوق عالیترین مرجع قضایی کشور (دیوان عالی کشور) نهاد صالح برای رسیدگی به شکایات استخدامی دارندگان رتبههای قضایی گردید.

ت) اصلاحیه سوم

با تصویب قانون اساسی جمهوری اسلامی ایران و ایجاد دیوان عدالت اداری، به موجب ‌ماده ۲۴ قانون دیوان عدالت اداری (مصوب ۴/۱۱/۱۳۶۰) مقرر شد:

ماده ۲۴ـ ماده ۶۰ اصلاحی قانون استخدام کشوری و اصلاحیه‌های آن و قانون تشکیل شورای دولتی مصوب ۱۳۳۹ و سایر قوانین و مقرراتی که با ‌این قانون مغایرت دارد، در قسمتی که مغایر است از تاریخ تشکیل دیوان منسوخ است.

ماده ۱۱ قانون دیوان عدالت اداری (مصوب ۱۳۶۰) «رسیدگی به شکایات قضات و مشمولین قانون استخدام کشوری و سایر مستخدمین واحدها و مؤسسات مذکور در بند یک و مستخدمین‌ مؤسساتی که شمول این قانون نسبت به آنها محتاج ذکر نام است، اعم از لشگری و کشوری از حیث تضییع حقوق استخدامی» را در صلاحیت دیوان مذکور قرار داد.

بند ۳ ماده ۱۳ قانون دیوان عدالت اداری (مصوب ۱۳۸۵) نیز «رسیدگی به شکایات قضات و مشمولین قانون استخدام کشوری و سایر مستخدمان واحدها و مؤسسات مذکور در بند (۱) و مستخدمان مؤسساتی که شمول این قانون نسبت به آنها محتاج ذکر نام است، اعم از لشکری و کشوری از حیث تضییع حقوق استخدامی» را از صلاحیتهای دیوان برشمرد.

هماکنون براساس بند ۳ ماده ۱۰ قانون تشکیلات و آیین دادرسی دیوان عدالت اداری (مصوب ۱۳۹۲) «رسیدگی به شکایات قضات و مشمولان قانون مدیریت خدمات کشوری و سایر مستخدمان واحدها و مؤسسات مذکور در بند (۱) و مستخدمان مؤسساتی که شمول این قانون نسبت به آنها محتاج ذکر نام است اعم از لشکری و کشوری از حیث تضییع حقوق استخدامی» در صلاحیت دیوان مذکور قرار دارد.

* تهیه و تدوین: محمد قاسم تنگستانی

ناظر علمی: دکتر عباس توازنی‌زاده

[۱۸۱]. اصل ۱۷۳ ـ به منظور رسیدگی به شکایات، تظلمات و اعتراضات مردم نسبت به مأ‌مورین یا و‌احدها یا آیین‌نامه‌های دو‌لتی و احقاق حقوق آنها، دیوانی به نام دیوان عدالت اداری زیر نظر رییس قوه قضاییه تأ‌سیس می‌گردد. حدو‌د اختیارات و نحوه عمل این دیوان را قانون تعیین می‌کند.

[۱۸۲]. اصل ۱۵۹ ـ مرجع رسمی تظلّمات و شکایات، دادگستری است. تشکیل دادگاهها و تعیین صلاحیت آنها منوط به حکم قانون است.

۱ـ ماده ۲۹ ـ به شکایات کتبی کارکنان در امور خدمتی و از اعمال و رفتار غیرقانونی فرماندهان، رؤسا و مدیران در هیأتهای موضوع این قانون رسیدگی میشود. هیأتها پس از رسیدگی به شکایت شاکی مکلفاند رأی مقـتضی را در استیفای حـقوق او صـادر کنـند. آراء صادره از تاریخ ابـلاغ رأی قـطعی، لازمالاجراء است.

تبصره ۱ ـ شکایت از اعمال و رفتار غیرقانونی فرماندهان، رؤسا و مدیران، زمانی قابل رسیدگی در هیأتها است که شاکی از قبل شکایت خود را به مشتکی عنه یا بازرسی یک رده بالاتر از آن در سلسلهمراتب اعلام نموده باشد و با گذشت بیش از سی ‌روز، به شکایت رسیدگی نشده باشد و یا حین رسیدگی، شاکی بر شکایت خود باقی بماند.

