وکیل حجت اله کریمیان

وکیل پایه یک دادگستری (اصفهان)
وکالت تخصصی در دعاوی کیفری

موبایل: 09132100173

توسعه مفهوم ذی نفع در دعاوی مطروحه در دیوان عدالت اداری

برگرفته از نشست های حقوقی سایت قوه قضاییه: IJRI.EADL.IR

توسعه مفهوم ذی نفع در دعاوی مطروحه در دیوان عدالت اداری

چکیده
دومین میزگرد تخصصی گروه حقوق اداری پژوهشکده حقوق عمومی و بین‌الملل با حضور دکتر محمدرضا ویژه (عضو هیأت علمی دانشگاه علامه طباطبایی)، دکتر علیمحمد فلاحزاده (عضو هیأت علمی دانشگاه علامه طباطبایی)، دکتر حسن محسنی (عضو هیأت علمی دانشگاه تهران)، آقای مرتضی عاشوری (قاضی دیوان عدالت اداری) و آقای غلامرضا مولابیگی (قاضی دیوان عدالت اداری) در روز پنجشنبه مورخ ۲۹/۵/۱۳۹۴ در سالن جلسات پژوهشکده برگزار شد.
در ابتدای میزگرد پرسش‌های ذیل در خصوص مفهوم ذینفع در رسیدگی دیوان عدالت اداری مطرح شد:
ویژگیهای مفهوم «ذینفع» در آئین دادرسی مدنی و آئین دادرسی دیوان عدالت اداری کداماند؟
آیا تعریف موسع یا مضیق از مفهوم «ذینفع» بر مصادیق «خواهان» و «خوانده» در دعاوی مطروحه در دیوان عدالت اداری مؤثر است؟
آیا بین مفهوم «ذینفع» در شعب و هیأت عمومی دیوان عدالت اداری تمایزی وجود دارد؟
آیا بین مفهوم «ذینفع» در دیوان عدالت اداری و مفاهیم «منفعت عمومی»، «مصلحت عمومی» و «حقوق شهروندی» رابطهای وجود دارد؟
در پاسخ به پرسش‌های فوق، حاضرین به موارد گوناگونی اشاره نمودند و از جنبه‌های مختلف موضوع را مورد بررسی قرار دادند. تفاوت مفهوم ذینفع در آئین دادرسی مدنی با آئین دادرسی اداری، ریشه در موضوع «حق»، تعریف از هدف حقوق و اصالت دادن به «فرد» و تأمین حقهای فردی یا اصالت دادن به «اجتماع» و تضمین منافع عمومی دارد. بهعبارتدیگر، دلیل تفاوت مفهوم ذینفع در دادرسی مدنی با دادرسی اداری، تفاوت در «موضوع» است، زیرا در دعاوی خصوصی، نفع با سه قید «شخصی و مستقیم بودن»، «موجود بودن» و «قانونی بودن» شناخته می‌شود. حال آنکه در دعاوی اداری جُز قید «قانونیت»، سایر قیود به کیفیت دیگری مطرح می‌شوند. برای نمونه، در آئین دادرسی مدنی اصل «ابتکار عمل خصوصی» وجود دارد ولی محتوای این اصل در دادرسی اداری متفاوت است. ازاینرو شایسته است که معیار «احتمال عُقلایی نفع» را -که به معنای معقول و منطقی بودن نفع است- جایگزین قیود مستقیم و شخصی و نیز بالفعل بودن نفع قرار دهیم، زیرا با این راهکار ازیکسو موجبات توسعۀ مفهوم ذینفع را فراهم کرده و ازسویدیگر الزامات نظارت قضایی و تحقق «حقوق شهروندی» را رعایت کردهایم. به باور برخی صاحبنظران در بحث نظارت قضایی بر اَعمال اداری، موضوع حاکمیت قانون و تضمین حقهای فردی مطرح است و صحبت از اقامۀ دعوا در راستای استیفای «منفعت عمومی» نیست، زیرا منافع عمومی را علیالاصول «دولت» نمایندگی میکند و اقامۀ دعوا از ناحیۀ دولت با اصول حاکم بر نظارت قضایی مغایرت دارد. گرچه به اعتقاد برخی اندیشمندان چنانچه هدف دادرسی اداری را صـرفاً سنجش رعایـت اصل قانونمداری تلقی کنیم، نقش ذینفع را به «اعلامکننده» دعاوی تقلیل داده‌ایم.
نهایتاً اینکه با تفسیر مبتنی بر آموزههای حقوق عمومی، گرچه نباید اصل «ذینفع» بودن را نفی کرد امّا باید با تغییر محتوای آن، میان مفهوم ذینفع در دعاوی مطروحه در محاکم عام دادگستری و دعاوی مطروحه در دیوان عدالت اداری، قائل به تفکیک شویم. تمامی موضوعات در حقوق اداری با «نفع عمومی» یا در برداشتی دیگر با «حقوق شهروندی» پیوستگی دارند، چنانکه در دعاوی اداری، اصل بر عام بودن ذینفع است مگر در موارد استثنایی نظیر دعاوی مطالبۀ خسارت؛ حالآنکه در آئین دادرسی مدنی، فرض بر شخصی و خصوصی بودن نفع است.
