وکیل حجت اله کریمیان

وکیل پایه یک دادگستری (اصفهان)
وکالت تخصصی در دعاوی کیفری

موبایل: 09132100173

نریمان کازرونی

وکیل پایه یک دادگستری (تهران)

موبایل: 09121340411

بررسی رابطه ریاست قوه قضائیه و سازمانهای تابعه این قوه در نظام حقوقی ایران

[تعداد: 0   میانگین: 0/5]

بررسی رابطه ریاست قوه قضائیه و سازمانهای تابعه این قوه در نظام حقوقی ایران

مقدمه

با وقوع انقلاب اسلامی و بر اساس قانون اساسی (مصوب ۱۳۵۸)، اداره سازمان و تشکیلات امر قضا از قوه مجریه و به خصوص وزارت دادگستری منفک گردید و به نهاد جدید «قوه قضاییه» منتقل شد. پس از آن وزارت دادگستری به نهادی رابط میان قوه قضاییه و قوه مجریه تبدیل شده و اختیارات آن در اداره دادگاهها و جذب قضات و … به قوه قضاییه منتقل شد. هم چنین اغلب نهادهایی که زیر مجموعه و تابع وزارت دادگستری بودند، تابع قوه قضاییه و زیر مجموعه آن شدند. شایان ذکر آن که در گذشته ماهیت رابطه این نهادها با وزارت (و وزیر) دادگستری براساس نظریه عدم تمرکز فنی از جنس نظارت قیمومتی در مقابل نظارت سلسله مراتبی (براساس لزوم تبعیت مادون از مافوق در روابط اداری) بوده و وزیر دادگستری با آنان رابطه سلسله مراتبی نداشته است.

در این گزارش تلاش گردیده، صرف نظر از بحث ضرورت یا عدم ضرورت حفظ رابطه موجود میان سازمانهای تابعه قوه قضاییه، ماهیت رابطه رییس قوه قضاییه با این سازمانها و نوع نظارت رییس قوه بر این سازمانها در وضعیت کنونی مورد بررسی و ارزیابی قرار گیرد.

به این منظور، از دو رویکرد می توان بهره جست. نخست با استفاده از رویکرد توصیفی میتوان با بررسی قوانین و مقررات موجود (قانون اساسی، قوانین عادی و آیین نامه و رویه ها …) رابطه سازمانی و تشکیلاتی یاد شده را شناسایی کرد؛ و دوم با استفاده از رویکرد تحلیلی و انتقادی (به ویژه در صورتی که تکلیف این رابطه در قوانین موضوعه مبهم باشد) می توان پاسخ پرسش یاد شده را به نحو تجویزی ارائه کرد. با عنایت به اینکه موضوع لزوم یا عدم لزوم وابستگی این نهادها به قوه قضاییه و ابعاد مختلف نظری و هنجاری آن در قالب یک طرح پژوهشی در دست انجام است، در این گزارش از رویکرد اول بهره گرفته شده است. با توجه به تنوع در وضعیت، جایگاه و کارکردهای هریک از سازمانهای تابعه قوه قضاییه، به تفکیک مورد بررسی قرار گرفته است.

بر این اساس، در ابتدا، نوع و ماهیت نظارت مزبور موضوع مورد بحث و ارزیابی قرار گرفته (مبحث اول) و در ادامه نسبت به کم و کیف نظارت مزبور، به تفکیک، در مورد هر یک از سازمان های یاد شده (مبحث دوم) بحث شده است.

گزارش تمام متن

بررسی رابطه ریاست قوه قضاییه و سازمان‌های تابعه این قوه در نظام حقوقی ایران

مقدمه

نوع و ماهیت نظارت رئیس قوه بر سازمان‌های تحت نظر

۱٫۱٫ نظارت سلسله مراتبی در نظام تمرکز اداری

۱٫۲٫ نظارت قیمومتی در عدم تمرکز اداری

۱٫۳٫ ویژگی و ابزارهای نظارت قیمومتی

کم و کیف نظارت رئیس قوه قضاییه به تفکیک سازمان‌های تحت نظر

۲٫۱٫ سازمان بازرسی کل کشور

۲٫۲٫ سازمان قضایی نیروهای مسلح

۲٫۳٫ سازمان ثبت اسناد و املاک کشور

۲٫۴٫ سازمان پزشکی قانونی کشور

۲٫۵٫ سازمان زندان‌ها و اقدامات تأمینی و تربیتی کشور

نتیجه

بررسی رابطه ریاست قوه قضاییه و سازمان‌های تابعه این قوه در نظام حقوقی ایران

مقدمه

با وقوع انقلاب اسلامی و بر اساس قانون اساسی (مصوب ۱۳۵۸)، اداره سازمان و تشکیلات امر قضا از قوه مجریه و به خصوص وزارت دادگستری منفک گردید و به نهاد جدید «قوه قضاییه» منتقل شد. پس از آن وزارت دادگستری به نهادی رابط میان قوه قضاییه و قوه مجریه تبدیل شده و اختیارات آن در اداره دادگاهها و جذب قضات و … به قوه قضاییه منتقل شد. هم چنین اغلب نهادهایی که زیر مجموعه و تابع وزارت دادگستری بودند، تابع قوه قضاییه و زیر مجموعه آن شدند[۱]. شایان ذکر آن که در گذشته ماهیت رابطه این نهادها با وزارت (و وزیر) دادگستری براساس نظریه عدم تمرکز فنی از جنس نظارت قیمومتی در مقابل نظارت سلسله مراتبی (براساس لزوم تبعیت مادون از مافوق در روابط اداری) بوده و وزیر دادگستری با آنان رابطه سلسله مراتبی نداشته است.

در این گزارش تلاش گردیده، صرف نظر از بحث ضرورت یا عدم ضرورت حفظ رابطه موجود میان سازمان‌های تابعه قوه قضاییه[۲]، ماهیت رابطه رئیس قوه قضاییه با این سازمان‌ها و نوع نظارت رئیس قوه بر این سازمان‌ها در وضعیت کنونی مورد بررسی و ارزیابی قرار گیرد.

