وکیل حجت اله کریمیان

وکیل پایه یک دادگستری (اصفهان)
وکالت تخصصی در دعاوی کیفری

موبایل: 09132100173

نریمان کازرونی

وکیل پایه یک دادگستری (تهران)

موبایل: 09121340411

تحصیل دلیل در دعاوی دیوان عدالت اداری

[تعداد: 0   میانگین: 0/5]

تحصیل دلیل در دعاوی دیوان عدالت اداری

گزارش نشست علمی «تحصیل دلیل در دعاوی دیوان عدالت اداری» با نظارت علمی دکتر عباس توازنی‌زاده و توسط سید شهاب‎الدین موسویزاده از پژوهشکده حقوق عمومی و بین‌الملل پژوهشگاه قوه قضاییه در سال ۱۳۹۵ تهیه و تنظیم شده است. این گزارش در مرکز مطبوعات و انتشارات قوه قضاییه چاپ و منتشر شده و خلاصۀ آن به شرح ذیل است:
“تحصیل دلیل در دعاوی دیوان عدالت اداری”
نشست علمی «تحصیل دلیل در دعاوی دیوان عدالت اداری» در تاریخ ۱۸ اردیبهشت ماه ۱۳۹۵ با سخنرانی آقایان دکتر مهدی هداوند (عضو هیأت علمی دانشگاه علامه طباطبایی)، غلامرضا مولابیگی (مستشار شعبه ۱ تجدیدنظر دیوان عدالت اداری) و دکتر فریدون نهرینی (عضو هیأت علمی دانشگاه تهران، پردیس کیش) برگزار شد.
برخی از مهم‎ترین نکات مطرح شده در این نشست به شرح زیر است:
از نظر دکتر نهرینی طبق قواعد آیین دادرسی مدنی، به‌منظور حفظ بی‎طرفی، قاضی نمی‌‎تواند به نفع یکی از طرفین دعوا اقدام به تحصیل دلیل کند. تا پیش از سال ۱۳۵۶ قاضی در دعاوی مدنی پس از تقاضای یکی از طرفین می‎توانست اقدام به تحصیل دلیل نماید. طبق ماده ۱۹۹ قانون آیین دادرسی مدنی مصوب ۱۳۷۹ «در کلیه امور حقوقی، دادگاه علاوه بر رسیدگی به دلایل مورد استناد طرفین دعوا، هرگونه تحقیق یا اقدامی که برای کشف حقیقت لازم ‌باشد، انجام خواهد داد». البته نباید وظیفه دادرس را در بررسی و ارزیابی دلایل ابراز شده نادیده انگاشت. بدیهی است این دادرس است که باید تشخیص دهد: آیا دلیل، به موقع ارائه شده و برای اثبات ادعا قابل پذیرش است یا خیر؟ شهادت گواهان باید وجدان او را قانع کند و رجوع به کارشناس، معاینه محل و تحقیق محلی، به نظر او وابسته است.
براساس نظر ایشان، در یک نگاه کلی با توجه به اینکه تحصیل دلیل توسط دادرس تنها در دعاوی ماهوی و ترافعی رایج است و طبق آراء متعدد وحدت رویه هیأت عمومی دیوان عدالت اداری، رسیدگی‌های دیوان از نوع شکلی و غیرترافعی (جز درمورد دعاوی استخدامی که ترافعی است) می‌باشند، تحصیل دلیل توسط دادرس در دعاوی دیوان باید بسیار محدود تجویز شود. این محدودیت در دعاوی شعب دیوان از اهمیت خاصی برخوردار است، زیرا در این موارد طبق مواد ۱۷ و ۵۳ قانون تشکیلات و آیین دادرسی دیوان عدالت اداری (مصوب ۱۳۹۲) وجود ذی‌نفع ضروری است و طبیعتاً دلیل هم باید توسط ذی‎نفع ارائه گردد.
اما دکتر هداوند تأکید کردند در این مورد باید به طبع دعاوی اداری توجه داشت. در دادرسی مدنی با دو نفع خصوصی روبرو هستیم. بنابراین، بی‎طرفی دادرس باید پررنگ باشد و در چنین مواردی اصطلاحاً منفعل است. نقش دادرس صرفاً ارزیابی دلایل ابرازی است، اما دعاوی کیفری واجد دو جنبه خصوصی و عمومی توأمان است. در این دعاوی با دو مرحله (دادسرا ـ دادگاه) مواجه هستیم. بدین شکل که در مرحله دادسرا، مقام قضایی فعالانه وارد می‎شود و در مرحله صدور حکم، قاضی اقدام به صدور رأی می‎کند.
ایشان بر این باورند که از «دادرس اداری» می‎توان به «دادرس همکار» (مانند قاضی تحقیق در حقوق اداری فرانسه) تعبیر کرد؛ بدین معنا که از یک‎سو با توجه به لزوم تأمین منفعت عمومی، خود نیز در پی جمع‌آوری دلایل است و از سوی دیگر با عنایت به جایگاه نابرابر شاکی و مشتکیٌ‌عنه در دیوان عدالت اداری، در طرح و تنظیم شکایت، به شاکی کمک می‌کند. این در حالی است که اکنون در دیوان عدالت اداری مقررات رد دادخواست وجود دارد؛ نمونه‎های متعددی از هیأت عمومی دیوان می‌توان بیان کرد که شکایت به علت عدم ارائه بخشنامه یا مصوبه مورد شکایت رد شده است.
اما براساس نظر دکتر نهرینی، باید میان تکالیف دولت در فراهم کردن زمینه دسترسی به کمک‎های حقوقی برای نیازمندان، با تکالیف قانونی قضات دادگاه‎ها در رسیدگی به دعاوی مطرح‌ شده نزد آن‎ها تفکیک قائل شد. به عبارتی، از قضات دادگاه‎ها (قضات نشسته) انتظار انجام کلیه اقدامات و اتخاذ کلیه تصمیماتی که برای حفظ حقوق و منافع عمومی لازم است، نمی‌رود. در این زمینه باید به تکالیف سایر مراجع ذی‌ربط و مقامات مربوط (از جمله دادستان‎ها) نیز توجه داشت.
در خصوص امکان یا عدم امکان تحصیل دلیل در دیوان عدالت اداری باید به گونه‎های مختلف دعاوی مطرح شده در این مرجع توجه داشت. دکترمولابیگی بر این باورند که اگر صلاحیت‌های دیوان مورد توجه قرار گیرد مشخص می‎شود اصولاً نباید منعی برای تحصیل دلیل در این مرجع وجود داشته باشد، زیرا درواقع از ماده ۱۰ قانون تشکیلات و آیین دادرسی دیوان عدالت اداری که عباراتی چون شکایات، تظلمات و اعتراضات را به کار می برد، چنین استفاده می‌شود که دعوا در معنای مصطلح آن مدنظر قانون‎گذار نبوده است. همچنین در ماده ۱۲ همین قانون از تضییع حقوق اشخاص در مصوبات دولتی یاد می‎شود و در ماده ۸۱ زمانی‌که قانون‎گذار در مقام بحث تفصیلی در خصوص صلاحیت‎های هیأت عمومی است اشاره نمی‎کند که شاکی باید برای تضییع حقوق دلیل بیاورد. گرچه ماده ۱۸ این قانون اشعار می‌دارد دادخواست تقدیمی به شعب دیوان باید شامل دلایل و مستندات باشد، اما در ماده ۴۱ به ‎قاضی اجازه تحقیق می‎دهد.
از نگاه ایشان در بحث تحصیل دلیل، باید میان دعاوی قائل به تفکیک شد. در آن دسته از دعاوی‌ای که جنبه کاملاً خصوصی دارند مانند شکایت یک شرکت خصوصی از یک شرکت دولتی، یا شکایت مستأجر از اداره اوقاف درخصوص میزانِ «پذیره»، لزومی به ورود دادرس برای تحصیل دلیل وجود ندارد، اما در آن دسته از دعاوی‌ای که منفعت عمومی در آن آشکار است مانند شکایاتِ تحت عنوان «تضییع حقوق اشخاص» مذکور در ماده ۱۲ قانون دیوان، باید قائل به امکان تحصیل دلیل توسط دادرس شد.

گزارش تمام متن
فهرست مطالب
چکیده
مقدمه
آغاز جلسه
محور نخست: مبانی تحصیل دلیل توسط دادرس در دعاوی شعب دیوان عدالت اداری
محور دوم: بررسی وضعیت تحصیل دلیل در هیأتهای تخصصی و هیأت عمومی دیوان عدالت اداری
پرسش و پاسخ
جمعبندی
منابع جهت مطالعه بیشتر
ضمیمه
منابع

چکیده
نشست علمی «تحصیل دلیل در دعاوی دیوان عدالت اداری» در تاریخ ۱۸ اردیبهشت ماه ۱۳۹۵ با سخنرانی آقایان دکتر مهدی هداوند (عضو هیأت علمی دانشگاه علامه طباطبایی)، غلامرضا مولابیگی (مستشار شعبه ۱ تجدیدنظر دیوان عدالت اداری) و دکتر فریدون نهرینی (عضو هیأت علمی دانشگاه تهران، پردیس کیش) برگزار شد.
برخی از مهمترین نکات مطرحشده در این نشست به شرح زیر است:
از نظر دکتر نهرینی طبق قواعد آیین دادرسی مدنی، بهمنظور حفظ بیطرفی، قاضی نمیتواند به نفع یکی از طرفین دعوا اقدام به تحصیل دلیل کند. تا پیش از سال ۱۳۵۶ قاضی در دعاوی مدنی پس از تقاضای یکی از طرفین میتوانست اقدام به تحصیل دلیل نماید. طبق ماده ۱۹۹ قانون آیین دادرسی مدنی مصوب ۱۳۷۹ «در کلیه امور حقوقی، دادگاه علاوه بر رسیدگی به دلایل مورد استناد طرفین دعوا، هرگونه تحقیق یا اقدامی که برای کشف حقیقت لازم ‌باشد، انجام خواهد داد». البته نباید وظیفه دادرس را در بررسی و ارزیابی دلایل ابرازشده نادیده انگاشت. بدیهی است این دادرس است که باید تشخیص دهد: آیا دلیل، به موقع ارائه شده و برای اثبات ادعا قابل پذیرش است یا خیر؟ شهادت گواهان باید وجدان او را قانع کند و رجوع به کارشناس، معاینه محل و تحقیق محلی، به نظر او وابسته است.
براساس نظر ایشان، در یک نگاه کلی با توجه به اینکه تحصیل دلیل توسط دادرس تنها در دعاوی ماهوی و ترافعی رایج است و طبق آراء متعدد وحدت رویه هیأت عمومی دیوان عدالت اداری، رسیدگیهای دیوان از نوع شکلی و غیرترافعی (جز درمورد دعاوی استخدامی که ترافعی است) میباشند، تحصیل دلیل توسط دادرس در دعاوی دیوان باید بسیار محدود تجویز شود. این محدودیت در دعاوی شعب دیوان از اهمیت خاصی برخوردار است، زیرا در این موارد طبق مواد ۱۷ و ۵۳ قانون تشکیلات و آیین دادرسی دیوان عدالت اداری (مصوب ۱۳۹۲) وجود ذینفع ضروری است و طبیعتاً دلیل هم باید توسط ذینفع ارائه گردد.
اما دکتر هداوند تأکید کردند در این مورد باید به طبع دعاوی اداری توجه داشت. در دادرسی مدنی با دو نفع خصوصی روبرو هستیم. بنابراین، بیطرفی دادرس باید پررنگ باشد و در چنین مواردی اصطلاحاً منفعل است. نقش دادرس صرفاً ارزیابی دلایل ابرازی است، اما دعاوی کیفری واجد دو جنبه خصوصی و عمومی توأمان است. در این دعاوی با دو مرحله (دادسرا ـ دادگاه) مواجه هستیم. بدین شکل که در مرحله دادسرا، مقام قضایی فعالانه وارد میشود و در مرحله صدور حکم، قاضی اقدام به صدور رأی میکند.
ایشان بر این باورند که از «دادرس اداری» میتوان به «دادرس همکار» (مانند قاضی تحقیق در حقوق اداری فرانسه) تعبیر کرد؛ بدین معنا که از یکسو با توجه به لزوم تأمین منفعت عمومی، خود نیز در پی جمعآوری دلایل است و از سوی دیگر با عنایت به جایگاه نابرابر شاکی و مشتکیٌعنه در دیوان عدالت اداری، در طرح و تنظیم شکایت، به شاکی کمک میکند. این در حالی است که اکنون در دیوان عدالت اداری مقررات رد دادخواست وجود دارد؛ نمونههای متعددی از هیأت عمومی دیوان میتوان بیان کرد که شکایت به علت عدم ارائه بخشنامه یا مصوبه مورد شکایت رد شده است.
اما براساس نظر دکتر نهرینی، باید میان تکالیف دولت در فراهم کردن زمینه دسترسی به کمکهای حقوقی برای نیازمندان، با تکالیف قانونی قضات دادگاهها در رسیدگی به دعاوی مطرحشده نزد آنها تفکیک قائل شد. به عبارتی، از قضات دادگاهها (قضات نشسته) انتظار انجام کلیه اقدامات و اتخاذ کلیه تصمیماتی که برای حفظ حقوق و منافع عمومی لازم است، نمیرود. در این زمینه باید به تکالیف سایر مراجع ذیربط و مقامات مربوط (از جمله دادستانها) نیز توجه داشت.
در خصوص امکان یا عدم امکان تحصیل دلیل در دیوان عدالت اداری باید به گونههای مختلف دعاوی مطرحشده در این مرجع توجه داشت. دکترمولابیگی بر این باورند که اگر صلاحیتهای دیوان مورد توجه قرار گیرد مشخص میشود اصولاً نباید منعی برای تحصیل دلیل در این مرجع وجود داشته باشد، زیرا درواقع از ماده ۱۰ قانون تشکیلات و آیین دادرسی دیوان عدالت اداری که عباراتی چون شکایات، تظلمات و اعتراضات را به کار می برد، چنین استفاده میشود که دعوا در معنای مصطلح آن مدنظر قانونگذار نبوده است. همچنین در ماده ۱۲ همین قانون از تضییع حقوق اشخاص در مصوبات دولتی یاد میشود و در ماده ۸۱ زمانیکه قانونگذار در مقام بحث تفصیلی درخصوص صلاحیتهای هیأت عمومی است اشاره نمیکند که شاکی باید برای تضییع حقوق دلیل بیاورد. گرچه ماده ۱۸ این قانون اشعار میدارد دادخواست تقدیمی به شعب دیوان باید شامل دلایل و مستندات باشد، اما در ماده ۴۱ بهقاضی اجازه تحقیق میدهد.
از نگاه ایشان در بحث تحصیل دلیل، باید میان دعاوی قائل به تفکیک شد. در آن دسته از دعاویای که جنبه کاملاً خصوصی دارند مانند شکایت یک شرکت خصوصی از یک شرکت دولتی، یا شکایت مستأجر از اداره اوقاف درخصوص میزانِ «پذیره»،[۱] لزومی به ورود دادرس برای تحصیل دلیل وجود ندارد، اما در آن دسته از دعاویای که منفعت عمومی در آن آشکار است مانند شکایاتِ تحت عنوان «تضییع حقوق اشخاص» مذکور در ماده ۱۲ قانون دیوان، باید قائل به امکان تحصیل دلیل توسط دادرس شد.