گزارش تمام متن
توسعۀ مفهوم ذی‌نفع در دعاوی مطروحه در دیوان عدالت اداری
مقدمه
حق هر فرد: موضوع حقوق
اصالت فرد و اصالت اجتماع
آیین دادرسی برای ذی‌نفع خاص دعوای مدنی
آیین دادرسی برای ذی‌نفع دعوای اداری
بررسی تطبیقی ویژگی‌های مفهوم «ذی‌نفع» در آیین دادرسی مدنی و آیین دادرسی دیوان عدالت اداری
مفهوم ذی‌نفع در هیأت عمومی دیوان عدالت اداری
نتیجه‌گیری

توسعۀ مفهوم ذی‌نفع در دعاوی مطروحه در دیوان عدالت اداری*[۱۰۰]
مقدمه۱[۱۰۱]
پذیرش هر یک از مکاتب اصالت فرد و اصالت اجتماع میتواند شکل و شیوۀ آیین دادرسی را مشخص کند. آیینی که در پی منافع یا مصالح خاص و شخصی است، ویژگیهای معینی دارد و آیینی که بهدنبال تحقق مصالح عمومی و اجتماعی است، علیالاصول با ویژگیهای دیگری شناخته میشوند. از اینرو، نفع بهمثابۀ یکی از معیارهای چهارگانۀ طرح دعوا در آیین دادرسی مدنی باید قانونی و مشروع، موجود و باقی و شخصی و مستقیم باشد و نتیجۀ آن عاید شدن سود به خواهان یا خوانده است، چون نفع مبنای آن، نفع شخصی است. در جهت مقابل، در دادرسی اداری به دلیل وجود نفع و مصلحت عمومی، علاوه بر نفع شخصی، نفع میتواند غیرشخصی، غیرمستقیم و… باشد. برایناساس، گرچه هم در حقوق آیین دادرسی مدنی و هم در حقوق آیین دادرسی اداری «نفع»، معیار دعواست اما نفعِ معیار در هر یک میتواند گسترۀ کوچک و بزرگی داشته باشد. شرح این مطلب، نیازمند تحلیل بیشتر است. ازاینرو به بررسی مبانی مکاتب اصالت فرد و اجتماع و تأثیر آن بر توسعه یا تضییق مفهوم ذینفع در دعاوی اداری میپردازیم.

حق هر فرد: موضوع حقوق
گویا در ابتدا موضوع حقوق، حقهای هر فرد بود. هر فرد دارای حقهایی بود. برده حقی نداشت و آزاد حقی داشت؛ ضعیف حقهایی داشت و قوی حقوقی؛ حاکم حقی داشت و حکومت شونده حقی نداشت. مرد را حقی بود و زن را حقی دیگر و همینطور موارد بیشماری که برای فرد فرد انسانها حقهایی پیدا شد. در این معنا حقوق، فقط جمع واژۀ حق بود و از آن، منظور امروزین برداشت نمیشد. حتی میتوان گفت حق نیز به دور از معنای امروزی خود یعنی توانۀ قانونی بود و بیشتر نشاندهندۀ موضوع خود، حسب مورد ملکیت، مالکیت یا مملوکیت بود. اگر می‌خواستند رابطۀ خود با مال یا انسان دیگری را نشان دهند از حق مالکیت سخن میگفتند و اگر مقصود نشان دادن ارتباط یک مال یا انسان با فرد بود از مملوکیت حرف میزدند و اگر هم به دنبال توصیف روابط خود با یک مال یا انسان بودند از واژۀ ملکیت استفاده میشد. همینطور وقتی که موضوع حق حُکم بود، روابط، به حاکم و محکوم و حکومت تغییر میکرد و اگر موضوع آن نسب و سبب بود به‌ ولایت و زوجیت و مانند آن تبدیل میگردید. بر این اساس، حقهای فردی موضوع حقوق بود که متناسب با موضوع حق‌ها، متغیر و گوناگون میگردید.
این حقها در جایی تعریف نمیشدند بلکه در جایی و از طریقی به دست میآمدند. برای نمونه اگر کسی حیوانی را شکار یا رام میکرد، نه از قبل بلکه از لحظۀ شکار یا رام نمودن موضوع حق را به دست میآورد و صاحب آن حق میشد و اگر هم کسی قدرتی را غصب یا به سلطه میگرفت به محض گرفتن دارای آن حق میشد و به آسانی یا سختی آن را اعمال میکرد.
گاه موضوع حق نایاب میشد و طبیعی بود که این امر شمار ادعاها برای داشتن آن را افزایش میداد و در یک زمان چندین فرد خود را دارای آن حق می‌دانستند و نزاع و اختلاف در میگرفت. واکنش نیز طبیعی بود؛ حذف مدعی دیگر به زور، که خود معیار دیگری برای شناخت ذیحق از بیحق بود.
در این عالم و دنیای حقمداری موضوعات، نوع نگرش انسان به موضوع حق، در توصیف حق بودن یا حقانیت تاثیر داشت. نگاه و زور و طبع انسان دریچۀ سنجش حق بود و بدیهی است که بر پایۀ این معیار برخی انسانها حق داشتند و برخی دیگر حق نداشتند.
آن‌گاه، بینظمی به ارمغان آمد. مقصود بینظمی طبیعی نیست بلکه بی‌نظمی است که محصول دخالت انسان در طبیعت و موضوع حقها بود. برای نمونه جنگل در علم جنگلشناسی به محلی گفته میشود که به طور طبیعی بی‌نظم است به‌نحوی که جنگلهای مصنوعی را نمیتوان در تعریف جنگل که مورد حمایت در حقوق منابع طبیعی است قرار داد. پس، این بینظمی مورد توجه نیست، بلکه مقصود، بینظمی مصنوعی است. سرآغاز تعریف جدید عدالت نیز همین دغدغۀ نظم و بینظمی بوده است که موجب ظهور مفهوم اصالت فرد و اصالت جامعه گردید که در سطور آتی بدان خواهیم پرداخت.