©

به این منظور، از دو رویکرد میتوان بهره جست. نخست با استفاده از رویکرد توصیفی می‌توان با بررسی قوانین و مقررات موجود (قانون اساسی، قوانین عادی و آییننامه و رویهها …) رابطه سازمانی و تشکیلاتی یاد شده را شناسایی کرد؛ و دوم با استفاده از رویکرد تحلیلی و انتقادی (به ویژه در صورتی که تکلیف این رابطه در قوانین موضوعه مبهم باشد) میتوان پاسخ پرسش یاد شده را به نحو تجویزی ارائه کرد. با عنایت به اینکه موضوع لزوم یا عدم لزوم وابستگی این نهادها به قوه قضاییه و ابعاد مختلف نظری و هنجاری آن در قالب یک طرح پژوهشی در دست انجام است[۳]، در این گزارش از رویکرد اول بهره گرفته شده است. با توجه به تنوع در وضعیت، جایگاه و کارکردهای هریک از سازمان‌های تابعه قوه قضاییه، به تفکیک مورد بررسی قرار گرفته است.

بر این اساس، در ابتدا، نوع و ماهیت نظارت مزبور موضوع مورد بحث و ارزیابی قرار گرفته (مبحث اول) و در ادامه نسبت به کم و کیف نظارت مزبور، به تفکیک، در مورد هر یک از سازمان‌های یاد شده (مبحث دوم) بحث شده است.

نوع و ماهیت نظارت رئیس قوه بر سازمان‌های تحت نظر

با توجه به جایگاه و کارکردهای هر یک از سازمان‌های مزبور و جایگاه و صلاحیت‌های رئیس قوه قضاییه و همچنین با توجه به الگوها و شیوه‌های نظارتی در حقوق عمومی به نظر میرسد، با عنایت به خروج طبیعی این رابطه از شمول نظارتهای قضایی و سیاسی، میتوان این رابطه را درون نظارت‌های اداری، در قالب نظارت قیمومتی (یا نزدیک به آن) تبیین نمود. در واقع این مفهوم و قالب، نزدیکترین مفهومی است که میتواند رابطه این سازمان‌ها را با رئیس قوه قضاییه توضیح دهد. این نوع نظارت، در مقابل نظارت سلسله مراتبی (عمودی) که بر مبنای تمرکز در اداره امور است، در روابط اداری بر مبنای عدم تمرکز اداری مورد استفاده قرار می‌گیرد.

۱٫۱٫ نظارت سلسله مراتبی در نظام تمرکز اداری

در نظام تمرکز اداری نظارت به شکل سلسله مراتبی، یعنی به صورت عمودی (از بالا به پایین) انجام میشود. به این نوع نظارت، نظارت مطلق یا غیرمشروط نیز گفته میشود. بدین معنی که مقام بالاتر حق نظارت مستقیم دارد و مقام پایین‌تر حق اعتراض ندارد. برای اعمال نظارت هیچ شرطی برای مقام بالاتر مطرح نیست؛ تا حدی که حتی تلقی غیر قانونی بودن امر مافوق به وسیله مادون، در صورت تأکید بر انجام آن از سوی مافوق، نمی‌تواند مادون را از تبعیت معاف نماید[۴]. سازوکارهای نظارت سلسله مراتبی عبارتند از:

تصمیم‌گیری بهجای مقامات و مراجع مادون
اصلاح تصمیمات
ابطال تصمیمات
آموزش (حق تعلیمات اداری)

۱٫۲٫ نظارت قیمومتی در عدم تمرکز اداری

عدم تمرکز در تصمیم‌گیری به عنوان یکی از شیوههای مدیریت امور اداری، براساس رعایت برخی ملاحظات عمدتاً عملی (کاهش حجم کار مراجع متمرکز، مطلوبیت و کارایی بیشتر تصمیمات و اقدامات)، فنی و تخصصی، و یا مشارکت مردم (محل) در اداره امور محلی، از طریق پیش‌بینی نهادهایی جهت اداره امور محلی (عدم تمرکز محلی[۵] یا سرزمینی، با وضع مقررات و اداره امور محلی به وسیله شوراهای محلی و شهرداری‌ها) و یا نهادهایی با گستره و قلمرو ملی، اما خارج از رابطه سلسله مراتبی جهت انجام تخصصی و مستقل برخی از امور اداری (عدم تمرکز فنی یا کارکردی)[۶]، در اکثریت نظامهای حقوقی مورد پذیرش و عمل قرار گرفته است. در ایران نیز این الگو، به رغم عدم وجود بحث‌های نظری قابل توجه، مورد شناسایی قانونی و عملی قرار گرفته است.

در این نوع نظارت بر خلاف نظام تمرکز اداری که روابط طولی میان رئیس و مرئوس حاکم است، اصل بر استقلال عمل و اختیارات مراجع عدم تمرکز است. از دیگر تفاوتهای عمده نظام عدم تمرکز با نظام تمرکز، وجود شخصیت حقوقی نهادها و سازمان‌ها در نظام عدمتمرکز است. اما استقلال مزبور، به منزله جدایی و انفکاک مطلق از مجموعه نهادها و مقامات متمرکز نبوده و تصمیمات و اقدامات این مراجع باید با سیاست‌ها و برنامه‌های مرکز هماهنگ باشد؛ امری که به نوبه خود لزوم نظارت بر این نهادها را جهت رعایت هماهنگی مزبور توجیه مینماید.

بنابراین سه عنصر اصلی را در نظام عدم تمرکز اداری (اعم از محلی و فنی یا کارکردی) می‌توان مورد اشاره قرار داد:

Ø اصل استقلال در نحوه اداره و تصمیمگیری و عمل مراجع یا مقامات عدم تمرکز؛

Ø شخصیت حقوقی مراجع عدم تمرکز؛

Ø اصل لزوم هماهنگی میان مراجع و مقامات متمرکز و مراجع و مقامات عدم تمرکز.