مقدمه
منظور از تحصیل دلیل، بهدست آوردن حجت برای اثبات امری است. براساس اصلی که در اکثر نظامهای حقوقی پذیرفته شده است، قاضی دادگاه باید نسبت به طرفین اختلاف و دعوا، بی‌طرف باشد و باید به گونهای رفتار کند که اصحاب دعوا واقعاً بی‌طرفی او را ملاحظه نمایند. اگر دادرس در دعوایی که نزد او اقامه شده، اقدام به تحصیل دلیل نماید، از بی‌طرفی خارج شده است، به همین دلیل است که دادرس باید از تحصیل دلیل اجتناب کند. در امر قضاوت، دادرس جز در پاره‌ای از موارد استثنایی نمی‌‌تواند به عنوان نگهبان حقوق عمومی یا پشتیبان حق و عدالت، در اختلاف و دعوای افراد دخالت کند. دادرس بی‌طرف است و تنها بهدلایلی رسیدگی می‌کند که اصحاب دعوا تقدیم کرده‌اند و تنها به اموری توجه میکند که آنها خواسته‌اند.
یکی از مهمترین نتایج اصل بی‌طرفی دادرس، قاعده «منع تحصیل دلیل» از سوی قاضی است. تحصیل دلیل از جانب دادگاه با اصل بی‌طرفی منافات دارد؛ چراکه قاضی را حامی یک طرف نشان می‌دهد. این همان قاعده‌ای است که از آن به قاعده‌ «منع تحصیل دلیل» تعبیر می‌شود. امروزه این قاعده بهویژه در حقوق ایران چه در امور کیفری و چه در امور مدنی تعدیل شده است. طبق ماده ۱۹۹ قانون آیین دادرسی مدنی (مصوب ۱۳۷۹)[۲] قاضی حتی در امور مدنی میتواند هرگونه تحقیقی را که برای کشف حقیقت لازم باشد انجام دهد.
در حقوق اداری ایران طبق بند (ج) ماده ۱۸ قانون تشکیلات و آیین دادرسی دیوان عدالت اداری (مصوب ۱۳۹۲)[۳] شاکی باید مدارک و دلایل مورد استناد خود را در دادخواست ذکر کند. البته در ماده ۴۱ قانون یادشده این اختیار به شعبه رسیدگیکننده داده شده است که «هرگونه تحقیق یا اقدامی را که لازم بداند، انجام دهد… ».[۴] پرسشی که درمورد تحصیل دلیل در دعاوی شعب مطرح میشود آن است که: عامل توجیهکننده ورود قاضی نسبت به تحصیل دلیل در شعب، چیست؟ آیا قاضی در مقام فصل خصومت ورود پیدا میکند یا خصوصیتی در دعاوی اداری است که قاضی را مجاز به این ورود ساخته است؟ و یا آنکه این ماده صرفاً نوعی اقتباس از سایر قوانین داخلی و یا خارجی است؟
همچنین شایان ذکر است طبق بند (ت) از ماده ۸۰ قانون مزبور،[۵] متقاضی ابطال مصوبات دولتی در هیأت عمومی دیوان عدالت اداری باید در درخواست تقدیمی، دلایل و جهات اعتراض را ذکر کند؛ درحالیکه برخلاف شعب، در این مورد قانون در خصوص مجاز بودن یا نبودن هیأت عمومی برای انجام تحقیق، ساکت است. سؤالی که در این زمینه مطرح میشود آن است که: آیا اساساً شکایات مطروحه در هیأت عمومی دعوا در معنای مصطلح آن محسوب میشوند تا قاضی بتواند تحصیل دلیل کند؟ توضیح آنکه تحصیل دلیل جایی معنا پیدا میکند که ذینفعی وجود داشته باشد و بهرغم وجود ذینفع، قاضی اقدام به فراهم آوردن دلایل نماید. میدانیم که مفهوم ذینفع، در نهاد دعوا مستغرق است، اما در شکایات مطروحه در هیأت عمومی به استناد تبصره ماده ۸۰ قانون تشکیلات و آیین دادرسی دیوان عدالت اداری، نیازی به وجود ذینفع نیست. حال آیا میتوان مدعی شد سکوت قانونگذار ناشی از ماهیت ویژه شکایات مطروحه در هیأت عمومی است؟
به رغم این مناقشات، اگر پذیرفته شد که شکایات در هیأت عمومی نیز دعوا محسوب میشود (طبق بررسیهای بهعمل آمده هیأت عمومی دیوان عدالت عملاً اقدام به تحصیل دلیل میکند)، عامل موجهه ورود قاضی به تحصیل دلیل در این موارد چه میتواند باشد؟ زیرا با عنایت به اهمیت بُعد عمومی دعاوی مطرحشده در هیأت عمومی و همچنین با توجه به تأکید اصل ۱۷۳ قانون اساسی بر احقاق حقوق مردم توسط دیوان،[۶] و نیز این ملاحظه مهم که در برخی موارد شاکی عملاً از به‌دست آوردن مستندات دعوی علیه دستگاههای دولتی ناتوان است، این سؤال مطرح میشود که: آیا احقاق حقوق مردم، مقتضی ورود هیأت عمومی دیوان به فرایند تحصیل دلیل نیست؟ سازوکار تحصیل دلیل در هیأت عمومی، باید به چه صورت باشد؟ به عبارت دیگر، تحصیل دلیل توسط هیأت عمومی دیوان به چه صورت خارجی باید محقق شود؟

با توجه به تفاوت در موضوعات دعاوی قابل طرح در هیئت عمومی دیوان عدالت اداری، آیا تحصیل دلیل در کلیه موارد مزبور به نحو مشابهی انجام میشود (لزوم سنخشناسی دعاوی مطروح در هیأت عمومی دیوان به این منظور)؟ تجربیات سایر نظامهای حقوقی در این خصوص چیست؟
در نشست علمی مزبور، مباحث و پرسشهای فوقالذکر مورد بررسی و ارزیابی حقوقی قرار گرفته است.
آغاز جلسه
دکتر عباس توازنیزاده[۷]
یکی از مسائل قابل توجه در رسیدگیهای دیوان عدالت اداری موضوع امکان تحصیل دلیل توسط دادگاه با توجه به ماده ۴۱ قانون دیوان است که اشعار می‌دارد شعب رسیدگیکننده میتوانند در مقام رسیدگی به دعاوی مطرحشده هرگونه تحقیق یا اقدامی را که لازم بدانند انجام دهند یا انجام آن را از ضابطان قوه قضاییه و مراجع اداری بخواهند و یا به سایر مراجع قضایی در این زمینه نیابت دهند.
اما نخستین پرسشی که به ذهن متبادر میشود آن است که: آیا ماده ۴۱ مزبور با امکان تحصیل دلیل ملازمه دارد؟ آیا قاضی میتواند به نفع یکی از طرفین تحصیل دلیل کند؟ آیا دعاوی اداری نسبت به سایر دعاوی، خصوصیتی دارند که مسأله تحصیل دلیل درمورد آنان توجیهپذیر باشد؟ و با فرض پذیرش اجمالی چنین صلاحیتی، رژیم حقوقی حاکم بر آن چیست؟ پرسش دیگر آن است که: اختیار پیشبینیشده در ماده ۴۱ مزبور فقط محدود به شعب است یا درمورد هیئت عمومی هم، چنین اختیاری قابل طرح است؟ و سرانجام، تجربه نظامهای حقوقی دیگر در این قضیه چیست؟
محور نخست: مبانی تحصیل دلیل توسط دادرس در دعاوی شعب دیوان عدالت اداری
دکترفریدون نهرینی
قاعده «ممنوعیت تحصیل دلیل» توسط دادرس به نفع یکی از اصحاب دعوا، دارای یک مبنای مستقیم است و آن اینکه قاضی در این حالت از بیطرفی، آنچنانکه اقتضای دادرسی مدنی نبرد طرفین ِخصم است، خارج شده است. با توجه به متونی که از حیث قانونی در این زمینه نگاشتهشده دادرس در دعاوی مدنی منفعل بوده و نگاهش به طرفین دعواست تا ببیند آنها از چه ادله و دلایل و قرائنی برای اثبات دعوا استفاده میکنند. ظاهر امر اینگونه است که هرکس دلیل بهتر و بیشتر و محکمتری ارائه کند از این نبرد برنده بیرون میآید و قاضی باید بهمنزله یک مورخ عمل نماید منتها تفاوت قاضی با تاریخنگار این است که قاضی افزون بر ثبت وقایع و ادله، در پایان اظهارنظر هم میکند.
پیشینه این امر شاید نخستینبار در مباحث مربوط به دادرسی مدنی رخ داد، اما این قاعده عمومیت دارد و در تمام دادرسیهای موجود همواره خودنمایی می‌کند. هرجا از این قاعده تخلف شود بهطوریکه بیطرفی دادرس را زیر سؤال ببرد درحقیقت عدالت در آن مقطع زیر سؤال میرود.
نکته قابل توجه در این بخش آن است که مشخص شود وقتی سخن از بیطرفی به میان میآید، چه نوع دادرسی و چه بخشهایی از آن، محل نزاع است؟ شاید بتوان گفت این قاعده نخستینبار بهطور مشخص، در قانون اصول محاکمات حقوقی کشور (مصوب ۱۳۲۹ هجری قمری)[۸]، پیشبینی و قاضی از تحصیل دلیل به نفع یکی از اصحاب دعوا منع شد، اما در ادامه به وی اختیار داده شد که میتواند اقداماتی در جهت کشف حقیقت بهعمل آورد. هنگامیکه به قانون آیین دادرسی مدنی (مصوب ۱۳۱۸)[۹] رجوع میکنیم مشاهده میشود که این قاعده با همین تعریف اما با مختصر تغییر عبارتی، مجدداً پیشبینی شده است. شاید برای اولینبار در سال ۱۳۵۶ ـ زمانیکه قانونگذار در مقام وضع ماده ۸ قانون اصلاح پارهای از قوانین دادگستری[۱۰] قرار گرفت، بدون اینکه از عبارت «ممنوعیت تحصیل دلیل» یاد کند ـ به قاضی اختیار داد که میتواند هرگونه اقدامی را برای کشف حقیقت بهعمل آورد. تردیدها دقیقاً از آن مقطع آغاز شد که: آیا دست قاضی برای تحصیل دلیل باز است یا خیر؟ در سال ۱۳۵۸ که لایحه قانونی دادگاههای عمومی برای بار نخست به تصویب رسید، دادگاههای عمومی شکل گرفتند و مجدداً همین مطلب و با همین کیفیت مطرح شد.[۱۱] آخرالأمر نیز مشاهده میشود که ماده ۱۹۹ قانون آیین دادرسی مدنی (مصوب ۱۳۷۹) به تصویب میرسد.
البته در برخی منابع آمده است که تا پیش از وضع این مقررات آرای متعددی در دادسرای انتظامی قضات علیه قضاتی که اقدام به تحصیل دلیل نموده بودند صادر میشده درحالیکه قاضیِ مربوطه چون از واقعِ امر اطلاع داشته، نخواسته است به ادله مأخوذ از یکی از طرفین محدود بماند و حقیقت، پایمال شود.
اما بعد از تلطیف این قاعده و نیز تبلور کشف حقیقت در قانون، این اختیار به قاضی داده شد که دست به اقداماتی بزند. منتها منجر به شکلگیری این نگاه افراطی شد که قاضی میتواند بهمنظور کشف حقیقت، به هر اقدامی جامه عمل بپوشاند.
از این مقطع، برخی از اساتیدِ «حقوقِ شکلی» اعلام کردند که میتوان از جمع دو قاعده مزبور به یک حد میانه رسید و آن اینکه دست قاضی در تمام جهات باز نباشد. تا پیش از تصویب قانون آیین دادرسی مدنی (مصوب ۱۳۵۶) اصحاب دعوا میتوانستند از دادگاه تقاضای تحصیل دلیل کنند. اگر به قانون شورای دولتی (مصوب ۱۳۳۹) که البته متروک است مراجعه شود، پی میبریم که شعب رسیدگیکننده بدون هیچگونه الزام و البته محدودیتی اختیار دارند جهت کشف حقیقت، هرگونه اقدام و دستوری را که لازم میدانند صادر کنند.[۱۲] امری که در ماده ۴۱ قانون جدید دیوان عدالت اداری نیز بهچشم میخورد.
در اینجا بیان دو نکته لازم و ضروری است: نخست اینکه، اساساً قاعده ممنوعیت تحصیل دلیل در چه مواردی اتفاق میافتد تا حکم شود که با مقررات دیوان عدالت اداری و طبع رسیدگی در این مرجع منطبق است یا خیر؟ بحث این است که تحصیل دلیل در رسیدگیهای ماهیتی رخ میدهد؛ یعنی هرجا با دادرسی مواجه هستیم که مجاز است در ماهیت یک دعوا ورود کند، امکان تحصیل دلیل فراهم است، اما در هر موردی که این باب مسدود باشد و امکان ورود قاضی به ماهیت دعوا نباشد (رسیدگی شکلی) تحصیل دلیل رخ نمیدهد.
اما اینکه چرا در بحث تحصیل دلیل از اصطلاحات و جهاتی استفاده میشود که حکایت از رد یک قاضی دارد و آن را جرح میکند متضمن دو نکته است: نخست آنکه، قاضی از بیطرفی خارج میشود. قاضیای که نفعی در پرونده دارد نمیتواند به زیان خود رأی دهد، لذا جهات جرح و رد، در ماده ۹۱ قانون دادرسی مدنی (مصوب ۱۳۷۹)[۱۳] پیشبینی شده است و قاضی بدون استناد طرفین، خود موظف به صدور قرار امتناع از رسیدگی است، اما بهموجب رأیی که در هیأت عمومی دیوانعالی کشور صادر شده است اگر رسیدگی به صورت شکلی صورت بگیرد، قضات آن مرجع را نمیتوان جرح و رد کرد، زیرا آنها در ماهیت دعوا دخالت ندارند و فقط یک نظارت قانونی انجام میدهند.
نکته دوم اینکه، ممنوعیت تحصیل دلیل در دادرسیهای ترافعی (دعوا به معنای خاص) رخ میدهد. پس اگر با نوعی از رسیدگی مواجه شویم که به این مفهوم، دعوا و ترافع محسوب نشود و نزاعی در آنجا شکل نگیرد، شاید بتوان گفت که نمیتوان از تحصیل دلیل یاد کرد. لازم به ذکر است هیأت عمومی دیوانعالی کشور در ۲ رأی وحدت رویه و هیأت عمومی دیوان عدالت اداری در ۶ رأی وحدت رویه بر غیرترافعی بودن رسیدگیهای دیوان عدالت اداری پای فشردهاند. البته میتوان درمورد دعاوی استخدامی، حکم به ترافعی بودن داد، اما با توجه به آراء وحدت رویه میتوان گفت تخلف یک دستگاه اداری از اجرای وظایف قانونی و شکایت از آن، دعوا بهشمار نمیآید. دقیقاً به همین علت است که وقتی مفاد شکایت به طرف شکایت یعنی یک واحد یا مأمور دولتی ابلاغ شده و او از حضور در دیوان امتناع کند، دیوان اختیار دارد از باب دفاع از حقوق عمومی و دولتی، آن شخص را به عنوان مستنکف معرفی کند.
البته تفاوتی ندارد کدام مقام قضایی اقدام به تحصیل دلیل نماید. در هر حالت باید اصل بیطرفی رعایت شود. بهطور مثال، در ماده ۴۴ قانون اصول محاکمات جزایی (مصوب ۱۲۹۰)،[۱۴] در ماده ۳۹ قانون آیین دادرسی دادگاههای عمومی و انقلاب در امور کیفری (مصوب ۱۳۷۸)[۱۵] و نیز در ماده ۹۳ قانون آیین دادرسـی کیـفری جدیـد پیشبـینی شده است که بازپرس هنگـامیکه دسـت به تحقیقات میزند باید همه ادله و قرائنی را که له یا علیه متهم پرونده است جمع‌آوری کند و ماده ۳ همین قانون پیشبینی کرده است تمام مراجع و مقامات قضایی مکلف به رعایت بیطرفی هستند.[۱۶] بنابراین، ماده ۴۱ قانون تشکیلات و آیین دادرسی دیوان عدالت اداری باید با عنایت به این مباحث اجرا شود.

