وکیل حجت اله کریمیان

وکیل پایه یک دادگستری (اصفهان)
وکالت تخصصی در دعاوی کیفری

موبایل: 09132100173

نریمان کازرونی

وکیل پایه یک دادگستری (تهران)

موبایل: 09121340411

حقوق و خط‌‌ مشی (سیاست) در تهیه لوایح قضایی

[تعداد: 0   میانگین: 0/5]

حقوق و خط‌‌ مشی (سیاست) در تهیه لوایح قضایی

خلاصه اجرایی

قانونگذاری نوعاً تعیین قواعد رفتار بر مبنای تشخیص مصالح و مفاسد در یک امر یا موضوع اجتماعی است. خط‌‌مشی‌گذاری نیز تشخیص مصالح و مفاسد و تعیین قواعد بر این اساس و بر یک مبنای علمی و عقلانی است. عقلانیت اقتصادی، اجتماعی و سیاسی و … قانونگذار البته تحت تأثیر پارادیم‌ها (الگوهای نظری مسلّط) و ارزش‌های حاکم بر جامعه است. گرچه در صورت‌بندی متن قانون، اقدامات حقوقی نیز نقش دارد، اما قانونگذاری در درجۀ نخست، یک عمل سیاسی محسوب می‌شود. سیاست‌گذاران نقش عمده را در تعیین ماهیت قوانین (سیاست‌های موردنظر از وضع قانون) برعهده دارند.
در فرآیند خط‌مشی‌گذاری، حقوق هم نقش تقویت‌کننده دارد و هم نقش محدودکننده. مقامات عمومی در جریان اتخاذ سیاست‌های موردنظر نمی‌توانند به مجموعۀ اصول و قواعد نظام حقوقیِ مربوط بی‌توجه باشند. همچنین اجرای کامل سیاست‌ها بدون کسب اعتبار حقوقی (در هر قالب و تحت هر عنوانی که باشد)، امکان‌پذیر نیست.

۳٫سیاست‌گذاری در قالب وضع قانون تنها زمانی به نتیجۀ مطلوب می‌رسد که صرفاً به جنبه‌های ماهوی تقلیل داده نشود. تبیین قصد مقنّن و سیاست‌های موردنظر وی، از رهگذر واژگان و عباراتی صورت می‌پذیرد که باید براساس موازین فنی و تخصصی به‌کار برده شوند. بدین منظور در جریان تصویب معاهدات بین‌المللی، «کمیته نگارش» متشکل از جمعی از متخصصان حقوقی و سایر حوزه‌ها، مسئولیت تنظیم و کنترل نهایی متن پیش‌نویس سند مربوط را برعهده دارد. کمیته مزبور بدون ورود به مسائل (ماهوی) سیاست‌گذاری، با رعایت موازین شکلی درخصوص نحوه به‌کارگیری الفاظ و عبارات، اقدام به‌تنظیم سند می‌کند. بدین ترتیب، وجود تعامل نظام‌مند میان سیاست‌گذاران و تهیه‌کنندگان پیش‌نویس اسناد قانونی، ضرورتی اجتناب‌ناپذیر است.

در هلند، هر وزارتخانه دارای یک «بخش تنظیم متون قانونی» است که از کارمندان متخصص در زمینه تهیه پیش‌نویس قانون تشکیل شده و تحت نظارت کمیسیون بین‌وزارتخانه‌ای در وزارت دادگستری اداره می‌شود. در انگلستان و ایرلند تقریباً پیش‌نویس تمامی لوایح در اداره شورای پارلمانی تهیه می‌شود.

در آلمان، وزارت دادگستری علاوه‌بر وظیفه تهیه و تدوین لوایح در زمینه حقوق مدنی، حقوق تجارت، حقوق کیفری، آیین دادرسی و …، امر بررسی حقوقی متون پیش‌نویس قوانین تهیه‌ شده توسط سایر وزارتخانه‌ها را نیز به‌منظور مطابقت آنها با قانون اساسی و نظام حقوقی آلمان در کلیت آن، برعهده دارد. وزارت دادگستری همچنین متون پیش‌نویس قوانین ارسالی توسط سایر وزارتخانه‌ها را به‌منظور مطابقت با الزامات شکلی تهیه متن پیش‌نویس بررسی می‌کند.