موضوع نظارت بر اعمال این مراجع، علاوه بر مبنا و هدف اصلی نظارت، یعنی رعایت حاکمیت قانون، در خصوص مسئله عدم تمرکز (فنی) ناشی از رعایت اصل سوم، یعنی لزوم هماهنگی است. در واقع، برخلاف نظارت سلسله مراتبی (متضمن رابطه طولی و عمودی میان مافوق و مادون)، در راستای تبعیت از اندیشه عدم تمرکز (و مبتنی بر ملاحظات نوعاً محلی، فنی و تخصصی، مالی و یا اجتماعی) بر نظام هماهنگی یا همکاری استوار است. در این رابطه، مقامات و کارکنان یک واحد غیرمتمرکز مستقیماً از دستورات مقامات سازمان مرکزی تبعیت نمیکنند. اما، به منظور پیشگیری از وقوع عدم هماهنگی میان این مراجع و مراجع دولت مرکزی در رعایت یکپارچه و هماهنگ سیاستها و برنامه‌های حاکم بر مجموعه کشور و بخشهای مختلف جامعه و حوزه‌های تخصصی و خاص، نظارت بر اعمال این مراجع کاملاً ضروری به نظر می‌رسد.

۱٫۳٫ ویژگی و ابزارهای نظارت قیمومتی

۱٫۳٫۱٫ نظارت قیمومتی مشروط و غیرمطلق است. در حوزههایی که به نحو عدم‌تمرکز اداره میشود، چنانچه نهادها و سازمان‌های اداری از حدود زیر خارج شوند، اعمال نظارت قیمومتی ضرورت مییابد: صدمه به وحدت اداری،اختلال در حسن اجرای امور اداری، خروج از حدود وظایف و اختیارات.

۱٫۳٫۲٫ سازوکارهای نظارت قیمومتی

سازوکارهای نظارت قیمومتی بر نهادهای عدم تمرکز محلی (در عدم تمرکز سرزمینی یا محلی) بسیار متنوع و شدت و ضعف آنها دارای نوسان قابل توجهی است، اما در مقابل، در عدم تمرکز فنی نوعاً نظارت مراجع و مقامات متمرکز محدودتر به نظر میرسد.

سازوکارهای نظارتی در این شیوه را می‌توان به دو دسته تقسیم نمود: یکی بر اعضای نهادهای عدم تمرکز و دیگری بر تصمیمات آنها.

۱٫۳٫۲٫۱٫در خصوص اعضا، این نظارت با صلاحیت عزل و نصب عالیترین مقام این نهاد‌ها به وسیله مقامات عالی متمرکز و یا از طریق نظارت انضباطی بر اعضا صورت میگیرد.

۱٫۳٫۲٫۲٫در رابطه با تصمیمات این نهادها، در هر دو صورت تصمیمات فردی و شخصی و یا نوعی (مقررات مادون قانون)، نظارت از طرق زیر قابل اعمال است:

Ø اعتراض نسبت به تصمیمات از سوی مقامات متمرکز در مراجع شبه قضایی و یا قضایی حسب مورد؛

Ø تأیید صریح یا ضمنی تصمیم قبل از لازم‌الاجراشدن؛

Ø تعلیق، ابطال یا فراهم کردن اصلاح تصمیم؛

Ø صلاحیت جانشینی ناظر در برخی موارد (البته به طور استثنایی و منوط به تصریح قانون).

۱٫۴٫در ایران نیز در رابطه میان نهادهای عدم تمرکز، به ویژه محلی، با نهادها و مقامات متمرکز و نوع و مکانیزمهای نظارتی موارد زیر مورد شناسایی قانونگذار قرارگرفته است.

Ø نظارت بر اعمال (عملکردها) و رفتار واحدهای غیرمتمرکز: در نظارت بر اعمال و رفتارها منظور از اعمال، اعمال حقوقی است اعمالی که مربوط به وظایفشان است. نظارت بر این اعمال به دو صورت مستقیم یا غیرمستقیم است:

نظارت مستقیم: نظارت مستقیم از طریق اصلاح تصمیمات، ابطال تصمیمات و یا جانشینی در تصمیمگیری صورت میگیرد. به عنوان نمونه، در خصوص نظارت مقامات دولت مرکزی بر تصمیمات شوراهای اسلامی، لازم به ذکر است که چنانچه مقامات مزبور، تصمیمات این شوراها را برخلاف قانون تشخیص دهند، مراتب را جهت بازنگری به شورای مربوط اعلام میکنند. در صورت عدم تأمین نظر مقامات یاد شده، موضوع به مراجع صالح جهت رسیدگی ارسال خواهد شد.
نظارت غیرمستقیم: شوراهای اسلامی شهر و روستا نمونه بارز سیستم عدم تمرکز اداری هستند. استانداران، فرمانداران و بخشداران میتوانند بدون دعوت در جلسات شوراها شرکت کنند. صرف شرکت کردن مقامات مزبور در جلسات شوراها به معنای اعمال نظارت غیرمستقیم بر کارها و تصمیمات شوراها تلقی می‌شود.

Ø نظارت قیمومتی بر اعضا و واحدهای غیرمتمرکز: در این قسمت ممکن است به شکل سلب عضویت یا انحلال واحد غیرمتمرکز باشد. اگر یکی از اعضای شورا تخلف کند، میتوان عضویت او را سلب و عضو علیالبدل جایگزین کرد. در مورد انحلال نیز چنانچه شورا تصمیم یا اقدام خلاف قانون اتخاذ نماید، میتوان آن را منحل کرد.