شایان ذکر است وقتی با نصّی مانند ماده ۳۵۸ قانون آیین دادرسی مدنی (مصوب ۱۳۱۸)[۱۷] ـ که بیان میکند تحصیل دلیل ممنوع است اما در ادامه قید میکند که «دادگاه میتواند هرگونه اقدام و تحقیقاتی را بهعمل بیاورد بهمنظور کشف حقیقت» ـ مواجه میشویم، باید به این نکته توجه داشت که عبارت اُخری در این نص قانونی، به مفهوم استثنائی بر اصل نیست؛ یعنی قانونگذار خواستارِ بیانِ یک امر استثنائی نبوده است مبنی بر اینکه قاضی مجاز است تحصیل دلیل کند، بلکه منع تحصیل دلیل استثناءناپذیر است. در این ماده نیز به دلیل اینکه بین صدر و ذیل آن، وحدت موضوع وجود ندارد از نظر تخصصی موضوعِ ذیل، خارج از آن حکمی است که در صدر ماده آمده است.
حکم ماده ۳۵۸ مذکور، در دادرسیهای دیوانعالی کشور کاربرد فراوانی دارد. در بسیاری از آرائی که شعب دیوانعالی کشور در مقام رسیدگی فرجامی، نسبت به آراء و احکام دادگاههای تالی صادر میکنند، قید شده که به جهت نقص در تحقیقات باید نقض شوند. بنابراین، تحصیل دلیل در ماده مورد اشاره، واجد این مفهوم است. دادرس دیوان عدالت اداری نیز در این جایگاه، باید به همین کیفیت به موضوع بنگرد.
به نظر میرسد در رسیدگیهای اداری مانند هیأتهای رسیدگی به تخلفات اداری، با شخص ذینفع مواجه نیستیم، بلکه با اعلامکننده تخلفات اداری روبرو هستیم، اما در دیوان عدالت اداری از دو منظر با ذینفع مواجه میشویم. در ماده ۱۷ و همچنین در ۵۳ قانون دیوان قید شده است که شخص باید حتماً ذینفع باشد،[۱۸] ولی این ذینفعی در مواردی که پرونده در هیأت عمومی دیوان عدالت اداری مطرح میشود قابلیت طرح ندارد.
لازم به ذکر است درخصوص دادرسی در دیوان عدالت اداری دو مطلب مهم دیگر نیز وجود دارد: یک بخش آن مربوط به ادله اثبات دعواست. بنابراین، اصحاب دعوا مطابق ماده ۱۹۴ قانون آیین دادرسی مدنی (مصوب ۱۳۷۹)[۱۹] و همچنین مقررات ماده ۱۷قانون دیوان باید آن را به دادگاه ارائه دهند. و بخش دوم مربوط به امری است موسوم به «ادله اثبات احکام»؛ بدان معنا که قاضی بداند نسبت به یک موضوع، چه قاعده حقوقی یا چه قانونی حکومت میکند؟
در نظام دادرسی مدنی این دو بخش تفکیک شدهاند. آن امری را که مربوط به موضوع و امور خارجی است، اصحاب دعوا اثبات میکنند و تعیین احکام بر عهده دادگاه است. قاضی باید به دنبال مستندات باشد و رأی خود را مستند و مدلل سازد. بنابراین، ماده ۴۱ قانون دیوان از این حیث نیز محل اشکال است.
دکتر هداوند
بحث تحصیل دلیل در دیوان عدالت اداری باید ذیل یک مفهوم عامتر یعنی نقش دادرس در دادرسی اداری مورد بحث قرار گیرد. درواقع تحصیل دلیل یکی از شقوق یا فروع بحث نقش دادرس در دادرسی اداری است؛ به این معنا که جریان دادرسی تا چه میزان به مداخلات و ابتکار اصحاب دعوا بستگی دارد و تا چه حد به مداخلات و ابتکار عمل و مدیریتی که دادرس در دادرسی انجام میدهد وابسته است؟
برای اینکه روشن شود دادرس در دادرسی اداری چه نقشی دارد، باید به تمایز میان انواع دادرسیهای موجود توجه کنیم. به نظر میرسد میتوان دادرسیها را به اساسی، اداری، مدنی و دادرسی کیفری تقسیم نمود. بسته به اینکه نقش دادرس را در دادرسی چگونه تعریف کنیم، مشخص میشود که در هریک از این دادرسیها آیا دادرس اجازه دارد که به نفع یکی از اصحاب دعوا تحصیل دلیل کند یا خیر؟
نخست باید پرسید طبع این دعاوی چه تمایزی با یکدیگر دارند؟ اگر بتوان ضوابطی را به دست داد که از ابتدا ماهیت متمایز انواع این دعاوی بیان شود باز میتوان با دقت بیشتری به بحث مزبور پرداخت، زیرا نقش قاضی در دادرسی، تابعی از طبع دعاوی است.
همچنین برای شناخت طبع دادرسی، باید به مبنای منازعه یا ترافع رجوع کنیم. در دادرسی مدنی، دعوا میان دو نفع خصوصی است. بنابراین، طبیعت دعوای خصوصی و تعیین نقش دادرس مدنی، بسته به این امر است که توجه داشته باشیم در دادرسی مدنی، دادرس با دو دعوای خصوصی روبروست. پس، بیطرفی دادرس در این نوع دعوا بسیار پررنگ است و باید وجه بیطرفی او محفوظ بماند.
بنابراین چنین استنباط میشود که در دادرسی مدنی، دادرس، منفعل است؛ بدان معنا که وی اساساً نقشی در اداره کردن جریان دادرسی ندارد. پس، جریان دادرسی را اصحاب دعوا هدایت میکنند ولی دادرس در محدوده خواسته و همچنین دلایل ارائهشده عمل میکند، لذا در چنین مواردی اصل بر این است که تحصیل دلیل توسط دادرس در مقام داوری بین دو دعوای خصوصی ممنوع شده است. اساتید آیین دادرسی مدنی تلاش کردند حتی انحرافی را که از این اصل تا حدی در ماده ۱۹۹ قانون آیین دادرسی مدنی (مصوب ۱۳۷۹) صورت گرفت، در مضیقترین معنای ممکن تفسیر کنند. بدین ترتیب که تحقیق و اقدام دادرسی مدنی باز هم نسبت به ادلهای است که طرفین ارائه دادهاند؛ بدینگونه که دادرس با پرسش و پاسخ میتواند اطمینان حاصل کند دلیلی که یکی از اصحاب دعوا ارائه داده است قابلیت استناد دارد یا خیر؟ اما اگر بخواهیم به ماهیت دعوای مدنی کماکان پایبند و وفادار باشیم قاعدتاً باید ماده ۱۹۹ (در آن بخش که قاضی برای کشف حقیقت هر اقدام یا تحقیقی را میتواند انجام دهد) را در قلمرو ادلهای تفسیر کنیم که اصحاب دعوا اراده کردهاند نه فراتر از آن. نمیتوان پذیرفت که دادرس مدنی بخواهد شاهد جدیدی ارائه دهد، اما اگر در جریان رسیدگی به ادله، به دلایل جدیدی برخورد کرد که مرتبط با آن ادله هستند یا میتوانند در ارزیابی ادله طرفین مورد استفاده قرار گیرند، در این حد میتواند ورود کند.
در دعوای کیفری، با دو طبع متفاوتِ خصوصی و عمومی بودن دعوا روبرو هستیم. وجود این دو خصلت دوگانه باعث شده دادرسی کیفری دو مرحلهای شود. طبع عمومی در دادسرا مورد ملاحظه قرار میگیرد و دادرس در آن نهاد فعال است. دادرس فعال، دادرسی است که به جهت طبع عمومی جرم، به خود اجازه میدهد به جمعآوری ادله بپردازد و ابداً مقید به این امر نیست که شاکی در دعوای کیفری ورود کند، اما در دعوای کیفری بیطرفی قاضی چگونه تضمین میشود؟ باید گفت با دو مرحلهای بودن دادرسیِ کیفری و شناسایی مرحله دادگاه، مجزا از مرحله دادسرا، بیطرفی دادرس کیفری در مرحله صدور حکم رعایت میشود.
دادرسی اداری وضعیت بسیار پیچیدهتری داشته و مجهولات زیادی پیرامون ماهیت آن وجود دارد. از جمله مهمترین پرسشهای مطروحه در این حوزه این است که: طبع دادرسی اداری یا طبع دعوای اداری چیست و تا چه اندازه به دادرسی مدنی نزدیک است و به چه میزان به دادرسی کیفری شباهت دارد؟ اساساً نقش دادرس اداری در دادرسی اداری چیست و عملکرد وی باید به چه ترتیب باشد؟
ظاهراً الگوی مناسب آن است که پی برده شود نزاع در دادرسی میان چه منافعی است؟ نزاع در دادرسی اداری میان سه منفعتِ تا حدی متعارض است: منفعت خصوصی، منفعت عمومی و منفعت دولتی. بین منفعت عمومی و منفعت دولتی باید تفکیک قائل شد، زیرا این تفکیک کاملاً معنادار، و در مراحل دادرسی و نقش دادرس اثرگذار است. حتی منفعت دولتی نیز قابل تقسیم به منفعت عام دولت و منفعت بخش خاصی از دولت میباشد که طرف دعوا قرار گرفته است.
در دعوای اداری یک نفع خصوصی وجود دارد، به همین دلیل است که در قانون دیوان عدالت اداری از واژه «ذینفع» استفاده شده است، اما منظور این نیست دعوایی که در شعب دیوان طرح میشود فقط طبع خصوصی دارد؛ حتی دعاویای که در شعب دیوان مطرح میشوند، طبع عمومی و دولتی دارند.
گرچه بارزترین نماد دعوای عمومی، بهویژه در حوزه ابطال مصوبات است، لذا اصل ۱۷۳ قانون اساسی بیان میکند: هرکس میتواند ابطال این مصوبات را از هیأت دیوان عدالت اداری خواستار باشد. بنابراین، در چنین حالتی با یک شاکی خصوصی، یک منفعت عمومی و یک منفعت دولتی روبرو هستیم.
اساساً اینهمانی بین منفعت دولت و منفعت عمومی وجود ندارد. بهطور مثال، اگر سازمان امور مالیاتی در دیوان عدالت اداری به دلیل میزان أخذ مالیات، طرف دعوا قرار گیرد لزوماً نمیتوان گفت این سازمان در مقام استیفای منفعت عمومی بوده است. حتی میتوان گفت به دلیل اصرار بر دریافت میزان مالیاتی که تعیین نموده، منفعت عمومی را مخدوش ساخته است. در این حالت چنین سازمانی به عنوان مدافع بخش مربوط به خود در دعوا حضور مییابد؛ یعنی به طرفیت از بخش خاصی از دولت دفاع میکند.
از آنجاکه دادرس اداری با سه منفعت عمومی، خصوصی و دولتی مواجه است، «دادرس همکار» نام میگیرد؛ یعنی بهخاطر ویژگی عمومی دعوای اداری باید فعالانه وارد دادرسی شود، اما در بخشی که مواجهه بین فرد و دولت است، دادرس اداری باید در طرح شکایت با شاکی همکاری کند و این همکاری او را از دایره بیطرفی خارج نخواهد کرد.