یکی از لوازم صورت‌بندی منطقی پیشنهادهای جایگزین، توجه به ظرفیت‌ها، امکانـات و ابـزارهای مـوجود در جهـت اجـرای خط‌مشی‌ها، از جمله توجه به ملاحظات مربوط به ساختارهای اداری و اجرایی، محدودیت‌های منابع انسانی و منابع مالی است. توفیق در تهیه بسته سیاستی جامع و اجرای مناسب این سیاست‌ها، بدون تعامل با بخش‌های مربـوطِ دولت به‌خصـوص بـه علت لزوم فراهم شدن بسترهای اجرایی، اداری و مالی مناسب، همچنین ارتباط با کمیسیون‌های مجلس در توجیه ابعاد گوناگون آن امکان‌پذیر نیست.
گرچه قوای قضاییه و مجریه، اصولاً مراجع اِعمال و اجراکنندۀ سیاست‌های مصوب پارلمان تلقی می‌شوند، اما در مرحله سیاست‌گذاری، وجود تعامل میان نهاد سیاست‌گذار و اشخاص و نهادهای مجری برای صورت‌بندی منطقی و واقع‌گرایانه سیاست‌ها و اجرای مناسب آنها ضرورتی اجتناب‌ناپذیر می‌نماید. بر این اساس در مرحله صورت‌بندی سیاست باید به ملاحظات و نکات مورد نظر نهادهای مجری درخصوص اجرای خط‌مشی‌های فعلی و سابق نیز توجه شود. زیرا هدف اصلی، یافتن خط‌مشـی قابل اجـرا با توجـه بـه شرایط و اوضاع و احوال جامعه مربوط، امکانات مالی، بودجه‌ای و ساختارهای اداری و اجرایی موجود است.
کشورهای مختلف با عنایت به تأثیر و ارتباط پژوهش با سیاست‌گذاری عمومی، با تأسیس مراکز پژوهشی اقدام به نهادینه کردن امر پژوهش نموده‌اند. باید از نتایج فعالیت پژوهشی به صورت نظام‌مند در تهیه و تدوین خط‌مشی‌های جایگزین بهره برده شود. ایجاد نظام جامع نیازسنجی پژوهش، یک ضرورت مقدماتی جهت شروع فعالیت‌های پژوهشی است. یکی از دلایل تأسیس پژوهشگاه قوه قضاییه (مندرج در مقدمه اساسنامه این نهاد)، ضرورت تقویت پشتوانۀ علمیِ تدابیر، تصمیمات و لوایح قضایی، بیان شده است. از لوازم تحقق این امر، وجود ارتباط نظام‌مند میان این نهاد و سایر بخش‌های مربوط قوه قضاییه (از جمله معاونت حقوقی) است.
گرچه مسئله اصلی درخصوص ساماندهی امور قضایی، تأمین استقلال و بی‌طرفی قضات است، اما در ابتدای طرح این مباحث، توجهات بیشتر متمرکز بر استقلال شخص قاضی بود تا استقلال نهادی قوه قضاییه. چندی است که تأثیر وابستگی مدیریت امور قضایی (از جمله اختیارات اداری و استخدامی و بودجه‌ای) به قوه مجریه آشکار شده و به استقلال سازمانی این نهاد نیز بیشتر از گذشته توجه می‌شود. مسئولیت تهیه لوایح قضایی به‌عنوان یکی از اختیارات مدیریتی، تبعاً پس از تحولات ساختاری در قوای قضاییه، دچار تحولاتی شده است. بر این اساس، نقش و تأثیر مقامـات و نهادهـای درون قوۀ مزبور در تهیه آن لوایح به نحو قابل توجهی افزایش یافته است.
فرآیند انتقال صلاحیت مربـوط به مدیـریت امـور اداری و سیـاست‌گـذاری به قوه قضاییه، طبعاً زمان‌بر بوده و مستلزم وجود ظرفیت‌های لازم درون این قوه است. این امر از جمله مستلزم ایجاد ظرفیت مدیریتی (در تمامی سطوح) در این قـوه و طراحی ساختـارهای مدیـریتی و اداری منـاسب با وضعـیت قوۀ مزبور است. ناتوانی قوه قضاییه در حل مسائل و مشکلات خود، دخالت سایر قوا را در این امور موجب می‌شود. بر این اساس، ایجاد و ارتقای مهارت‌های مدیریتی درون قوه قضاییه از لوازم منطقی اعطای صلاحیت‌های اداری، استخدامی و به‌طور کلی، سیاست‌گذاری به این قوه محسوب می‌شود.

گزارش تمام متن

حقوق و خط‌مشی (سیاست) در تهیه لوایح قضایی

مقدمه

نقش حقوق و خط‌مشی (سیاست) در صورت‌بندی قانون (موضوعه)

۱٫۱٫ ماهیت قانونگذاری

۱٫۲٫ رابطه قانونگذاری و سیاست (خط‌مشی)‌گذاری

۱٫۳٫ ابعاد حقوقی صورت‌بندی قانون

فرایند سیاست‌گذاری

۲٫۱٫ شناسایی و تبیین تفصیلی مشکل

۲٫۲٫ شکل‌گیری پیشنهادهای جایگزین و انتخاب خط‌‌مشی مورد نظر

۲٫۳٫ مشروعیت‌بخشیِ حقوقی به خط‌مشی عمومی

۲٫۴٫ اجرای سیاست

۲٫۵٫ ارزیابی سیاست

نقش قوه قضاییه در فرایند سیاست‌گذاری

۳٫۱٫ شناسایی و تبیین تفصیلی مشکلات، و ارزیابی خط‌مشی‌ها

۳٫۱٫۱٫ از طریق مراجع قضایی

۳٫۱٫۲٫ از طریق معاونت‌ها و سازمان‌های وابسته

۳٫۱٫۳٫ از طریق پژوهشگاه قـوه (در راستای تحقق سیاست‌پژوهـی در تدوین قانون)

۳٫۲٫ ارائه پیشنهادهای سیاستی در قالب لوایح قضایی

۳٫۳٫ لزوم تعامل با سایر قوا در تهیه و تصویب قوانین مربوط (از جمله قوانین قضایی)

۳٫۴٫ ضرورت توجه به مقولۀ «اجرا»ی سیاست‌ها در قوه قضاییه

نتیجه

منابع

حقوق و خط‌مشی (سیاست) در تهیه
لوایح قضایی

مقدمه

در یک نظام مبتنی بر تفکیک قوا، قوه مقننه صلاحیت وضع قواعد و هنجارهای حقوقی را برعهده دارد. وظیفه قوه قضاییه و مشخصاً قضات محاکم در نظام‌های حقوق نوشته (رومی‌ژرمن)، اِعمال قانون بر پرونده‌های مطرح شده در دادگاه است. قضات مکلف به صدور حکم براساس قوانین و مقررات موجود در یک نظام حقوقی هستند. فارغ از نقش‌ آنها در جریان اِعمال قانون که نوعاً از رهگذر تفسیر حقوقی صورت می‌پذیرد، نقش قوه قضاییه در فرآیند تصمیم‌گیری سایر قوا نیز حائز اهمیت است.