تبصره ۲ ـ شکایت کارکنان در خصوص امور خدمتی زمانی قابل رسیدگی در دیوان عدالت اداری خواهد بود که شاکی قبلاً شکایت خود را در هیأتهای موضوع این قانون طرح کرده باشد و هیأتها پس از گذشت سه ماه از دریافت شکایت اقدام به رسیدگی و صدور رأی ننموده باشند.

[۱۸۴]. ماده ۷ قانون برگزاری مناقصات (مصوب ۱۳۸۳) ـ هیأت‌ رسیدگی‌ به‌ شکایات:

به‌ منظور رسیدگی‌ به‌ دعاوی‌ بین‌ مناقصه‌گر و مناقصه‌گزار هیأت‌ رسیدگی‌ تشکیل ‌می‌گردد. اساسنامه‌ هیأت‌ رسیدگی‌ به‌ شکایات‌ به‌ تصویب‌ مجلس‌ شورای‌ اسلامی‌ خواهد رسید.

ماده ۸ ـ وظایف‌ هیأت‌ رسیدگی‌ به‌ شکایات‌:

الف ‌ـ رسیدگی‌ به‌ اعتراضات‌ مربوط‌ به‌ اجرا نشدن‌ هر یک‌ از مواد این‌ قانون‌.

ب ـ صدور رأی‌ تجدید یا لغو مناقصه‌.

تبصره ۱ ـ موارد زیر مشمول‌ رسیدگی‌ از سوی‌ هیأت‌ رسیدگی‌ به‌ شکایات‌ نیست‌:

۱ـ معیارها و روش‌های‌ ارزیابی‌ پیشنهادها.

۲ـ ترجیح‌ پیشنهاد دهندگان‌ داخلی‌.

۳ـ اعتراضاتی‌ که‌ یک‌ ماه‌ پس‌ از اعتبار پیشنهادها ارسال‌ شده‌ باشد.

۴ـ شکایت‌ برندگان‌ مناقصات‌ پس‌ از انعقاد قرارداد.

تبصره۲ـ آئیننامه‌ اجرائی‌ این‌ ماده‌ پس‌ از تصویب‌ این‌ قانون‌ و اساسنامه‌ موضوع ‌ماده‌ (۷) به‌ پیشنهاد سـازمان‌ مـدیریت‌ و برنـامه‌ریزی‌ کشور و وزارت‌ امـور اقتـصادی‌ و دارائی ‌بـه‌ تصـویب‌ هیأت‌ وزیران‌ خواهد رسید.

* در اجرای ماده ۷ مذکور، قانون اساسنامه هیأت رسیدگی به شـکایات قـانون بـرگزاری مناقصات ـ مصوب ۱۳۸۸ـ به تصویب رسیده است.

[۱۸۵]. ماده ۱۰ـ صلاحیت و حدود اختیارات دیوان به قرار زیر است: …

۲ ـ رسیدگی به اعتراضات و شکایات از آراء و تصمیمات قطعی هیأتهای رسیدگی به تخلفات اداری و کمیسیون‌هایی مانند کمیسیون‌های مالیاتی، هیأت حل‌اختلاف کارگر و کارفرما، کمیسیون موضوع ماده (۱۰۰) قانون شهرداری‌ها منحصراً از حیث نقض قوانین و مقررات یا مخالفت با آنها.

[۱۸۶]. در این زمینه حکم ماده ۲۵ قانون برگزاری مناقصات قابل توجه به نظر میرسد:

ماده ۲۵ ـ نحوه‌ رسیدگی‌ به‌ شکایات‌

الف ـ چنانچه‌ هر یک‌ از مناقصه‌گران‌ نسبت‌ به‌ اجرا نشدن‌ موادی‌ از قانون‌ برگزاری ‌مناقصات‌ اعتراض‌ داشته‌ باشد، میتواند به‌ بالاترین‌ مقام‌ دستگاه‌ مناقصه‌گزار شکایت‌ کند.