با عنایت به آنچه ذکر شد، میتوان در خصوص قالبهای نظارتی سلسله مراتبی و یا قیمومتی، نظارت رئیس قوه قضاییه با سازمان‌های وابسته، به نظارت قیمومتی در چارچوب عدم تمرکز فنی، نزدیکتر دانست؛ نظارتی که البته، در خصوص همه سازمان‌های یاد شده به یک میزان و کیفیت و با سازوکار واحد نبوده و در سازمان‌های مختلف بر اساس جایگاه و نوع کارکردهای آنها، متنوع و متفاوت است. به عنوان مثال، در خصوص سازمان قضایی نیروهای مسلح و یا شورا‌های حل اختلاف، با عنایت به نوع فعالیت و کارکرد اجزای زیر مجموعه این سازمان‌ها که عمل قضایی (و یا شبه قضایی) است؛ نمیتوان نظارت رئیس قوه بر این نهادها را به سازمان ثبت اسناد و املاک کشور و یا سازمان بازرسی کل کشور که نوعاً فعالیت غیرقضایی دارند، یکسان دانست.

کم و کیف نظارت رئیس قوه قضاییه به تفکیک سازمان‌های تحت نظر

در این مبحث، نظارت رئیس قوه قضاییه بر سازمان‌های تابعه این قوه به تفکیک این سازمان‌ها با در نظر داشتن وضع موجود و براساس قوانین و مقررات حاکم مورد اشاره و ارزیابی قرار می‌گیرد.

۲٫۱٫ سازمان بازرسی کل کشور

اصل یکصد و هفتاد چهارم قانون اساسی مقرر میدارد: «بر اساس حق نظارت قوه قضاییه نسبت به حسن جریان امور و اجرای صحیح قوانین در دستگاه‏های اداری، سازمانی به نام «سازمان بازرسی کل کشور» زیر نظر رئیس قوه‌ قضاییه تشکیل می‌گردد. حدود اختیارات و وظایف این سازمان را قانون تعیین می‌کند.»

در اجرای مفاد اصل یاد شده، قانون تشکیل سازمان بازرسی کل کشور در سال ۱۳۶۰ به تصویب رسید که تا کنون در سال‌های ۱۳۷۵ و ۱۳۸۷ دوبار اصلاح شده است. مطابق تبصره دوم ماده ۳ این قانون «مقررات اداری و استخدامی سازمان توسط قوه قضاییه تهیه و پس از تصویب مجلس به مرحله اجرا در می‌آید…». همچنین بر اساس ماده ۴ این قانون «رئیس سازمان توسط رئیس قوه قضاییه از میان قضات شرع و یا قضاتی که دارای رتبه ۱۰ یا ۱۱ قضایی باشد، تعیین می‌شود. رئیس سازمان میتواند یک نفر قائم مقام برای خود از میان قضات با صلاحیت انتخاب کند که با پیشنهاد و تصویب رئیس قوه قضاییه تعیین میگردد و همچنین میتواند به تعداد لازم معاون داشته باشد.

مطابق ماده ۱۳ این قانون، بودجه سازمان در بودجه کل کشور تحت ردیف مستقل ذیل ردیف دادگستری منظور میشود. ماده ۱۴ نیز مسئولیت تهیه آیین‌نامه اجرایی را بر عهده سازمان بازرسی و اختیار تصویب آن را به رئیس قوه قضاییه داده است. نهایتاً در ماده ۱۵ این قانون تصریح شده قوه قضاییه و وزارت امور اقتصادی و دارایی و سازمان امور اداری و استخدامی کشور مسئولیت اجرای این قانون را بر عهده دارند. در ماده ۴ آیین‌نامه اجرایی قانون تشکیل سازمان بازرسی کل کشور مصوب سال ۱۳۸۸ مقرر شده است: «برنامه نظارت و بازرسی، قبل از پایان هر سال برای سال بعد با رعایت اولویت‌ها تهیه و تدوین و به تصویب ریاست قوه قضاییه میرسد.»

علاوه بر این موارد، نقش نظارتی رئیس قوه قضاییه بر سازمان بازرسی کل کشور در تبصره یک ماده ۳۰ و مواد ۳۵، ۶۰، ۷۱ و ۷۳ قانون یاد شده کاملاً مشهود و مصرح است[۷]. همچنین رئیس قوه بر اساس بند ب ماده ۲ قانون مزبور میتواند مستقلاً و راساً تقاضای انجام بازرسی فوق‌العاده نماید. بنابراین، به نظر میرسد نقش و جایگاه رئیس قوه قضاییه در رابطه با سازمان بازرسی و حدود و ثغور و دامنه نظارت مزبور (براساس قانون اساسی: «… زیر نظر رئیس قوه قضاییه …») از انتصاب رئیس سازمان، تأیید انتصاب قائم مقام وی از سوی رئیس قوه قضاییه، تصویب تشکیلات سازمان، تصویب آیین‌نامه اجرایی قانون سازمان بازرسی، تصویب برنامههای سالانه بازرسیها و اولویت‌ها، تا تقاضای انجام بازرسیهای فوق‌العاده است؛ یعنی نظارت مزبور از دخالت مؤثر در سیاست‌گذاری تا برنامه‌ریزی کلان و بعضاً جزیی (تقاضای بازرسیهای فوق‌العاده) را در بر می‌گیرد. همه موارد فوق ابزارهای نظارتی رئیس قوه قضاییه بر این نهاد تابع قوه هستند، این ابزارها میتوانند از یک نهاد تا نهاد دیگر متفاوت باشند. اما ابزارهای نظارتی الزاماً در همه نهادهایی که به‌نحو نظارت قیمومتی اداره میشود یکسان نیستند. بنابراین با توجه به ابزارهایی که برشمردیم این نظارت در خصوص سازمان بازرسی کل کشور در مقایسه با دیگر سازمان‌های تابعه قوه قضاییه قوی‌تر به نظر میرسد.