آنچه روشن و مبرهن است اینکه حقوق عمومی، شاخهای است که رابطه نابرابر میان مردم و دولت را تنظیم میکند. این رابطه نابرابر تنها مختص مردم و اداره نیست، بلکه در دادرسی اداری نیز بارز و آشکار است، لذا قاضی دیوان عدالت اداری با دو طرف برابر مواجه نیست. متأسفانه مقتضیات این طبع در قوانین مراعات نشده است و بهطور مثال، در قانون دیوان عدالت اداری مواردی وجود دارد که در صورت وجود نقصی در دادخواست، قرار رد صادر میشود؛ درحالیکه دادرس اداری نباید چنین اجازهای داشته باشد. دادرس اداری بهمثابه دادرس همکار، حداقل در مرحله طرح دعوا باید شاکی را راهنمایی و به او کمک کند که حق دادخواهیاش تضمین شود. بر این اساس، هر قانون شکلی موجود در دیوان عدالت، باید همسو با تحقق و تضمین حق دادخواهی تفسیر شود و هر قاعده شکلی که مغایر و در تضاد با حق دادخواهی است یا باید اصلاح شود یا بهصورت مضیق تفسیر شود، لذا در دادرسی اداری، اموری مانند قرار رد دادخواست و اخطار رفع نقص، نباید وجود داشته باشد، اما درصورت وجود چنین ایراداتی، دادرس در بدترین حالت میتواند دادرسی را به حالت تعلیق درآورد.
شایان ذکر است در موارد متعددی هیأت عمومی دیوان عدالت اداری به دلیل عدم دسترسی شاکی به بخشنامه مورد شکایت، قرار رد صادر کرده است. به عبارتی تفتیشی بودن ـ که خصلت اساسی دادرسی اداری است ـ در چنین قضایایی رعایت نشده است؛ درحالیکه قاضی دیوان باید به محض اعلام اینگونه موضوعات بهویژه در هیأت عمومی، فعالانه ادله را جمعآوری و به شاکی کمک کند نه اینکه منفعلانه عمل نماید. باید اذعان کرد که تمام این نقایص به دلیل اقتباس اشتباهِ قانون دیوان عدالت اداری از قانون آیین دادرسی مدنی، بدون توجه به طبع دعوای اداری است.
لازم به ذکر است در دادرسی اداری فرانسه چند شخص حضور دارند؛ شاکی به عنوان نماینده نفع خصوصی شکایت میکند. سپس پرونده در اختیار قاضی تحقیق قرار میگیرد. قاضی تحقیق دو نقش متفاوتی را ایفا میکند: اول، فعالانه به جمع‌آوری دلایل میپردازد؛ دوم، در نقش دادرسِ همکار ظاهر میشود و به شاکی کمک می‌کند، برای اینکه اگر نواقصی در پرونده وجود داشت، حتی از باب تحصیل دلیل، رفع شود. یک طرف شکایت نیز نماینده نفع بخش خاصی از دولت در دادرسی اداری است. یک کمیسیونر دولتی نیز حضور دارد که در دادرسی مداخله نموده و نماینده منفعت دولت به صورت عام است، زیرا ممکن است طرف شکایت، مطالبی طرح یا دفاعیاتی ایفاد کند که با منفعت عام دولت در تضاد باشد. نقش نهایی را نیز دادرس شعبه به عهده دارد که پس از طی تمام این فرایندها رأی نهایی را صادر میکند.
با توجه به مطالب مذکور، قانون تشکیلات آیین دادرسی دیوان عدالت اداری به شدت از موازین، ویژگیها و خصلتهایی که در دادرسی اداری باید مورد توجه قرار گیرد فاصله دارد ولی در وضعیت فعلی نیز دادرس اداری به دلیل تفتیشی بودن دادرسی باید فعالانه عمل کند ضمن اینکه مجاز به تحصیل دلیل است. البته شاید بتوان استثنائاتی بر این قاعده قائل شد اما در هر صورت، اصل در دادرسی اداری کاملاً متفاوت با وضعیتی میشود که در دادرسی مدنی مواجه هستیم. به عبارتی در دادرسی اداری، تحصیل دلیل، یک اصل محسوب میشود که استثنائات آن را قانونگذار باید بیان کند.
محور دوم: بررسی وضعیت تحصیل دلیل در هیأت‌های تخصصی و هیأت عمومی دیوان عدالت اداری
آقای مولابیگی:
دادرسی اداری نه با دادرسی مدنی منطبق است و نه با دادرسی کیفری بلکه در بعضی موارد و مصادیق، خصلت هر دو را دارد اما در برخی جهات نیز با هر دو متفاوت است. شاید بتوان گفت رابطه آنها از میان نسب اربع منطقی، نسبت عام و خاصِ مِنوجه باشد.
مثال بارز این نکته، بحث رسیدگی به تخلفات و همچنین رسیدگی به اختلافات است که هر دو در ذیل دعاوی اداری مطرح میشوند. در این خصوص میتوان از هیأتهای تشخیص و حل اختلاف اداره کار یاد کرد. در این موارد بهمانند یک دعوای حقوقی، کارگری ادعا میکند دستمزدی در قبال کارش دریافت نکرده است. این مورد همانند قضیه طلبکاری که از بدهکار خود مطالبه وجه میکند، دعوای مدنی است. درواقع تنازع فرد با فرد میباشد و منافع، کاملاً خصوصی است. ماده ۱۵ آییننامه رسیدگی و چگونگی تشکیل جلسات هیاتهای تشخیص و حل اختلاف موضوع ماده ۱۶۴ قانون کار (مصوب ۱۳۸۰)،[۲۰] میگوید در دعاویِ مورد نظرِ این ماده، ارائه دلیل با مدعی است. مانند اینکه اگر کارگری مدعی میزان مشخصی کار و تعیین حداقل دستمزد باشد، باید سابقه کار خود را اثبات کند، اما اگر کارفرما با این ادعا که دستمزد کارگر را پرداخت کرده است، باید چنین امری را اثبات نماید. همین موضوع در دیوان عدالت اداری مطرح میشود. در چنین حالتی دیوان عدالت اداری با دو رویکرد مواجه است: نخست، رویکرد نظارتی آن بر هیأتهای حل اختلاف و تشخیص اداره کار که شامل بررسی روند رسیدگی است؛ دوم، دعوای ماهوی بین کارگر و کارفرماست که آیا به آن درست رسیدگی شده است یا خیر؛ حق با کارگر است یا کارفرما؟ نتیجه مستقیم رأی دیوان هم متوجه همان افراد میشود. اگر رأی هیأت حل اختلاف به نفع کارگر نقض شود، نفع آن برای کارگر خواهد بود و اگر به نفع کارفرما نقض یا تأیید شود، نفع آن برای کارفرما خواهد بود. در این صورت چگونه میتوان گفت که این دعوایِ اداری، ماهیت مدنی ندارد؟
اما وضعیت عکس آن، در رسیدگی به تخلفات (مانند قانون رسیدگی به تخلفات اداری) وجود دارد. در چنین مراجعی رسیدگیکننده بهمانند دادگاه کیفری عمل میکند و دقیقاً طبعِ کیفری دارد. بهطور مثال، در بحث تخلف انتظامی، موضوع به عضو تحقیق، که میتوان آن را با بازپرس یا دادیار و دادسرا متناظر دانست، ارجاع می‌شود. او تمام ادله را له یا علیه اطراف قضیه جمعآوری میکند.
قانونگذار در بحث رسیدگی به تخلفات، از عضو محقق صحبت میکند، اما درخصوص هیأتهای حل اختلاف کار این موضوع را بیان نکرده، بار اثباتی را بردوش هریک از طرفین میگذارد، لذا دیوان عدالت اداری نیز هر قضیهای را باید با توجه به قانون مورد نظر رسیدگی کند. از این رو، باید قانون دیوان، اصلاح شده و اینگونه نباشد که همه دعاوی اداری با یک الگو رسیدگی شوند.
در قانون دیوان مواد ۱۰، ۱۲، ۱۳، ۱۸، ۴۱ و ۸۱ درخصوص تحصیل دلیل باید مورد توجه قرار گیرند.[۲۱] آن هنگام که ماده ۱۰ قانون تشکیلات و آیین دادرسی دیوان مدنظر قرار میگیرد، مشاهد میشود که قانونگذار در نظر داشته رسیدگی به شکایات، تظلمات و اعتراضات مردم از واحدهای دولتی را به یک مرجعِ ناظر بسپارد. قانون از واژگان «تظلم»، «اعتراض» و «شکایت» استفاده نموده و هیچگاه واژه «دادخواست» و «دعوا» را مطرح نمیکند. واژگان مستعمل در این ماده، دالّ بر این است که در دعاوی دیوان، ارائه دلیل جایگاه خاصی نمیتواند داشته باشد، زیرا اصلاً بحث دادخواست و دعوا مطرح نیست. برای مثال، شهروند به قاضی دیوان عدالت اداری بیان میکند که در حقش ظلم شده است. حال اگر پاسخ قاضی بر این امر استوار باشد که دادخواهی شدن مستلزم ارائه دلیل است، با اصل ۱۷۳ قانون اساسی که وجود چنین دیوانی را پیشبینی کرده مغایرت دارد.
قانونگذار در ماده ۱۲ قانون دیوان از این امر فراتر میرود و از عبارت «تضییع حقوق اشخاص» سخن به میان میآورد. سپس در ماده ۸۱ که بر لزوم ارائه دلایل و مستنداتِ مغایرت یک مصوبه با قانون یا شرع تأکید میکند، درخصوص تضییع حقوق اشخاص چیزی نمیگوید. همچنین درمورد فردی که به لحاظ خودداری از اجرای مقررات در تصویب یک مصوبه، تقاضای ابطال میدهد (تاکنون متأسفانه هیأت عمومی دیوان عدالت اداری به این موضوع کمتر ورود پیدا کرده است)، نیز قانون دیوان، صراحتی درخصوص لزوم ارائه دلیل از سوی شاکی ندارد. این امر ناشی از همان رویکرد نظارتی دیوان است.
اما متأسفانه در قانون دیوان وقتی طبق ماده ۱۸ دعوا بلادلیل تشخیص داده شود، قرار رد دعوا توسط دفتر صادر میشود. امری که با مبانی حقوقیِ وجود دیوان مغایرت دارد. در ماده ۲۸ نیز سخن از ضمانت اجراست. در ماده ۸۱ هم درخصوص هیأت عمومی، لزوم وجود مستندات را بیان میکند، اما در ماده ۴۱ رویکرد متفاوتی اتخاذ میشود و اشعار میدارد دادرس دیوان هرگونه تحقیقی را که برای موضوعی لازم باشد میتواند انجام دهد. درنهایت طبق ماده ۱۲۲، اگر این قانون ساکت و مجمل بود به قانون آیین دادرسی مدنی مراجعه شود.[۲۲] امری که کاملاً با طبع دادرسی اداری منافات دارد.