با طرح و بسط مطالعات سیاست‌گذاری از نیمه دوم قرن بیستم میلادی، تلاش‌هایی در جهت شناسایی و عقلانی کردن حداکثری تصمیم‌گیری و سیاست‌گذاری مقامات دولتی صورت پذیرفته است. در این میان نمی‌توان نقش قوه قضاییه را در فرآیند مزبور نادیده گرفت. قوای مجریه و قضاییه گرچه صلاحیت وضع سیاست‌های تقنینی در قالب قانون را ندارند، اما دارای ابزارها، امکانات، ظرفیت‌ها و اقتضائاتی هستند که نقش آنها را در فرآیند تعیین سیاست‌هایی که منتهی به وضع قانون می‌شود، مهم و محوری جلوه می‌دهد. مهمترین پرسش‌هایی که این نوشتار درصدد پاسخگویی به آنها است، عبارتند از:

آیا قانونگذاری، صرفاً یک امر حقوقی است؟ در صورتی‌که پاسخ منفی باشد، نقش حقوق در صورت‌بندی قانون کدام است؟
در صورت ابتنای قانون (موضوعه) بر خط‌مشی (سیاست)، فرآیند سیاست‌گذاری کدام است؟
نقش قوه قضاییه در فرآیند سیاست‌گذاری کدام است؟

در بند نخست، به نقش حقوق و خط‌مشی در شکل‌گیری قانون اشاره می‌کنیم. در ابتدا ماهیت قانونگذاری و رابطه آن با سیاست‌گذاری تبیین می‌شـود. سپـس بـه ابعاد حقوقی صورت‌بندی قانون اشاره می‌شود. در بند دوم، فرآیند سیاست‌گذاری از ایجاد و شناسایی مشکل تا ارزیابی خط‌مشی‌ها بیان می‌شوند و در بند سوم، به نقش قوه قضاییه در فرآیند مزبور اشاره می‌شود.

نقش حقوق[۹]و خط‌مشی (سیاست)[۱۰] در صورتبندی قانون (موضوعه)

۱٫۱٫ ماهیت قانونگذاری

قانون، محصول اراده نمایندگان مردم در قالب پارلمان بوده و کارویژه قوه مقننه محسوب می‌شود. معیار اصلی برای شناسایی قانون، تصویب متن پیشنهادی در مرجع صالح (پارلمان) و طی کردن مراحل و تشریفات لازم براساس هنجارهای حقوقی مربوط (از جمله اصول قانون اساسی و …) است.[۱۱] بحث اصلی در این قسمت، درخصوص ماهیت قانونگذاری است. اینکه عمل تقنینی، چه نوع عملی است و ماهیت آن کدام است؟ همان‌طور که اشاره شد قانون، محصول اراده نمایندگان مردم است. قانونگذاران، نمایندگان سیاسی شهروندان تلقی می‌شوند که صلاحیت تصمیم‌گیری درخصوص امور عمومی را دارند. قانونگذاری نوعاً تعیین قواعد رفتار بر مبنای تشخیص مصالح و مفاسد در یک امر یا موضوع اجتماعی است. خط‌مشی‌گذاری نیز تشخیص مصالح و مفاسد و تعیین قواعد بر این اساس و بر یک مبنای علمی و عقلانی است. عقلانیت اقتصادی، اجتماعی و سیاسی و … قانونگذار البته تحت تأثیر پارادیـم‌ها (الگـوهای نظـری مسلّـط) و ارزش‌های حـاکم بر جـامعه است.[۱۲]گرچـه در صورت‌بندی متن قانون، اقدامات حقوقی نیز نقش دارد، اما قانونگذاری در درجۀ نخست، یک عمل سیاسی محسوب می‌شود. سیاست‌مداران نقش عمده را در تعیین ماهیت قوانین برعهده دارند.[۱۳]حرفۀ قانونگذار اساساً حقوقی نیست.[۱۴]متنی که پس از طی تشریفات لازم، عنوان «قانون» بر آن اطلاق می‌شود، مبتنی بر همان خط‌مشی‌ها و مصـلحت‌اندیشـی‌هایی[۱۵] اسـت که واضعـان آن بـرای رسیـدن به اهـداف پیشـرو، به تصویب رسانده‌اند. قانونگذاری به مجرایی برای ورود آرای سیاسی به عالم حقوق توصیف شده است.[۱۶] البته این توصیف، از منظر سیاست‌مداران است و حقوقـدانان، قانـون را از منظـر و دریچـۀ دیگـری می‌نگـرند کـه عمدتـاً مربـوط بـه هماهنگی با نظام حقوقی و رعایت فرآیند مبتنی بر قانون اساسی در جریان تصویب آنها است.

بدین ترتیب، حقوقـدانان نوعاً کمتـر صلاحیـت اظهارنظـر تخصصـی نسبـت بـه جنبه‌های فنی و غیرحقوقی اکثریت قوانین و مقررات را دارند. برای مثال، اظهارنظر فنی پیرامون قوانینی نظیر قانون اجرای سیاست‌های کلی اصل (۴۴) قانون اساسی، به لحاظ موضوع در صلاحیت تخصصی اقتصاددانان است و نه حقوقدانان. همچنین به نظر می‌رسد یک حقوقدان، صلاحیت و تخصص فنی لازم برای اظهارنظر درخصوص جنبه‌های فنی قوانینی نظیر «قانون راجع به قنوات»، «قانون زمین شهری»، «قانون توزیع عادلانه آب»، «قانون معادن ایران»، «قانون شکار و صید» و … را نداشته باشد. این امر به نوعی درخصوص رشته‌های مختلف حقوقی نیز مطرح می‌شود. بسیاری از مسائل حقوق اساسی، حقوق اداری، حقوق مالی، حقوق جزا، در ارتباط ماهوی مستقیم با علوم سیاست، مدیریت، اقتصاد، جرم‌شناسی و کیفرشناسی و … است.[۱۷]

سیاست یا خط‌مشی را می‌توان آن دسته از تصمیماتی دانست که به صورت هدفمند عموماً درصدد بهبود وضعیت اقتصادی، سیاسی و اجتماعی جامعه مربوط است.[۱۸] برخی از صاحب‌نظران نیز خط‌مشی عمومی را اصولی دانسته‌اند که «به‌وسیله مراجع ذی‌صلاح در کشور وضع شده‌اند و به‌عنوان یک الگوی راهنما، اقدامات و فعالیت‌های لازم در جامعه را راهنمایی می‌کنند».[۱۹] اندرسون نیز خط‌مشی عمومی را یک سلسله اقدامات هدفدار می‌داند که به‌وسیله یک فرد یا گروهی از افراد دارای صلاحیتِ تصمیم‌گیری و خط‌مشی‌گذاری به جهت مقابله و رفع یک مشکل شکل می‌گیرد.[۲۰]