ب ـ دستگاه‌ مناقصهگزار مکلف‌ است‌ در مهلت‌ پانزده‌روز کاری‌ از تاریخ‌ دریافت ‌شکایت‌، رسیدگی‌های‌ لازم‌ را به‌ عمل‌ آورده‌ و در صورت‌ وارد دانستن‌ اعتراض‌، مطابق‌ مقررات‌ مربوط‌ اقدام‌ نماید و در صورتی‌ که‌ شکایت‌ را وارد تشخیص‌ ندهد، ظرف‌ مهلت‌ تعیین‌ شده‌ جوابیه‌ لازم‌ را به‌ شاکی‌ اعلام‌ کند.

ج ـ در صورت‌ عدم‌ پذیرش‌ نتیجه‌ توسط‌ شاکی‌، هیأت‌ رسیدگی‌ به‌ شکایات ‌موضوع‌ را بررسی‌ و رأی‌ قطعی‌ را طی‌ پانزده‌ روز اعلام‌ خواهد کرد. در صورت‌ اعتراض‌ هر یک‌ از طرفین‌، موضوع‌ جهت‌ رسیدگی‌ قانونی‌ به‌ مراجع‌ ذی‌صلاح‌ ارجاع‌ میشـود و فرایند برگزاری‌ مناقـصه‌ نـیز روال‌ مـعمول‌ خـود را طی‌ خواهد کرد.

[۱۸۷]. تبصره ۲ـ از زمان تصویب این قانون، مهلت تقدیم دادخواست، راجع به موارد موضوع بند (۲) ماده (۱۰) این قانون، برای اشخاص داخل کشور سه ماه و برای افراد مقیم خارج از کشور، شش ماه از تاریخ ابلاغ رأی یا تصمیم قطعی مرجع مربوط مطابق قانون آیین دادرسی دادگاههای عمومی و انقلاب (در امور مدنی) است. مراجع مربوط مکلفند در رأی یا تصمیم خود تصریح نمایند که رأی یا تصمیم آنها ظرف مدت مزبور در دیوان قابل اعتراض است. در مواردی که ابلاغ، واقعی نبوده و ذی‌نفع ادعای عدم اطلاع از آن را بنماید، شعبه دیوان در ابتداء به موضوع ابلاغ رسیدگی مینماید. در مواردی که به ‌موجب قانون سابق، اشخاصی قبلاً حق شکایت در مهلت بیشتری داشته‌اند، مهلت مذکور، ملاک محاسبه است.

[۱۸۸]. ماده ۵۷ قانون بیمه اجباری خسارات وارد شده به شخص ثالث در اثر حوادث ناشی از وسایل نقلیه (مصوب ۱۳۹۵):

بیمه مرکزی بر حسن اجرای این قانون نظارت نموده و در صورت قصور یا تخلف هر یک از شرکتهای بیمه در اجرای قانون، اقدامات زیر را به‌ عمل می‌آورد. ….

تبصره ۵ ـ رسیدگی به اعتراض شرکتهای بیمه در خصوص تصمیم بیمه مرکزی یا شورای عالی بیمه مبنی بر اعمال مجازاتهای مندرج در این ماده (به ‌جز بند «الف») بر عهده کمیسیونی متشکل از یک‌ نفر قاضی دادگستری با انتخاب رئیس قوه قضائیه (به‌ عنوان رئیس کمیسیون)، نماینده بیمه مرکزی و یک‌ نفر نماینده اتحادیه (سندیکای) بیمه گران میباشد. تصمیم‌گیری کمیسیون مذکور با اکثریت آرای اعضاء، لازم‌الاجراء و ظرف مدت بیست روز از تاریخ ابلاغ حسب مورد قابل اعتراض در مرجع قضائی ذی‌صلاح است. دبیرخانه این کمیسیون در بیمه‌ مرکزی مستقر میباشد.