اصالت فرد و اصالت اجتماع
تلاش برای برقراری نظم در میان حقها با هدف یافتن بینظمی طبیعی پی‌گرفته شد؛ بدین معنا که عدهای در این عرصه چنین داد سخن دادند که معیار حق، همان حق طبیعی یا به عبارتی دیگر، بینظمی طبیعی است و باید گشت و پیدا کرد که روابط انسانها و حقهای آنها در آغاز چگونه بوده است و همان جریان طبیعی که ذاتاً بینظم است، معیار شناسایی حق باشد. اینجا بود که مقولۀ هدف حقوق مطرح شد. هدف قواعد حقوق تامین آزادی فرد و احترام به شخصیت و حقوق طبیعی او اعلام شد « زیرا آنچه در عالم خارج وجود دارد انسان است واجتماع جز توده‌ای از انسانها نیست. بیگمان، انسان به تنهایی نمیتواند موضوع علم حقوق قرار گیرد و روابط اشخاص است که تصور وجود حق و تکلیف را ممکن میسازد، ولی آنچه هدف اصلی قواعد را تشکیل میدهد حمایت از منافع اوست و اجتماع وسیلهای است که، با استفاده از آن، شخص میتواند حقوق خود را اجرا کند»[۱۰۲].
در این ساحت، واژگانی همچون دولت معنایی ندارند و باید دانست دولت مالکیت را ایجاد نکرده بلکه خود ایجاد شده تا از مالکیت دفاع کند. به بیان دیگر، گفته شد که دولت محصول بینظمی مصنوعی است و زمانی که این بینظمی مهار شود و از بین برود، دولت هم باید از بین برود و اگر نرود خود به خود محو میشود. عدالت نیز با همین مفهوم در این مکتب پذیرفته شد: ایجاد نظم و همزیستی در صورت تعارض منافع و حقوق.
آثار سیاسی، اقتصادی و حقوقی این برداشت از مفهوم حق را میتوان در «قوای آحاد ملت و تأمین آزادی آنان»، «آزادی بازار و رقابت» و «نفی قوانین سالب آزادی حقهای فردی» خلاصه کرد. برایناساس، نفع در این مکتب نفع فردی است که معیار حق محسوب میشود. در جهت دیگر، مکتب برتری اجتماع یا اصالت اجتماع پا به عرصۀ وجود نهاد و اعلام کرد نفع جامعه باید مبنای عدالت و مالکیت قرار گـیرد بهنحوی که این جامعه است که خالق انسان و تمدن است و نه برعکس. هدف حقوق تامین سعادت اجتماع و ایجاد نظم در زندگی مشترک افراد است. عدالت نیز در این مکتب عدالت توزیعی است خواه در رابطۀ میان افراد و دولت به‌صورت تکالیف مورد اول در مقابل مورد دوم و یا مقصود تکالیف دولت در برابر مردم است و طرز توزیع مشاغل و مناصب و اموال عمومی را تعیین میکند. در این مکتب بود که اصطلاح نفع عمومی در مقابل نفع خاص مطرح شد که به معنای «مصلحت مجموع کسانی است که به وسیلۀ آنها اجتماع سیاسی به وجود می‌آید»[۱۰۳]. این نفع مظاهر گوناگونی هم دارد مانند نفع مشترک سیاسی، نفع مشترک انسانی، نفع مشترک ایجاد تعادل و جمع بین تصمیمات قضایی. منافع و مصالحی که به سه گروه اصلی تقسیم شدند: مصالح فردی مانند شخصیت انسان، خانواده، امور مالی؛ مصالح عمومی مانند خواستهها و نیازها و ادعاهای مربوط به زندگی در اجتماع سازمان یافتۀ سیاسی؛ و مصالح اجتماعی مانند امنیت عمومی، امنیت نهادهای اجتماعی، حفظ اخلاق عمومی، حفظ منابع اجتماعی، پیشرفت عمومی. باید در اینجا دید که هر یک از رویکردها چه تاثیری بر حقوق دارد.
آیین[jpri2]دادرسی برای ذینفع خاص دعوای مدنی
اصول دادرسی متعددی در دادرسی مدنی جریان دارند. برخی ناظر به آغاز کردن و پایان دادن به دادرسی و رسیدگی هستند و برخی مربوط به روابط متقابل قاضی و اصحاب دعوا در امور حکمی و موضوعی و برخی دیگر در مورد تضمینات دادگستری درست در دادرسی دخالت میکنند. از اصول ناظر به آغاز و پایان دادن دادرسی اصل ابتکار عمل خصوصی است؛ بدین معنا که در دادرسی مدنی، با عنایت به اتهامی بودن آن، رسیدگی جُز به درخواست ذینفع خاص آغاز نمیشود و هیچ درخواستی جز از سوی ذینفع یا وکیل یا نمایندهاش پذیرفته نیست. بدیهی است که ذینفع از ابتکار عمل خصوصی در پایان دادن به دادرسی هم برخوردار است. اصل ابتکار عمل خصوصی که ریشه در مفهوم اتهامی بودن دادرسی مدنی دارد در مقابل اصل ابتکار عمل قضایی قرار میگیرد. مورد اخیر، بدین معنا است که قاضی نیز دارای اختیاراتی در آغاز نمودن و پایان دادن رسیدگی است که بیشتر در امور حسبی و نظریۀ قصور در تعقیب دعوا در آیین دادرسی مدنی نمود مییابد[۱۰۴]. در جریان دادرسی و اصول ناظر به نقشهای متقابل دادرس و اصحاب دعوا در ادارۀ موضوع دادرسی مدنی، اصل تسلط طرفین بر امور موضوعی دعوا و اصل برتری دادرس در اعمال امور حکمی مطرح شده است؛ بدین معنا که جهات، عناصر و امور موضوعی را طرفین دعوای مدنی طرح و عرضه میکنند و دادرس حکم موضوع اختلاف را معین میکند. قاضی به ندرت در امور موضوعی حق دخالت دارد و بر‌عکس طرفین نیز