در پایان این قسمت یادآوری میشود که در زمان بازنگری قانون اساسی در سال ۱۳۶۸ عدهای از اعضای شورای بازنگری معتقد بودند که چون قوای سه‌گانه تحت نظر رهبری انجام وظیفه میکنند به منظور نظارت بر حسن اجرای قوانین این سازمان زیر نظر رهبری باشد اما در نهایت این پیشنهاد رأی نیاورد و با این استدلال که نظارت بر حسن اجرای قوانین از وظایف رئیس قوه قضاییه است اصل یکصد و هفتاد و چهارم به شکل فعلی اصلاح و تصویب شد.[۸]

۲٫۲٫ سازمان قضایی نیروهای مسلح

مطابق اصل یکصد و هفتاد و دوم قانون اساسی «برای‏ رسیدگی‏ به‏ جرایم‏ مربوط به‏ وظایف‏ خاص‏ نظامی‏ یا انتظامی‏ اعضای ارتش‏، ژاندارمری‏، شهربانی‏ و سپاه‏ پاسداران‏ انقلاب‏ اسلامی‏، محاکم‏ نظامی‏ مطابق‏ قانون‏ تشکیل‏ می‏گردد، ولی‏ به‏ جرایم‏ عمومی‏ آنان‏ یا جرایمی‏ که‏ در مقام‏ ضابط دادگستری‏ مرتکب‏ شوند در محاکم‏ عمومی‏ رسیدگی‏ می‏شود. دادستانی‏ و دادگاه‏های‏ نظامی‏، بخشی‏ از قوه‏ قضاییه‏ کشور و مشمول‏ اصول‏ مربوط به‏ این‏ قوه‏ هستند.»

در این راستا سازمان قضایی نیروهای مسلح تشکیل شده است. این سازمان تا قبل از تصویب «قانون الحاق سازمان قضایی نیروهای مسلح به دادگستری» در سال ۱۳۶۰ با نام «سازمان قضایی ارتش» جزو ارتش محسوب می‌شد؛ اما پس از تصویب این قانون ‌طی ماده واحده‌ای مقرر شد «در اجرای اصل یکصد و هفتاد و دوم قانون اساسی جمهوری اسلامی ایران از تاریخ تصویب این قانون سازمان قضایی ارتش جمهوری‌اسلامی و کلیه دادسراها و دادگاه‌های نظامی مستقر در سراسر کشور از ستاد مشترک ارتش جمهوری اسلامی ایران جدا و به وزارت دادگستری ملحق‌ می‌گردد». مطابق تبصره یک این ماده واحده «رئیس سازمان قضایی نیروهای مسلح جمهوری اسلامی ایران از طرف شورای عالی قضایی ]رئیس قوه قضاییه[ تعیین و به این سمت منصوب می‌شود». علاوه بر این مطابق تبصره ۲ ماده واحده مزبور «عزل و نصب و تغییر محل کار قضات ارتش با پیشنهاد رئیس سازمان قضایی نیروهای مسلح جمهوری اسلامی و به استناد بند ۳ اصل یکصد و پنجاه و هفتم قانون‌اساسی با شورای عالی قضایی ‌‌]رئیس قوه قضاییه[ است.» یادآوری این نکته ضروری است که مطابق تبصره ۵ این ماده واحده کارمندان غیر نظامی این سازمان تابع قانون استخدام کشوری هستند.

تبصره ۷ ماده واحده مزبور نیز تصریح میکند «تشکیلات اداری سازمان توسط وزیر دادگستری و رئیس سازمان امور اداری و استخدامی و رئیس سازمان قضایی تهیه و به ‌تصویب ریاست قوه قضاییه خواهد رسید.». لازم به ذکر است که مطابق تبصره ۳ این قانون، «بودجه سازمان همه‌ساله در بودجه کل کشور در ردیف مستقل ذیل ردیف دادگستری منظور خواهد شد.» مطابق ماده ۴ قانون مزبور، سازمان دارای بودجه مستقل است که همه ساله در قانون بودجه سالانه کشور تعیین می‌شود.

با عنایت به قوانین و مقررات فوق‌الاشعار و ماهیت قضایی کارکردهای این سازمان، به نظر میرسد رابطه رئیس قوه با سازمان قضایی نیروهای مسلح قابل مقایسه با سایر محاکم بوده، و شکلگیری این سازمان تنها به دلیل لزوم تفکیک تخصصی دعاوی بوده است. در هر حال، با تصویب قانون الحاق آن به قوه قضاییه، محاکم نظامی به عنوان بخشی خاصی از محاکم قوه قضاییه محسوب می‌شوند. در خصوص رابطه رئیس قوه با محاکم نظامی نیز همان‌گونه که آمد، ماهیت این رابطه مشابه رابطه وی با سایر محاکم است. لازم به ذکر است برخلاف سایر سازمان‌های تابعه، رئیس سازمان قضایی نیروهای مسلح واجد صلاحیت و اختیارات قابل توجهی در خصوص کارکرد اصلی زیر مجموعه خود (یعنی قضاوت در جرایم نظامی و انتظامی) نبوده و همان‌گونه که آمد، این رابطه به نحو مستقیم میان زیر مجموعه سازمان (محاکم نظامی) و رئیس قوه برقرار است. بر این اساس، رابطه رئیس قوه قضاییه با این سازمان دارای اهمیت عملی قابل توجهی، در مقایسه با سایر سازمان‌های تابعه قوه، به نظر نمیرسد.

۲٫۳٫ سازمان ثبت اسناد و املاک کشور

سازمان ثبت اسناد و املاک کشور اولین بار به موجب قانون ثبت در سال ۱۲۹۰ تأسیس شد. مطابق تبصره یک ماده واحده قانون تبدیل اداره کل ثبت اسناد و املاک کشور به سازمان ثبت اسناد و املاک کشور (مصوب ۰۳/۰۲/۱۳۵۲) این سازمان جزء سازمان‌های وابسته به دادگستری محسوب و رئیس آن، معاون وزیر دادگستری تلقی شد.

