وکیل حجت اله کریمیان

وکیل پایه یک دادگستری (اصفهان)
وکالت تخصصی در دعاوی کیفری

موبایل: 09132100173

نریمان کازرونی

وکیل پایه یک دادگستری (تهران)

موبایل: 09121340411

بررسی وضعیت بودجه قوه قضائیه در پرتو قانون اساسی

[تعداد: 0   میانگین: 0/5]

بررسی وضعیت بودجه قوه قضائیه در پرتو قانون اساسی

چکیده

– در قانون اساسی جمهوری اسلامی ایران، قوه قضائیه به خاطر ارتقای استقلال این قوه و نیز به علت ملاحظات شرعی، به شیوه خاصی مهندسی شده است.

– مهمترین پیامد چنین ساختاری این است که قوه قضائیه و مسائل مربوط به آن همواره جدای از دولت دیده میشود. مهندسی قوه قضائیه در ایران با آنکه حداقل از یک جهت، با دغدغه ارتقای استقلال قوه قضائیه صورت گرفته است، ولی در نهایت همین چیدمان، باعث وابستگی این قوه به صواب دید هیأت وزیران و رئیس جمهور، از لحاظ بودجه ای و اداری شده است.

– قانون اساسی با آنکه در اصل ۵۷ استقلال قوای سه گانه و در اصل ۱۵۶ استقلال قوه قضائیه را برای بار دوم مورد تأکید قرار داده است، ولی راهبردها و راهکارهای چنین استقلالی را برای این قوه به نحو کافی، در سایر اصول ارائه نکرده است.

– یکی از مواردی که در ارتباط با استقلال نهادی قوه قضائیه مطرح است، مسأله بودجه این قوه است. بر همین اساس، در اسناد بین المللی توصیه شده است که نهادهای مسئول در امر بودجه ریزی مکلفند به بودجه پیشنهادی قوه قضائیه به نحو شایسته توجه کنند.

– فرایند کنونی تهیه و تنظیم بودجه قوه قضائیه توسط دولت بیش از آنکه مبتنی بر خود قانون اساسی باشد، بر یک رویه سنتی و عرفی در تهیه و تنظیم بودجه سالانه (اصل وحدت بودجه) و قوانین و مقررات موضوعه قبل از انقلاب اسلامی استوار است.

– بر حسب سوابق مربوط، اصل وحدت بودجه در فضایی به وجود آمده است که در آن، قوه مجریه امور اداری و استخدامی و مالی قوه قضائیه را تأمین میکند و عملکرد نظام قضایی در برنامه قوه مجریه منعکس می‌شود. با توجه به اینکه در شرایط فعلی در ایران چنین فضایی وجود ندارد، لازم نیست این اصل عیناً در مورد بودجه قوه قضائیه نیز اعمال شود.

– از منظر حقوق اساسی تطبیقی، به عنوان نمونه میتوان به وضعیت بودجه قوه قضائیه در برزیل و ایالات متحده آمریکا اشاره کرد. دیوان عالی برزیل، بودجه سالیانه نظام قضائی فدرال را تهیه و به صورت مستقیم به کنگره ارائه میکند. در نظام بودجه‌ریزی ایالات متحده امریکا نیز، بودجه های قوای مقننه و قضائیه به صورت مستقل از بودجه قوه مجریه تهیه میشود. رئیس جمهور این کشور نمی تواند هیچ گونه تغییری در بودجههای پیشنهادی این دو قوه اعمال کند.

– توجه به مشروح مذاکرات شورای بازنگری قانون اساسی نشان میدهد که اطلاق اصل ۱۲۶ قانون اساسی در حد تخاطب، شامل قوه قضائیه نمی شود و آنچه بیشتر مدنظر قانونگذار اساسی بوده، روابط دولت با مجلس بوده است و نه قوه قضائیه.

– رویه شورای نگهبان در مورد اصل ۵۲ این است که در مواردی که تغییر بودجه پیشنهادی موجب اختلال در انجام وظایف شورای مزبور میشود، دولت حق ندارد چنین تغییراتی را ایجاد کند. آیا تغییر و پیش‌بینی بودجه حداقلی برای قوه قضائیه که وظایف آن با جان و مال و ناموس مردم در ارتباط است، باعث اختلال در اداره امور این قوه و ورود زیان‌های جبران‌ناپذیر به نظام جمهوری اسلامی ایران و تضعیف مشروعیت آن نمیشود؟

گزارش تمام متن

بررسی وضعیت بودجه قوه قضاییه در پرتو اصول قانون اساسی

مقدمه

کلیات

استقلال قضایی و مسئله بودجه

وضعیت بودجه قوه قضاییه در جمهوری اسلامی ایران

بودجه قوه قضاییه در پرتو اصل وحدت بودجه
بودجه قوه قضاییه در پرتو اصل ۵۲ قانون اساسی
بودجه قوه قضاییه در پرتو اصل ۱۲۶ قانون اساسی
بودجه قوه قضاییه در پرتو رویه شورای نگهبان

نتیجه

راهکارهای برون‌رفت از مشکلات نظام بودجه‌ای موجود در قانون اساسی

بررسی وضعیت بودجه قوه قضاییه
در پرتو اصول قانون اساسی*

– در قانون اساسی جمهوری اسلامی ایران، قوه قضاییه به جهت ارتقای استقلال این قوه و نیز به علت ملاحظات شرعی، به شیوه خاصی مهندسی شده است.

– مهمترین پیامد چنین ساختاری این است که قوه قضاییه و مسائل مربوط به آن همواره جدایی از دولت دیده میشود. مهندسی قوه قضاییه در ایران با آن‌که حداقل از یک جهت، با دغدغه ارتقای استقلال قوه قضاییه صورت گرفته است، ولی در نهایت همین چیدمان، باعث وابستگی این قوه به صوابدید هیأت وزیران و رئیس‌جمهور، از لحاظ بودجهای و اداری شده است.

– قانون اساسی با آنکه در اصل ۵۷ استقلال قوای سهگانه و در اصل ۱۵۶ استقلال قوه قضاییه را برای بار دوم مورد تأکید قرار داده‌است، ولی راهبردها و راهکارهای چنین استقلالی را برای این قوه به نحو کافی، در سایر اصول ارائه نکرده است.

– یکی از مواردی که در ارتباط با استقلال نهادی قوه قضاییه مطرح است، مسئله بودجه این قوه است. بر‌همین اساس، در اسناد بینالمللی توصیه شده‌است که نهادهای مسئول در امر بودجهریزی مکلفاند به بودجه پیشنهادی قوه قضاییه به نحو شایسته توجه کنند.

– فرآیند کنونی تهیه و تنظیم بودجه قوه قضاییه توسط دولت بیش از آن‌که مبتنی بر خود قانون اساسی باشد، بر یک رویه سنتی و عرفی در تهیه و تنظیم بودجه سالانه (اصل وحدت بودجه) و قوانین و مقررات موضوعه قبل از انقلاب اسلامی استوار است.

– بر حسـب سـوابق مربوط، اصـل وحدت بودجه در فضایی به وجود آمـده است که در آن، قوه‌ مجریه امور اداری و استخدامی و مالی قوه قضاییه را تأمین میکند و عملکرد نظام قضایی در برنامه قوه‌مجریه منعکس می‌شود. با توجه به اینکه در شرایط فعلی در ایران چنین فضایی وجود ندارد، لازم نیست این اصل عیناً در مورد بودجه قوه قضاییه نیز اعمال شود.

– از منظر حقوق اساسی تطبیقی، به عنوان نمونه میتوان به وضعیت بودجه قوه قضاییه در برزیل و ایالات متحده آمریکا اشاره کرد. دیوان‌عالی برزیل، بودجه سالیانه نظام قضایی فدرال را تهیه و به صورت مستقیم به کنگره ارائه میکند. در نظام بودجه‌ریزی ایالات متحده امریکا نیز، بودجههای قوای مقننه و قضاییه به صورت مستقل از بودجه قوه‌مجریه تهیه میشود. رئیس جمهور این کشور نمی‌تواند هیچ‌گونه تغییری در بودجههای پیشنهادی این دو قوه اعمال کند.

– توجه به مشروح مذاکرات شورای بازنگری قانون اساسی نشان میدهد که اطلاق اصل ۱۲۶ قانون اساسی در حد تخاطب، شامل قوه قضاییه نمیشود و آنچه بیشتر موردنظر قانون‌گذار اساسی بوده، روابط دولت با مجلس بوده است و نه قوه قضاییه.

– رویه شورای نگهبان در مورد اصل ۵۲ این است که در مواردی که تغییر بودجه پیشنهادی موجب اختلال در انجام وظایف شورای مزبور میشود، دولت حق ندارد چنین تغییراتی را ایجاد کند. آیا تغییر و پیش‌بینی بودجه حداقلی برای قوه قضاییه که وظایف آن با جان و مال و ناموس مردم در ارتباط است، باعث اختلال در اداره امور این قوه و ورود زیان‌های جبران‌ناپذیر به نظام جمهوری اسلامی ایران و تضعیف مشروعیت آن نمیشود؟

مقدمه

چگونگی روابط قوه قضاییه و قوه ‌مجریه و به ویژه حدود و نسبت اختیارات بودجهای و مالی رؤسای دو قوه مزبور از منظر حقوق اساسی، مسئله بسیار مهم و قابل تأملی است که تاکنون کمتر بدان پرداخته شده است. برای نمونه، آیا بر اساس اصول قانون اساسی جمهوری اسلامی ایران (اصول ۵۲، ۱۲۶ و …) و رویه مورد عمل قوه قضاییه در سالهای اخیر، رئیس جمهور در نحوه تنظیم بودجه قوه قضاییه در لایحه بودجه کل کشور، سپس در نحوه تخصیص بودجه مصوب دارای اختیار مطلق است؟ در این صورت، آیا چنین برداشتی از اختیارات بودجهای قوه‌مجریه با سایر اصول مربوط قانون اساسی و مسئولیتها و کارکردهای پیش‌بینیشده برای قوه قضاییه در قانون اساسی، و بهطور کلی چگونگی تنظیم روابط قوای مزبور در کلیت نظام سیاسی جمهوری اسلامی ایران از لحاظ حقوقی و سیاسی قابل تأیید است؛ در هر حال، آیا راه برونرفتی از معضلات بودجهای و مالی موجود در قوه قضاییه در شرایط فعلی قابل تصور و تحقق است؟ به نظر میرسد برای ارائه پاسخی درخور به پرسشهای مزبور، بررسی عمیق و دقیقی از حدود اختیارات قانونی و چگونگی تنظیم روابط قوای مجریه و قضاییه در پرتو اصول مربوط قانون اساسی ضروری است. با توجه به مبانی نظری چگونگی تنظیم روابط قوا در جمهوری اسلامی ایران، در اینجا اشارهای به نظریه تفکیک قوا، که در قانون اساسی جمهوری اسلامی ایران نیز مورد اقتباس قرار گرفته، مفید و راهگشاست.