در مواقع نادری میتوانند در امور حکمی مداخله کنند. امور اثباتی نیز ما بین اختیارات طرفین و دادرس است. هم در سلطۀ طرفین است و هم قاضی در کشف حقیقت دارای اختیاراتی است که مانع سوءاستفاده اصحاب دعوا از طبیعت اتهامی دادرسی مدنی شود. درست مانند تقابل میان مادۀ ۱۲۵۷ قانون مدنی و مادۀ ۱۹۹ قانون آیین دادرسی مدنی که اولی از تکلیف مدعی در اثبات سخن گفته و دومی از توانایی دادرس در کشف حقیقت و واقع. اصولی همچون بی‌طرفی و استقلال قاضی و دادگاه و نیز اصولی مانند حق دفاع و تقابلی بودن دادرسی و نتایج آن یعنی آزادی دفاع و علنی بودن بر سراسر دادرسی مدنی حکومت میکنند[۱۰۵]. همچنین است کتبی یا شفاهی بودن دادرسی که به شکل اصول بر روش دادرسی مدنی ناظر هستند. اینها اصول ادارهکنندۀ دادرسی هستند و وظیفۀ آنان مدیریت جریان دادرسی و ادارۀ عادلانۀ نقشهای طرفین و دادرس است. طبیعی است که در چنین وضعیتی، مفهوم نفع با عنایت به اصل ابتکار عمل خصوصی اصحاب دعوا و برتری آنان در امور موضوعی باید شخصی و مستقیم، موجود و باقی و مشروع و قانونی باشد و نبود هر یک از این موارد مساوی خواهد بود با فقدان نفع در دادخواهی و طرح دعوا. در مواردی هم که نفع و مصلحت عمومی در دادرسی مدنی مطرح میشود مانند امور حسبی که دادگاه یا دادستان امکان مداخله دارد و جلوگیری از صدور آرای متشتت و متعارض در نظام قضایی، مفهوم نفع در دادخواهی تغییر نموده و به تبع، موجب تغییر و گستردگی قلمرو آن میشود. برای نمونه صدور رای وحدت رویه قضایی بر پایۀ مصلحت یکنواختی حقوق در قلمرو سرزمینی و جلوگیری از صدور آرای معارض در عین آزادی دادرس در تفسیر و اعمال قانون، پیش‌بینی شده که یک مصلحت به غایت عمومی است و در اینجا نمیتوان بر اصول منبعث از نظام دادرسی اتهامی پایبند بود. همچنین است فرجام خواهی از جانب دادستان کل کشور که به نفع مصلحت عمومی و بدون تاثیر در حقوق طرفینِ یک دادنامه، مطابق مواد ۵۷۹ به بعد قانون آیین دادرسی مدنی مصوب ۱۳۱۸ انجام میشد.
آیین دادرسی برای ذینفع دعوای اداری
دکتر حسن محسنی[۱۰۶]
مسئلۀ اصول ادارهکنندۀ دادرسی در آیین دادرسی اداری کشور ما کمتر بحث شده است. اگر به حقوق عمومی که شامل حقوق اداری میشود، حقوقی گفته شود که به دنبال تنظیم عادلانه و مردم‌سالارانۀ روابط حکومت‌شوندگان و حکومت‌کنندگان یا اداره‌کنندگان و اداره‌شوندگان یا حاکمان و شهروندان است، مفهوم نفع در آن نفع یا مصلحت عمومی هم میتواند باشد. به‌بیان دیگر، حتی اگر یکی از افراد یا شهروندان یا اداره‌شوندگان ادعای شخصی در یک دادگاه اداری داشته باشد، از آنجا که موضوع ادعای او مربوط به عمل اداره‌کنندگان یا حکومتکنندگان است عمل وی دارای کارکرد اجتماعی و عمومی خواهد بود. بر این مبنا موقعیت هر یک از اصول ادارهکنندۀ آیین دادرسی مدنی در آیین دادرسی اداری قابل گفتگو خواهد بود. پیش از هرچیز باید تأکید کرد که ساختار آیین دادرسی اداری بیشتر به آیین دادرسی مدنی شبیه است تا به آیین دادرسی کیفری؛ چرا که مورد اخیر به دنبال شکل دیگری از مصالح و منافع عمومی با ضمانت اجراهای جزایی سالب حقوق و آزادیها است حال آن که ضمانت اجراهای حقوق اداری فاقد این ویژگی هستند. هر یک از اصول ادارهکنندۀ فوق در آیین دادرسی اداری دارای جایگاهی برای بحث هستند. مادۀ ۱ قانون تشکیلات و آیین دادرسی دیوان عدالت اداری به «مردم» اجازه داده شکایات، تظلمات و اعتراضات خود را نسبت به مأموران، واحدها و آییننامههای دولتی خلاف قانون یا شرع یا خارج از حقوق اختیارات مقام تصویب‌کننده در دیوان عدالت اداری مطرح کنند اما، مواد ۱۰ و ۱۲ این قانون رسیدگی در دیوان را به دو قسمت رسیدگی در شعب و رسیدگی در هیأت عمومی بخش نموده و صلاحیت هر یک را مشخص کرده است که جداگانه بررسی میشوند:
در مورد صلاحیت شعب اصل ابتکار عمل خصوصی بدانسان که در مادۀ ۲ قانون آیین دادرسی مدنی مورد تأکید بوده در مادۀ ۱۷ قانون تشکیلات و آیین دادرسی دیوان عدالت اداری مورد تصریح واقع شده است: “شعب دیوان به شکایتی رسیدگی می‌کنند که شخص ذی‌نفع یا وکیل یا قائم‌مقام یا نماینده قانونی وی، رسیدگی به شکایت را برابر قانون، درخواست کرده باشد”. بر این پایه شکایت در دیوان عدالت اداری همواره نیازمند ادعای شخص ذینفع است و در این معنا ذی‌نفع شخصی است که دارای نفعی مشروع و قانونی، موجود و باقی و شخصی و مستقیم است بدانسان که در آیین دادرسی مدنی مطرح است. با این حال، حتی در زمان مراجعه به شعب دیوان عدالت اداری