در این گزارش، منظور از «خط‌مشی»، اهداف برنامه‌ریزی‌شدۀ حکومت جهت رفع مشکلات عمومی و نیل به وضعیت مطلوب است. منظور از «حقوق» نیز، مجموعه‌ای از اصول، قواعد و مقرراتی است که در یک جامعه به‌وسیله مقامات ذی‌صلاح وضع شده و قابلیت اعمال را بر افراد خود دارد. تعیین اهداف و خط‌مشی‌ها، اقدامی نوعاً سیاسی تلقی می‌شود که برای کسب اعتبار حقوقی باید وارد نظام حقوقی شود. سیاست، وارد نظام حقوقی می‌شود تا حکومت قادر باشد چارچوبهای نهادی و حقوقیِ لازم در جهت نیل به اهداف مورد نظر از تصویب آن را ایجاد کند. به‌منظور ورود سیاست به عالم حقوق، لازم است اصول و قواعدی که نظام حقوقی بر آن بنا شده، مورد توجه قرار گیرند.[۲۱] لازم به ذکر است آنچه در این گزارش درخصوص «سیاست» یا «خط‌مشی» بیان می‌شود، عمدتاً مربوط به سیاست‌های تقنینی است که در نهایت با جامۀ قانون وارد نظام حقوقی می‌شوند. خط‌مشی تا قبل از ورود به دنیای حقوق، اعلامیه یا بیانیۀ سیاسی حکومت تلقی می‌شود. حقوق، نظامی از قواعد و هنجارهای لازم‌الاجرایی است که باید به‌وسیلۀ همگان رعایت شود. هنجارهای حقوقی، برخلاف خط‌مشی، قابلیت اعمال را در محاکم به‌عنوان مبنایی برای صدور آرای قضایی دارد. مجموعۀ این اصول، قواعد، فرآیندها و آیین‌هایی که به‌عنوان نظام حقوقی قابل شناسایی هستند، صرفاً در قالب قانون تجلی نمی‌یابند. سیاست‌های کلی نظام، مقررات دولتی، عرف و رویه قضایی نیز از جملۀ منابع حقوق در نظام حقوقی ایران هستند.

برخی از نویسندگان، حقوق را به هنجارهای حقوقی یا نظم حقوقی، و مجموعه اقدامات یا افعال حقوقی تفکیک کرده‌اند و بیان داشته‌اند که میان این دو جنبه از حقوق، ارتباط تنگانگی وجود دارد. به این ترتیب که اقدامات حقوقی، وظیفۀ تولید و بازتولید مستمر حقوق به مثابۀ هنجارهای حقوقی را برعهده دارند. عاملان انجام این اقدامات، که عمدتاً قضات و نظریه‌پردازان حقوقی هستند، و نتایج این اقدامات، از جملۀ معیارهـای شناسایی اقدامات حقوقـی هستند.[۲۲] نظم حقوقـی نیز بیانگـر آن دسته از اصول، قواعد، قوانین و مقرراتی می‌گردد که به وسیلۀ مقامات صالح ایجاد می‌شود و تنظیم‌کنندۀ روابط اجتماعی است.

گفتنی است در فرآیند خط‌مشی‌گذاری، حقوق هم نقش تقویت‌کننده دارد و هم نقش محدود کننده. توضیح آنکه مقامات عمومی در جریان اتخاذ سیاست‌های موردنظر نمی‌توانند به مجموعۀ اصول و قواعد نظام حقوقیِ مربوط بی‌توجه باشند. همچنین اجرای سیاست‌ها بدون کسب اعتبار حقوقی (در هر قالب و تحت هر عنوانی که باشد)، امکان‌پذیر نیست.

برخی بر این عقیده‌اند که تفکیک قوای مقننه و قضاییه، براسـاس تقسیم امور به امور سیاسی و حقوقی است. به این ترتیب که قانونگذاری، یک عمل سیاست‌محور محسوب می‌شود که به‌وسیله نمایندگان مردم (که غالباً غیرحقوقی هستند) انجام می‌شود، اما قضاوت یک عمل حقوقی است که توسط حقوقدانان متخصص (قضات) صورت می‌پذیرد.[۲۳] استدلالات و بحث‌های مطرح در پارلمان، متکی بر اهداف و سیاست‌های نوعاً اجتماعی است که تصمیم‌گیری در خصوص آن در یک نظام حقوقـی و سیاسـی مبتنـی بر تفکیک قـوا، برعهـده قوه مقننه است. در‌حالـی که استدلالات قضات دادگاه‌ها، مبتنی بر اصول و قواعد حقوقـی است و کمتـر در آن به خط‌مشـی‌ها و اهـداف اجتمـاعی توجه می‌شـود. زیرا قاضـی، مقام صالـح برای تصمیم‌گیری درخصوص این خط‌مشی‌ها نیست.

۱٫۲٫ رابطه قانونگذاری و سیاست (خط‌مشی)‌گذاری

چنانچه قانونگذاری یک اقدام خط‌مشی‌محور تلقی شود، در آن صورت، چه تفاوتی با سیاست‌گذاری دارد؟ قانون عنوان مصوبه‌ای است که به‌وسیله مرجع صالح (پارلمان) به تصویب می‌رسد. گفتنی است مرجع صالح برای سیاست‌گذاری، محدود به قانونگذار نمی‌شود. سیاست‌گذاری، عنوان عامی است که بر مجموعه تصمیمات و اقدامات مقامات و نهادهای دولتی قابل اطلاق است. در یک تقسیم‌بندی کلی می‌توان سیاست‌ها را در سه دستۀ سیاست‌های تقنینی (که به‌وسیله مجلس قانونگذار و در قالب قانون به تصویب می‌رسد)، سیاست‌های اجرایی (که به وسیله مقامات و نهادهای قوه مجریه اتخاذ می‌شوند) و سیاست‌های قضایی (که از طرف مقامات و مسئولین این قوه در انجام وظایف و مسئولیت‌های قانونی‌شان اتخاذ می‌شوند) شناسایی کرد. بدین ترتیب، صرفاً سیاست‌های تقنینی است که جامۀ قانون به تن می‌کند. مجموعه مقامات و نهادهای حاکم در یک نظام حقوقی و سیاسی، در انجام وظایف و مأموریت‌های قانونی خود، صلاحیت اتخاذ تدابیر، خط‌مشی‌ها و سیاست‌هایی را دارند. صرفاً بخشی از این سیاست‌ها به تصویب پارلمان می‌رسد.[۲۴] رابطه میان سیاست‌گذاری و قانونگذاری، عموم و خصـوص مطلـق به نظـر می‌رسـد:[۲۵] هـر قانونـی براساس خط‌مشـی‌ها و سیاست‌هایی به تصویب می‌رسد، اما هر خطی‌مشی یا سیاستی لزوماً به‌صورت قانون تدوین نمی‌شود.[۲۶]