در حال حاضر رئیس این سازمان به وسیله رئیس قوه قضاییه انتخاب شده و معاون ایشان محسوب میشود. ارتباط و نظارت رئیس قوه قضاییه بر این سازمان محدود به تعیین رئیس سازمان ثبت به وسیله رئیس قوه و تصویب آیین‌نامههای مربوط به قوانین ثبتی است. البته، این صلاحیت نیز میتواند از طریق امکان برکناری رئیس سازمان، به عنوان ضمانت تبعیت غیرمستقیم شخص اخیرالذکر از رئیس قوه (در چارچوب نوعی نظارت قیمومتی محدود) باشد. شایان ذکر است صلاحیت رئیس قوه قضاییه در انتصاب رئیس سازمان نیز به نحو صریح در هیچ یک از قوانین (اساسی و عادی) پیش‌بینی نشده و تنها براساس انتزاع سازمان از دادگستری و الحاق آن به قوه قضاییه قابل توجیه به نظر میرسد.

۲٫۴٫ سازمان پزشکی قانونی کشور

سازمان پزشکی قانونی در حدود ۹ دهه یکی از سازمان‌های وابسته به وزارت دادگستری بود اما در سال ۱۳۷۲ با تصویب مجلس شورای اسلامی جزو سازمان‌های تابعه قوه قضاییه در آمد. این مطلب در ماده یک قانون تشکیل سازمان پزشکی قانونی تصریح شده است. همچنین به موجب ماده ۲ «سازمان دارای استقلال مالی، اداری می‌باشد و بودجه سالانه آن ضمن بودجه کل کشور در ردیف جداگانه منظور می‌شود و طبق مقررات زیر نظر رئیس این سازمان به مصرف خواهد رسید».

ماده ۶ این قانون مقرر می‌دارد «رئیس سازمان توسط رئیس قوه قضاییه از میان پزشکان واجد صلاحیت تعیین و منصوب می‌گردد.». ماده ۷ این قانون اختیار تصویب تشکیلات سازمان را پس از تأیید سازمان امور اداری و استخدامی به رئیس قوه قضاییه واگذار کرده است. در ماده ۸ نیز همین اختیار در خصوص تصویب آیین‌نامه اجرایی این قانون به رئیس قوه قضاییه داده شده است. همچنین هزینه‌های مربوط به خدمات پزشکی قانونی و نیز حقالزحمه پزشکان و پیراپزشکان به ترتیب مطابق ماده ۳ و تبصره یک ماده ۵ به پیشنهاد سازمان پزشکی باید به تصویب رئیس قوه قضاییه برسد.

با توجه به این که سازمان پزشکی قانونی به موجب قانون تأسیس شده و دارای شخصیت حقوقی مستقل است و در همان قانون به استقلال اداری و مالی آن تصریح شده و بودجه آن در ردیف مستقل در بودجه کل کشور پیش‌بینی می‌شود و رئیس سازمان از طرف پزشکان واجد صلاحیت توسط رئیس قوه قضاییه انتصاب میشود؛ بنابراین عناصر نظارت قیمومتی در این مورد هم وجود دارد و رئیس قوه قضاییه در موارد مقتضی می‌تواند با استفاده از ابزارهای نظارت قیمومتی بر کار سازمان نظارت کند.

۲٫۵٫ سازمان زندان‌ها و اقدامات تأمینی و تربیتی کشور

بر اساس ماده یک قانون تبدیل شورای سرپرستی زندان‌ها و اقدامات تأمینی و تربیتی کشور به سازمان زندان‌ها و اقدامات تأمینی و تربیتی کشور مصوب سال ۱۳۶۴ این سازمان زیر نظر شورای عالی قضایی (رئیس قوه قضاییه) انجام وظیفه میکند. همچنین بر اساس ماده ۳ این قانون رئیس سازمان به پیشنهاد دادستان کل کشور و با تصویب رئیس قوه قضاییه برای دو سال به این سمت منصوب می‌شود و عزل او از این سمت به عهده همین مقام است. به موجب ماده ۷ تشکیلات سازمان توسط وزیر دادگستری و سازمان امور اداری و استخدامی کشور و رئیس سازمان تهیه و به تصویب رئیس قوه قضاییه میرسد. تصویب آییننامه اجرایی این قانون نیز به موجب ماده ۹ این قانون از اختیارات رئیس قوه قضاییه است.

در ماده یک آیین‌نامه اجرایی قانون فوق‌الذکر تصریح شده است: «سازمان زندان‌ها و اقدامات تامینی و تربیتی کشور، سازمانی است مستقل که به طور مستقیم زیر نظر رئیس قوه قضاییه انجام وظیفه می‌نماید …». ماده ۲ این آیین‌نامه نیز مقرر می‌دارد «همه ساله در موعد مقرر بودجه سازمان در ردیف مستقل پیش‌بینی می‌شود و پس از موافقت رئیس قوه قضاییه برای تصویب به سازمان مدیریت و برنامه‌ریزی کشور ارسال می‌گردد».

براساس قوانین و مقررات مربوط، سازمان زندان‌ها و اقدامات تأمینی و تربیتی کشور به موجب قانون تأسیس شده و دارای شخصیت حقوقی مستقل است و زیر نظر رئیس قوه قضاییه اداره میشود. رئیس سازمان به مدت دو سال از طرف رئیس قوه منصوب میشود. بودجه سازمان در ردیف مستقل پیشبینی میشود. با توجه به نکات فوق میتوان نتیجه گرفت که رئیس قوه قضاییه بر این سازمان نظارت قیمومتی دارد و در موارد مقتضی میتواند با استفاده از ابزارهای نظارت قیمومتی بر کار سازمان زندان‌ها نظارت کند.