به نظر میرسد مفهوم نفع بیشتر به‌نفع یا مصلحت عمومی گرایش داشته باشد به گونهای که شخصی و مستقیم بودن یا موجود و باقی بودن در آن کمرنگ‌تر از مفهوم این امور در دادرسی مدنی باشد. توضیح این که نه تنها باید همسایه را ذینفع در شکایت ابطال رأی کمیسیون مادۀ ۱۰۰ قانون شهرداریها دانست[۱۰۷] که نفع شخصی و مستقیم به‌معنای حقوق آیین دادرسی مدنی در این کار ندارد بلکه به نظر میرسد هر کس میتواند برای جلوگیری از تضییع نفع یا مصلحت عمومی که دیگران دارای نفع شخصی و مستقیم در آن هستند به دیوان مراجعه کند. همچنین است در مورد نفع موجود و باقی؛ به نظر میرسد حتی اگر مستخدم یا کارگری استعفا دهد، بعد از این کار نیز می‌تواند به نقض منافع عمومی از طریق اعمال اداری در آن اداره شکایت کند اگر چه خود دیگر در آن اداره نفع موجود و باقی نداشته باشد. توجیه این امر بدین‌سان ممکن است که در روابط ادارهکننده و ادارهشونده، دادخواهی شخص اخیر حتی اگر به پذیرش ادعای او منتهی شود، به هر روی آثاری در موقعیت وی در آن اداره دارد و این اثر روانی و معنوی میتواند در حقوق وی مؤثر باشد. برای نمونه همسر مردی که در یک کارگاه تن به قرارداد کاملاً یک‌جانبه و ناقض حقوق کار داده است به نظر باید بتواند از آن شکایت کند حتی اگر خود طرف قرارداد از انجام این کار به واهمۀ از دست دادن همان حداقل حقوق دریافتی خودداری کند. بر‌این‌اساس، اگر گفته شود سمنها (سازمانهای مردمنهاد) با وجود نداشتن نفع به معنای آیین دادرسی مدنی میتوانند برای حمایت از منافع یا مصلحت عمومی، در دیوان عدالت اداری شکایت، تظلمخواهی یا اعتراض تقدیم کنند، چندان قابل ایراد نیست، چه هدف تحقق آرمانهای عدالت در تمام شئون دادخواهیها است و بهویژه در حقوق اداری که موقعیت دادخواه تأثیر اصلی ندارد یا نباید داشته باشد.
در مورد صلاحیت هیأت عمومی به تصریح اصل ۱۷۰ قانون اساسی جمهوری اسلامی ایران که از توانایی « هر کس‏» برای ابطال‏ این‏ گونه‏ مقررات‏ از دیوان‏ عدالت‏ اداری‏ سخن گفته، تقدیم یک درخواست مطابق مادۀ ۸۰ قانون تشکیلات و آیین دادرسی دیوان عدالت اداری، کافی است. لازم نیست این کس دارای نفعی شخصی یا مستقیم و موجود و باقی باشد. به نظر میرسد حتی اگر کسی در وصیت‌نامۀ خود درخواستی که در صلاحیت این هیأت است مطرح کرده باشد، پس از مرگ وی با وجود زوال اهلیت، موضوع در آن هیأت قابل طرح باشد، حتی اگر او خود دیگر وجود نداشته باشد. پس، هنگام مراجعه به هیأت عمومی دیوان لازم نیست که درخواستکننده، ذینفع به معنای مذکور در آیین دادرسی مدنی یا حتی شعب دیوان باشد. همین که نفعی قانونی و مشروع مورد درخواست باشد، کافی است.
به هر روی، این درخواست که از سوی رئیس دیوان به هیأت عمومی ارجاع میشـود از جهت مقـررات تنظـیم، ارسال و ثبت، تابـع تمامی مقـررات حاکم بر دادخواست است مگر درخصوص تشخیص ذینفع بودن و پرداخت هزینۀ دادرسی (تبصرۀ مادۀ ۸۰). بدین ترتیب در مراجعه به هیأت عمومی دیوان نیز وجود نفع ضروری است اما نفع یا مصلحت عمومی که گسترده‌تر از مفهوم نفع در آیین دادرسی مدنی است. این تمایز نتیجۀ جدایی موضوع است. هنگامی که ابطال مصوبهای درخواست میشود موضوعی متصل به منفعت و مصلحت عمومی در دیوان مطرح میشود و تبعاً درخواست کننده ذینفع شخصی و مستقیم ابطال نیست. هر کس به تعبیر اصل ۱۷۰ قانون اساسی، همچون رئیس قوۀ قضائیه و رئیس دیوان عدالت اداری میتواند چنین درخواستی طرح نماید حتی اگر شهروند جمهوری اسلامی ایران نباشد. این وجه تمایزی است که ریشه در ترجیح منفعت و مصلحت عمومی، نبود آرای متعارض و وجود تعادل در آرا دارد. ازاینرو، افرادی که در اجرای آرای هیأت عمومی خود را ذینفع میدانند، حتی اگر درخواستکننده ابطال باشند، میتوانند در صورت استنکاف مسئول مربوط پس از انتشار رأی در روزنامۀ رسمی، رسیدگی به استنکاف او را با تقدیم دادخواست از دیوان بخواهند. شعبۀ تجدیدنظر دیوان نیز با ارجاع رئیس، پس از احراز ذینفعی و استنکاف، اتخاذ تصمیم مینماید. اما از آنجاکه عدم اجرای رأی هیأت عمومی توسط مقامات اداری نوعی مقاومت در مقابل قانون و خلاف منافع و مصالح عمومی و حقوق شهروندی است، اطلاعرسانی به رئیس دیوان از ناحیۀ هر فردی، وی را ملزم به پیگیری امر از طریق شعب دیوان مینماید(مواد ۱۰۳ و ۱۰۹ قانون پیشین). همچنین است پاسداری منافع و مصالح عمومی در صدور آرای وحدت و ایجاد رویه دیوان عدالت اداری موضوع مواد ۸۹ و ۹۰ قانون تشکیلات و آیین دادرسی دیوان عدالت اداری.