بی‌تردید در اغلب نظامهای سیاسی مردمسالار، نظریه تفکیک قوا از جایگاه و اهمیت فوق‌العادهای برخوردار است.[۱] نظریه تفکیک قوا هم کاربرد سلبی دارد؛ بدین معنی که از تمرکز قدرت جلوگیری میکند و هم جنبه ایجابی دارد؛ یعنی به تنظیم مطلوب و مناسب روابط قوا می‌پردازد که با معیار تحقق غایات حکومت، ارزیابی می‌شود. اما، تفکیک یا استقلال مطلق قوا نه امکانپذیر است و نه مطلوب. بنیانگذاران این نظریه نیز توجه داشتند که غرض از طرح ساختاری تفکیک قوا، این نیست که هر یک از قوای سه‌گانه به صورت جزیرهای مستقل بیتوجه به اهداف و غایات کلی نظام سیاسی عمل کنند. بر همین اساس، لااقل در مقام نظر، روابط قوای سهگانه در عین استقلال از یکدیگر، باید به گونهای تنظیم شود که نتیجه آن، تعادل و ایجاد منظومهای هماهنگ برای رسیدن به هدف مردم سالاری و تدارک عدالت و اداره مطلوب امور عمومی باشد؛ اموری که در عمل با پیچیدگی‌های گوناگونی مواجه است. از همینرو، نظریه تفکیک قوا در عمل با توجه به پیشینه و شرایط تاریخی و مبانی نظری و سنت‌های فکری و فرهنگی نظامهای مختلف سیاسی، به صورت‌های گوناگونی پدیدار شده است.

البته در این میان، جایگاه قوه قضاییه از اهمیت و حساسیت خاصی برخوردار است؛ زیرا در کنار کارکرد عمومی این قوه، یعنی احقاق حق و رسیدگی به اختلافات قضایی میان مردم، نظارت قضایی بر رعایت اصل حاکمیت قانون توسط قوه‌ مجریه و حمایت از حقوق شهروندان در قبال سوء استفاده از قدرت و تجاوز به حقوق و آزادیهای عمومی توسط مقامات و مأموران قوه ‌مجریه نیز، برعهده قوه مزبور است. به همین سبب، روز به‌روز بر اهمیت موقعیت قوه قضاییه در تحقق مردم‌سالاری و عدالت اجتماعی در نظام‌های سیاسی افزوده میشود، بهگونهای که بیهیچ اغراقی میتوان از کارکرد مطلوب قوه قضاییه به عنوان یک شاخص اصلی در ارزیابی نظام‌های سیاسی موجود یاد کرد. اما، کارکرد مطلوب قوه قضاییه، بهویژه از حیث انجام رسالت نظارت قضایی بر امور اداری و اعمال و دارایی مقامات حکومتی و جلوگیری از سلطه سیاسی قوه مجریه بر قوه قضاییه، از منظر ساختاری مستلزم تأمین استقلال لازم برای این قوه است.

با تشکیل جمهوری اسلامی و تصویب قانون اساسی جدید بر اساس موازین اسلامی، از لحاظ سیاسی گام قابل توجهی در تأمین استقلال ساختاری قوه قضاییه برداشته شد. چه اینکه برخلاف وضعیت سابق که دادگستری زیرمجموعه قوه ‌مجریه محسوب می‌شد، بر اساس اصل ۱۵۷ قانون اساسی، تعیین ریاست قوه قضاییه در صلاحیت مقام معظم رهبری قرار گرفت. از طرفی طبق اصل ۱۷۳ قانون اساسی، دیوان عدالت اداری تشکیل شد و برای نخستین بار نظارت قضایی و رسیدگی به شکایات، تظلمات و اعتراضات مردم نسبت به مأموران یا واحدها یا آییننامههای دولتی به مرحله عمل درآمد. اما این تغییر ساختار در سطح نظام سیاسی، بهگونهای شایسته با تدارک اختیارات قانونی بودجهای، اداری و مالی مناسب که لازمه تأمین استقلال سازمانی و عملکردی این قوه است همراه نشد، تا جایی که وضعیت این قوه از لحاظ وضعیت بودجهای و مالی در موقعیتی به مراتب ضعیفتر از قوه قضاییه در نظام پیشین، قرار گرفت.

نگاهی به اصول قانون اساسی موجود و قوانین و مقررات عادی مربوط به موضوع بودجه و فرآیند تهیه، تنظیم و اجرای آن در جمهوری اسلامی مبین ادعای فوق است. توضیح آنکه طبق اصل ۵۲ قانون اساسی، بودجه سالانه کل کشور به ترتیبی که در قانون مقرر میشود، از طرف دولت تهیه و برای رسیدگی و تصویب به مجلس شورای اسلامی تسلیم میشود. اما از آنجا که بعد از تشکیل جمهوری اسلامی، قانون خاصی در مورد فرآیند تهیه بودجه در دولت، به تصویب قانون‌گذار نرسیده است، تهیه و تنظیم بودجه توسط دولت کماکان بر اساس قوانین مصوب قبل از تأسیس جمهوری اسلامی، انجام می‌پذیرد (مانند قانون برنامه و بودجه مصوب ۱۳۵۱). قوانینی که بر اساس مفروضات مربوط به ساختار نظام سیاسی کشور قبل از انقلاب اسلامی وضع شدهاست و تناسبی با وضعیت قوه قضاییه در شرایط فعلی ندارد. در مقام اجرای بودجه نیز، کماکان قانون محاسبات عمومی مصوب ۱۳۶۶ حاکم است که عمده مقررات آن، تکرار قانون محاسبات عمومی مصوب ۱۳۴۹ است و بنابراین در عمل قوه قضاییه از لحاظ بودجهای و مالی به‌طور کامل زیر نفوذ و سلطه قوه‌مجریه قرار دارد. نتیجه اینکه برخلاف گذشته، قوه قضاییه در شرایط فعلی در فرآیند تهیه و تنظیم بودجه خود در دولت، عملاً محل چندانی از اعراب ندارد و این قوه‌مجریه است که بیآن‌که مانند رژیم سابق به‌نحوی پاسخگوی عملکرد قوه قضاییه کشور باشد، ابتکار عمل را در مورد تعیین بودجه قوه قضاییه در اختیار دارد. بنابراین با وجود تحول ساختاری موقعیت قوه قضاییه بعد از تشکیل جمهوری اسلامی، از لحاظ بودجهای و اداری نه تنها وضعیت این قوه به سوی استقلال سازمانی لازم ارتقا نیافته، بلکه کارکرد آن تحت‌الشعاع نحوه عمل ریاست قوه‌ مجریه قرار گرفته است.[۲]

با توجه به مطالب از پیش گفته به نظر میرسد وضعیت فعلی بودجه قوه قضاییه، (صرفنظر از نحوه عملکرد و رویکرد رؤسای جمهور به رسالت قوه قضاییه در سالهای گذشته) از حیث نحوه تنظیم روابط قوا, نه تنها تناسبی با آرمان های نظام جهوری اسلامی و موقیت رفیع این قوه در تحقق عدالت و حاکمیت قانون بر اساس موازین اسلامی ندارد، بلکه با موقعیت قوه قضاییه در بسیاری از نظام های سیاسی عرفی موجود نیز، ‌قابل‌مقایسه‌ نمی‌باشد.

کلیات

در قانون اساسی جمهوری اسلامی، قوه قضاییه به شیوه خاصی مهندسی شده است. به‏ منظور انجام‏ مسئولیت‏های‏ قوه قضاییه‏ در کلیه‏ امور قضایی‏ و اداری‏ و اجرایی‏، مقام‏ معظم رهبری‏ یک‏ نفر مجتهد عادل‏ و آگاه‏ به‏ امور قضایی‏ و مدیر و مدبر را برای‏ مدت‏ پنج‏ سال‏ به‏ عنوان‏ رئیس‏ قوه قضاییه‏ تعیین‏ می‏کند که‏ عالی‌ترین‏ مقام‏ این قوه‏‏ است (اصل ۱۵۷ قانون اساسی). این شیوه جدید هم با ساختار موجود در قانون اساسی مشروطه و هم با چیدمان‌های متعارفی که در سایر کشورها وجود دارد، تفاوتهایی دارد. در این میان، بارزترین تفاوت ساختاری که قانون اساسی جمهوری اسلامی ایران اندیشیده است، این است که رئیس قوه قضاییه در ایران، که مدیریت امور قضایی، اداری و اجرایی قوه را برعهده دارد، عضوی از هیأت وزیران نیست و در انجام وظایف محوله با رئیس جمهور و مجلس شورای اسلامی، ارتباط سازمانی خاصی ندارد.

طراحی چنین شیوهای در قانون اساسی به خاطر دو عامل اساسی بوده است. عامل نخست را میتوان در ارتباط با رعایت استقلال قضایی دانست. قوه قضاییه در دوران پیش از انقلاب اسلامی سابقه مطلوبی از خود برجای ننهاده بود و از اینرو، ترمیم استقلال این قوه به یکی از دغدغههای انقلابی تبدیل شده بود. به همین سبب قانون‌گذار قانون اساسی، مدیریت امور قوه قضاییه را از قلمـرو صلاحیـت قوه‌ مجریه خارج کرد.