اما در رویه قضایی دیوان، به ماده ۴۱ کمتر استناد شده و تا حدی تشریفاتی باقی مانده است. بهطور مثال، صدور قرار ارجاع به کارشناسی در دیوان، ندرتاً اتفاق میافتد؛ درحالیکه قرار رد دعوا مکرراً صادر میشود. حتی در رسیدگی ماهوی به دلیل عدم ارائه دلیل توسط شاکی، به صدور «حکم به رد» میانجامد. البته گاهی قرار رد صادر میشود که به نظر میرسد حکم به رد صحیح باشد.
در بحث رسیدگی به احراز وقوع تخلف برای مطالبه خسارت نیز با مناقشه روبرو هستیم. از این حیث که آیا باید آن را یک دادرسی اداری دانست که دادرس به هر دلیلی بتواند استناد کند، یا خیر؛ آیا شاکی، ذینفعی میباشد که مدعی است متحمل خسارت شده است؟ بدیهی است که در این مورد باید «اصل تناظر» رعایت شود و برخلاف بحث تخلفات، قاضی ممنوع از تحصیل دلیل است.
همچنین بهطور مثال، در بحث قاچاق کالا و ارز ـ که اداره تعزیرات بدان رسیدگی میکند ـ «اصلِ برائت» حاکم است. قاضی باید ادلهای را که طرف مقابل میآورد بررسی و بهمانند یک بازپرس برای تمام دلایلی که له یا علیه فرد است سند جمعآوری کند، لذا در این مورد نیازمند اینکه شاکی حتماً باید همه ادله را بیان کند نیستیم، اما در مواردی مانند دعوا بر سر میزان أخذ پذیره عین مستأجره توسط اداره اوقاف از شاکی با دو نفع خصوصی روبرو هستیم که قاضی نمیتواند برای تحصیل دلیل ورود پیدا کند. چنین استنباط میشود که این یک دعوای کاملاً ترافعی است و لذا برخی آراء وحدت رویه ـ که دکتر نهرینی بدانها جهت اثبات غیرترافعی بودن دعاوی دیوان استناد کردند ـ شدیداً قابل انتقاد است.
شایان ذکر است در این خصوص ماده ۱۳ قانون دیوان[۲۳] که مقرر میدارد: اگر هیأت عمومی تشخیص دهد مصوبهای موجب تضییع حقوق اشخاص میشود، میتواند آن را به گذشته تسرّی دهد، نه از لزوم ارائه دلیل جهت اثبات تضییع حقوق، سخن به میان آورده و نه حتی از ارائه درخواست صحبتی کرده است. گرچه در رویه دیوان ارائه درخواست را الزامی کردهاند اما درواقع بدان نیازی نیست و این همان توجه به رویکرد نظارتی دیوان عدالت اداری میباشد.
بنابراین، برای خودِ قانونگذار هم دشوار بوده است که یک قاعده واحد درخصوص تحصیل دلیل در دعوای اداری وضع کند. درنهایت، اگر بخواهیم یک نگاه منطقی و صحیح اتخاذ کنیم، با توجه به هر وضعیتی که یک دعوا دارد باید اقدام به تحصیل دلیل یا عدم تحصیل دلیل کرد. بارزترین مصداق آن نیز همان تفاوت قائل شدن بین موضوعاتی است که در مقام رسیدگی به امر تخلفات اداری یا مربوط به امر اختلافات باشد.
پرسش و پاسخ
یکی از حضار: بحث تحصیل دلیل زمانی مطرح میشود که رسیدگی حالت ماهوی داشته باشد؛ درحالیکه بیان شد دیوان عدالت اداری مرجع نقض و ابرام است و صرفاً رسیدگی شکلی میکند. بنابراین، آیا تحصیل دلیل که در امور ماهوی مطرح میشود، در دیوان عدالت اداری نیز قابل اعمال است؟
آقای مولابیگی: آن مطلبی که در ماده ۱۰ قانون دیوان با عبارت «صرفاً از حیث نقض قوانین و مقررات» ذکر شده تنها قسمتی از ماده مذکور است که به بحث اعتراض به آراء مراجع شبه قضایی اشاره میکند و نه رسیدگی به تصمیمات و اقدامات. گرچه به نظر میرسد رسیدگی شکلی به معنای عدم ورود به امور ماهوی نیست و البته در همین ماده نیز سخنی از رسیدگی شکلی به میان نیامده و صرفاً از نقض قوانین و مقررات ذکر شده است. گذشته از این، ماده ۶۳ قانون دیوان[۲۴] که ناظر به همین قسمت از ماده ۱۰ است اشعار میدارد: «اگر رأی مرجع شبه قضایی واجد ایراد شکلی یا ماهوی مؤثر باشد…»، لذا این عبارت دالّ بر این است که دیوان عدالت اداری به آراء مراجع شبه قضایی رسیدگی ماهوی هم می‌کند. ناگفته نماند که دیوانعالی کشور هم رسیدگی ماهوی انجام میدهد. باید توجه داشت رسیدگی شکلی به معنای نقض و ابرام یا رسیدگی تمییزی است؛ در رسیدگی تمییزی، قواعد ماهوی نیز مدنظر قرار میگیرد الاّ اینکه آن مرجع رسیدگیکننده دیگر پساز نقض، خود رسیدگی نمیکند بلکه به یک مرجع دیگر ارجاع میدهد. پس رسیدگی شکلی بدان معنا نیست که قاضی مطلقاً وارد ماهیت نشود و صرفاً مواردی مانند تبادل لوایح و… را لحاظ کند.
دکتر هداوند: تقسیم رسیدگیها به شکلی و ماهوی از قانون استخراج نشده بلکه از دکترین نشئت گرفته است. این عناوین اساساً موجب سوء برداشت عمیق از رسیدگیهای دیوان عدالت اداری شده است. بند ۲ ماده ۱۰ قانون دیوان میگوید: «منحصراً از حیث نقض قوانین و مقررات و مخالفت با آنها». چنین حالتی را میتوان در معنای دقیق، «رسیدگی حکمی» نامید، سپس رسیدگی حکمی را به ماهوی و شکلی تقسیم نمود. حکم مقنن یا یک قاعده ماهوی است یا شکلی. نوع دیگر رسیدگیها، رسیدگی موضوعی است. طبق بندهای ۱ و ۳ ماده ۱۰، دیوان، رسیدگی حکمی و موضوعی انجام میدهد اما طبق بند ۲ صرفاً رسیدگی حکمی میکند، زیرا موضوع پیشتر در مرجع اختصاصی مورد بررسی قرار گرفته است.
دکتر اسداله یاوری:[۲۵] در حقوق فرانسه هر عمل عمومی بهویژه عمل دولتی را مبتنی بر منفعت عمومی میدانند. علیالأصول چنین تفکیکی، بهویژه وقتی که تفکیک را به این معنا بدانند که منفعت اداره میتواند با منفعت عمومی یکی نباشد، در حقوق فرانسه وجود ندارد. منفعت اداره و منفعت عمومی یکی است. منتها اینکه اداره تخلف نماید یا در مقام اجرای وظایف و اختیارات خود نقض قوانین کند، دیگر سخن از منفعت اداره در میان نیست، بلکه بحث این است که مأمور یا مقام اداری قانون را نقض کرده است. در چنین مواردی تا آنجا که اطلاع در دست است، حقوق فرانسه چنین تفکیکی را نمیپذیرد. هر عمل، اقدام یا تصمیمی که مأموران و مقامات اداری انجام میدهند مبتنی بر منفعت عمومی است، اما اگر به‌عمد یا غیرعمد تخلفی صورت گرفت، باید دید چگونه عمل می‌کنند.
در ایران هنگامیکه صحبت از دادرسی اداری میشود، تنها دیوان به ذهن خطور میکند، اما رابطه کارگر و کارفرما در حقوق خصوصی آنقدر با مداخلات دولت همراه شده است که امروزه حقوق کار را از عداد رشتههای حقوق خصوصی خارج کرده، در حوزه حقوق عمومی قرار دادهاند. علت آن نیز رابطه نابرابری است که میان کارگر و کارفرما وجود دارد. این رابطه در بسیاری از جهات قابل مقایسه با رابطه شهروند و قدرت در حقوق عمومی است، لذا اصل باید بر صحت ادعای کارگر باشد و بار اثبات بر عهده کارفرما قرار گیرد.
در حوزه دادرسی مدنی نیز مناقشه بسیاری درخصوص کشف حقیقت حاکم است. در بحث اصول حاکم بر رفتار قضات انگلستان، وقتی قاضی با پروندهای مواجه میشود که یکی از طرفین دعوا دارای وکیل است و دیگری نیست، بدون اینکه تصریحی شود که پرونده متعلق به کدام نوع دادرسی است، ذکر شده که اخلاق حرفهای اقتضا میکند قاضی سعی کند خلأیی که در آن رابطه نابرابر برقرار شده را با اقدام به تحصیل دلیل تعدیل کند. بدون شک قاعده «ممنوعیت تحصیل دلیل» ریشه در رعایت اصل بیطرفی دارد، اما مسأله کشف حقیقت نیز که از اقتضائات عدالت است نباید قربانی شود، لذا شاید صحیح آن باشد که ممنوعیت مطلق تحصیل دلیل را تحدید کنیم.
دکتر نهرینی: در امور ترافعی، امر، ماهیت خصوصی داشته و محصور میان طرفین یا خصمین است؛ خواه یک طرف آن دولت یا یک نهاد عمومی غیردولتی باشد خواه نباشد، اما اینکه بیان شد امور ترافعی و غیرترافعی تفاوت دارند، از یک نقطهنظر، خاص و به جهت مستند، قانونی است؛ و آن جایی است که به معنای واقعی کلمه ترافع و نزاع وجود ندارد. مثال آن امور حسبی است. ماده ۱ قانون امور حسبی (مصوب ۱۳۱۹) صریحاً از اموری یاد میکند که پیگیری آنان موکول به درخواست یا اختلاف نیست.[۲۶] در ماده ۱۴ این قانون[۲۷] نیز بیان میشود: در امور حسبی، دادرس باید هرگونه بازجویی و اقدامی که برای اثبات قضیه ـ نه کشف واقع ـ لازم است بهعمل آورد. باز بودن دست مقام قضایی در تحصیل دلیل در امور حسبی دقیقاً به‌خاطر عدم وجود ترافع و محصور نبودن دعوا بین دو طرف است.
به نظر میرسد برای کشف حقیقت فرق نمیکند که دعوا ترافعی باشد یا غیرترافعی، اما چه تفاوتی میان تحصیل دلیل با کشف حقیقت است؟ باید مرز این دو بدین شکل معین شود که زمانی قاضی دستور به یک اقدام و تحقیق میدهد اما نتیجه تحقیق را از پیش نمیداند. به همین جهت معلوم نیست تحقیق مورد نظر به نفع کدام طرف، وزین میشود، لذا کشف حقیقت با تحصیل دلیل متفاوت است. لازم به ذکر است اینکه در دادرسی مدنی قائل به آن باشیم که متقاضی باید هزینه کارشناسی را بپردازد امر اشتباهی است، زیرا یا امری واجد وصف حقوقی است که قاضی اصلاً مجاز به صدور قرار کارشناسی نیست و یا واجد وصف فنی است که باید به کارشناس مراجعه کند. آراء متعددی نیز در دیوانعالی کشور به سبب عدم توجه به این نکته نقض شدهاند.
اما اگر قاضی آگاهانه دست به تحقیق بزند؛ یعنی قراری صادر کند که نتیجه آن مشخص است، مرتکب تخلف شده است. در همین راستا ماده ۲۳۹ قانون آیین دادرسی مدنی (مصوب ۱۳۷۹)[۲۸] مقرر میدارد: دادگاه نمیتواند گواه را به ادای گواهی، ترغیب یا از آن منع یا او را در کیفیت گواهی راهنمایی یا در بیان مطالب کمک نماید. بنابراین، نه تنها همگی جهتدار است، بلکه فقط مورد گواهی را طرح نموده یا در بیان مطالب خود آزاد میگذارد. حتی نمیتواند شهود را به اجبار سوگند دهد.
البته در تمام پروندههای کیفری، برخلاف قاضیِ نشسته، دادستان حق تحصیل دلیل دارد، اما زمانیکه پرونده به دست قاضی نشسته رسید، او باید بیطرف باشد، زیرا قرار نیست همه حقوق دولت و همه حقوق اجتماع توسط او احقاق شود. قاضی نشسته در تمام انواع دعاوی بیطرف است، به همین جهت به استناد بند ۴ ماده ۱۷ قانون نظارت بر رفتار قضات (مصوب ۱۳۹۰)[۲۹]، قاضی را از جهت نقض بیطرفی میتوان تحت تعقیب انتظامی قرار داد.
دکتر هداوند: اینکه دولت قاعدتاً باید منفعت عمومی را تأمین کند صحیح است، اما یک واقعیت در دادرسی اتفاق میافتد که نمیتوان از آن اجتناب کرد، به همین سبب نیز نقش قاضی در دادرسی اداری در فرانسه متفاوت است و علاوه بر نماینده دولت، کمیسیونر دولتی نیز حضور دارد تا به سطح بالاتری از منفعت عمومی نظر داشته باشد.
دکتر یاوری: جایگاه کمیسیونر دولت در دادرسی اداری در فرانسه این است که به عنوان گزارشگر پرونده عمل میکند و نه طرفدار دولت. از قضا این مقام تا سال ۲۰۰۷ در شور دادگاه نیز شرکت میکرد. بنابراین به هیچوجه چنین تفکیکی بین نقش اداره در نمایندگی منفعت عمومی و نقش کمیسیونر دولت در نمایندگی منفعت عمومی در حقوق فرانسه دیده نشده است. تنها نقش کمیسیونر دولت این است که در پرونده جایگاهی به عنوان مُعینِ دادگاه برای آماده کردن پرونده دارد تا مُعِد شور و صدور رأی شود.
دکتر هداوند: تحلیلِ دکتر یاوری برگرفته از دفاعی بود که کشور فرانسه در دادگاه اروپایی حقوق بشر در مقابل این ادعا که کمیسیونر دولتی اصل بیطرفی را نقض میکند، ارائه کرد. نظام حقوقی فرانسه بیان داشت این مقام، قرار نیست از منفعت دولت حمایت کند، اما واقعیت این است که این نقش تغییر یافته است. کمیسیونر دولتی، سیاستهای کلی دولت را موضوعِ مطروحه بیان میکند، لذا درواقع از نفع دولت نمایندگی میکند. حال یک نفع بالاتری به نام «نفع عمومی» وجود دارد که قاضی، تحقیق آن را نمایندگی میکند. بنابراین، قاعدتاً نفع دولت و نفع عمومی نباید تعارض داشته باشند. اما در واقع اینطور نیست و ممکن است هر مقامی، برداشتهای مختلف یا سطوح مختلفی از نفع عمومی را بیان کند.
آقای مولابیگی: بهنظر میرسد موضوع رسیدگی به دعاوی کار در هیأتهای تشخیص و حل اختلاف کاملاً مربوط به نفع خصوصی باشد، زیرا دعوا میان کارگر و کارفرماست. کارگر مدعی است حقی دارد کارفرما منکر آن است، اما وقتی دعوا در دیوان عدالت اداری طرح و رسیدگی میشود دیوان، دو کارکرد نسبت به این موضوع میتواند داشته باشد. باید توجه داشت این نابرابری میان کارگر و کارفرما شاید در تحمیل شرایط وجود داشته باشد اما اینکه در دادرسی گفته شود این دو نابرابرند دیگر بیمعناست. بالآخره دلیل باید توسط مدعی ارائه شود. النهایه کارگر میگوید: «کارفرما از من سفیدامضاء گرفته است، زیرا مجبور بودم برای اشتغال سفیدامضاء بدهم». قاضی هم میتواند قرار ارجاع به کارشناس صادر کند، اما اینکه بگوییم در این خصوص به لحاظ اینکه فردی نابرابر است پس قاضی به نفع کارگر تحصیل دلیل کند، نادرست بوده و خروج از بیطرفی است.