بررسی تطبیقی ویژگیهای مفهوم «ذینفع» در آیین دادرسی مدنی و آیین دادرسی دیوان عدالت اداری
دکتر علیمحمد فلاحزاده[۱۰۸]
هدف نظارت قضایی بر اَعمال اداری تضمین حاکمیت قانون و حقهای فردی است و طرح مباحثی چون اقامۀ دعوا در راستای استیفای «منفعت عمومی»، موجب وحدت شخصیت خواهان و خوانده میشود که این مهم با مبانی نظارت قضایی سازگار نیست. زیرا در حقوق عمومی نمایندۀ منفعت عمومی، دولت است. هرچند که بین اَعمال اداری دولت و منافع عمومی رابطهای وجود دارد، اما این ارتباط نباید در بحث شناسایی ذینفع، دخالت داده شود. زیرا احراز این رابطه و برقراری تعادل و تناسب بین منفعت فردی ادعایی و رعایت اصل قانون‌مداری در صلاحیت قاضی اداری است.
با این مقدمه باید گفت هرچند «نفع» در دادرسی مدنی باید «شخصی»، «مستقیم»، «قانونی» و «موجود» یا بهتعبیری «بالفعل» باشد اما آیا این معیارها در دادرسی اداری دیوان عدالت هم وجود دارد؟ بهنظر میرسد در دادرسی اداری نیز قید «ذینفع بودن» وجود دارد، چنانکه به لحاظ تطبیقی هم در نظام دادرسی اداری انگلستان، فرانسه، امریکا هم، وضع اینگونه است. اما جُز قید «مشروع و قانونی» بودن ـ که در دادرسی مدنی و اداری بین آن اختلافی نیست ـ ، بهنظر می‌رسد که پیرامون سایر قیود، تفاوتهایی وجود داشته باشد.
قید “شخصی بودن” در شعب دیوان نیز موضوعیت دارد، هرچند شخصی بودن در این محل در برابر “نوعی بودن” بهکار میرود.
در مورد “مستقیم یا بالفعل بودن” بهنظرمیرسد که در دادرسی اداری باید معیار منعطف «احتمال عقلایی نفع» را جایگزین نفع مستقیم و بالفعل ساخت. زیرا اگر نفع مستقیم و بالفعل بودن را اِعمال کنیم، در بسیاری از دعاوی، اشخاص محروم از حق ترافع قضایی میشوند. ایدۀ «احتمال عقلایی نفع» متأثر از حقوق انگلستان و به اقتباس از دادگاه اروپایی حقوق بشر است. اتخاذ این معیار، ضمن رعایت اصول کلی حقوقی و مبانی دادرسی اداری، موجب توسعۀ مفهوم ذینفع در دادرسی اداری نیز میشود. برای نمونه در قضیۀ انتصاب قاضی مرتضوی بهعنوان مدیرعامل تأمین اجتماعی، اگر معیار مستقیم بودن نفع اتخاذ میگردید، هیچ شخصی اعم از شهروندان، سهامداران تأمین اجتماعی، نمایندگان مجلس شورای اسلامی و…، امکان طرح دعوا پیدا نمیکرد، اما با لحاظ شاخصۀ «نفع عقلایی» و با توجه بهاینکه در انتصاب این شخص معیارهای قانونی رعایت نشده بود، امکان ورود به موضوع میسر شد. علیرغم اینکه معیار «عقلایی بودن» انتزاعی است، اما این معیار یکی حالت فرضی است که در آن تشخیص یک انسان متعارف از «عقلایی بودن» را لحاظ میکنیم. بدینترتیب از نفعهای ممکنالوقوع نیز احتراز میکنیم. البته منظور از نفع عقلایی، نفع عرفی و متعارف نیست، نفع منطقی است. زیرا محتمل است منفعتی بین مردم متعارف باشد ولی عقلانی محسوب نگردد.
آقای غلامرضا مولابیگی[۱۰۹]
یکی از آسیبهای آیین دادرسی دیوان عدالت اداری، گرایش بهسوی آیین دادرسی مدنی، بدون لحاظ تفاوت ماهوی این دو است. زیرا آیین دادرسی مدنی در راستای حلوفصل دعوای خصوصی و آیین دادرسی اداری در مقام فیصلۀ دعاوی عمومی اشخاص است. ازاینرو، علیرغم اینکه، به‌دلیل ایجاد انضباط در طرح دعاوی، در دیوان عدالت اداری نیز ذینفع وجود دارد، اما باید توجه داشت که مفاد مادۀ ۱۷ قانون تشکیلات و آیین دادرسی دیوان عدالت اداری[۱۱۰] متفاوت از ماده ۲ قانون آیین دادرسی مدنی[۱۱۱] است.