عامل دوم را نیز که بهویژه پس از بازنگری قانون اساسی در سال ۱۳۶۸ نمود بیشتری داشته است، میتوان در ارتباط با اندیشه ولایت فقیه و لزوم رعایت موازین اسلامی در اداره امور کشور ملاحظه کرد. طبق موازین اسلامی، قضات باید از طرف ولی‌فقیه منصوب شوند و به همین سبب، واگذاری استخدام قضات و مدیریت نظام قضایی و اجرای احکام به دولت (هیأت وزیران) خالی از اشکال نیست. به همین علت، در رأس قوه قضاییه باید شخص (یا اشخاصی) قرار می‌گرفت که توسط ولی‌فقیه منصوب شده است. حال آنکه اگر همانند دوران پیش از انقلاب و منطبق با سنت حقوق اساسی تطبیقی، مسئولیت مدیریت این قوه برعهده رئیس‌جمهور، هیأت وزیران و یا هر نهاد دیگری قرار میگرفت، این الزام شرعی رعایت نمیشد.

به هر حال، وضعیت کنونی قوه قضاییه هرچند دارای محاسنی است که باید در جای خود مورد بررسی واقع شود، اما دارای عوارضی نیز هست که از نظر بحث حاضر دارای اهمیت است. مهمترین پیامد چنین ساختاری این است که قوه قضاییه و مسائل مربوط به آن همواره جدای از دولت دیده می‌شود. با آنکه نفس اینِ امر مشکلساز نیست و راهکارهایی برای حذف آثار منفی آن وجود دارد، چون طبق برداشت غالب از قانون اساسی فعلی، امور اداری و استخدامی و برنامه و بودجه کشور در اختیار رئیس‌جمهور به عنوان رئیس قوه‌ مجریه است و قوه قضاییه رسماًدخالتی در فرآیند تصمیم‌گیری در حوزههای مزبور ندارد، همواره در معرض چانهزنی با دولت قرار خواهد گرفت. در واقع به نظر میرسد، مهندسی قوه قضاییه در ایران با آنکه حداقل از یک جهت، با دغدغه ارتقای استقلال قوه قضاییه صورت گرفته است، ولی در نهایت همین چیدمان از حیث اداری و بودجهای باعث تزلزل تصمیمگیری در این قوه و وابستگی آن به هیأت وزیران و رئیسجمهور شده است.

افزون بر این، با آنکه قانون اساسی در اصل ۵۷ استقلال قوای سهگانه را مورد شناسایی قرار داده است و در اصل ۱۵۶ نیز با بیان اینکه «قوه قضاییه‏ قوه‏ای‏ است‏ مستقل…»، تلاش کرده است استقلال قوه قضاییه را برای بار دوم مورد تأکید قرار دهد، ولی راهکارهای مناسب چنین استقلالی را در سایر اصول ارائه نکرده است. از طرف دیگر، لحن قانون‌گذار اساسی در ارتباط با قوه‌ مجریه و صلاحیتهای رئیس‌جمهور و هیأت وزیران به گونهای است که گویا در نظام حقوق اساسی ایران مسئولیت امور اداری، استخدامی و برنامه و بودجه کشور فقط برعهده این نهادها است. درواقع، علاوه بر اصل ۱۲۶ قانون اساسی که مسئولیت مستقیم همۀ امور اداری و استخدامی و برنامه و بودجه را در اختیار رئیس‌جمهور قرار میدهد، در اصول دیگر نیز مواردی مشاهده میشود که به نظر میرسد نه تنها سنخیتی با استقلال قوه قضاییه ندارد، بلکه حسب ظاهر با اختیارات قوه مزبور در تنافی است. یکی از مهم‌ترین این موارد، اصل ۱۳۸ قانون اساسی است که در آن صلاحیت تصویب آیین‌نامه و بخش‌نامه را به هیأت‌وزیران و اعضای قوه‌مجریه اعطا کرده است و در این میان گویا صلاحیتهای ذاتی قوه قضاییه در این زمینه مورد تغافل واقع شده است.

در چنین وضعیتی و با توجه به اینکه لوازم سازمانی و راهکارهای تضمین استقلال قوه قضاییه در متن قانون اساسی جمهوری اسلامی ایران نمود خاصی پیدا نکرده است، باید تلاش کرد برای رفع برخی کاستیهای موجود نظام قضایی، راهکارهایی را در سطح حقوقاساسی پیدا کرد. در گزارش حاضر به بررسی یکی از مهم‌ترین مشکلات قوه قضاییه یعنی مسئله بودجه خواهیم پرداخت و تلاش خواهیم کرد با تحلیل اصول مختلف قانون اساسی و طرح برخی مطالب و تجارب بینالمللی در این زمینه، ضمن شناسایی مشکلات موجود و تحلیل علل و عوامل مربوط، به راههای برونرفت از این مشکلات نیز اشاره کنیم.

استقلال قضایی و مسئله بودجه

اصل استقلال قضایی دربرگیرنده اصول استقلال قضات و استقلال دادگاه‌هاست. در اغلب نظریههای حاکمیت قانون، قضات به دلیل جایگاه محوری در اِعمال قوانین، از اهمیتی به‌سزا برخوردار بوده‌اند و استقلال قضات در اِعمال اختیاراتشان به‌عنوان عنصری اساسی در تحقق حاکمیت قانون مورد توجه نظریه‌پردازان قرار گرفته است.[۳] یکی از مهمترین دلایل توجه به ضرورت استقلال قضات، تأثیرپذیری بیشتر قضات و محاکم از حاکمیت و گروه‌های ذی‌نفوذ است. این تأثیرپذیری از یکسو، معلول پیچیده‌تر شدن روابط میان اجزای حکومت و محاکم قضایی، و از سوی دیگر، توسل به طرق و شیوه‌های بدیع در تأثیرگذاری بر نهاد قضایی به شیوه‌های مختلف است.

ارتقای استقلال قضایی امری است که دارای لایهها و سطوح متعدد و نیازمند تلاش در حوزه‌های مختلفی است. هرچند هدف اصلی این است که احکام و آرای صادره توسط قضات، بر اثر نفوذ شخص یا نهاد دیگری صادر نشده باشد، ولی تضمین این هدف وابسته به فعالیتهای مختلفی است. طبق یک برداشت بسیار کلی میتوان گفت که استقلال قضایی دارای دو بعد شخصی و سازمانی یا نهادی است. از منظر شخصی، شخص قاضی باید از چنان شخصیتی برخوردار باشد که بتوان هم به صلاحیت علمی وی اعتماد کرد و هم به صلابت شخصیت و تأثیرناپذیری وی از نفوذ افراد و اشخاص دیگر امیدوار بود. استقلال قضایی در این معنا به رفتار قضات بازمی‌گردد که در شرایطی یکسان، بسته به توانایی آنان در بهره‌گیری از این استقلال به‌طور متفاوت نمود می‌یابد.[۴] در واقع از این منظر، استقلال بیشتر جنبه شخصی داشته و قضات در اوضاع و احوال مشابه، به میزان متفاوتی از آن بهره‌مندند.

برای نیل به هدف کارآمدی و استقلال قضایی و حفظ آن در معنای شخصی، باید در حوزههای مختلفی همچون ارتقای سطح کیفی آموزشهای حقوقی در دانشکدهها و حوزه‌های علمیه، جذب قضات از میان دانش‌آموختههای ممتاز از طریق برگزاری آزمون‌های ورودی مناسب، برقراری دوره‌های کارآموزی سودمند، ارائه آموزشهای ضمن خدمت در موضوعات مختلف حقوقی- قضایی، ارتقای مناسب شغلی، تأمین معاش قضات و کارمندان اداری قوه قضاییه در سطح مطلوب، رعایت شأن قضات و اموری از این قبیل تلاشهای بی‌وقفهای صورت گیرد.

اما انجام این تلاشها به تنهایی نمیتواند ما را به اهدف تعیین شده یعنی یک قوه قضاییه کارآمد و استقلال قضایی رهنمون سازد. در واقع، بدون ارتقای وضعیت ساختاری و سازمانی نظام قضایی نمیتوان امیدوار بود که استقلال قضایی حفظ خواهد شد[۵]. اهمیت مسائل سازمانی در اینجا به حدی است که شاید بتوان آن را مهمتر از مسائل شخصی دانست، زیرا در بسیاری از موارد ضعف‌ها و مشکلات ساختاری قوه قضاییه اعضای آن را برای بهبود وضعیت به مصالحه با سایر اشخاص یا سازمانهای ذینفع یا ذینفوذ وادار میکند. «به همین جهت اولین مسئله‌ای که در ارتباط با این قوه مطرح می‌شود، استقلال‌ آن است که در کنار قوه اجرایی و تقنینی اثرپذیر نباشد و هیچ‌یک از قوا نتوانند در آن دخالت و اعمال نفوذ کنند».[۶] اکثر اسناد بین‌المللی که در این زمینه تصویب شدهاند، بر این مسئله تأکید دارند. از جمله اسناد مزبور میتوان به اصول اساسی سازمان ملل در خصوص استقلال قضایی مصوب ۱۹۸۵، اعلامیه پکن درخصوص اصول استقلال قضایی مصوب ۱۹۹۷، اصول بنگلور درخصوص رفتار قضایی مصوب ۲۰۰۲، معیارهای حداقل استقلال قضایی مصوب ۱۹۸۲ کانون وکلای بین‌المللی و پیشنویس اعلامیه جهانی استقلال قضات درخصوص بررسی استقلال قضایی مصوب ۱۹۸۹ اشاره کرد.