باری، دیوان نسبت به این موضوع میتواند دو رویکرد داشته باشد: نخست اینکه به دادرسی در هیأت حل اختلاف از لحاظ رعایت قوانین و مقررات و چگونگی بررسی موضوع رسیدگی کند. در این حالت قاضی دیوان میتواند دادرس فعال باشد، اما زمانی قاضی قصد دارد به دعوای بین کارگر و کارفرما رسیدگی و ادله را بررسی کند. بهطور مثال، در بحث تأمین اجتماعی و حق بیمه اگر کارگر سابقه پرداخت حق بیمه ارائه کرد (به عنوان امارهای بر کار در کارگاه مورد نظر)، قاضی دیوان عدالت، رأی را به نفع او صادر میکند و لذا چون نفع خصوصی در میان است فراتر از دلایل ارائهشده نمیرود.
دکتر هداوند: اینکه نقش دادرس در دیوان عدالت اداری به تناسب نوع دعوا (خواه تخلف باشد یا اختلاف) متفاوت شود، تفکیک دقیقی است، اما همانگونه که بیان شد گویا قانونگذار ترجیح داده است بهصورت کلی و در قالب ماده ۴۱ قانون دیوان و بدون دقیق شدن در تفاوتها، قاعدهگذاری کند؛ چراکه تفکیک دعاوی عملاً برای وی (قانونگذار) دشوار بوده، جهت جلوگیری از پیچیده شدن آیین دادرسیِ دیوان، به بیان کلی اکتفا کرده است. به هر حال نمیتوان کتمان کرد که گرچه دعاوی مطروحه در دیوان، شباهتهایی با دعاوی مدنی یا کیفری دارند، ولیکن ویژگی مشترک تمام آنان همان نابرابری مردم و اداره است. حتی در دعاوی میان کارگر و کارفرما نیز قاضی دیوان به دلیل اقتضای رابطه نابرابر، ورود پیدا میکند و نقش فعال باید داشته باشد.
بنابراین، در همه دعاوی اداری اعم از اینکه اداری محض یا شبه حقوقی و شبه کیفری باشد، میتوان به دادرس اداری اجازه داد که تحصیل دلیل کند. حداقل ملاک برای تحصیل دلیل در این دعاوی نیز ملاک سازمانی یعنی نابرابری رابطه شهروند با اداره است.
دکتر توازنیزاده: اگر فرض شود که دادرسی اداری به اعتبار منافعی که در آن مطرح است بهطور کلی با سایر دادرسیها متفاوت است، و بر این اساس حکم شود حتی عدم ارائه مستندات قانونی یا موضوعی یا عدم رفع نقص از دادخواست نباید موجبی برای رد یک دعوا یا شکایت محسوب شود، امر قابل تأملی است. در هر حال، قاضی، در مسند قضاوت است نه در مقام مشاور حقوقیِ مدعی یا شاکی. پس، مرز عدم خروج قاضی از جایگاه قضاوت کجاست؟ با بیان مثالی به عینیتر و ملموستر شدن موضوع کمک میکند. فرض کنید مستخدمی با مراجعه به دیوان عدالت اداری طی دادخواستی یا بهصورت شفاهی ادعا کند مقامات مافوق، حق او را از لحاظ موقعیت اداری و سازمانی ضایع کردهاند و با وجود اینکه ایشان براساس اصل شایستهسالاری باید معاون یا مدیرکل باشد، به او تخصیص کارشناسی دادهاند. آیا براساس رابطه نابرابر میان دولت و شهروند، دادرس اداری بدون هرگونه مدرک و مستندی باید به بررسی ادعای او بپردازد و بلکه فراتر از این او را راهنمایی کند که چگونه باید موضوع دادخواست را مستند و آن را پیگیری نماید؟ بدیهی است حتی در مواردی که فرد حقی دارد اما نمیداند یا نمیتواند طرح دعوی و یا از آن دفاع کند، نیز نباید جایگاه قاضی با مشاور حقوقی خلط شود.
افزون بر این باید توجه داشت که اولاً، مرز مفهومی انواع دعاوی چندان مشخص نیست و در هر حال حتی با فرض وجود قدر متیقنی از تفاوت میان انواع دعاوی (مدنی ـ کیفری ـ اداری…)، نباید این تفاوت، کل ملاحظات قضایی در رسیدگی قضایی به دعاوی اداری را مخدوش یا تعطیل کند. قاضی در هر حال با دو طرف مواجه است؛ ولو اینکه دو طرف در وضعیت نابرابر قرار داشته باشند، از پیش معلوم نیست که حق همواره با طرف ضعیفتر است.
ثانیاً، ممکن است به اقتضای عدالت لازم باشد از باب مقدمه لازم تحقق دستیابی به رسیدگی عادلانه، دولت مکلف شود در برخی از دعاوی از جمله دعاوی اداری به افراد نیازمند، کمک حقوقی ارائه نماید و حسب مورد حتی برای آنها وکیل استخدام کند، اما چنین اموری (کمک حقوقی…) را نباید با وظیفه و موقعیت قاضی در مقام رسیدگی قضایی خلط نمود.
ضمن اینکه قواعد دادرسی از جمله قواعد مربوط به تنظیم دادخواست و تهیه و تدارک مستندات قانونی و موضوعی و نظایر آن توسط مدعی یا شاکی دارای دلایل گوناگونی است؛ مانند سرعت رسیدگی و جلوگیری از افزایش بیرویه دعاوی و اطاله دادرسی و نظایر آن.
دکتر هداوند: اینکه دیوان، کمکحال افراد در شکایت از دستگاههای اداری باشد ایرادی بر آن نیست. حتی میتوان قائل به آن شد که شاکی در دیوان به‌صورت شفاهی مشکلاتش را طرح کند و افرادی باشند که به آنها در طرح شکایت کمک کنند. هنگامیکه عبارات مندرج در اصل ۱۷۳ قانون اساسی مانند تظلم، اعتراض، شکایت و… را مورد مداقه قرار میدهیم روشن میشود که حالت واقعیِ رسیدگیهای دیوان عدالت نباید چندان متفاوت از این رویکرد باشد. به هر حال حقوق شهروندی روزانه در دستگاههای اداری نقض میشود. میتوان پرسید چند نفر از شهروندان برای پیگیری حقوق خود به وکلای متخصص در حقوق اداری دسترسی دارند؟ پس، ساختار دیوان عدالت اداری باید بدین سمت و سوق باشد. فراموش نکنیم مشکلات عملی دلایل دیگری دارند که راه حل آن تضییع یا محدود کردن حقِ دادخواهی نیست. آمار ۲۰۰ هزار پرونده سالانه در دیوان عدالت اداری فاجعه است. با چنین آماری هر شعبه، روزانه با ۲۰ الی ۳۰ پرونده جدید مواجه است؛ درحالیکه در نهاد مشابه دیوان عدالت اداری در انگلستان (کوئینز بِنچ) سالی ۶۰۰ پرونده وارد میشود؛ یعنی یک شعبه دیوان به اندازه کل دادگاه اداری در انگلیس باید رأی صادر کند.
یکی از دلایل چنین وضعیتی این است که ما نهادهای شبه قضایی، نهادهای جایگزین قضایی، روشهای بازنگری اداری و غیره را در دستگاه اداری تعبیه نکردهایم و نیز مسائل دیگری که دائم تولید دعوا میکنند، لذا آن امور را باید بهگونهای دیگر حل کرد، اما دادرسی اداری همان است که در بالا بیان شد؛ یعنی اگر یک نفر بهصورت شفاهی شکایت کند، مقامی باید باشد که به او مشاوره حقوقی بدهد؛ برای وی دادخواست تنظیم نماید و وی را به طرح دعوا رهنمون سازد. البته نمونه چنین رویکردی در هیأتهای تشخیص و هیأتهای حل اختلاف کار بهچشم میخورد بدین نحو که فرمهای هیأت تشخیص با درج حدود ۵۰ مورد از شکایات یا خواستههای احتمالی، کارگر را در طرح دعوا راهنمایی میکنند و کارگر تنها کافی است در روبروی هر مورد تنها یک علامت به نشانه تأیید درج کند.
دکتر توازنیزاده: اینکه در صورت امکان دولت برای شاکیان در دعاوی اداری بتواند زمینه برخورداری از مشاوره حقوقی را تدارک نماید، اصلاً محل نزاع نیست، بلکه بحث بر سر چگونگی رسیدگی قضایی و موقعیت قاضی یا دادرس اداری در دعاوی اداری است که هیچگاه جایگاه آن نباید با مشاور حقوقی خلط شود. مضاف بر اینکه در سایر انواع دعاوی نیز حسب مورد (مثلاً در دعاوی کارگری) ارائه خدمات حقوقی به طرف ضعیف، ممکن است به اقتضای عدالت ضرورت پیدا کند.
آقای مولابیگی: گذشته از صحبتهای دکتر هداوند، اصل ۱۷۰ قانون اساسی،[۳۰] قضات دادگاهها را از اجرای مصوبه خلاف قانون منع کرده است. حتی اگر در دستگاه اداری استناد شود که به پشتوانه این مصوبه تصمیمگیری کرده است، قاضی برخلاف آن، تحصیل دلیل کرده و پی میبرد که آن مصوبه خلاف قانون بوده است؛ یعنی دقیقاً امری که هیچگاه شاکی در ادله خود ارائه نکرده بود. بازتاب این عمل همان ذات دفاع در برابر تظلم و شکایات و اعتراضی که طبع دعوای اداری است میباشد، لذا قانون عادی باید با این رویکرد اصلاح شود. البته به لحاظ عملی شاید دعاوی افزایش یابد اما افزایش حجم دعاوی هم راهکار مخصوص به خود را دارد. برای نمونه، به جای بررسی «کِیس به کِیس» میتوان از سازوکار رأی وحدت رویه به خوبی استفاده کرد تا مانند نظام حقوقی انگلستان برای پروندههای مشابه از یک رأی استفاده شود. یا سعی شود در مواردی مانند میزان عوارض، موارد ابطالشده در هیأت عمومی دیوان مجدداً در قالب مصوبهای دیگر تصویب نشوند.
بنابراین، با اِعمال راهکارهای پیشگفته نه تنها برای کاهش شکایت، راه دادخواهی بسته نمیشود، بلکه از قانونگریزی هم پیشگیری میشود و درصورت رخداد حوادث و اتفاقات به پیشبرد پرونده کمک خواهد کرد.
دکتر توازنیزاده: به نظر میرسد باید میان قاضی و دولت تفکیک قائل شد. در اینکه دولت باید از افراد ناتوان حمایت حقوقی کند مناقشهای نیست. ناگفته نماند که آن فرم مذکور در دعاوی کارگری را قاضی تکمیل نمیکند. بهعلاوه، در دعاوی اداری تنها افراد ناتوان حضور ندارند. در اینجا حق، اصالت دارد و فرقی میان انواع دادرسی از حیث وجود افراد ناتوان نیست. محور اصلی سخن این است که جایگاه قاضی کجاست؟ میتوان واحد مشاوره در دادگستری ایجاد کرد، اما در هر حال قاضی در مقام قضاوت، قاضی است؛ مشاور حقوقی یکی از طرفین نیست.
دکتر یاوری: باید به رابطه شهروند و قدرت نگاه دیگری داشته باشیم. رابطه نابرابر، متضمن اقتضائات خاصی است. آنچه روشن و مبرهن است اینکه حق، موضوعیت دارد و در حقوق خصوصی و دادرسی مدنی هم باید معاضدت حقوقی از سوی دولت وجود داشته باشد.
یکی از حضار: از میان ملاکهای طرحشده در این نشست برای تحصیل دلیل توسط قاضی، یعنی طبع دعوا، مستندات قانونی و مرجع رسیدگی، کدامیک مهمتر است؟
آقای مولابیگی: در بحث دادرسی با تفکیکی که بین دادرسی اداری و سایر دادرسیها قائل شدیم میتوان گفت که با توجه به طبع دعوای اداری و ویژگیهای حاکم بر خود دادرسی اداری، بایسته است که دادرس اداری، فعال باشد. انتقاد اصلی از این منظر به قانون دیوان نیز وجود ماده ۱۸ است که مقرر میدارد شاکی حتماً باید دلیل ارائه کند. در غیر این صورت رسیدگی انجام نمیشود. گرچه با توجه به گفتههای دکتر نهرینی، میتوان گفت در فضای حقوق خصوصی ماده ۱۹۹ قانون آیین دادرسی مدنی باید به صورت مضیق تفسیر شود و دست قاضی بهصورت علیالاطلاق گشوده نباشد، اما در دادرسی اداری و بهطور خاص، ماده ۴۱ قانون دیوان نمیتواند محدود شود. مرز تحقیقات قاضی تا بدانجاست که به اقناع وجدانی درخصوص عدم تضییع حقوق یا عدم مغایرت با قانون برسد. صرفاً در چنین حالتی قاضی دیوان میتواند تحقیقات خود را کامل دانسته، حکم به ختم دادرسی بدهد.