ذینفع در آیین دادرسی مدنی، علیالاصول باید واجد ویژگیهای مطروحه باشد اما در دادرسی اداری اصل بر عام بودن ذینفع است. در دادرسی اداری نظیر آیین دادرسی مدنی،[۱۱۲] ویژگیهای مستقیم و شخصی بودن نفع، مطلق نیست. زیرا اگر قائل به «اطلاق» شویم، در مواردی که تصمیم موردی مغایر قانون رخ داده ولی موجبات تضییع حقوق شخصی بهصورت مستقیم بهوجود نیامده است، به دلیل خروج از شمول مادۀ ۱۲ قانون تشکیلات و آیین رسیدگی دیوان عدالت اداری[۱۱۳]، امکان رسیدگی وجود نخواهد داشت. حالآنکه در مصادیقی مانند دعوای اقامه شدۀ یک شهروند بهطرفیت کمیسیون ماده ۱۰۰ شهرداری (و نه همسایۀ مجاور یا مقابل) به دلیل عدم صدور حکم تخریب ساختوساز غیرمجاز، هرچند ورود ضرر از جانب کمیسیون، غیرمستقیم است، اما باید در یکی از شعب دیوان عدالت اداری به‌دعوا رسیدگی کرد.
در نتیجه، با توجه به اصل ۱۷۳ قانون اساسی،[۱۱۴] نظارت قضایی بر اعمال اداری، شامل رسیدگی به تظلمات، اعتراضات و شکایات مردم از واحدهای دولتی و… است و این موارد لزوماً مقید به مستقیم بودن نفع نیست. برای نمونه اصطلاح “تظلمات” گسترۀ وسیعی داشته و مصادیق متعددی را شامل میشود. بهنظر می‌رسد با توجه به نگارش مفاد ماده ۱۹ قانون دیوان عدالت اداری مصوب ۱۳۸۵،[۱۱۵] این ماده نسبت به مادۀ ۱۲ قانون تشکیلات و آیین دادرسی دیوان عدالت اداری مصوب ۱۳۹۲، هدف موردنظر قانونگذار اساسی را بیشتر تأمین میکرد.
مفهوم ذینفع در هیأت عمومی دیوان عدالت اداری
آقای مرتضی عاشوری[۱۱۶]

©
براساس ماده ۹۳ قانون تشکیلات و آیین دادرسی دیوان عدالت اداری[۱۱۷]، مفهوم ذینفع در دعاوی اداری، متفاوت از مفهوم ذینفع در قانون آیین دادرسی مدنی است. به موجب قانون آیین دادرسی مدنی، دادگاه پس از احراز ذینفع بودن خواهان درخصوص وجود حق اصلی (ذیحق بودن وی) شروع به رسیدگی میکند؛ بنابراین، پس از رسیدگی ماهوی مشخص میشود که خواهان حق دارد یا خیر. در صورت نداشتن حق، دادگاه حکم به بطلان دعوا می‌دهد، این معنی و مفهوم در ماده ۹۳ قانون تشکیلات و آیین دادرسی دیوان عدالت اداری وجود ندارد، در این ماده مقنن از کلمه «ذىنفع» دو بار استفاده کرده است. در فراز اول ماده، ذینفع به معنی مدعی است: “افرادی که خود را در اجرای آرای هیأت عمومی ذینفع میدانند” اگر به متن ماده مزبور توجه شود، ذیحق بودن خواهان به اثبات نرسیده است، بهطوری که در قسمت اخیر ماده، احراز ذینفع بودن را به عهده شعبه دیوان گذاشته است. این در حالی است که خواهان اثبات حق خود را تقاضا نکرده است و رسیدگی به استنکاف مسئول مربوط، قبل اثبات ذیحق بودن خواهان خلاف قواعد دادرسی است. اگر ذینفع را در قست اخیر ماده ۹۳ به معنی ذیحق بدانیم، قانونگذار، ذینفع را در غیر معنی اصلی استفاده کرده و ذیحق دانستن کسی که حق وی در رسیدگی ماهوی به اثبات نرسیده، بر‌خلاف قاعده است. در واقع خواهان دادخواست رسیدگی به استنکاف داده و خوانده تدارک دفاع برای بیحقی خواهان نمیکند و حکم ماده ۱۰۹ قانون یاد شده نیز مربوط به استنکاف است، زیرا در صورت احراز استنکاف حکم به انفصال موقت و جبران خسارت میدهد. شعبه دیوان به موجب ماده ۹۳ و ماده ۱۰۹ قانون، هرگز حکم به اثبات حق خواهان و یا بیحقی یا بطلان دعوا صادر نمیکند.

نتیجهگیری
پاسخ اساتید به پرسش‌های این پژوهش ما را به این نتیجه می‌رساند که مفهوم نفع در آیین دادرسی مدنی و اداری با توجه به هدف حقوق که در اولی غلبه با اصالت فرد و در دومی اصالت اجتماع است، یکسان نیست و آیین دادرسی اداری روشهای متنوعتری برای حمایت از منافع و مصالح عمومـی در اختیار دارد. ازاین‌رو، خواهان در دعاوی اداری که در هیأت عمومی دیوان عدالت اداری مطرح می‌شود، میتواند فاقد نفع مستقیم، موجود و باقی باشد.
برایناساس، تعیین مصادیق ذینفع در شعب دیوان، علیرغم تصریح قانون به لزوم ذینفع بودن، به نظر قابل بحث است و حتی ممکن است مصادیقی یافت که در آن، نفع شخصی و مستقیم یا موجود و باقی هم نباشد. اگر در شعب دیوان نیز قائل به غلبۀ نفع یا مصحلت عمومی باشیم، سازمانهای مردمنهاد(سمن) ممکن است بتوانند از این رهگذر به عنوان دوستان دادگاه وارد عرصه شده و به ‌پاسداری از حقوق اداری قیام کنند.
با این حال تفاوت ذینفع در شعب و هیأت عمومی این است که در دومی اهمیت منفعت عمومی آن چنان است که بقای اهلیت یا نفع خواهان در زمان درخواست تا پایان رسیدگی ضرورت ندارد. به طور کلی، این منفعت و مصلحت عمومی است که به حمایت از حقوق قیام کرده و ادارهکنندگان را در تکاپوی دادرسی اداری وارد میکند.