اصول مربوط به تأمین و تضمین استقلال قضایی، شامل ضوابط مربوط به امر قضا است که طیف وسیعی از موضوعات، از نحوه استخدام تا نحوه عزل قضات را در بر می‌گیرد. بر همین اساس، در هفتمین کنگره ملل متحد، فهرستی از اصول درباره استقلال قضایی مورد پذیرش اعضا قرار گرفته است. برای نمونه، به برخی از این اصول که مستقیماً با بحث کنونی مرتبط هستند، اشاره میشود:

استقلال دستگاه قضایی باید به‌وسیله دولت تأمین شده و در قانون ‌اساسی یا دیگر قوانین داخلی تصریح شود؛
دولت باید منابع لازم را برای تأسیس نظام قضایی کارآمد فراهم سازد.[۷]

از منظر دیگر، بسیاری از صاحب‌نظران اقتصادی بر این باورند که استقلال قضایی، عنصری کلیدی در تبیین چرایی موفقیت کشورها در نیل به توسعه‌یافتگی و رشد اقتصادی است. بر همین سیاق، برخی از اقتصاددانان استدلال کردهاند که چگونگی نظامهای قضایی مختلف، تأثیری چشمگیر بر توسعه اقتصادی دارد. تأثیر مؤلفه استقلال قضایی، بهویژه از طریق تضمین شایسته حقوق مالکیت، در برخی از پژوهش‌های صاحب‌نظران اقتصاد، با تکیه بر شواهد آماری در کشورهای متعدد محاسبه و ارزیابی شده است.[۸]

چنانکه از اصول گفته شده برمیآید، یکی از مواردی که در ارتباط با استقلال نهادی قوه قضاییه مطرح است، مسئله تأمین بودجه این قوه است. زیرا اجرای وظایفی که در اصول مختلف قانون اساسی برعهده قوه قضاییه نهاده شده است، در عمل بدون برخورداری از یک بودجه مناسب امکانپذیر نیست.[۹] وظایفی که این قوه در ایران برعهده دارد بسیار گسترده است. طبق اصل ۱۵۶ قانون اساسی قوه قضاییه‏ قوه‏ای‏ است‏ مستقل‏ که‏ پشتیبان‏ حقوق‏ فردی‏ و اجتماعی‏ و مسئول‏ تحقق‏‌بخشیدن‏ به‏ عدالت‏ و عهده‏دار وظایف‏ زیر است‏:

رسیدگی‏ و صدور حکم‏ در مورد تظلمات‏، تعدیات‏، شکایات‏، حل‏ و فصل‏ دعاوی‏ و رفع خصومات‏ و اخذ تصمیم‏ و اقدام‏ لازم‏ در آن‏ قسمت‏ از امور حسبیه‏ که‏ قانون‏ معین‏ می‏کند؛
احیای‏ حقوق‏ عامه‏ و گسترش‏ عدل‏ و آزادیهای‏ مشروع‏؛
نظارت‏ بر حسن‏ اجرای‏ قوانین؛
کشف‏ جرم‏ و تعقیب‏ مجازات‏ و تعزیر مجرمان‏ و اجرای‏ حدود و مقررات‏ مدون‏ جزایی‏ اسلام؛
اقدام‏ مناسب‏ برای‏ پیشگیری‏ از وقوع‏ جرم‏ و اصلاح‏ مجرمان‏.

دادگاه‌های عمومی و انقلاب و شوراهای حل اختلاف، دیوان عدالت اداری، سازمان قضایی نیروهای مسلح، دادستانی ویژه روحانیت، سازمان زندانها و اقدامات تأمینی و تربیتی کشور، سازمان بازرسی کل کشور، سازمان پزشکی قانونی، سازمان ثبت اسناد و املاک کشور، دانشگاه علوم قضایی و خدمات اداری و تعدادی نهاد دیگر، مجموعه نهادهایی هستند که مسئول ایفای وظایف قوه قضاییه هستند. بدیهی است هر کدام از این نهادها نیازمند برخورداری از خدمات نیروی انسانی در سطوح مختلف تخصصی و غیرتخصصی هستند. به لحاظ استقرار مکانی نیز به واسطه اینکه گستره فعالیت برخی از این نهادها، کل کشور میباشد، این قوه باید خدمات خود را تا بخش‌های مختلف و اقصی نقاط مختلف کشور گسترش دهد و بر عملکرد و فعالیت این نهادها نظارت داشته باشد. برخی نهادها و سازمانهای تابعه و تأسیسات مورد نیاز این قوه مانند زندانهای مختلفی که در سطح کشور وجود دارند، اصولاً باید دارای ساختمانهای بسیار مجهز و مدرن و بهرهمند از آخرین دستاوردهای امنیتی باشند. در کنار امور یاد شده نباید از یاد برد که نظام قضایی کشور هم اکنون در مسیر ارتقای اداری قرار دارد و نیل به اهدافی که در برنامه پنجم توسعه در این خصوص برای این قوه پیشبینی شده نیز، نیازمند بهرهمندی از بودجه مناسب است.

با توجه به این وضعیت، بودجه این قوه باید به حدی باشد که بتواند قضات و کارمندان خود را که همواره در معرض فساد مالی قرار دارند، از لحاظ مالی، معیشتی و رفاهی به اندازه کافی مورد حمایت قرار دهد، همچنین قادر باشد مسئولیتهای خود را در قبال وظایفی که قانون اساسی برعهده آن نهاده است، ایفا کند. اهمیت بودجه مناسب برای نظام قضایی به حدی است که حتی در مواقع اضطراری که دولت دچار شرایط اقتصادی نامطلوب است، نباید از بودجه قوه قضاییه کسر کند.[۱۰] همچنین، به سبب اهمیت فعالیت نظام قضایی، بودجه این قوه باید براساس قواعد و ضوابط مشخص تعیین شود و دولت و مجلس نمی‌توانند به طور غیرشفاف در این زمینه عمل کنند.

گرچه در اسناد بینالمللی از لزوم یا عدم لزوم واگذاری اتخاذ تصمیم در مورد بودجـه بـه قوه قضاییه سخنی به میان نیامده است، ولی نهادهای مسئول در این زمینه مکلف شده‌اند که به بودجه پیشنهادی این قوه به نحو شایسته توجه کنند.[۱۱] حتی شورای مشورتی قضات اروپایی در گزارش خود به شورای وزیران اتحادیه اروپا در سال ۲۰۰۱ با موضوع تأمین مالی و مدیریت دادگاه‌ها، به اهمیت مسائل بودجه‌ای برای استقلال دادگاه‌ها و نظام قضایی اشاره کرده است و در بند ۱۱ گزارش خود، بر این نکته تأکید کرده است که شایسته است قوه قضاییه بتواند لایحه بودجه خود را مستقیماً به پارلمان ارائه کند تا توسط نهاد مزبور مورد بررسی و تصویب قرار بگیرد.[۱۲] علت چنین تمهیدی روشن است؛ قوه قضاییه اگر نتواند لایحه بودجه خود را مستقیماً به پارلمان ارائه کند، باید با قوه مجریه که در تعداد قابل توجهی از موارد، یکی از طرفین مدعی یا مدعی‌علیه در دعاوی قضایی است، وارد مذاکره و در واقع، بده‌بستان شود. چنین فرآیندهایی غالباً در معرض سوءظن قرار دارند، زیرا دولت به واسطه مدیریت بر منابع مالی کشور و اختیار تغییر در بودجه پیشنهادی قوه قضاییه، همواره میتواند این قوه را در معرض تهدید و تطمیع قرار دهد و استقلال آن را مخدوش کند.

وضعیت بودجه قوه قضاییه در جمهوری اسلامی ایران

یکی از موانع مهمی که در ایران پیش روی عملکرد صحیح قوه قضاییه قرار دارد، کمبود بودجه این نهاد است. این امر بارها مورد تأکید مقامات قوه قضاییه از جمله رئیس این قوه قرار گرفته است.[۱۳] با وجود این، به نظر میرسد با ادامه فرآیند کنونی تهیه و تصویب بودجه در ایران، علیالظاهر قوه قضاییه نمیتواند اقدام خاصی در این خصوص صورت دهد. اما موضوع بسیار حائز اهمیت در اینجا، یادآوری این نکته است که فرآیند کنونی تصویب بودجه قوه قضاییه بیش از آنکه مبتنی بر خود قانون اساسی باشد، بر یک رویه سنتی و عرفی استوار است. در ادامه بحث در شماره (۱) تلاش خواهیم کرد با نگاهی هرمنوتیکی، فرآیند کنونی تهیه و تصویب بودجه کشور را با توجه به وضعیت خاص قوه قضاییه مورد نقد و بررسی قرار دهیم. در شماره (۲) و (۳) مسئله بودجه قوه قضاییه را به ترتیب در پرتو اصول ۵۲ و ۱۲۶ قانون اساسی مورد مطالعه قرار خواهیم داد. نهایتاً در شماره (۴) به رویه تفسیری شورای نگهبان در این زمینه اشاره خواهیم کرد.

بودجه قوه قضاییه در پرتو اصل وحدت بودجه

طبق اصل ۵۲ قانون اساسی «بودجه‏ سالانه‏ کل‏ کشور به‏ ترتیبی‏ که‏ در قانون‏ مقرر می‏شود، از طرف‏ دولت‏ تهیه‏ و برای‏ رسیدگی‏ و تصویب‏ به‏ مجلس‏ شورای‏ اسلامی‏ تسلیم‏ می‏گردد. هرگونه‏ تغییر در ارقام‏ بودجه‏ نیز تابع مراتب‏ مقرر در قانون‏ خواهد بود». این اصل از قانون اساسی در ارتباط با اصل وحدت در بودجهریزی است. اصل مزبور بدین معنا است که بودجه همه سازمانها و نهادهای کشور، توسط نهاد واحد (دولت) و در متن واحد (لایحه بودجه کل کشور) تهیه و به مجلس ارائه میشود.[۱۴]

©

در رویه کنونی حقوق اساسی جمهوری اسلامی ایران، دولت و شورای نگهبان بر این دیدگاه هستند که بودجه تمامی نهادها باید در یک متن واحد و توسط دولت تهیه شود. براساس این برداشت، اولاً هیچکدام از نهادها نمیتوانند بودجه خود را مستقیماً به مجلس شورای اسلامی پیشنهاد کنند. ثانیاً دولت حسب ظاهر حق دارد در بودجه‌های پیشنهادی نهادهای دیگر، بدون هیچگونه محدودیتی، تغییراتی ایجاد کند.