[۱۸۹]. ماده ۶ قانون راجع به شورای دولتی (مصوب ۱۳۳۹) ـ در کلیه موارد مذکور در این قانون که حق شکایت به شورای دولتی پیش‌بینی شده است، شکایت مزبور در صورتی قابل طرح در شوری‌ خواهد بود که شاکی به بالاترین مراجع صلاحیتدار مراجعه و شکایت او به طور قطع رد شده باشد.

در صورتی که ظرف مدت یک ماه از تاریخ اعتراض شاکی به مرجع صلاحیتدار پاسخ قاطع در اصل موضوع به مشارالیه داده نشود، این عمل به منزله رد ‌تقاضا تلقی شده و شاکی حق شکایت به شورای دولتی را خواهد داشت.

[۱۹۰]. Tribunal

[۱۹۱]. ماده ۲۳۸ ـ در مواردی که برگ تشخیص مالیات صادر و به مؤدی ابلاغ می‌شود، چنانچه مؤدی نسبت به آن معترض باشد، می‌تواند ظرف سی روز از ‌تاریخ ابلاغ شخصاً یا به وسیله وکیل تام‌الاختیار خود به اداره امور مالیاتی مراجعه و با ارائه دلایل و اسناد و مدارک کتباً‌ تقاضای رسیدگی مجدد نماید. مسؤول مربوط موظف است پس از ثبت درخواست مؤدی در دفتر مربوط و ظرف مهلتی که بیش از سی روز از تاریخ‌ مراجعه نباشد، به موضوع رسیدگی و در صورتی که دلایل و اسناد و مدارک ابراز شده را برای رد مندرجات برگ تشخیص کافی دانست، آن را رد و مراتب‌ را ظهر برگ تشخیص درج و امضاء نماید و در صورتی که دلایل اسناد و مدارک ابرازی را مؤثر در تعدیل درآمد تشخیص دهد و نظر او مورد قبول مؤدی ‌قرار گیرد، مراتب ظهر برگ تشخیص منعکس و به امضاء ممیز کل و مؤدی خواهد رسید و هر گاه دلایل و اسناد و مدارک ابرازی مؤدی را برای رد برگ ‌تشخیص یا تعدیل درآمد مؤثر تشخیص ندهد، باید مراتب را مستدلاً در ظهر برگ تشخیص منعکس و پرونده امر را برای رسیدگی به هیأت حل اختلاف ‌ارجاع نماید.

[۱۹۲]. اصل ۳۴ ـ دادخواهی حق مسلم هر فرد است و هر کس می‌تواند به منظور دادخواهی به دادگاههای صالح رجوع نماید. همه افراد ملت حق دارند این گونه دادگاهها را در دسترس داشته باشند و هیچ‌کس را نمی‌توان از دادگاهی که به موجب قانون حق مراجعه به آن را دارد، منع کرد.