سیاست‌ها از حیث کلیّت و تفصیل نیز تقسیم‌بندی می‌شوند.[۲۷] بدین ترتیب که سیاست‌های کلی یا فراگیر، خطوط اصلی حرکت مجموعۀ حکومت بوده که از درجه کلیت بالایی برخوردار است و تمامی ارکان دولت را موظف به اتخاذ تصمیم براساس آن می‌کند. در دستۀ دیگر، سیاست‌های جزئی‌تر که از تفصیل بیشتری برخوردار است، قرار می‌گیرند. سیاست‌گذاری تقنینی را می‌توان در این زمره قرار داد. دولت در جریان آیین‌نامه‌نویسی و تنظیم مقررات باید از این سیاست‌ها تبعیت کند. بدین ترتیب، تمامی تصمیمات خط‌مشی‌ساز مقامات دولتی، نوعی سیاست‌گذاری تلقی می‌شود، لکن به جهت اعتبار، سیاست‌های رده‌های تحتانی باید در راستای سیاست‌های فوقانی باشد.[۲۸] تفاوت در درجه کلیت سیاست‌ها موجب تردید در جنس سیاستی بودن برخی از آنها نمی‌شود. بر این اساس، قانونگذاری از جنس سیاست‌گذاری (در مفهوم تقنینی) است.

۱٫۳٫ ابعاد حقوقی صورت‌بندی قانون

همان‌طور که اشاره شد، عنصر غالب در قانونگذاری، امور غیرحقوقی و مشخصاً ملاحظات سیاست‌محور است. اما نقش علم حقوق در صورت‌بندی متن قانونی کدام است؟ حقوقدانان چه نقشی در جریان وضع و تصویب قوانین برعهده دارند؟ مهمترین نقش حقوقدانان در قانونگذاری، فراهم کردن مقدمات ورود یک سیاست (خط‌مشی) به نظام حقوقی یک کشور است. پس از تصویب متن پیشنهادی، مصوبۀ مربوط باید بتواند در کنار سایر قوانین و مقررات، وارد نظام حقوقی شده و جزئی از آن تلقی شود. نقش حقوقدانان در این زمینه، ذیل دو قسمت قابل بررسی است: الف) تهیه پیش‌نویس قانون (صورت‌بندی هنجار) ب) حفظ سازگاری و انسجام نظم حقوقی.

گروه خاصی از حقوقدانان در زمینه واژه‌پردازی و عبارت‌بندی متون، دارای تخصص هستند و براساس خط‌مشی‌های مورد نظر سیاست‌گذاران، اقدام به تهیه متن پیش‌نویس قانون می‌کنند. پس از انتخاب خط‌مشی نهایی توسط وزارتخانه یا نهاد دولتیِ مربوط در جریان تهیه یک سند قانونی، لازم است تنظیم پیش‌نویس، به‌وسیله متخصصان این امر که علی‌الاصول باید در بخش حقوقی هر دستگاه و یا وزارت دادگستری (همچنان که در برخی از کشورها معمول است) متمرکز باشد، انجام شود. به تعبیری، سیاست‌گذاری در قالب وضع قانون تنها زمانی به نتیجۀ مطلوب می‌رسد که صرفاً به جنبه‌های ماهوی تقلیل داده نشود. تبیین قصد مقنّن و سیاست‌های مورد نظر وی، از رهگذر واژگان و عباراتی صورت می‌پذیرد که باید براساس موازین فنی و تخصصی به‌کار برده شوند. علاوه‌بر تخصص در ابعاد ادبی و حقوقی در نحوه استفاده از الفاظ و عبارات، امر یادشده مبتنی بر جنبه‌های ذوقی نیز هست. بدین‌منظور در جریـان تصـویب معاهـدات بین‌المـللی، «کمیته نگـارش»[۲۹] متشکل از جمعی از متخصصان حقوقی و سایر حوزه‌ها، مسئولیت تنظیم و کنترل نهایی متن پیش‌نویس سند مربوط را برعهده دارد. کمیته مزبور بدون ورود به مسائل (ماهوی) سیاست‌گذاری، با رعایت موازین شکلی درخصوص نحوه به‌کارگیری الفاظ و عبارات، اقـدام به تنظیـم سنـد می‌کنـد.[۳۰] بدیـن ترتیـب، وجـود تعامـل نظام‌منـد میـان سیاست‌گذاران و تهیه‌کنندگان پیش‌نویس اسناد قانونی، ضرورتی اجتناب‌ناپذیر است.