با توجه به این برداشت، به نظر میرسد اصل ۵۲ قانون اساسی که ظاهراً به صورت مطلق، “اصل وحدت بودجه” را مورد شناسایی و مبنای عمل در این زمینه قرار داده، از جهات زیر قابل تأمل است[۱۵]:

در خصوص اصل وحدت بودجه، یک مسئله بسیار مهم وجود دارد که باید به آن توجه کرد. تاریخ بودجهریزی در کشورهای مختلف، ملازم با اصل وحدت بودجه‌ریزی نیست. به عبارت دیگر، در کشورهای مختلف بحث بودجه در آغاز غیرمتمرکز بود و هرکدام از سازمانها و وزارتخانهها بودجه خود را به نهاد تصویب‌کننده یعنی پارلمان، کنگره یا مجلس پیشنهاد می‌کردند[۱۶]. برای مثال در آمریکا در دوران پیش از تصویب قانون بودجه و محاسبات در سال ۱۹۲۱، هرکدام از ارگانهای دولتی بودجه پیشنهادی خود را مستقیماً به مجلس نمایندگان ارائه میکردند. در ایران نیز در دوران آغازین نظام بودجه‌ریزی، چنین قاعدهای حکم‌فرما بود.[۱۷] پس از این دوران عدم تمرکز، اصل وحدت در بودجهریزی شناسایی شد. مهم‌ترین علل و عواملی را که به شناسایی چنین اصلی منجر شد، میتوان به شرح زیر تبیین کرد:

برنامه و خط مشی اداره کشور توسط دولت تهیه و تنظیم میشود. در این برنامه که به بیان اهداف و آرمانهای دولت در یک برهه زمانی خاص می‌پردازد، ارزش هر یک از فعالیتها و اقدامات تعیین و سهم هر کدام از وزارتخانهها، سازمانها و نهادها در نیل به این اهداف مشخص میشود. اصل وحدت بودجه ابزار بسیار مهمی است که به رئیس دولت اجازه میدهد متناظر با بندها و عناوین این برنامه کلی، بودجه خاصی را به هرکدام از سازمانها و نهادها اختصاص دهد. بدین ترتیب، بدیهی است اتخاذ تصمیم بودجه و تعیین سهم هرکدام از نهادها ناشی از نوعی ارزش‌گذاری نسبت به عملکرد هریک از آنها است که در افق اهداف برنامهای دولت صورت می‌گیرد.[۱۸]
شناسایی اصل وحدت بودجه در راستای افزایش اختیارات نظارتی رئیس دولت صورت گرفته است، زیرا مقام مزبور از این طریق میتواند بر عملکرد سایر وزارتخانه‌ها و سازمانها، نظارت و کنترل بهتر و مؤثرتری اعمال کند. در واقع، یکی از راهکارهای افزایش قدرت رئیس دولت، شناسایی اصل وحدت در بودجه‌ریزی بود.[۱۹]
اصل وحدت بودجه یکی از مقدمات و مقومات مسئله پاسخگویی رئیس دولت در مقابل پارلمان نیز هست. بدین معنا که چون رئیس دولت در مقابل پارلمان درخصوص عملکرد وزارتخانهها، سازمانها و نهادهای دولتی مسئولیت دارد، باید بتواند بر دخل و خرج آنها نیز تأثیرگذار باشد. اگر رئیس دولت در بودجه این دستگاهها دخالتی نداشته باشد، نمیتوان وی را مسئول عملکرد آنها دانست. زیرا در صورت استقلال بودجهای این نهادها، چنانچه بودجه این دستگاهها کفاف وظایف و تکالیف قانونی آنها را ندهد، نمیتوان رئیس دولت را که هیچ اختیاری در تعیین این بودجه نداشته است، پاسخگو قلمداد کرد.[۲۰]

با توجه به ارتباط مستقیم بین این عوامل سهگانه و اصل وحدت بودجه، باید اذعان کرد که شیوه کنونی تعیین بودجه برای قوه قضاییه در ایران با هیچکدام از این سه عامل سازگار نیست، زیرا:

طبق اصل ۱۳۴ قانون اساسی رئیس جمهور با همکاری وزیران برنامه و خط مشی دولت را تهیه میکند. منظور از دولت در این اصل، همۀ نهادها و دستگاههای کشور نیست. بلکه منظور دستگاههایی است که به نحوی از انحا تحت نظر رئیس جمهور و وزرا فعالیت می‌کنند. به هر حال، قوه قضاییه را نمیتوان جزو این قبیل دستگاهها به شمار آورد. بنابراین چون قوه‌مجریه در تهیه و تنظیم برنامه کاری قوه قضاییه دخالتی ندارد، نمی‌تواند در تعیین بودجه این قوه نیز سمتی داشته باشد. بر این اساس، با توجه به اینکه در حقوق اساسی ایران قوه قضاییه و عملکرد آن جزئی از برنامه و خطمشی دولت را تشکیل نمی‌دهد، چرا و چگونه دولت در مقام تهیه‌کننده بودجه، همهساله فعالیتها و برنامههای قوه قضاییه را ارزش‌گذاری کرده و سهم بودجهای هر کدام از بخشها و فعالیتهای این قوه را تعیین می‌کند؟
در حقوق اساسی و حقوق اداری ایران، رئیس جمهور به واسطه اینکه سمتی در نظام قضایی کشور و قوه قضاییه ندارد، نمیتواند بر این نهاد اعمال نظارت کند. رئیس جمهور نمیتواند بازرس یا بازرسانی را به این نهاد ارسال کنـد و همـچنین نمیتوانـد بـه قوه قضاییه دستور صادر کند یا عملکرد رئیس قوه قضاییه و یا سایر مقامات این قوه را تحت کنترل درآورد. با توجه به چنین وضعیتی، یکی از مبانی شناسایی اصل وحدت بودجهریزی در اینجا وجود ندارد و به همین سبب، واضح نیست چرا باید امکان تغییر و تحول گسترده بودجه پیشنهادی قوه قضاییه توسط دولت وجود داشته باشد؟
رئیس‌جمهور و قوه‌ مجریه درخصوص عملکرد قوه قضاییه در مقابل مجلس شورای اسلامی پاسخگو نیستند. مجلس نمیتواند مقامات قوه‌ مجریه را به واسطـه عملـکرد نامطلـوب قوه قضاییه مورد مؤاخذه و بازخواست قرار دهد. حال آنکه یکی از عوامل شناسایی اصل وحدت در بودجهریزی، همین مسئله پاسخگویی و تبعات آن بوده است. بدین ترتیب، از نظر سیاسی روشن نیست چرا قوه‌ مجریه که در مقابل عملکرد و فعالیتها و اقدامات قوه قضاییه در مقابل مجلس شورای اسلامی پاسخگو نیست، میتواند به ترتیب دلخواه، بودجه پیشنهادی قوه قضاییه را تغییر دهد؟

بروز پرسشهای مزبور ناشی از مهندسی خاص قوه قضاییه در قانون اساسی جمهوری اسلامی ایران است که آن را به عنوان نهادی منفک از قوه مجریه قلمداد کرده است. در واقع، از آنجا که ساختار قوه مجریه و قوه قضاییه در ایران، یک ساختار متفاوت است و قوه اخیر تابعی از برنامهها و خط مشیهای قوه مجریه نیست، از لحاظ حقوقی نمیتوان اصل وحدت بودجه را که به عنوان یکی از عناصر حفظ یکپارچگی دولت (قوه‌ مجریه) و انسجام برنامه و خط مشی دولت به وجود آمده است، در حقوق مالی جمهوری اسلامی ایران به طور کامل مورد عمل قرار داد.

به این ترتیب، اصل وحدت بودجه در فضایی به وجود آمده است که در آن، قوه‌ مجریه امور اداری و استخدامی و مالی قوه قضاییه را تأمین میکند و عملکرد نظام قضایی در برنامه قوه‌ مجریه منعکس میشود. حال با توجه به اینکه در شرایط فعلی ایران چنین فضایی وجود ندارد، اجرای این اصل در مورد بودجه قوه قضاییه توجیهپذیر نیست.