جمعبندی
نابرابری جایگاه شهروندان و دولت موجب میشود نگرانیهای خاصی پیرامون نحوه رسیدگی به دعاوی شهروندان علیه دستگاههای اداری در دیوان عدالت اداری به وجود آید. دغدغههایی مانند رعایت اصل حکومت قانون، تلاش برای احقاق حقوق مردم و کوشش جهت کشف حقیقت این نگرانی را دو چندان میسازد.
یکی از مهمترین عرصههای دادرسی که به این دغدغهها دامن میزند بحث جواز یا عدم جواز تحصیل دلیل توسط قاضی دیوان عدالت اداری است. آنچه این عرصه را دچار چالش خاص میسازد، بدیهی بودن اصل لزوم بیطرفی قاضی است. بنابراین، نکته اساسی لزوم ایجاد تعادل میان دغدغههای خاص دادرسی در دیوان عدالت اداری از یکسو و مقتضیات یک دادرسی عادلانه از سوی دیگر است.
نتایج این نشست نشان میدهد در حوزه دادرسی مدنی، اصل بر لزوم رعایت بیطرفی قضات است و ماده ۱۹۹ قانون آیین دادرسی مدنی (مصوب ۱۳۷۹) نیز باید بهگونهای تفسیر شود که بدین اصل خدشهای وارد نکند. راهکار آن نیز انجام تحقیق توسط مقام قضایی در مواردی است که نتیجه تحقیق از پیش مشخص نیست و قاضی صرفاً جهت کشف حقیقت، قرار ارجاع به کارشناسی… صادر میکند، لذا از پیش معلوم نیست نتیجه حاصل از قرار به نفع کدام طرف دعوا خواهد بود.
اما سیر مباحث نشان داد این منطق در دعاوی دیوان عدالت اداری کارآمد نخواهد بود، زیرا برخلاف دادرسی مدنی، در دادرسی اداری (بهمانند دادرسی کیفری) با نفع عمومی روبرو هستیم و قاضی باید به صورت فعال در دادرسی مشارکت کند.
با توجه به صلاحیتهای دیوان، اصولاً نباید منعی برای تحصیل دلیل در این مرجع وجود داشته باشد، زیرا درواقع از ماده ۱۰ قانون تشکیلات و آیین دادرسی دیوان عدالت اداری که عباراتی چون شکایات، تظلمات و اعتراضات را بهکار میبرد، چنین استفاده میشود که دعوا در معنای مصطلح آن مدنظر قانونگذار نبوده است. همچنین در ماده ۱۲ همین قانون از تضییع حقوق اشخاص در مصوبات دولتی یاد میشود و در ماده ۸۱ زمانیکه قانونگذار در مقام بیان صلاحیتهای هیأت عمومی است شاکی را ملزم به ارائه دلیل جهت اثبات تضییع حق خود نمینماید. گرچه ماده ۱۸ این قانون اشعار میدارد دادخواست تقدیمی به شعب دیوان باید شامل دلایل و مستندات باشد، اما در ماده ۴۱ به قاضی اجازه تحقیق میدهد. در بحث تحصیل دلیل باید میان انواع دعاوی اداری قائل به تفکیک شد. بدین شکل که در آن دسته از دعاویای که جنبه کاملاً خصوصی دارند مانند شکایت یک شرکت خصوصی از یک شرکت دولتی، یا شکایت مستأجر از اداره اوقاف درخصوص میزانِ پذیره، لزومی به ورود دادرس برای تحصیل دلیل وجود ندارد، اما در آن دسته از دعاویای که منفعت عمومی در آن آشکار است مانند شکایاتِ تحت عنوان «تضییع حقوق اشخاص» مذکور در ماده ۱۲ قانون دیوان، باید قائل به تحصیل دلیل توسط دادرس شد.
در عین حال باید توجه داشت که تجویز امکان تحصیل دلیل در برخی از دعاوی اداری در چارچوب یک رژیم حقوقی خاص به هیچوجه نباید به معنای خروج دادرس اداری از شأن قضاوت و عمل بهمثابه مشاور حقوقی یکی از طرفین تفسیر شود. در پایان، شایسته است در بازنگریهای بعدیِ قانون تشکیلات و آیین دادرسی دیوان عدالت اداری، به موضوع امکان تحصیل دلیل و رژیم حقوقی مربوط در برخی از دعاوی اداری بهنحو مقتضی پرداخته شود.
منابع جهت مطالعه بیشتر
پوراستاد، مجید، «پیدایش و چالش قاعده منع تحصیل دلیل»، «فصلنامه حقوق»، دوره ۴۰، ش ۴، زمستان ۱۳۸۹٫
شکاری، روشنعلی، ادله اثبات دعوا، تهران: نسل نیکان، ۱۳۸۱٫
شمس، عبدالله، آیین دادرسی مدنی دوره پیشرفته، ج۱ و ۳، تهران: دراک، چاپ نهم، ۱۳۸۶٫
صدرزاده افشار، سیدمحسن، ادله اثبات دعوی در حقوق ایران، تهران: مرکز نشر دانشگاهی، ۱۳۶۹٫
ضمیمه
وضعیت اجمالی تحصیل دلیل در دعاوی اداری در برخی نظامهای حقوقی
در نظامهای حقوق اداری مطرحِ بیگانه بجز استثنائاتی در انگلستان، ایرلند، اتریش، دانمارک و سوئد، دادرسیِ تفتیشی حاکم است (هداوند، ۱۳۸۹: ۵۱۹)، اما تأمل در نظامهای دادرسی فرانسه، آمریکا و آلمان نشان میدهد تحصیل دلیل[۳۱] توسط قاضی در پرتو اصل بیطرفی صورت میگیرد و به هیچ عنوان نباید حالت مشاوره و تلاش برای جبران ناتوانی یکی از طرفین دعوا به خود بگیرد. به عبارتی تحصیل دلیل، تنها سازوکاری جهت «کشف حقیقت» است. در این راستا در نظام حقوق اداری آلمان قاضی نمیتواند از حدود خواسته خارج شود و در صورت استرداد دادخواست از سوی خواهان ملزم به پایان دادن تحقیقات است. در نظام حقوقی این کشور پذیرفته شده که دادگاه یکی از طرفین دعوا نیست و صرفاً مسئول انجام تحقیقات است (نک: همان، ۵۱۹، ۶۲۶، ۶۵۷، ۶۶۴، ۷۹۲، ۷۹۳).
شناخت مفهوم دادرسی اداریِ تفتیشی با مطالعه بخشی از حقوق اداری فرانسه تا حدی مشخصتر میشود. در این کشور «مشخصه آیین دادرسی اداری، ماهیت تفتیشی آن است، مضافاً اینکه طرفین دادرسی اداری، برخلاف آنچه در دادرسی حقوقی ملاحظه میشود، قاضی را مخاطب قرار میدهند نه یکدیگر را. لوایح، به قاضی تسلیم میشود، سپس نسخهای از آنها به طرف مقابل ارسال میگردد و از این رو، مسئولیت ساماندهی و سازماندهی تحقیقات پیش از رسیدگی به عهده قاضی است. به این خاطر، طرفین هیچگاه با هم تماس مستقیم ندارند، زیرا تمام مرحله مقدماتی توسط دادگاه اداری و مشخصاً از طریق قاضی مخبر انجام میگیرد» (الیوت و ونون، ۱۳۸۷: ۲۱۵).
شایان ذکر است قاضی مخبر (گزارشگر) توسط رئیس دادگاه و در شورای دولتی توسط رئیس شعبه منصوب میشود و نقش اصلی او آماده کردن پرونده برای رسیدگی توسط قاضی است. البته «کمیسیونر دولت» نیز کارکردی مهم در کشف واقعیات پرونده دارد (همان، ۲۵۲، ۲۶۴).
اما ماهیت تفتیشی دادرسی اداری درفرانسه بدان شکل است که قاضی پساز تبادل لوایح میتواند دستور انجام برخی تحقیقات را بدهد تا حکمی عادلانه صادر شود. از این رو، میتواند طرفین را به ارائه اسناد خاص، معرفی اماکنی برای بازدید، معرفی شهود یا کسب نظر کارشناس مکلف کند. این گزارشهای کارشناسی ذیل عنوان مدارک مکتوب قرار میگیرد و از عوامل مؤثر در تحقیقات پیش از رسیدگی اصلی بهشمار میآیند. نتیجه این تحقیقات توسط قاضی مخبر در چارچوب یک گزارش مکتوب به قاضی ارائه میشود (همان، ۲۵۱، ۲۶۴). شایان ذکر است بهرغم تمام این موارد در فرانسه نیز اصل بر آن است که قاضی متکی بر استدلالات طرفین بوده و تحقیقات آنها در راستای کشف حقیقت باشد (هداوند، پیشین، ۷۳۷). بنابراین، نمیتوان گفت دادرسی تفتیشی در حقوق اداری با امکان تحصیل دلیل برای یکی از طرفین توسط قاضی ملازمه دارد.
همچنین نهاد تحصیل دلیل توسط قاضی در حقوق اداری آمریکا به نحوی پذیرفته شده است که اصل بیطرفی زیر سؤال نرود. برای مثال، در «اداره بازنشستگی کارمندان عمومی کالیفرنیا»[۳۲] اصطلاح «استماعات اداری»[۳۳] رایج است که در آن به نوعی قاضی اداری مجاز به تحصیل دلیل است. بدین شکل که ابتدا یکی از طرفین که احضار شاهدی را لازم بداند از قاضی درخواست میکند چنین اقدامی را به مرجعی با عنوان «دفتر استماعات اداری[۳۴] یا کالپِرْس[۳۵]» توصیه کند. دفتر مذکور پس از دریافت تقاضای قاضی میتواند درخواست را بپذیرد یا رد کند و یا از قاضی تقاضای «بهدست آوردن دلایل دیگر» نماید. البته قاضی در ایفای این وظیفه باید کمال بیطرفی را رعایت کند.
لازم به ذکر است استماعات اداری در حقوق اداری آمریکا از زیرشاخههای استماع عمومی[۳۶] است با این تفاوت که در استماع اداری تنها طرفین دعوا میتوانند اقدام کنند. در مواری از استماعات اداری، خودِ قاضی نیز میتواند دلایل موجود را نپذیرفته و در جستجوی دلایل دیگر باشد و آن را از طرفین درخواست کند (See:Calpers Web site) .
نکته حائز اهمیت آن است که در نظام حقوق اداری انگلستان گرچه اصل مهم بیطرفی لحاظ میشود و دادرسی تفتیشی مورد پذیرش نیست، اما مواردی مانند امکان صدور قرار الزام به افشای ادله و مدارک، سؤال از شاهد و یا استنطاق آن را اندکی به نظام تفتیشی نزدیک میسازد (هداوند، پیشین، ۵۷۹، ۵۸۰، ۵۹۳).
البته در حقوق اداری انگلستان آموزه «فقدان دلیل»[۳۷] نیز میتواند به نوعی قاعده ممنوعیت تحصیل دلیل توسط قاضی را محدود کند. بر این اساس در مواقعی که با خطر نقض حقوق شهروندی روبرو هستیم بار اثبات بر عهده مقام اداری است. این آموزه بهویژه درخصوص خروج از صلاحیت[۳۸] بهکار میآید و به ما میگوید تصمیم متخذه مقام اداری باید توسط شواهد موجود پشتیبانی شود. برای مثال، مجلس لردان در پرونده یک مهاجر بنگلاشی تصمیم مقام محلی را مبنی بر اینکه این افراد «عامدانه بیخانمان شدهاند»، به دلیل عدم وجود دلیل قانعکننده نقض کرد. البته برخی همچون «لرد گودارد»[۳۹] معتقدند نبودِ دلیل، مانع از آن نیست که خودِ محکمه دلایل را مورد لحاظ قرار دهد. این نکته و نکاتی از این دست جایگاه قاضی را، بهرغم تسلط آموزه فقدان دلیل، به سمت امکان نوعی تحقیق درمورد دلایل سوق میدهد (Wade & Forstyth, 2014: 228 – ۲۲۹) .
نکته قابل توجه آنکه در برخی آثار حقوق اداری انگلستان ضمن اشاره به افزایش توسل شهروندان بهویژه در پروندههای مهاجرت به بازنگری قضایی، یک سازوکار پیش‌دادرسی اندیشیده شده که گرچه موجب افزایش زمان رسیدگی میشود اما به متقاضی، مشاوران حقوقیِ او و نیز قضات، مجال بیشتری برای دسترسی به دلایل اعطاء میکند (sukkin et al, 1996: 493 – ۴۹۴). این نکته نشان میدهد آموزههای حقوق اداری در انگلستان نیز به سمت افزایش وجهه تفتیشی دادرسی اداری گرایش پیدا کردهاند. گرچه این تحولات را نمیتوان به عنوان پذیرش امکان تحصیل دلیل توسط قاضی با تمسک به اموری مانند نابرابری جایگاه طرفین دعوای اداری بهشمار آورد، بلکه در بهترین حالت، اقدامی برای کشف حقیقت محسوب میشود.