[۱۹۳]. کلاسه پرونده: ۵۱۵/۸۷، شماره دادنامه: ۸۷/۵۵۵، تاریخ ۱۹/۸/۱۳۸۷٫

مقدمه: الف ـ شعبه سیزدهم دیوان در رسیدگی به پرونده کلاسه ۸۵/۱۵۰۳ موضوع شکایت خانم ط. ن. به طرفیت اداره راه و ترابری و ترابری کهکیلویه و بویراحمد به خواسته صدور رأی مبنی بر تبدیل وضع استخدامی اینجانب از خرید خدمت به پیمانی به شرح دادنامه شماره ۸۴۶ مورخ ۲۷/۶/۱۳۸۶ چنین رأی صادر نموده است، با توجه به اینکه شاکیه از سال ۹/۱۰/۱۳۷۲ با مدرک لیسانس در اداره کل اشتغال به کار نموده و تا حال نیز همکاری وی ادامه دارد و اداره متبوعه نیز طی نامه شماره ۲۳/۲۰۷۴ مورخ ۲۰/۲/۱۳۷۶ لیست نیروهای دارای تحصیلات دانشگاهی را جهت استخدام رسمی یا پیمانی درخواست نموده و نهایتاً اداره کل امور کارکنان طی نامه شماره ۲۲۸۸۲ مورخ ۴/۷/۱۳۷۶ نامبرده را به هسته گزینش معرفی و از ناحیه هسته گزینش وزارت راه و ترابری و ترابری، استخدام پیمانی خانم ط. ن. احمدی بلامانع اعلام گردیده و سازمان امور اداری و استخدامی کشور طی نامه شماره ۲۷۳۱۹/۴۳/۲ مورخ ۲/۸/۱۳۷۷ با تبدیل پست سازمانی شماره ۲۸ تحت عنوان کارشناس آموزش و ارزشیابی از موقت به ثابت جهت تخصیص به شاکیه موافقت نموده است، فلذا نامبرده واجد شرایط تصدی پست پیشنهادی گردیده و با طی مراحل اداری فوق دارای حقوق مکتسبهای گردیده است که عدم صدور حکم پیمانی موجب تضییع حقوق مکتسبه میباشد و از طرفی استناد سازمان امور اداری و استخدامی دفتر تشکیلات زیربنایی به مواد ۱۳ و ۱۶ قانون استخدام کشوری منصرف از موضوع مطروحه بوده. چرا که در مواد مارالذکر برای خدمت رسمی دولت استخدام اشخاص از طریق امتحان یا سابقه صورت میگیرد. بنابراین شکایت شاکیه وارد و موجه تشخیص و حکم به ورود شکایت و الزام اداره طرف شکایت به تبدیل وضعیت استخدامی مشارالیها از خرید خدمت به پیمانی صادر و اعلام میگردد.

ب ـ شعبه دوازدهم دیوان در رسیدگی به پرونده کلاسه ۸۶/۸۰۸ موضوع شکایت خانم م. ض. به طرفیت اداره کل راه و ترابری استان کهکیلویه و بویراحمد به خواسته صدور رأی مبنی بر تبدیل وضع استخدامی از خرید خدمت به پیمانی به شرح دادنامه شماره ۴۲۵ مورخ ۲۱/۲/۱۳۸۷ چنین رأی صادر نموده است، نظر به اینکه اداره خوانده در جوابیه ارسالی خود اعلام کرده است جذب و بکارگیری نیروی انسانی در دستگاههای دولتی براساس مواد ۱۳ و ۱۶ قانون استخدام کشوری از طریق آگهی و شرکت در آزمون استخدامی صورت میگیرد و شاکیه نیز در صورت دارا بودن شرایط در آزمون استخدامی شرکت که در صورت قبولی به صورت رسمی و یا پیمانی استخدام خواهد شد و شاکیه نیز مجوز قانونی برای استخدام ارائه ننموده است و با توجه به مراتب شکایت شاکیه غیر وارد تشخیص، علیهذا حکم به رد آن صادر و اعلام میگردد.

هیأت عمومی دیوان عدالت اداری در تاریخ فوق با حضور رؤسا و مستشاران و دادرسان علیالبدل شعب دیوان تشکیل و پس از بحث و بـررسی و انجام مشاوره با اکثریت آراء بـه شرح آتی مبادرت بـه صدور رأی مینماید:

رأی هیأت عمومی:

الف ـ تعارض در مدلول دادنامههای فوقالذکر محرز به نظر میرسد.

ب ـ به تجویز ماده یک تصویبنامه چگونگی تبدیل وضعیت استخدامی مستخدمان خرید خدمت به پیمانی مصوب ۱۳۷۸ هیأت وزیران آن دسته از دستگاههای دولتی که براساس تصویبنامه شماره ۱۷۵۹۸ مورخ ۲۳/۳/۱۳۶۲ و با رعایت ضوابط از خدمات کارکنان خرید خدمت استفاده میکنند و به خدمت ایشان نیاز دارند، مکلفند ظرف شش ماه وضعیت خدمتی این قبیل کارکنان را به پیمانی یا عناوین مشابه دیگری که در قوانین مربوط وجود دارد تغییر دهند. با توجه به اینکه حسب محتویات پروندههای فوقالذکر دادخواهان واجد شرایط مندرج در آییننامه پیش گفته بودهاند، بنابراین دادنامه شماره ۸۴۶ مورخ ۲۷/۶/۱۳۸۶ شعبه سیزدهم صحیح و موافق قانون تشخیص داده میشود. این رأی به استناد بند ۲ ماده ۱۹و ماده ۴۳ قانون دیوان عدالت اداری برای شعب دیوان و سایر مراجع اداری ذیربط در موارد مشابه لازمالاتباع است./

رئیس هیأت عمومی دیوان عدالت اداری، علی رازینی.