به لحاظ حقوق اساسی تطبیقی نیز، در همین ارتباط میتوان به وضعـیت بودجـه قوه قضاییه در برزیل اشاره کرد. در این کشور، به ‌منظور جلوگیری از هرگونه تجاوز به استقلال قوه قضاییه توسط قوه مجریه یا قوه مقننه از طریق امور مالی و بودجه‌ای، قوه قضاییه کنترل تقریباً کاملی بر بودجه‌اش دارد. در سطح فدرال، دیوان‌عالی برزیل،[۲۱] بودجه سالیانه نظام قضایی فدرال را تهیه و مستقیماً به کنگره ارائه می‌کند. بدین ترتیب، دولت فدرال برزیل کنترل اندکی بر بودجه قوه قضاییه دارد و هرگونه نقض رویه مذکور، نقض اصل تفکیک قوا شمرده می‌شود.[۲۲]نمونه دیگر، نظام بودجهریزی ایالات متحده امریکا است که در آن بودجههای قوای مقننه و قضاییه به صورت مستقل از بودجه قوه‌ مجریه تهیه میشود. به این ترتیب که هزینه‌ها و اعتبارات پیشنهادی قوای مقننه و قضاییه باید پیش از ۱۱ اکتبر هر سال به رئیس جمهور ارائه شوند و رئیس جمهور باید آنها را بدون هیچ تغییری در بودجه پیشنهادی خود بگنجاند.[۲۳] همچنین، در یک سوم از کشورهای سازمان همکاری اقتصادی و توسعه (OECD) (10 کشور از حدود ۳۰ کشور)، بودجه قضایی به‌نحو مستقل تهیه می‌شود و پیشنهاد بودجه شامل پیش‌نویس لایحه بودجه بدون هیچ تغییری توسط مرجع مرکزی بـودجه‌ریزی به پارلمان تقدیم می‌شود.[۲۴]

بودجه قوه قضاییه در پرتو اصل ۵۲ قانون اساسی

طبق اصل ۵۲ قانون اساسی «بودجه‏ سالانه‏ کل‏ کشور به‏ ترتیبی‏ که‏ در قانون‏ مقرر می‏شود، از طرف‏ دولت‏ تهیه‏ و برای‏ رسیدگی‏ و تصویب‏ به‏ مجلس‏ شورای‏ اسلامی‏ تسلیم‏ می‏گردد. هرگونه‏ تغییر در ارقام‏ بودجه‏ نیز تابع مراتب‏ مقرر در قانون‏ خواهد بود». در شرایط فعلی، تفسیر غالب از اصل مزبور، که دولت نیز بر همین باور است، آن است که واگذاری صلاحیت تهیه بودجه در اصل ۵۲ قانون اساسی به دولت، ملازم با اختیار دولت در تغییر و تبدیل بودجههای پیشنهادی همۀ نهادها و سازمانها است. با این حال، در متن اصل ۵۲ قانون اساسی از لحاظ تفسیر لفظی، واژه یا عبارتی که لزوماً دال بر صلاحیت دولت در تغییر پیشنهادهای بودجهای سایر قوا باشد، وجود ندارد. طبق اصل مزبور، تنها «تهیه» لایحه بودجه برعهده دولت نهاده شده است که از آن فینفسه، مفهوم تغییر و تصویب بودجه پیشنهادی نهادهایی همچون قوه قضاییه استفاده نمیشود. به عبارت دیگر، اگر قوه قضاییه بودجه پیشنهادی خود را به دولت جهت ارسال به مجلس شورای اسلامی ارائه کند، بدون آنکه دولت اختیاری در تغییر آن داشته باشد، واژه «تهیه» در اصل ۵۲ قانون اساسی معنا و مفهوم خود را از دست نخواهد داد، زیرا از همان ابتدا این واژه شامل اموری همچون تغییر و اصلاح نیست. به عبارت روشنتر، واژه «تهیه» نه ناظر به امکان تغییر در بودجه پیشنهادی است و نه ناظر به عدم امکان آن. بلکه یک واژه خنثی و بیطرف است.

به نظر میرسد، بنیان این مسئله را که دولت میتواند بودجه پیشنهادی قوه قضاییه را تغییر دهد، باید در فلسفه “اصل وحدت” در بودجهریزی جستجو کرد. زیرا مطابق این اصل، دولت باید بتواند با توجه به برنامه و خط مشی خود، در بودجههای پیشنهادی دستگاههای تابعه تغییرات مورد نظر را اعمال کند. ولی همانطور که در بند قبلی گفته شد، با توجه به اینکه در ایران دولت (قوه مجریه) سمتی در قوه قضاییه ندارد، اختیار تغییر در بودجه پیشنهادی قوه قضاییه نیز توجیهپذیر نیست.

بودجه قوه قضاییه در پرتو اصل ۱۲۶ قانون اساسی

یکی از مشکلات و ابهامات اساسی که در ارتباط با بودجه قوه قضاییه باید مورد بررسی و توجه واقع شود، جایگاه اصل ۱۲۶ قانون اساسی و تأثیری است که میتواند بر این بحث داشته باشد. طبق این اصل، «رئیس‏ جمهور مسئولیت‏ امور برنامه‏ و بودجه‏ و امور اداری‏ و استخدامی‏ کشور را مستقیماً برعهده‏ دارد و می‏تواند اداره‏ آنها را به‏عهده‏ دیگری‏ بگذارد». در ارتباط با این اصل، برداشت غالب این است که مسئولیت بودجه قوه قضاییه نیز برعهده رئیس جمهور است و در نتیجه، وی میتواند در بودجه پیشنهادی این قوه تغییراتی را به صلاحدید خود اعمال کند. هرچند در نگاه نخست تأثیر اصل ۱۲۶ قانون اساسی بسیار چشمگیر و قابل توجه جلوه می‌کند، ولی با دقت در سایر اصول قانون اساسی، بهخصوص در حوزه مسائل مربوط به قوه قضاییه و همچنین پیشینه و چرایی تصویب این اصل در شورای بازنگری قانون اساسی، اصل مذکور به دلایل زیر اطلاق خود را از دست میدهد:

اصل ۱۵۷: به‏ منظور انجام‏ مسئولیت‏های‏ قوه قضاییه‏ در کلیه‏ امور قضایی‏ و اداری‏ و اجرایی مقام‏ رهبری‏ یک‏ نفر مجتهد عادل‏ و آگاه‏ به‏ امور قضایی‏ و مدیر و مدبر را برای‏ مدت‏ پنج‏سال‏ به‏عنوان‏ رئیس‏ قوه قضاییه‏ تعیین‏ می‏نماید که‏ عالیترین‏ مقام‏ قوه قضاییه‏ است.
اصل ۱۵۸: وظایف رئیس‏ قوه قضاییه‏ به‏ شرح‏ زیر است‏: ۱- ایجاد تشکیلات‏ لازم‏ در دادگستری‏ به‏ تناسب‏ مسئولیت‏های‏ اصل‏ یکصد و پنجاه و ششم، ۲- ..‏. ۳- استخدام‏ قضات‏ عادل‏ و شایسته‏ و عزل‏ و نصب‏ آنها و تغییر محل‏ مأموریت‏ و تعیین‏ مشاغل‏ و ترفیع آنان‏ و مانند اینها از امور اداری‏، طبق‏ قانون.
اصل ۱۶۰: رئیس‏ قوه قضاییه‏ می‏تواند اختیارات‏ تام‏ مالی‏ و اداری‏ و نیز اختیارات‏ استخدامی‏ غیرقضات‏ را به‏ وزیر دادگستری‏ تفویض‏ کند.

همانطور که ملاحظه میشود، در هر کدام از این اصول سهگانه به مواردی اشاره شده است که اطلاق اصل ۱۲۶ را دچار تقیید میکند. نتیجه اینکه چون کلیه امور اداری و مالی قوه قضاییه به رئیس این قوه واگذار شده است، رئیس جمهور نمیتواند با استناد به اصل ۱۲۶ قانون اساسی، هرگونه صلاح میداند در این خصوص تصمیم‌گیری کند. رویه مورد عمل در مجلس شورای اسلامی در امور اداری و استخدامی این قوه نیز مؤید تحلیل مزبور است.

مشروح مذاکرات شورای بازنگری قانون اساسی نیز حکایت از آن دارد که ظاهراً قصد قانون‌گذار اساسی از تصویب اصل ۱۲۶ قانون اساسی این نبوده که اختیارات قوه قضاییه را در امور مالی و اداری و استخدامی محدود کند، بلکه هدف این بوده است که مجلس شورای اسلامی نتواند در امور مربوط به برنامه و بودجه و امور اداری و استخدامی وزارتخانهها خللی ایجاد کند و از این طریق، صلاحیتهای رئیس جمهور را در اعمال اختیار و نظارت بر دستگاههای تابعه، کاهش دهد. به بیان دیگر، اطلاق اصل ۱۲۶ قانون اساسی در حد تخاطب شامل قوه قضاییه نمی‌شود و آنچه موردنظر قانون‌گذار اساسی بوده، روابط دولت با مجلس بوده است و نه قوه قضاییه.

بودجه قوه قضاییه در پرتو رویه شورای نگهبان

براساس ماده ۱ قانون مقررات مالى شوراى نگهبان مصوب ۱۰/۷/۱۳۶۲ مجلس شورای اسلامی و تبصره آن، بودجه شوراى نگهبان به تفکیک برنامه و مواد هزینه به وسیله امور مالى شوراى مذکور تهیه و پس از تأیید شورا به سازمان برنامه و بودجه پیشنهاد مى‏شود تا عیناً در لایحه بودجه کل کشور منظور شود و مصرف آن تابع مقررات این قانون است. هرگونه تغییر در برنامه‏ها و یا مواد هزینه در قالب اعتبارات مصوب با تصویب شوراى نگهبان مقدور است و مراتب به اطلاع سازمان برنامه و بودجه و وزارت امور اقتصادى و دارایى خواهد رسید. بدین ترتیب، دولت موظف است بودجه مورد نظر شوراى نگهبان را جهت تصویب مجلس شوراى اسلامى عیناً در لایحه بودجه کل کشور لحاظ کند.

با این حال، این رویه در مورد بودجه هیچکدام از قوا و نهادهای دیگر، مورد پذیرش شورای نگهبان واقع نشده است. در زیر به برخی از مواردی که در آن شورای نگهبان مصوبه مجلس را به علت عدم رعایت اختیار دولت در اصل ۵۲ رد کرده، اشاره شده است:

نظریه شماره ۴۵۵۱/۲۱/۷۸ مورخ ۸/۲/۱۳۷۸ شورای نگهبان درخصوص طرح آیین‌نامه داخلی مجلس شورای اسلامی مصوب ۱۸/۱/۱۳۷۸: «بند ۲ ماده ۲۳ از این نظر که بودجه باید از طریق دولت تهیه شود، مغایر اصل ۵۲ قانون اساسی شناخته شد». همچنین، «ذیل ماده ۶۲ که دولت را موظف کرده است عین بودجه پیشنهادی مجلس را در لایحه بودجه درج نماید، خلاف اصل ۵۲ قانون اساسی است».
نظریه شماره ۵۹۶۴ مورخ ۱۵/۱۰/۱۳۷۸ شورای نگهبان درخصوص طرح وظایف و اختیارات رئیسقوه قضاییه مصوب ۲۹/۹/۱۳۷۸: «بند (ج) ماده ۱ مغایر اصل ۵۲ قانون اساسی شناخته شد. اگر لفظ تهیه تبدیل به پیشنهاد شود، مشکل حل می‌گردد».
نظریه شماره ۲۸۹۴۹/۳۰/۸۷ مورخ ۹/۸/۸۷ شورای نگهبان درخصوص طرح اصلاح موادی از آییننامه داخلی مجلس شورای اسلامی مصوب ۲۱/۷/۱۳۸۷: «ماده ۱۲ موضوع ماده ۸۲ به خاطر الزام دولت به درج بودجه پیشنهادی در لایحه بودجه مغایر اصل ۵۲ قانون اساسی شناخته شد».