*. تهیه و تدوین: مهدی مهدوی‌زاهد
ناظر علمی: دکتر عباس توازنی‌زاده
برگرفته از سخنان دکتر حسن محسنی، استادیار گروه حقوق خصوصی و اسلامی دانشکدۀ حقوق و علوم سیاسی دانشگاه تهران.
[۱۰۲]. کاتوزیان، ناصر، فلسفۀ حقوق، جلد ۱، تهران، شرکت سهامی انتشار، ۱۳۸۰، ص. ۴۸۴، ش. ۱۸۰٫
[۱۰۳]. همان، ص. ۴۴۳، ش. ۱۶۵٫
[۱۰۴]. محسنی، حسن، ادارۀ جریان دادرسی مدنی، بر پایۀ همکاری و در چارچوب اصول دادرسی، با دیباچۀ ناصر کاتوزیان، تهران، شرکت سهامی انتشار، ۱۳۹۲، ص. ۱۲۰ تا ۱۳۴٫
[۱۰۵]. همان، ص. ۱۳۴ به بعد.
.[۱۰۶] استادیار گروه حقوق خصوصی و اسلامی دانشکدۀ حقوق و علوم سیاسی دانشگاه تهران؛
[email protected]
.[۱۰۷] رأی شمارۀ ۱۱۵ مورخ ۲۳/۲/۱۳۹۲ هیأت عمومی دیوان عدالت اداری «همسایه مجاور ملک موضوع رأی کمیسیون بازنگری ماده ۱۰۰ قانون شهرداری به عنوان ذی‌نفع قابل شناسایی است و به تبع آن حق شکایت به خواسته ابطال رأی کمیسیون ماده ۱۰۰ قانون شهرداری را نیز داراست».
[۱۰۸]. استادیار گروه حقوق عمومی دانشکدۀ حقوق و علوم سیاسی دانشگاه علامه طباطبایی؛
[email protected]
.[۱۰۹] قاضی دیوان عدالت اداری. [email protected]
.[۱۱۰] ماده ۱۷ قانون تشکیلات و آیین دادرسـی دیـوان عـدالت اداری: شعـب دیـوان به شکایتی رسیدگی می‌کنند که شخص ذی‌نفع یا وکیل یا قائم‌مقام یا نماینده قانونی وی، رسیدگی به شکایت را برابر قانون، درخواست کرده باشد.
.[۱۱۱] ماده ۲ قانون آئین دارسی مدنی: هیچ دادگاهی نمی‌تواند به دعوایی رسیدگی کند مگر اینکه شخص یا اشخاص ذی‌نفع یا وکیل یا قائم‌مقام یا نماینده قانونی آنان رسیدگی به دعوا را برابر قانون درخواست کرده باشند.
.[۱۱۲] ‌ماده ۱۱۴ قانون آئین دارسی مدنی: نسبت به طلب یا مال معینی که هنوز موعد تسلیم آن نرسیده‌است، در صورتی که حق مستند به سند رسمی و در معرض تضییع یا ‌تفریط باشد، می‌توان درخواست تأمین نمود.
.[۱۱۳] ماده ۱۲ قانون تشکیلات و آیین دادرسی دیوان عدالت اداری: حدود صلاحیت و وظایف هیأت‌ عمومی دیوان به شرح زیر است:
۱ ـ رسیدگی به شکایات، تظلمات و اعتراضات اشخاص حقیقی یا حقوقی از آیین‌نامه‌ها و سایر نظامات و مقررات دولتی و شهرداری‌ها و مؤسسات عمومی غیردولتی در مواردی که مقررات مذکور به علت مغایرت با شرع یا قانون و یا عدم صلاحیت مرجع مربوط یا تجاوز یا سوءاستفاده از اختیارات یا تخلف در اجرای قوانین و مقررات یا خودداری از انجام وظایفی که موجب تضییع حقوق اشخاص می‌شود.
.[۱۱۴] اصل ۱۷۳ قانون اساسی: به منظور رسیدگی به شکایات، تظلمات و اعتراضات مردم نسبت به مأمورین یا واحدها با آیین‏نامه‏های دولتی و احقاق حقوق آنها، دیوانی به نام “دیوان عدالت اداری” زیر نظر رئیس قوه قضاییه تأسیس می‌گردد. حدود اختیارات و نحوه عمل این دیوان را قانون تعیین می‌کند.
[۱۱۵]. بند۱ ماده۱۹ قانون: حدود صلاحیت و اختیارات هیأت عمومی دیوان به شرح زیر است:
رسیدگی به شکایات و تظلمات و اعتراضات اشخاص حقیقی یا حقوقی از: آئین‌نامه‌ها و سایر نظامات و مقررات دولتی و شهرداریها از حیث مخالفت مدلول آنها با قانون و احقاق حقوق اشخاص در مواردی که تصمیمات یا اقدامات یا مقررات مذکور به ‌علت برخلاف قانون بودن آن و یا عدم صلاحیت مرجع مربوط یا تجاوز یا سوء استفاده از اختیارات یا تخلف در اجراء قوانین و مقررات یا خودداری از انجام وظایفی که موجب تضییع حقوق اشخاص می‌شود.
[۱۱۶]. قاضی دیوان عدالت اداری؛ [email protected]
.[۱۱۷] “افرادی که در اجرای آراء هیأت عمومی، خود را ذی‌نفع می‌دانند، در صورت عدم اجرای آن از سوی مسئولان ذی‌ربط، می‌توانند رسیدگی به استنکاف مسؤول مربوط را از دیوان، درخواست نمایند. این درخواست از سوی رئیس دیوان، به یکی از شعب تجدیدنظر ارجاع می‌شود. شعبه مذکور در صورت احراز ذی‌نفع بودن درخواست‌کننده و استنکاف مسؤول مربوط، به موجب ماده (۱۰۹) این قانون اتخاذ تصمیم می‌نماید.”