بررسی تجربۀ سایر نظام‌ها حاکی از آن است که وزارتخانه‌ها و سایر نهادهای دولتیِ دارای صلاحیت ارائۀ پیشنهادهای سیاستی، معمولاً برای تنظیم اسناد قانونی، سند راهنمایی را درخصوص چگونگی تنظیم فنی متون قانونی تدارک دیده‌اند. مشکل عدم هماهنگی میان متخصصان تنظیم قانون[۳۱] و متخصصان موضوع قانون[۳۲] (سیاست‌گذاران) در کشور اسلواکی به‌عنوان یکی از مشکلات سیاست‌گذاری عمومی مورد توجه قرار گرفته است. به علت عدم وجود سازوکار مشخصی درخصوص نحوه برقراری ارتباط میان این دو بخش، معمولاً لوایح به وسیله یکی از آن دو گروه تهیه می‌شود. تهیه لوایح به‌وسیله سیاست‌گذاران، مشکلات فنی را در جریان قانونگذاری موجب می‌شود. بدین جهت یکی از ضرورت‌های سیاست‌گذاری تقنینی در این کشور، لزوم هماهنگ‌کردن[۳۳] کارهای متخصصان قانونگذاری و سیاست‌گذاران دانسته شده است.[۳۴]

در هلند، هر وزارتخانه دارای یک «بخش تنظیم متون قانونی»[۳۵] است که از کارمندان متخصص در زمینه تهیه پیش‌نویس قانون تشکیل شده و تحت نظارت کمیسیون بین ‌وزارتخانه‌ای در وزارت دادگستری اداره می‌شود. در انگلستان و ایرلند تقریباً پیش‌نویس تمامی لوایح در اداره شورای پارلمانی تهیه می‌شود. گفتنی است تنظیم فنی و مناسب متون پیش‌نویس به افزایش کارآمدی رویه‌های تقنینی نیز منجـر می‌شـود. بدین‌منظـور باید گروهـی از متخصصـان، آمـوزش‌های لازم را درخصوص نحوه استفاده از واژگان و اصطلاحات فنی فراگیرند، اسناد راهنمایی درخصوص نحوه تنظیم متون پیش‌نویس، تهیه شده و دستورالعمل‌های متضمن استانداردهای مزبور توسط مقامات دولتی ذی‌صلاح صادر شود.[۳۶]

در آلمان، وزارت دادگستری علاوه‌بر وظیفه تهیه و تدوین لوایح در زمینه حقوق مدنی، حقوق تجارت، حقوق کیفری، آیین دادرسی و …، امر بررسی حقوقی متون پیش‌نویس قوانین تهیه‌شده توسط سایر وزارتخانه‌ها را نیز به‌منظور مطابقت آنها با قانون اساسی و نظام حقوقی آلمان در کلیت آن، برعهده دارد. وزارت دادگستری همچنین متون پیش‌نویس قوانین ارسالی توسط سایر وزارتخانه‌ها را به منظور مطابقت با الزامات شکلی تهیه متن پیش‌نویس بررسی می‌کند.[۳۷]

گرچه هر مرجع قانونگذاری باید به فنون تهیه پیش‌نویس قانون، به‌عنوان روش نیل به محتوای قانونی توجه کند، اما می‌توان از این رهگذر بر غنای محتوای قانون نیز افزود. پاسخ دقیق و صحیح به پرسش‌هایی که تهیه‌کنندگان متون پیش‌نویس قانونی از سیاستگذاران دارند، نقش قبل توجهی در افزایش کیفیت قانون دارد. توضیح آنکه تهیه‌کنندگان پیش‌نویس با عنایت به اهداف مورد نظر مقنن، با طرح سؤالاتی نمایندگان را به استفاده مناسب از ابزار قانونگذاری جهت تمشیت امور و حل مسائل و مشکلات اجتماعی سوق می‌دهند. اگرچه تصمیم‌گیری نهایی درخصوص تصویب یا عدم تصویب یک مقرره برعهده نمایندگان مجلس است، اما تهیه‌کنندگان پیش‌نویس به‌عنوان مشاوران فنی قانونگذار می‌توانند آنان را در نیل به اهداف مورد نظر یاری رسانند.[۳۸]

منظور از سازگاری، تنظیم بدون تناقض و منطقیِ هنجارهای حقوقی بیان شده است. بدین‌منظور، پیش‌نویس قانون نباید با مجموعه قوانین و مقررات برتر حاکم در یک نظام حقوقی تعارض داشته باشد. سازگاری را باید در مجموعه قوانین و مقررات حاکم در یک نظام حقوقی جستجو کرد، اما انسجام عمدتاً به وجود ارتباط منطقی و هماهنگی در اجزای مختلف متن یک قانون مربوط می‌شود. البته این انسجام باید در کل یک نظام حقوقی نیز وجود داشته باشد. قانونگذاری باید با عنایت به محتوای مجموعه قوانین و مقررات معتبـر در نظام حقوقـی انجام شـود، به نحوی که مجموعۀ آنها نمایانگر کل منسجمی باشند. به تعبیری، «نظام حقوقی، مجموعه‌ای پریشان از قواعـد پراکنـده نیست … حقـوق به نگـارش داستانی بلند به دست نویسنده‌ای چند می‌ماند؛ برای حفظ یکپارچگی و تناسب داستان، نویسندۀ بخش دوم داستان، مقیّد به چیزی است که نویسندۀ بخش نخست نگاشته است».[۳۹] براساس دیدگاه ابزارانگارانه به قانون، هدف از وضع قانون، دستیابی به اهداف دسته‌جمعی و حفاظت از پیوندهای اخلاقی است. در این دیدگاه، ضرورت‌های ورود خط‌مشی به نظام حقوقی نادیده انگاشته می‌شود و بیش از هرامری، بر اجرای کارکردهای مورد انتظار از قانون (عقلانیت غایی) تأکید می‌شود. این در حالی است که برای ورود قانون به نظام حقوقی یک کشور، لازم است متن مصوب از عناصر سازگاری و انسجام درونی نظم حقوقی نیز برخوردار باشد و به‌عبارتی، قانون بایـد به ممیّزی هنجاری اصول حقوقی تن دهد. در اینجاست که حقوق، استقلال خود را نسبت به سیاست نشان می‌دهد. به‌منظور حفظ «عقلانیت درونی»[۴۰] قانون، امروزه برخی قائلند که پیش‌نویس متن قانونی باید در وزارت دادگستری تهیه شود و نه در دستگاههای دولتی. در حالی‌که خطمشیگذاران و سیاستمداران درصدد تأمین و حفظ عقلانیت غایی قانون هستند، حقوقدانان و قضات دغدغۀ حفظ عقلانیت درونی قانون را دارند.[۴۱] گرچه سیاست‌ها (خط‌مشی‌ها)، حقوق را تحت تأثیر قرار می‌دهند، اما برای ورود آنها به نظم حقوقی باید به‌وسیله اصول حقوقی پالایش شوند.[۴۲] به عبارتی، پارلمان دستگاه منفعل در به‌رسمیت شناختن و مشروع ساختن خط‌مشی‌ها مطابق دیدگاه‌ها و نظرات سیاست‌مداران و خط‌مشی‌گذاران نیست. بدین ترتیب، نقش و تأثیر حقوقدانان بر فرآیند سیاستگذاری (تا قبل از مرحلۀ تصویب سیاست‌ها)، در دو مرحلۀ تهیه پیش‌نویس سند قانونی (با استفاده از فنون قانون‌نویسی و به‌وسیلۀ گروه خاصی از حقوقدانان) و ممیّزی خط‌مشی‌ها به‌وسیلۀ اصول پذیرفته‌شده در یک نظام حقوقی، توجه به ارزش‌های اخلاقی و حق‌ها قابل بررسی است.