همانطور که مشاهده میشود با آنکه شورای نگهبان ماده ۱ مقررات مالی مربوط به شورای نگهبان که دولت را الزام کرده است بودجه پیشنهادی این شورا را عیناً در لایحه بودجه بگنجاند، مخالف قانون اساسی اعلام نکرده است؛ در مورد بودجه پیشنهادی نهادهایی مثل مجمع تشخیص مصلحت نظام و مجلس شورای اسلامی چنین الزامی را مغایر اصل ۵۲ دانسته است.

چنین برداشتی از قانون اساسی حداقل در مورد برخی از نهادهای اساسی کشور دارای تبعات مهمی است، زیرا گاه لزوم حفظ استقلال برخی از نهادها ایجاب میکند که این نهادها بتوانند بودجه خود را بدون آنکه نگران تغییر آن توسط دولت باشند، پیشنهاد کنند. تصور فرایندی غیر از این، بعضاً نهادهای مزبور را وارد چانهزنی و بده‌بستان با قوه مجریه خواهد کرد و قوه مجریه دقیقاً از همین طریق میتواند آنها را تحت فشار قرار دهد و منویات خود را در بسیاری از زمینهها عملی کند.

شورای نگهبان در اعلام نظر خود درباره لایحه بودجه سال ۱۳۸۰ کل کشور به مسئله مهمی اشاره کرده است. توضیح اینکه شوراى نگهبان در سال ۱۳۷۹ به هنگام تهیه لایحه بودجه سال ۱۳۸۰، علاوه بر پیش‏بینى هزینه‏هاى جارى خود، مبلغ ۴۰۰/۳۴۱/۳۷ ریال را بابت هزینه‏هاى نظارت بر انتخابات جهت درج در لایحه بودجه به سازمان مدیریت، توسعه و برنامه‏ریزى پیشنهاد کرد ولى سازمان مذکور پس از تقلیل این مبلغ تا ۰۰۰/۰۰۰/۱۰ ریال، آن را ذیل ردیف ۱۰۱۶۰۱ لایحه بودجه سال ۱۳۸۰ قرار داد و مجلس شوراى اسلامى نیز به هنگام بررسى لایحه بودجه، ردیف مذکور را که اختصاص به اعتبارات مربوط به نظارت بر انتخابات داشت، حفظ کرد. متعاقباً شوراى نگهبان پیرامون این بند از بودجه اعلام کرد:

«نظر به اینکه شوراى نگهبان با بودجه تصویبى در مجلس شوراى اسلامى و همچنین بودجه منظور شده در لایحه دولت نمى‏تواند وظیفه‏اى را که قانون اساسى به عهده آن گذاشته در امر نظارت بر انتخابات بهویژه در امور آموزش ناظرین انتخابات ریاست جمهورى و میاندوره‏اى مجلس شوراى اسلامى و خبرگان رهبرى به انجام برساند، از این جهت عدم تأمین نیاز بودجه شوراى نگهبان موجب اختلال در امر نظارت و خلاف اصول ۹۹ و ۱۱۸ قانون اساسى[۲۵] شناخته شد».

مبنای استدلال ذکر شده در متن این نظریه که به اختلال امور و عدم امکان انجام وظایف تکیه کرده است، میتواند از طرف شورای محترم نگهبان در نحوه تفسیر اصول مربوط قانون اساسی راجع به چگونگی تعیین بودجه قوه قضاییه نیز که سر وکار آن با جان و مال و ناموس مردم است، نیز مورد توجه قرار گیرد.

نتیجه

استقلال قضایی یک کشور به عوامل مختلفی وابسته است. در این میان، مسائل مالی و بودجه‌ای به واسطه آنکه در تأمین استقلال و عملکرد روزانه نهادهای قضایی مؤثر است، از اهمیت دوچندانی برخوردار است. با این حال، به نظر میرسد نظام حقوقی حاکم بر بودجه قوه قضاییه در جمهوری اسلامی ایران، نه تنها با اقتضائات عملی حفظ استقلال و تأمین مقدمات کارآمدی این قوه هماهنگی ندارد، بلکه تا حدود قابل توجهی آن را تحت تأثیر بلکه سلطه قوه‌ مجریه قرار می‌دهد که از منظر تحقق اهداف پیشبینی شده برای رعایت نظریه تفکیک قوا در نظام سیاسی جمهوری اسلامی ایران نیز قابل تأمل و انتقاد است. نباید از نظر دور داشت که بنیانگذاران جمهوری اسلامی ایران بنا داشتند نظامی را بر پا کنند که از همه جهات، از جمله ارائه یک سیستم قضایی مطلوب و کارآمد برای جهانیان الگو باشد. معالوصف با توجه به نکات و تحلیلهای مطرح شده در این گزارش، باید بر آن بود که بهرغم جایگاه رفیع امر قضا در شریعت اسلامی و تأکید بر استقلال قوه قضاییه در اصول ۱۵۶ و ۱۵۷ قانون اساسی، نه در این قانون و نه در سایر قوانین و مقررات مربوط، به اقتضائات بودجهای و مالی تأمین این استقلال و وظایف بسیار سنگینی که در قانون اساسی برعهده این نهاد گذاشته شده، توجه چندانی مبذول نشده است و بهرغم تغییر ساختاری موقعیت قوه قضاییه در نظام سیاسی کشور پس از تصویب قانون اساسی کنونی بر اساس موازین اسلامی، نظام حقوقی حاکم بر امور بودجه‌ای و مالی قوه قضاییه، کماکان همان نظام حقوقی و قوانین و مقررات قبل از انقلاب اسلامی است که تناسبی با وضعیت کنونی این نهاد ندارد.

راهکارهای برونرفت از مشکلات نظام بودجهای موجود در قانون اساسی

طبق اصل ۵۲ قانون اساسی، بودجه سالانه کل کشور باید به ترتیبی که در قانون مقرر می‌شود، توسط دولت تهیه شود. با این حال از زمان تصویب قانون اساسی تاکنون در این زمینه قانون خاصی به تصویب قانون‌گذار نرسیده و کماکان قوانین و مقررات موضوعه قبل از انقلاب مبنای عمل دولت در تهیه بودجه سالانه کل کشور است.

به نظر میرسد تهیه و تصویب قانون مزبور (قانون مورد اشاره در اصل ۵۲)، ظرفیت لازم برای تحت ضابطه درآوردن نحوه اعمال اختیارات دولت در تهیه بودجه سالانه را دارد. به بیان دیگر، می‌توان با وضع قانون مزبور و انجام پیش‌بینیهای لازم در آن متناسب با وظایف و کارکردهای قوه قضاییه در قانون اساسی، زمینههای استفاده ناصواب احتمالی از اختیار ظاهراً بیقید و شرط دولت در نحوه تنظیم بودجه قوه قضاییه را مسدود کرد و نظام حقوقی بودجهای کشور را هماهنگ با جایگاه و تأمین استقلال لازم برای هر یک از قوا در منظومه نظام سیاسی کشور پایه‌ریزی کرد.

در کوتاهمدت، با توجه به نظریات تفسیری شورای نگهبان راجع به اصل ۵۲ قانون اساسی به شرحی که گذشت، حسب ظاهر زمینه قانونی ایجاد نوعی محدودیت در اختیار مطلق دولت در نحوه تنظیم و پیشبینی بودجه قوه قضاییه در بودجه سالانه، با توسل به صلاحیت تنظیم سیاستهای کلی نظام، منتفی نیست. بهویژه اینکه نظریههای تفسیری شورای نگهبان در مورد اصل ۵۲ قانون اساسی، نوعاً ناظر بر اصل و نفس اختیار دولت در نحوه تنظیم بودجه پیشنهادی قوه قضاییه است؛ نه حدود این اختیار.

از آنجا که بخش چشمگیری از بودجه مورد نیاز قوه قضاییه، مربوط به تأمین حقوق و مزایای قضات و سایر کارکنان این قوه است که طبعاً باید بهطور ثابت در بودجه سالانه این نهاد پیش‌بینی شود، به نظر می‌رسد با تهیه مناسب لایحه جامع امور اداری و استخدامی قوه قضاییه، موضوع بند (ی) ماده ۲۱۱ قانون برنامه پنجم توسعه، و پیشبینی حقوق و مزایای ضروری و مناسب برای قضات و سایر کارکنان در لایحه مزبور، میتوان غیر مستقیم بخشی از مشکلات بودجهای قوه قضاییه را مرتفع ساخت.
از نظر اداری به نظر میرسد با ارسال این گزارش برای نهادهای مربوط از قبیل مجمع تشخیص مصلحت نظام، شورای نگهبان و مجلس شورای اسلامی و در صورت اقتضا و صلاحدید، برگزاری نشستهای مشترک و انجام همفکری و تعامل و ایجاد ذهنیت و تصویر مشترک از مشکلات بودجهای قوه قضاییه، میتوان ضمن شناسایی تفصیلی و ایجاد نوعی اجماع در خصوص راههای برونرفت از وضعیت موجود، در مورد تمهید مقدمات اجراییکردن راهحلهای مورد توافق نیز اقدام کرد.

به منظور فراهمکردن مقدمات تهیه و تنظیم پیشنویس قانون مورد اشاره در بند (۱)، انجام یک پژوهش با مشارکت بخشهای ذیربط قوه قضاییه (پژوهشگاه قوه قضاییه) و مجلس شورای اسلامی (مرکز پژوهش‌های مجلس شورای اسلامی) قابل توصیه و پیشنهاد است.