[۱۹۴]. مصوبه مذکور تحت عنوان «نظامنامه مدیریت پاسخگویی به شکایات مردم» در یکصدوبیستوهشتمین جلسه شورای عالی اداری در تاریخ ۴/۵/۱۳۸۴ به تصویب رسیده است.

.[۱۹۵] قاضی دیوان عدالت اداری

[۱۹۶]. ماده ۱۶ قانون تسهیلات استخدامی و اجتماعی جانبازان انقلاب اسلامی ـ مصوب ۱۳۷۴ ـ :

بنیاد [‌بنیاد مستضعفان و جانبازان انقلاب اسلامی] مجاز است با موافقت ولی فقیه یا نماینده وی کمیسیونی را به نام کمیسیون رسیدگی به شکایات جانبازان با عضویت دو نفر از بنیاد،‌ یک نفر از سازمان امور اداری و استخدامی کشور، یک نفر از وزارت دفاع و پشتیبانی نیروهای مسلح جمهوری اسلامی ایران، یک نفر از وزارت کار و‌ امور اجتماعی و یک نفر از دستگاه ذیربط تشکیل و حسب مورد نسبت به رسیدگی به شکایات جانبازان از عدم اجرای صحیح این قانون در دستگاه‌ مربوط اقدام نماید.

‌تصمیمات کمیسیون مزبور قطعی و لازم‌الاجرا بوده و عدم اجرای بهموقع آن خلاف قانون محسوب و قابل تعقیب در مراجع ذیصلاح می‌باشد.

[۱۹۷]. ماده ۱۰۵ـ ‌سازمان امور اداری و استخدامی کشور دارای ارکان زیر است:

الف ـ شورای امور اداری و استخدامی کشور که در این قانون به اختصار شورا نامیده میشود.

ب ـ هیأت رسیدگی به شکایات استخدامی.

پ ـ دبیر کل.

[۱۹۸]. ‌ماده ۱۰۶- هیأت رسیدگی به شکایات استخدامی مرکب از پنج نفر خواهد بود که از بین مستخدمین رسمی شاغل یا بازنشسته که لااقل پانزده سال سابقه خدمت دولتی و سابقه‌وزارت یا معاونت وزارت یا سفارت یا استانداری یا سابقه خدمت قضایی در دیوان عالی کشور داشته باشند به پیشنهاد نخست‌وزیر و تصویب هیأت‌وزیران برای مدت سه سال بنا به فرمان همایونی منصوب می‌شوند.

اعضای هیأت رسیدگی به شکایات استخدامی به طور تمام وقت موظفاً انجام وظیفه می‌کنند و جز این وظیفه حق ندارند هیچ نوع شغل موظف دیگری داشته باشند.

‌تبصره ۱- در صورتی که مستخدم بازنشسته به عضویت هیأت رسیدگی به شکایات استخدامی منصوب شود فقط می‌تواند از یکی از دو حقوق بازنشستگی یا عضویت هیأت رسیدگی به شکایات استخدامی‌استفاده کند.

‌تبصره ۲- انتصاب مجدد اعضای هیأت رسیدگی به شکایات استخدامی بلامانع است و در صورت فوت و یا استعفای هر یک از اعضای هیأت رسیدگی به شکایات استخدامی یک نفر دیگر که دارای شرایط مقرر‌باشد برای بقیه مدت به جانشینی وی برگزیده می‌شود.

تبصره ۳- اعضای هیأت رسیدگی به شکایات استخدامی در هر دوره یک نفر را از میان خود به ریاست هیأت رسیدگی به شکایات استخدامی بر می‌گزینند.