فرایند سیاست‌گذاری

عوامل و نیروهای مختلفی در شکل‌گیری سیاست عمومی دولت دخیل هستند که از آن جمله می‌توان به شرایط و اوضاع و احوال اجتماعی، ارزش‌ها، ایدئولوژی سیاسی، تعاملات صاحبان قدرت، تأثیرات گروه‌های فشار و نفوذ و … اشاره کرد. تاکنون تلاش‌های قابل توجهی به‌منظور شناخت نحوه عمل دولت در اتخاذ تصمیمات و اقدامات آن صورت گرفته است. علم سیاست‌گذاری عمومی به مطالعۀ علمی خط‌مشی‌های عمومی و نحوه شکل‌گیری آن در حوزه‌های گوناگون سیاست‌گذاری دولت می‌پردازد. صاحب‌نظران این عرصه بدان جهت مدعی «علم» بودن مطالعات سیاست‌گذاری هستند که درصدد حاکم کردن قواعد و ضوابط عقلانی و منطقی در جریان تصمیم‌گیری مقامات عمومی هستند. به‌عبارت دیگر، مقامات و نهادهای عمومی در یک فرایند علمی و منطقی، مشکلات را شناسایی و تبیین کرده و گزینه‌های اقدام را بررسی و خط‌مشی مورد نظر را البته با دخالت متغیرهای غیرعلمی نظیر ارزش‌ها و سنت‌های تاریخی یک جامعه و … انتخاب می‌کنند. برخی از صاحب‌نظران عقلانیت محض در فرآیند سیاست‌گذاری را به دیده تردید می‌نگرند و آن را غیرممکن می‌پندارند. به اعتقاد این گروه، سیاست‌گذاری عمومی بیشتر از آنکه در یک چارچوب علمی و عقلانی شکل بگیرد، متأثر از روابط قدرت است. تعاملات و بده‌بستان‌های صاحبان قدرت (اعم از حکومتی یا گروه‌های فشار) است که تعیین‌کننده سیاست عمومی دولت است. برخی نیز سیاست‌گذاری عمومی را حاصل تعاملات و ارتباطات سازمان‌های عمومی با یکدیگر می‌دانند. این سازمان‌ها در حوزه صلاحیت‌های خود دارای میزانی از قدرت عمومی هستند و با تعامل یکدیگر خط‌مشی دولت را در حوزه مربوط به خود شکل می‌دهند. در ارزیابی این دو نظر باید بیان داشت که گرچه نمی‌توان تأثیر روابط قدرت و نقش سازمان‌های عمومی را در شکل‌دهی سیاست عمومی نادیده انگاشت، اما این امر نباید به انکار علمی بودن فرآیند سیاست‌گذاری به‌صورت کلی بیانجامد. براین اساس باید قائل به تعدیل علمی بودن محض فرآیند سیاست‌گذاری با عنایت به عوامل یادشده بود. در مرحلۀ شناسایی واقعیت‌های موجود (هست‌ها)، باید از ابزارها و روش‌های علمی برای داشتن تصویر روشن و درستی از واقعیات، بهره گرفته شود تا زمینه برای تعیین هنجارها و باید و نبایدها (براساس تشخیص مصالح و مفاسد اجتماعی توسط قانونگذار) فراهم شود. در مرحله دوم (هنجارگذاری)، قانونگذار از جمله متأثر از ارزش‌های اجتماعی و سنت‌های تاریخی است. علم سیاست‌گذاری عمومی با توجه به این مباحث و در تلاش برای منطقی و عقلانی کردن تصمیمات و اقدامات مقامات و نهادهای عمومی، فرایندی را برای وضع خط‌مشی دولت ترسیم می‌کند که به کمک آن می‌توان خط سیر شکل‌گیری سیاست عمومی دولت را به‌صورت منطقی ملاحظه کرد. به تعبیری، سیاست‌گذاری فرآیندی پیچیده است که نمی‌توان تمامی زوایا، پیچیدگی‌ها و جزئیات آن را صرفاً براساس یک الگوی خاص تحلیل کرد، بلکه باید با نگرشی جامع و واقع‌بینانه و توجه به نقش هر یک از عوامل مؤثر بر این فرآیند، نگاهی کلان به موضوع یادشده داشت.[۴۳] این علم با محوریت دادن به حل مشکلات عمومی و با بهره‌گیری از یافته‌ها و روش‌های علومی نظیر حقوق، جامعه‌شناسی، اقتصاد و …، خود را همچون علم سیاست محدود به مطالعه ساختار و نهادهای سیاسی نمی‌کند.