نتیجه

با عنایت به قوانین و مقررات مربوط و نکاتی که بدان اشاره شد، به نظر میرسد رابطه رئیس قوه قضاییه و سازمان‌های تابعه این قوه را بتوان به نوعی قابل مقایسه با مفهوم نظارت قیمومتی در حقوق اداری (رابطه میان مقامات مرکزی با نهادهای عدم تمرکز فنی) دانست. هرچند همه این سازمان‌ها را نمیتوان به نحو کاملاً یکسان و مشابه تابع نظام قیمومتی تلقی نمود. در واقع، کم و کیف نظارت رئیس قوه نسبت به این سازمان‌ها متفاوت و متنوع بوده و از یک سازمان به سازمان دیگر متفاوت است؛ امری که با عنایت به نوع و ماهیت کارکردهای این سازمان‌ها و شدت و ضعف رابطه این سازمان‌ها با امر قضا، قابل توجیه به نظر میرسد.

با این وجود، در برخی موارد، لزوم اعمال نظارت مزبور و ابزارها و مکانیسم‌های نظارتی و کم و کیف آن میتواند محل تأمل باشد. به عنوان مثال، اگر چنین ارتباطی، با هدف ایجاد هماهنگی و همکاری، در خصوص سازمان زندان‌ها و اقدامات تأمینی و تربیتی کشور و سازمان پزشکی قانونی کشور، براساس ارتباط کارکردهای این سازمان‌ها با امر قضا، تا حد زیادی توجیه پذیر است؛ اما این رابطه و نظارت در مورد سازمان ثبت اسناد و املاک کشور و سازمان بازرسی کل کشور نمیتواند برمبنای یاد شده استوار باشد؛ به ویژه آنکه در مورد سازمان بازرسی، مبنای تشکیل آن، یک نظارت اداری در جهت اداره مطلوبتر دستگاههای اداری بوده است. بنابراین الحاق آن به قوه قضاییه با چنین کارکردی سازگار به نظر نمی‌رسد.

براین اساس، ابزارهای نظارتی رئیس قوه قضاییه بر سازمان‌های مورد اشاره در قالب نظارت بر مراجع عدم تمرکز فنی دارای شخصیت حقوقی مستقل و بر اساس اصل حاکمیت قانون و اصل عدم صلاحیت در حقوق عمومی، محدود به مواردی است که در قوانین (قانون اساسی و یا قوانین عادی) مورد شناسایی و تصریح قرار گرفته است. در خاتمه شایان ذکر به نظر میرسد، به رغم عدم وجود رابطه سلسله مراتبی میان رئیس قوه و مسئولان سازمان‌های مزبور، با عنایت به اینکه رؤسای این سازمان‌ها در جایگاه معاون رئیس قوه شناخته میشوند وهمچنین با توجه به مسئولیت رئیس قوه قضاییه در خصوص عملکرد سازمان‌های زیر مجموعه این قوه، وی میتواند (علاوه بر سازوکارهای پیش گفته از قبیل عزل و نصب مقامات، و همچنین وضع مقررات مربوط و یا تأیید آن) در قالب رهنمود و تذکر به مسئولان مزبور، مبتنی بر لزوم ایجاد هماهنگی و همسویی و همراهی این سازمان‌ها با سیاستهای کلی قوه و سیاستهای عمومی کشور، نسبت به تصمیمات و اقدامات و به نحو کلی فعالیت‌های سازمان‌های یاد شده واکنش نشان دهد.

[۱]. این نهاد‌ها و سازمان‌ها عبارتند از: سازمان بازرسی کل کشور، سازمان قضایی نیروهای مسلح، سازمان ثبت اسناد و املاک کشور، سازمان پزشکی قانونی، سازمان زندان‌ها و اقدامات تأمینی و تربیتی کشور

[۲]. البته انتقال این نهادها از وزارت دادگستری به قوه قضاییه، که یکی از قوای سه گانه نظام حکومتی ایران را تشکیل می‌دهد، گاهی اوقات با مخالفت‌های قوه مجریه مواجه شده که خواستار انتقال برخی از این نهادها به مجموعه سازمان‌های تحت نظارت قوه مجریه و وزارت دادگستری شده‌اند. لایحه دولت دهم در قالب تبیین وظایف و اختیارات وزارت دادگستری، انتقال دادسرا و برخی سازمان‌های قوه قضاییه را به وزارت دادگستری پیش‌بینی کرده است. این لایحه نهادهایی مانند دادسرا، سازمان زندان‌ها، ثبت اسناد و املاک کشور و پزشکی قانونی را زیرمجموعه قوه مجریه و از جمله وزارت دادگستری قرار می‌دهد. به نظر می‌رسد در ساختار قضایی فعلی اصولاً محول کردن دادسرا، که بدنه اصلی دستگاه قضایی است، به قوه مجریه خلاف اصل تفکیک قوا و مغایر اصول متعدد قانون اساسی به ویژه اصول ۱۵۶، ۱۵۷ و۱۶۰ است. با دقت در مفاد این لایحه به نظر می‌رسد در تنظیم این لایحه از الگوی ساختار قضایی الهام گرفته شده که در آن قوه قضاییه وجود ندارد و در آن تنها وزارت دادگستری پیش‌بینی شده است. عدم توجه به این موضوع می‌تواند خطاها و تحلیل‌های نادرست بعدی را در پی داشته باشد.