*. تهیه و تنظیم: مسلم آقایی طوق

ناظر علمی: عباس توازنی زاده

[۱]. طبق ماده ۱۶ اعلامیه حقوق بشر وشهروندان فرانسه مورخ ۲۶ اوت ۱۷۸۹ «هر جامعهای که در آن نه حقوق تضمین و نه تفکیک قوا برقرار شده باشد، دارای قانون اساسی نیست». گفتنی است که اعلامیه حقوق بشر و شهروندان، به عنوان دیباچه بر قانون اساسی ۱۷۹۱ فرانسه بهکار رفته است.

[۲]. لازم به ذکر است که موضوع گزارش حاضر، بررسی مرحله تهیه و تنظیم بودجه قوه قضاییه در پرتو اصول مربوط قانون اساسی است و مسئله اجرای بودجه و مشکلات ناشی از نحوه اختصاص بودجه مصوب، که معضلات عملی آن برای قوه قضاییه کمتر از کمبودهای ناشی از میزان بودجه مصوب نیست، موضوع مطالعه مستقلی است که در این پژوهشکده در دست بررسی و اقدام قرار دارد.

[۳]. C. K. Komesar (2001) Law’s Limits: The Rule of Law and the Supply and Demand of Rights, Cambridge, Cambridge University Press, p. 156.

[۴]. P. H. Russell (2001) “Toward a General Theory of Judicial Independence”, in Russel, H. P and ÓBrien, M. D. (eds.), Judicial Independence in the Age of Democracy, London, University Press of Virginia, p. 6.

[۵]. بر همین اساس، در بند (۱۲) سیاستهای کلی نظام در خصوص امنیت قضایی مصوب ۲۸/۷/۱۳۸۱ مقام معظم رهبری، بر «تأمین نیازهای قوه قضاییه در زمینههای مالی، تشکیلاتی و استخدامی با توجه به اصول ۱۵۶، ۱۵۷ و ۱۵۸ قانون اساسی» تصریح شده است.

[۶]. یزدی، محمد (۱۳۶۴)، «قوه قضاییه در قانون اساسی»، نور علم، ش ۱۳، ص ۴۲٫

[۷]. “Basic Principles on the Independence of the Judiciary”, Adopted by the Seventh United Nations Congress on the Prevention of Crime and the Treatment of Offenders held at Milan from 26 August to 6 September 1985 and endored by General Assembly resolusion 40/32 of 29 November 1985 and 40/146 of 13 December 1985; Available online at

http://www.ohchr.org/english/law/indjudiciary.htm.

[۸]. Jesper Wittrup (2010) “Budgeting in the Era of Judicial Independence”, International Journal for Court Administration, Available online at: www.iaca.ws/files/Jesper_Wittrup4-2010.pdf.

[۹]. در بند (۸) سیاستهای کلی قضایی پنجساله (ابلاغی توسط مقام معظم رهبری مورخ ۲/۹/۱۳۸۸) به «ضرورت تأمین بودجه متناسب با وظایف و مأموریتهای محوله خصوصاً در اجرای برنامههای جهشی با زمانبندی مناسب» تصریح شده است.

[۱۰]. Venice Commission (2010) “Report on the Independence of Judicial System”, (Available at: www.venice.coe.int), p.11.

[۱۱]. برای مطالعه میزان بودجه نهادهای قضایی کشورهای اتحادیه اروپا، ر. ک.:

Council of Europe, European Judicial Systems, Edition 2012 (2010 data), Efficiency and Quality of Justice, CEPES Studies, No 18.

[۱۲]. Consultative Council of European Judges (2001)“Opinion no. 2 on the Funding and Management of Courts with Reference to the Efficiency of the Judiciary”, Available at:

https://wcd.coe.int/ViewDoc.jsp?id=1046365&Site=COE.

[۱۳]. از جمله میتوان به بند ۱۸ نامه مورخ ۳/۸/۱۳۹۱ رئیس قوه قضاییه خطاب به رئیس‌جمهور اشاره کرد که در آن به کمی بودجه قوه قضاییه اشاره شده است. آخرینبار، ریاست محترم قوه‌قضائیه در دیدار با اعضای کمیسیون برنامه و بودجه مجلس بر لزوم توجه به تأمین بودجه و امکانات و نیروی انسانی کافی برای قوه قضاییه، به منظور انجام وظایف گسترده و سنگین این قوه و برآورده کردن توقعات و انتظارات بهجای مردم در رسیدگی‌های قضایی تأکید کردند. همچنین ایشان از اختصاص نیافتن کامل بودجههای مصوب قوه قضاییه نیز انتقاد کردند. نشریه مأوی، ۲ بهمن ۱۳۹۱، سال نهم، شماره ۱۱۲۰

رنجبری، ابوالفضل و علی بادامچی (۱۳۸۷) حقوق مالی و مالیه عمومی، چاپ نهم، تهران: مجد، صص ۱۳۶-۱۳۵؛ امامی، محمد (۱۳۸۹) حقوق مالیه عمومی، چاپ سوم، تهران: میزان، صص ۱۲۶-۱۲۵؛ بخشی، لطفعلی(۱۳۸۹) آشنایی ‌با مالیه عمومی، تهران: اقتصاد فردا، صص ۸۶-۸۵؛ رستمی، ولی (۱۳۹۰) مالیه عمومی، تهران: میزان، صص ۲۱۱-۲۱۰؛ موسی‌زاده، رضا (۱۳۸۹) مالیه عمومی، چاپ هشتم، تهران: میزان، صص ۱۵۰-۱۴۹٫

[۱۵]. با توجه به لازمالاجرابودن اصل ۵۲ در وضعیت کنونی، اینکه هیچکدام از نهادها نمیتوانند بودجه پیشنهادی خود را مستقیماً به مجلس ارائه کنند، صحیح به نظر میرسد. زیرا اولاً در متن این اصل عبارت بودجه سالانه کشور به کار رفته است و لفظ کشور ناظر بر همۀ ارگانهای قوای سهگانه است، ثانیاً نیت قانون‌گذار نیز ناظر بر همین برداشت بوده است. زیرا در جلسه ۵۲ مجلس بررسی نهایی قانون اساسی هنگام بحث در مورد اصل ۵۲ قانون اساسی، یکی از پیشنهادهایی که مطرح شد این بود که قوه قضاییه برای اینکه بتواند استقلال خود را حفظ کند، باید این اختیار را داشته باشد که بودجه پیشنهادی خود را مستقیماً به مجلس ارائه کند. نهایتاً این پیشنهاد با این استدلال که امور مربوط به بودجه باید در دست یک نهاد متمرکز باشد تا از تشتت پرهیز شود، رد شد و رأی نیاورد. نک. ‌‌‌مشروح مذاکرات مجلس بررسی نهایی قانون اساسی، ج ۳، صص ۱۴۲۱-۱۴۱۶٫

[۱۶]. برای نمونه، طبق یکی از مقالات منتشر شده توسط سازمان همکاریهای اقتصادی و توسعه (OECD)، «در بریتانیا اصل وحدت بودجه وجود ندارد». به این ترتیب که «برای تصویب برآوردهای درآمد و هزینه سالیانه، قوانین و فرآیندهای حقوقی جداگانهای وجود دارد». ر.ک. : یان لاینرت، (۱۳۸۹) بودجهریزی در جهان: چارچوب حقوقی نظامهای بودجهریزی (مطالعه موردی برخی کشورهای عضو سازمان همکاری اقتصادی و توسعه)، ترجمه افشین خاکباز و بهزاد لامعی، مرکز پژوهشهای مجلس شورای اسلامی، ص ۳۶۵٫

. نک. رنجبری و بادامچی، ص ۱۳۶٫

[۱۸]. See: Lauth, Thomas P. () “The Separation of Powers Principle; and Budget Decision- making”, in Budget Theory in Public Sector, Edited by Aman Khan and Bartley Hildreth, Westport: Quorum Books, p.44.

[۱۹]. Lauth, op. cit., p. 44.

[۲۰]. رعایت اصل وحدت بودجه و تمرکز تهیه و تنظیم بودجه سالانه کل کشور در قوه مجریه از حیث جنبه‌های فنی و اداری و وجود نیروهای کارشناسی و تخصصی لازم در این قوه، بیشتر توجیهپذیر است.

[۲۱]. Supremo Tribunal Federal (STF)

[۲۲]. Santiso, Carlos (2004) “Economic Reform and Judicial Governance in Brazil: Balancing Independence with Accountability”, in Siri Gloppen, Roberto Gargarella, and Elin Skaar (eds.), Democratization and the Judiciary: The Accountability Function of Courts in New Democracies, London: Frank Cass Publishers, p.121.

[۲۳]. لاینرت، پیشین، صص ۴۳۹-۴۳۸٫ مشخصات اصلی ماده اشاره شده به شرح زیر است:

Cite 31 USC Chapter 11- The Budget and Fiscal, Budget, and Program Information, 2011- Pub.L. 112-74. Available Online at:

http://www.uscode.houge.gov/download/pls/31c11.text

[۲۴]. Ian Hawkesworth, Richard Emery, Joachim Wehner and Kristin Saenger, “Budgeting in Bulgaria”, OECD Journal on Budgeting, Volume 2009/3, p. 136.

[۲۵]. طبق اصل ۹۹ قانون اساسی «شوراى نگهبان نظارت بر انتخابات مجلس خبرگان رهبرى و ریاست جمهورى، مجلس شوراى اسلامى و مراجعه به آراء عمومى و همه‏پرسى را برعهده دارد». طبق اصل ۱۱۸ نیز «مسئولیت نظارت بر انتخابات ریاست جمهورى طبق اصل نود و نهم برعهده شوراى نگهبان است. ولى قبل از تشکیل نخستین شوراى نگهبان برعهده انجمن نظارتى است که قانون تعیین مى‏کند».