منابع
الیوت، کاترین؛ ونون، کاترین، نظام حقوقی فرانسه، ترجمه صفر بیگزاده، تهران: سمت، ۱۳۸۷٫
هداوند، مهدی، حقوق اداری تطبیقی، ج ۲، تهران: سمت، ۱۳۸۹٫
Https://www.calpers.ca.gov/docs/general-procedures-admin-hearings.pdf تاریخ آخرین مراجعه: ۱۸/ ۰۳/ ۱۳۹۵
Wade, H.W.R. & Forstyth, & C.F., Administrative law, 11th edition, Oxford, 2014.
Sunkin, M. , Bridges, L. and Mazeros ,G.,”changing patterns in the use of judicial review”, In: A Reader on Administrative Law, edited by: D. J. Galligan, Oxford, 1996.

[۱] ـ «پذیره» وجهی است که هنگام ایجار زمین‌های موقوفه با اعطای حق تملک اعیان به مستأجر، به عنوان پذیره ابتدایی یا هنگام انتقال رقبات (املاک و مستغلات موقوفه) به عنوان پذیره انتقالی، حسب مورد، به نفع موقوفه با رعایت «آییننامه نحوه و ترتیب وصول پذیره و اهدایی» (مصوب ۱۳۶۵ هیأت وزیران) دریافت خواهد شد. شایان ذکر است «اهدایی» نیز وجهی است که هنگام استیجار قانونی به موقوفه تقدیم می‌شود.
[۲] ـ «در کلیه امور حقوقی، دادگاه علاوه بر رسیدگی به دلایل مورد استناد طرفین دعوا، هرگونه تحقیق یا اقدامی که برای کشف حقیقت لازم‌ باشد، انجام خواهد داد».
[۳] ـ «ماده۱۸ـ دادخواست باید حاوی نکات زیر باشد:
الف ـ مشخصات شاکی
نام و نام خانوادگی، نام پدر، تاریخ تولد، کد ملی، شغل، تابعیت و اقامتگاه برای اشخاص حقیقی
نام، شماره ثبت، اقامتگاه اصلی و شماره تلفن تماس برای اشخاص حقوقی
ب ـ مشخصات طرف شکایت
نام و نام خانوادگی، سمت و نشانی دقیق محل کار مأمور دولت درصورت امکان
نام کامل دستگاههای موضوع ماده(۱۰) این قانون
پ ـ نام و نام خانوادگی و اقامتگاه وکیل یا قائممقام و یا نماینده قانونی شاکی، در صورت تقدیم دادخواست توسط آنان
ت ـ موضوع شکایت و خواسته
ث ـ شرح شکایت
ج ـ مدارک و دلایل مورد استناد
چ ـ امضاء یا اثر انگشت شاکی یا وکیل یا قائممقام و یا نماینده قانونی وی و یا امضاء و مهر شخص حقوقی ذیل دادخواست
ح ـ مدرک اثباتکننده سمت برای اشخاص حقوقی و نمایندگان قانونی
تبصره ـ شاکی میتواند علاوه بر نشانی پستی، نشانی پست الکترونیکی یا شماره تلفن همراه یا نمابر خود را به‌منظور ابلاغ اوراق اعلام نماید که در این‌صورت امر ابلاغ به یکی از طرق مزبور کافی است».
[۴] ـ «شعبه رسیدگی‌کننده میتواند هرگونه تحقیق یا اقدامی را که لازم بداند، انجام دهد یا آن را از ضابطان قوه قضاییه و مراجع اداری بخواهد و یا به سایر مراجع قضایی نیابت دهد. ضابطان و مراجع مزبور مکلفند ظرف مهلتی که شعبه دیوان تعیین میکند، تحقیقات و اقدامات خواستهشده را انجام دهند. تخلف از این ماده حسب مورد مستلزم مجازات اداری یا انتظامی است».
[۵] ـ «ماده۸۰ ـ تقاضای ابطال مصوبات در هیأت عمومی دیوان، با تقدیم درخواست انجام میگیرد. در درخواست مذکور، تصریح به موارد زیر ضروری است:
الف ـ مشخصات و اقامتگاه درخواستکننده
ب ـ مشخصات مصوبه مورد اعتراض
پ ـ حکم شرعی یا مواد قانونی که ادعای مغایرت مصوبه با آن شده
ت ـ دلایل و جهات اعتراض از حیث مغایرت مصوبه با شرع یا قانون اساسی یا سایر قوانین یا خروج از اختیارات مرجع تصویبکننده
ث ـ امضاء یا اثر انگشت درخواست‌کننده
تبصره ـ سایر مقررات مربوط به تنظیم، ارسال و ثبت دادخواست، به استثناء ذی‏نفع بودن درخواست‏کننده و پرداخت هزینه دادرسی، در درخواست ابطال مصوبه نیز جاری است. درخواستها توسط رئیس دیوان، به دفتر هیأت عمومی ارجاع میشود».
[۶] ـ «بهمنظور رسیدگی به شکایات، تظلمات و اعتراضات مردم نسبت به مأمورین یا واحدها با آیین‏نامه‏های دولتی و احقاق حقوق آنها، دیوانی به نام «دیوان عدالت اداری» زیر نظر رئیس قوه قضاییه تأسیس می‌گردد. حدود اختیارات و نحوه عمل این دیوان را قانون تعیین می‌کند».
[۷] ـ سرپرست پژوهشکده حقوق عمومی و بینالملل
[۸] ـ «ماده ۵۷ ـ محکمه صلح، خودش درصدد تحصیل دلایل برنمی‌آید مدرک حکم او فقط دلایلی است که طرفین اقامه می‌کنند».
[۹] ـ «ماده ۳۵۸ ـ هیچ دادگاهی نباید برای اصحاب دعوی، تحصیل دلیل کند بلکه فقط به دلایلی که اصحاب دعوی تقدیم یا اظهار کرده‌اند رسیدگی می‌کند ‌تحقیقاتی که دادگاه برای کشف امری در خلال دادرسی لازم بداند از معاینه محل و تحقیق از گواه‌ها و مسجلین اسناد و ملاحظه پرونده مربوط به‌ دادرسی و امثال اینها تحصیل دلیل نیست».
[۱۰] ـ «در رسیدگی به کلیه دعاوی حقوقی ارزش و موعد اقامه دلایل برای اصحاب دعوی همان است که در قانون آیین دادرسی مدنی پیشبینی شده ولی دادگاه میتواند هرگونه تحقیق و یا اقدامی را برای کشف واقع بهعمل آورد. در مواردی که بر دادگاه معلوم باشد استناد یا تقاضای یکی از طرفین موثر در اثبات ادعا نیست دادگاه میتواند با استدلال از ترتیب اثر دادن آن خودداری کند».
[۱۱] ـ «ماده ۲۸ ـ در کلیه امور حقوقی دادگاه (‌اعم از دادگاه حقوقی یا دادگاه صلح) علاوه به رسیدگی به دلایل مورد استناد طرفین دعوی، هرگونه تحقیق یا ‌اقدامی که برای کشف حقیقت لازم باشد انجام خواهد داد».
[۱۲] ـ «ماده ۲۱ ـ شعبه‌ای که رسیدگی به امر به آن ارجاع شده می‌تواند در حدود قانون هرگونه تحقیقی را که ضروری است بهعمل آورده یا انجام آن را از ‌هریک از مراجع قضایی یا اداری تقاضا نماید».
[۱۳] ـ «دادرس در موارد زیر باید از رسیدگی امتناع نموده و طرفین دعوا نیز میتوانند او را رد کنند:
الف ـ قرابت نسبی یا سببی تا درجه سوم از هر طبقه بین دادرس با یکی از اصحاب دعوا وجود داشته باشد.
ب ـ دادرس قیم یا مخدوم یکی از طرفین باشد و یا یکی از طرفین مباشر یا متکفل امور دادرس یا همسر او باشد.
ج ـ دادرس یا همسر یا فرزند او ، وارث یکی از اصحاب دعوا باشد.
د ـ دادرس سابقاً در موضوع دعوای اقامهشده به عنوان دادرس یا داور یا کارشناس یا گواه اظهارنظر کرده باشد.
ه ـ بین دادرس و یکی از طرفین و یا همسر یا فرزند او دعوای حقوقی یا جزایی مطرح باشد و یا در سابق مطرح بوده و از تاریخ صدور حکم قطعی دو سال نگذشته باشد.
و ـ دادرس یا همسر یا فرزند او دارای نفع شخصی در موضوع مطروح باشند».
[۱۴] ـ «مستنطق باید با کمال بی‌غرضی تحقیقات را نموده در کشف اوضاع و احوالی که بر نفع یا ضرر متهم است فرقی نگذارد».
[۱۵] ـ «دادرسان و قضات تحقیق باید درنهایت بیطرفی تحقیقات را انجام داده و در کشف اوضاع و احوالی که به نفع یا ضرر متهم است بیطرفی کامل را رعایت نمایند».
[۱۶] ـ «ماده ۹۳- بازپرس باید در کمال بی‌طرفی و در حدود اختیارات قانونی، تحقیقات را انجام دهد و در کشف اوضاع و احوالی که به نفع یا ضرر متهم است فرق نگذارد».
«ماده ۳- مراجع قضایی باید با بی‌طرفی و استقلال کامل به اتهام انتسابی به اشخاص در کوتاهترین مهلت ممکن، رسیدگی و تصمیم مقتضی اتخاذ نمایند و از هر اقدامی که باعث ایجاد اختلال یا طولانی شدن فرایند دادرسی کیفری میشود، جلوگیری کنند».
[۱۷] ـ «هیچ دادگاهی نباید برای اصحاب دعوی تحصیل دلیل کند بلکه فقط به دلایلی که اصحاب دعوی تقدیم یا اظهار کرده‌اند رسیدگی می‌کند ‌تحقیقاتی که دادگاه برای کشف امری در خلال دادرسی لازم بداند از معاینه محل و تحقیق از گواه‌ها و مسجلین اسناد و ملاحظه پرونده مربوط به‌ دادرسی و امثال اینها تحصیل دلیل نیست».
[۱۸] ـ «ماده۱۷ـ شعب دیوان به شکایتی رسیدگی میکنند که شخص ذی‏نفع یا وکیل یا قائممقام یا نماینده قانونی وی، رسیدگی به شکایت را برابر قانون، درخواست کرده باشد».
ماده۵۳ ـ در صورت احراز هریک از جهات زیر، شعبه دیوان حتی قبل از ارسال دادخواست و ضمائم به طرف شکایت، قرار رد شکایت صادر میکند:
الف ـ شاکی برای طرح شکایت، اهلیت قانونی نداشته باشد.
ب ـ شاکی در شکایت مطروحه ذینفع نباشد.
پ ـ شکایت، متوجه طرف شکایت نباشد.
ت ـ شکایت خارج از موعد قانونی، مطرح شده باشد.
ث ـ شکایت طرحشده از حیث موضوع قبلاً بین همان اشخاص یا اشخاصی که اصحاب دعوی، قائممقام آنان هستند، رسیدگی و حکم قطعی نسبت به آن صادر شده باشد.
ج ـ موجبات رسیدگی به شکایت، منتفی شده باشد».
[۱۹] ـ «دلیل، عبارت از امری است که اصحاب دعوا برای اثبات یا دفاع از دعوا به آن استناد مینمایند».
[۲۰] ـ «ارائه دلایل و مدارک، دالّ بر وجود رابطه کار فیمابین طرفین و میزان مزد و مزایای بالاتر از حداقل قانونی و میزان سابقه کار در کارگاه به عهده کارگر و ارائه دلایل و مدارک دالّ بر تأدیه حقوق مذکور یا عدم شمول مقررات قانون کار به رابطه طرفین، به عهده کارفرماست».
[۲۱] ـ «ماده۱۰ـ صلاحیت و حدود اختیارات دیوان به قرار زیر است:
رسیدگی به شکایات و تظلّمات و اعتراضات اشخاص حقیقی یا حقوقی از:
الف ـ تصمیمات و اقدامات واحدهای دولتی اعم از وزارتخانهها و سازمانها و مؤسسات و شرکتهای دولتی و شهرداری‌ها و سازمان تأمین اجتماعی و تشکیلات و نهادهای انقلابی و مؤسسات وابسته به آنها
ب ـ تصمیمات و اقدامات مأموران واحدهای مذکور در بند (الف) در امور راجعبه وظایف آنها
رسیدگی به اعتراضات و شکایات از آراء و تصمیمات قطعی هیأتهای رسیدگی به تخلفات اداری و کمیسیون‌هایی مانند کمیسیون‌های مالیاتی، هیأت حل‌اختلاف کارگر و کارفرما، کمیسیون موضوع ماده (۱۰۰) قانون شهرداری‌ها منحصراً از حیث نقض قوانین و مقررات یا مخالفت با آنها
رسیدگی به شکایات قضات و مشمولان قانون مدیریت خدمات کشوری و سایر مستخدمان واحدها و مؤسسات مذکور در بند (۱) و مستخدمان مؤسساتی که شمول این قانون نسبت به آنها محتاج ذکر نام است اعم از لشکری و کشوری از حیث تضییع حقوق استخدامی
تبصره۱ ـ تعیین میزان خسارات وارده از ناحیه مؤسسات و اشخاص مذکور در بندهای (۱) و (۲) این ماده پس از صدور رأی در دیوان بر وقوع تخلف با دادگاه عمومی است.
تبصره۲ ـ تصمیمات و آراء دادگاهها و سایر مراجع قضایی دادگستری و نظامی و دادگاههای انتظامی قضات دادگستری و نیروهای مسلح قابل شکایت در دیوان عدالت اداری نمیباشد».
«ماده۱۲ـ حدود صلاحیت و وظایف هیأت عمومی دیوان به شرح زیر است:
رسیدگی به شـکایات، تظلّمات و اعتراضات اشخاص حقیقی یا حقوقی از آیین‌نامهها و سایر نظامات و مقررات دولتی و شهرداری‌ها و مؤسسات عمومی غیردولتی در مواردی که مقررات مذکور به علت مغایرت با شرع یا قانون و یا عدم صلاحیت مرجع مربوط یا تجاوز یا سوءاستفاده از اختیارات یا تخلف در اجرای قوانین و مقررات یا خودداری از انجام وظایفی که موجب تضییع حقوق اشخاص میشود.
صدور رأی وحدت رویه در موارد مشابه که آراء متعارض از شعب دیوان صادر شده باشد.
صدور رأی ایجاد رویه که در موضوع واحد، آراء مشابه متعدد از شعب دیوان صادر شده باشد.
تبصره ـ رسیدگی به تصمیمات قضایی قوه قضاییه و صرفاً آییننامهها، بخشنامهها و تصمیمات رئیس قوه قضاییه و مصوبات و تصمیمات شورای نگهبان، مجمع تشخیص مصلحت نظام، مجلس خبرگان و شورای عالی امنیت ملی از شمول این ماده خارج است».
«ماده۱۳ـ اثر ابطال مصوبات از زمان صدور رأی هیأت عمومی است مگر درمورد مصوبات خلاف شرع یا در مواردی که بهمنظور جلوگیری از تضییع حقوق اشخاص، هیأت مذکور اثر آن را به زمان تصویب مصوبه مترتب نماید».
«ماده۸۱ ـ در صورت عدم رعایت موارد مذکور در ماده فوق، مدیر دفتر هیأت‌عمومی به شرح زیر اقدام مینماید:
۱٫در مورد بند (الف) ظرف پنج روز قرار رد درخواست صادر مینماید.
در مورد بند (ث) مطابق ماده (۲۸) این قانون عمل مینماید.
در سایر موارد با ذکر جهات نقص، اخطاریه، صادر و متقاضی مکلف است ظرف ده روز پس از ابلاغ، نسبت به رفع نقص اقدام کند درغیراین‌صورت، قرار رد درخواست صادر میشود. این قرار، قطعی است».
[۲۲] ـ «مقررات مربوط به رد دادرس و نحوه ابلاغ اوراق، آراء و تصمیمات دیوان و وکالت و سایر موارد سکوت در این قانون به ترتیبی است که در قانون آیین دادرسی دادگاههای عمومی و انقلاب (در امور مدنی) و قانون اجرای احکام مدنی مقرر شده است».
[۲۳] ـ «اثر ابطال مصوبات از زمان صدور رأی هیأت عمومی است مگر درمورد مصوبات خلاف شرع یا در مواردی که بهمنظور جلوگیری از تضییع حقوق اشخاص، هیأت مذکور اثر آن را به زمان تصویب مصوبه مترتب نماید».
[۲۴] ـ «هرگاه شعبه رسیدگی‌کننده دیوان در مرحله رسیدگی به آراء و تصمیمات مراجع مذکور در بند (۲) ماده (۱۰) این قانون، اشتباه یا نقصی را ملاحظه نماید که به اساس رأی لطمه وارد نکند، آن را اصلاح و رأی را ابرام مینماید و چنانچه رأی، واجد ایراد شکلی یا ماهوی مؤثر باشد شعبه، مکلف است با ذکر همه موارد و تعیین آنها، پرونده را به مرجع مربوط اعاده کند. مرجع مذکور موظف است مطابق دستور شعبه دیوان نسبت به رفع نقص یا ایرادهای اعلامی، اقدام و سپس مبادرت به اتخاذ تصمیم یا صدور رأی نماید.
درصورتیکه از تصمیم متخذه و یا رأی صادره مجدداً شکایت شود، پرونده به همان شعبه رسیدگی‌کننده ارجاع میشود. شعبه مذکور چنانچه تصمیم و یا رأی را مغایر قانون و مقررات تشخیص دهد، مستند به قانون و مقررات مربوط، آن را نقض و پس از أخذ نظر مشاورین موضوع ماده (۷) این قانون، مبادرت به صدور رأی ماهوی مینماید.
تبصره ـ شعبه میتواند علاوه بر نظر مشاورین موضوع ماده (۷)، عنداللزوم از نظر کارشناسان و متخصصین هر رشته، از میان کارشناسان رسمی دادگستری و یا دستگاههای مربوط استفاده نماید».
[۲۵] ـ عضو هیأت علمی دانشگاه شهید بهشتی
[۲۶] ـ «امور حسبی اموری است که دادگاهها مکلفند نسبت به آن امور اقدام نموده و تصمیمی اتخاذ نمایند بدون اینکه رسیدگی به آنها متوقف بر‌ وقوع اختلاف و منازعه بین اشخاص و اقامه دعوی از طرف آنها باشد».
[۲۷] ـ «در امور حسبی، دادرس باید هرگونه بازجویی و اقدامی که برای اثبات قضیه لازم است بهعمل آورد هرچند درخواستی از دادرس نسبت ‌به آن اقدام نشده باشد و در تمام مواقع رسیدگی می‌تواند دلایلی که مورد استناد واقع می‌شود قبول نماید».
[۲۸] ـ «دادگاه نمیتواند گواه را به ادای گواهی، ترغیب یا از آن منع یا او را در کیفیت گواهی راهنمایی یا در بیان مطالب کمک نماید، بلکه فقط مورد گواهی را طرح نموده و او را در بیان مطالب خود آزاد میگذارد» .
[۲۹] ـ «ماده ۱۷ـ مرتکبان هریک از تخلفات ذیل با توجه به اهمیت و شرایط ارتکاب، به یکی از مجازاتهای انتظامی‌درجه هشت تا سیزده محکوم می‌شوند:
گزارش خلاف واقع و مغرضانه قضات نسبت به یکدیگر
اشتغال همزمان به مشاغل مذکور در اصل یکصد و چهل و یکم (۱۴۱) قانون ‌اساسی یا کارشناسی رسمی‌ دادگستری، مترجمی رسمی، تصدی دفتر ازدواج، طلاق و اسناد رسمی و اشتغال به فعالیتهای تجاری موضوع ماده (۱) قانون تجارت
خارج کردن مستندات و لوایح طرفین از پرونده
خروج از بی‌طرفی در انجام وظایف قضایی
پذیرفتن هرگونه هدیه یا خدمت یا امتیاز غیرمتعارف به اعتبار جایگاه قضایی
رفتار خلاف شأن قضایی
تبصره ـ رفتار خلاف شأن قضایی عبارت است از انجام هرگونه عملی که در قانون، جرم عمدی شناخته می‌شود و یا خلاف عرف مسلم قضات است به نحوی که قضات آن را مذموم بدانند».
[۳۰] ـ «قضات دادگاهها مکلفند از اجرای تصویب‏نامه‏ها و آیین‏نامه‏های دولتی که مخالف با قوانین و مقررات اسلامی یا خارج از حدود اختیارات قوه مجریه است خودداری کنند و هرکس می‌تواند ابطال اینگونه مقررات را از دیوان عدالت اداری تقاضا کند».
[۳۱] ـ Obtaining Evidence
[۳۲]ـ California Public Employees Retirement System
[۳۳]ـ Administrative Hearings
[۳۴]ـ Office of Administrative Hearings
[۳۵]ـ CAlPERS
[۳۶]ـ Public Hearings
[۳۷]ـ No evidence
[۳۸] ـ Ultra vires
[۳۹] ـ Lord Goddard C.J.