به علاوه شورای نگهبان در نظریات تفسیری خود در خصوص این موضوع چنین نظر داده است: ۱- «آنچه‌ مربوط‌ به‌ وظائف‌ وزیر دادگستری‌ مذکور در اصل‌ ۱۶۰ قانون‌اساسی‌ است‌ مشمول‌ اصل‌ ۱۵۸ قانون‌ اساسی‌ خواهد بود. این تشکیلات‌ باید به‌ تصویب‌ رئیس‌ قوه‌ قضاییه‌ برسد و اعتبارات‌ آن‌ باید از طرف‌ قوه‌ قضاییه‌ تأمین ‌شود. آنچه‌ مربوط‌ به‌ وظائف‌ وزارتی‌ وزیر دادگستری‌ و نیز وظائفی‌ است‌که‌ هیأت‌ دولت‌ به‌عهده‌ وی‌ واگذار کرده‌، مشمول‌ اصل ۱۵۸ قانون‌ اساسی‌ نیست‌ و تشکیلات‌ آن‌ باید به‌ تصویب‌ دولت‌ برسد.» نظریه تفسیری شماره ۵۵۱۵/۲۱/۷۸ تاریخ‌ ۲/۸/۱۳۷۸ ۲- «آنچه‌ مربوط‌ به‌ وظائف‌ وزارتی‌ وزیر دادگستری‌ است که‌ ارتباط ‌با قوه‌ قضاییه‌ ندارد و نیز در مورد وظائفی‌ که‌ هیأت‌ دولت‌ به‌عهده‌ وی‌ واگذار کرده‌ است‌ مشمول‌ اصل‌ ۱۵۸ قانون‌ اساسی‌ نیست‌ و تشکیلات‌ آن‌ باید به‌ تصویب ‌دولت‌ برسد.» نظریه تفسیری شماره ۵۶۱۰/۲۱/۷۸ تاریخ ۳/۸/۱۳۷۸ شورای نگهبان. ۳-«وظیفه‌ وزیر دادگستری‌ برقراری‌ رابطه‌ بین‌ قوه‌ قضاییه‌ با قوای مجریه‌ و مقننه‌ است‌ و عهده‌دار مسئولیت‌ این‌ وظیفه‌ و وظائف‌ مشترک‌ با هیأت‌ وزیران‌ می‌باشد و در امور تشکیلاتی‌ دادگستری‌ مانند اداره‌ امور مالی‌، کارگزینی‌، خدمات‌ و پزشکی‌ قانونی‌، وظیفه‌ و مسئولیتی‌ ندارد و این‌ امور به‌ عهده‌ شورای‌ عالی‌ قضایی می‌باشد.» نظریه تفسیری شماره ۴۲۱ تاریخ ۱۱/۹/۱۳۵۹ (http://www.shora-gc.ir). همچنین، در این خصوص، نک: شجاعیان، خدیجه، وظایف و اختیارات رئیس قوه قضاییه در جمهوری اسلامی ایران، فصلنامه اطلاع‌رسانی حقوقی، شماره ۲۶، ۱۳۹۱٫ به رغم اینکه تناسب، مطلوبیت و لزوم وابستگی برخی از این سازمان‌ها به قوه قضاییه قابل تأمل نظری است، اما در وضعیت کنونی و با عنایت به نظرات شورای نگهبان در این خصوص، به نظر می‌رسد ارائه لایحه مزبور از سوی دولت بدون توجه به نظرات و تفاسیر مزبور بوده است.

[۳]. شایان ذکر است بحث مبانی، معیارها و آثار وابستگی برخی سازمان‌ها به قوه قضاییه و یا انتزاع آنها از قوه، موضوع طرح پژوهشی مصوب در برنامه سالیانه (۱۳۹۲) گروه حقوق اساسی است که در نیمه بهمن ماه سال جاری به پایان رسیده و ارائه می‌گردد. طبعاً موضوع ارائه شده در گزارش حاضر نیز به عنوان یکی از ابعاد موضوع، مورد بحث و بررسی عمیق‌تر و دقیق‌تر قرار خواهد گرفت.

[۴]. ماده ۹۶ـ کارمندان دستگاه‌های اجرایی مکلف می‌باشند در حدود قوانین و مقررات، احکام و اوامر رؤسای مافوق خود را در امور اداری اطاعت نمایند، اگر کارمندان حکم یا امر مقام مافوق را برخلاف قوانین و مقررات اداری تشخیص دهند، مکلفند کتباً مغایرت دستور را با قوانین و مقررات با مقام مافوق اطلاع دهند. در صورتی که بعد از این اطلاع، مقام مافوق کتباً اجرای دستور خود را تأیید کرد، کارمندان مکلف به اجرای دستور صادره خواهند بود و از این حیث مسئولیتی متوجه کارمندان نخواهد بود و پاسخگویی با مقام دستوردهنده می‌باشد.

[۵]. Décentralisation territoriale ou locale

[۶]. Décentralisation technique ou fonctionnelle

[۷]. تبصره ۱ ماده ۳۰: «تبصره ۱: در مورد نظارت و بازرسی از فعالیت‌هایی که دارای طبقه‌بندی سرّی است، با پیشنهاد رئیس سازمان و موافقت رئیس قوه قضاییه صورت می‌گیرد.».

ماده ۳۵: «بازرسی که پایه قضایی دارد، با پیشنهاد رئیس سازمان و صدور ابلاغ رئیس قوه قضاییه از اختیارات مقرر در تبصره ۲ ماده ۵ قانون برخوردار می‌شود».

ماده ۶۰:«در صورتی‌که بازرس قضایی در ضمن بازرسی، آراء قطعی صادره از مراجع قضایی را خلاف بین شرع تشخیص دهد، گزارش مستدل و مستند خود را از طریق سازمان برای رئیس قوه قضاییه ارسال و درخواست اقدام قانونی به عمل می‌آورد.».

ماده ۷۱: «تشکیلات سازمان پست‌های سازمانی با توجه به وظایف و مأموریت‌های مقرر در قانون، با پیشنهاد رئیس سازمان به تصویب رئیس قوه قضاییه می‌رسد.».

ماده ۷۳: «دستورالعمل‌های مواد ۱۹، ۵۱، ۶۵، ۶۶ و۶۸ و مورد نیاز، پس از تأیید رئیس قوه قضاییه با ابلاغ رئیس سازمان اجرایی خواهد شد ».

[۸]. ر.ک به سیدجواد ورعی، مبانی و مستندات قانون اساسی به روایت قانونگذار، قم، انتشارات دبیرخانه مجلس شورای خبرگان رهبری، ۱۳۸۵٫