تبصره ۴ ـ طرز کار و رسیدگی هیأت رسیدگی به شکایات استخدامی نسبت به مسائل مطروحه بر طبق آیین‌نامه‌ای خواهد بود که توسط هیأت رسیدگی به شکایات استخدامی تهیه و به وسیله سازمان امور اداری و‌استخدامی کشور پیشنهاد و به تصویب هیأت وزیران می‌رسد.

‌تبصره ۵ ـ بر کناری هر یک از اعضای هیأت رسیدگی به شکایات استخدامی پس از رسیدگی به دلائل لزوم بر کناری فقط با تصویب هیأت وزیران صورت خواهد گرفت.

تبصره ۶ ـ حقوق اعضای هیأت رسیدگی به شکایات استخدامی معادل با حقوق معاون وزیر تعیین می‌شود.

[۱۹۹]. آئین‌نامه رسیدگی به شکایات استخدامی و تشکیل هیأتهای رسیدگی به شکایات استخدامی مستخدمین رسمی موضوع تبصره ۲ ماده ۶۲ استخدام کشوری (مصوب ۳/۱۰/۱۳۴۵ هیأت وزیران)

به موجب ماده ۱ آییننامه فوق، «هر فعل یا ترک فعل از طرف وزارتخانه‌ها و مؤسسات مربوطه که موجب تضییع حقوق استخدامی شود میتواند مورد شکایت واقع گردد». هر هیأت متشکل از چهار عضو خواهد بود که یک نفر ایشان با تصویب شورا و ابلاغ دبیر کل سازمان امور اداری و استخدامی کشور سمت ریاست هیأت را خواهد داشت (ماده ۱۱ آییننامه مزبور). مطابق مواد ۳۰ و ۳۱ آییننامه یادشده، هرگاه تصمیم هیأت رسیدگی مبنی بر بیحقی مستخدم شاکی در موضوع شکایت باشد یا به استناد مواد ۵ و ۶ و ۸ این آئین‏نامه از طرف هیأت رسیدگی اتخاذ تصمیم شود و تصمیم به تأیید عضو ناظر نیز برسد، نظریه مزبور در موردی که بر بیحقی مستخدم یا طبق ماده ۵ تنظیم شده رأی هیأت تلقی میشود. در صورتی که در تصمیمات متخذه از طرف هیأت رسیدگی بین هیأت رسیدگی و عضو ناظر شورا از نظر اساس امر و یا استدلال و استناد به قوانین و آئین‏نامه‌های مربوط اختلاف نظر حاصل شود، طبق نظر شورا اقدام خواهد شد. هرگاه تصمیم هیأت رسیدگی حاکی از حقانیت مستخدم باشد، هیأت رسیدگی پس از جلب نظر عضو ناظر شورا گزارش امر را برای صدور رأی مقتضی به شورا تقدیم خواهد کرد.

[۲۰۰]. در قانون استخدام کشوری (مصوب ۱۳۴۵) در زمینه استخدام دولتی اصل بر استخدام رسمی بود. البته امکان استخدام پیمانی (صرفاً در موارد پیشبینی شده در قانون) و بکارگیری اشخاص در مشاغل کارگری نیز وجود داشت که روابط استخدامی آنها به ترتیب مشمول آییننامه استخدام پیمانی و قانون کار بود.

[۲۰۱]. ماده ۲ـ سازمانها و مستخدمین مشروح در زیر از نظر استخدامی تابع مقررات خاص خود میباشند، ولی این سازمانها مشمول حکم تبصره ماده ۱۱۲‌ این قانون خواهند بود.

پ ـ ‌شرکتهای دولتی ـ شرکتهای مذکور مشمول مقررات استخدامی شرکت‌های دولتی مصوب پنجم خرداد ماه ۱۳۵۲ میباشند و هرگونه اصلاحات بعدی‌ در مقررات مذکور توسط سازمان امور اداری و استخدامی کشور تدوین و جهت تصویب کمیسیونهای استخدام مجلسین تقدیم میشود. ‌حقوق و مزایای مستخدمین خارجی شرکتهای دولتی با رعایت ضوابطی که به پیشنهاد سازمان امور اداری و استخدامی کشور به تصویب هیأت وزیران‌ میرسد، از طرف مجمع عمومی مربوط تعیین میشود.