با عنایت به تغییرات دنیای امروزی و پیچیدگی، تنوع و تعدد مشکلات عمومی در نتیجۀ طرح نیازهای گوناگون شهروندان، امکان پاسخگویی به تمامی مشکلات مزبور براساس ساختارهای سلسله‌مراتبی و سنتیِ اداری وجود ندارد. امروزه با استفاده از رهیافت‌های علمی، ارزشی و تجربی، خط‌مشی عمومی مطابق روش‌های عقلانی و دموکراتیک تعیین می‌شود. فرآیند سیاست‌گذاری، ضمن کاهش زمان تصمیم‌گیریِ مقامات عمومی درخصوص مسائل و مشکلات عمومی، با علمی و فنی کردن فرایند مزبور، زمینه اجرای کامل و مؤثر سیاست‌ها را فراهم می‌کند.[۴۴]

بررسی‌ها حاکی از آن است که الگوی غالب در صورت‌بندی خط‌مشی عمومی دولت در کشورهای در حال توسعه، مبتنی بر سیاست‌های دیوان‌سالار است. سازمان‌های دولتی در حالی وظیفه سیاست‌گذاری را برعهده دارند که توانایی انجام آن را ندارند (بخش دولتی متورم و ضعیف). فقدان پاسخگویی این سازمان‌ها نسبت به آثار و پیامدهای سیاست‌های اتخاذی، بر مشکل مزبور می‌افزاید.[۴۵] در این کشورها نوعاً فرآیند نظام‌مند و سازمان‌یافته‌ای جهت سیاست‌گذاری وجود ندارد.

هر یک از صاحب‌نظران علم سیاست‌گذاری عمومی به نحوی فرآیندی را برای خط‌مشی‌گذاری عمومی ترسیم کرده‌اند.[۴۶] فرآیند سیاست‌گذاری، مبتنی بر رویکرد مرحله‌ای در خط‌مشی‌گذاری است که روند شکل‌گیری، اجرا و اصلاح یا لغو سیاست‌ها را تبیین می‌کند. به تعبیر پاتریک، نظریه‌ای پیشگویانه از سیاست‌گذاری وجود ندارد و آنچه گفته می‌شود، عمدتاً طرح ذهنی است از آنچه در عالم خارج صورت می‌پذیرد.[۴۷] در این نوشتار درصدد انتخاب، توجیه یا رد این مدل‌ها نیستیم،[۴۸] بلکه در تلاش برای ارائه فرآیند مورد اجماع صاحب‌نظران هستیم. ممکن است یکی از این مراحل، در قالب دو یا چند مرحله قابل تفکیک باشد. هدف، ارائۀ تصویری نسبتاً روشن از فرآیند خط‌مشی‌گذاری عمومی است تا بدان طریق در گام بعد، نقش سازمان‌ها و نهادهای عمومی را در این فرآیند شناسایی کنیم.

۲٫۱٫ شناسایی و تبیین تفصیلی مشکل

سیاست عمومی نوعاً در پاسخ به مسئله یا مشکلی شکل می‌گیرد که در جامعه به وجود می‌آید و حکومت به نمایندگی از مردم درصدد حل آن برمی‌آید. در گام نخست باید مسئله عمومی را شناسایی کرد. مسئله عمومی از وضعیت نامناسب و نیازمندِ تغییری حکایت دارد که انتظار اقدام اصلاح‌گرایانـۀ دولت را به دنبال دارد.[۴۹] «عمومی» به معنای درگیر شدن عموم مردم نسبت به یک مشکل یا ناظر بودن مسئله به کلیه اعضای یک جامعه نیست، بلکه این امکان وجود دارد که مشکل صرفاً ناظر به بخش خاصی از جامعـه بوده، اما نگرانـی عمومـی را جهت دخـالت دولـت بـه دنبال داشته باشد.[۵۰] گفتنی است هر مشکلی حتی عمومی، اقدام اصلاحی دولت را نمی‌طلبد. گاهی اوقات دخالت دولت وضعیت را وخیم‌تر می‌کند. با عنایت به محدویت منابع و امکانات دولت، امکان حل تمامی مشکلات به‌وسیله دولت وجود ندارد. بدین ترتیب، صرفاً بخشی از مشکلات و مسائل عمومی در در دستور بررسی و حل توسط دولت قرار می‌گیرد. برخی از صاحب‌نظران، معیارهایی را برای در دستور کار قرار گرفتن مشکلات عمومی جهت حل‌وفصل آن بیان داشته‌اند که عبارتند از: تحت تأثیر قرار دادن تعداد قابل توجهی از افراد یا جوامـع، شدت و میزان اثر مشکل، استمرار مشکل در طول یک دوره زمانی.[۵۱] در تعیین دستور دولت برای حل مشکلات عمومی نمی‌توان نقش رسانه‌ها، افکار و اعتراضات عمومی، اعتراضات بین‌المللی و … را نادیده گرفت. گاهی اوقات مشکلات و مسائل عمومی به‌وسیله اسناد حقوقی معتبر در یک نظام حقوقـی در دستـور کار مراجع دولتی مربوط قرار می‌گیرد.[۵۲] در این شرایط، تهیه و تدوین بسته سیاستی، مستند به مبانی قانونی می‌شود که ضرورت آن را احراز و اعلام می‌نماید. توجه به مبانی قانـونی مزبـور به منظور مشخـص نمـودن نهـاد یا مقـام مسئـول در تهیـه سند پیش‌نویس ضروری است. علاوه‌بر این، در برخی از موارد چارچوب‌های حاکم بر تهیه این اسناد نیز در مبانی یادشده ذکر می‌شود.[۵۳]

بعد از شناسایی یک مشکل عمومیِ نیازمند اقدام دولت، در گام بعد باید سعی در شناخت مشکل مزبور نمود. ابعاد مختلف موضوع، عوارض، آثار و پیامدهای آن باید به دقت شناخته شود و ریشه(های) اصلی آن مشکل کشف گردد. در این مسیر نباید به جای مقابله با خود مشکل، به عوارض و پیامدهای آن پرداخت. در جریان شناسایی مشکل، باید از جزئی‌نگری پرهیـز کرد و مشکلات را به صـورت اجـزای به هم پیوسته دید. همچنین باید به جنبه‌ها و اجزای مختلف مشکلات نیز توجه کرد؛ اولویت‌های جامعه درخصوص لزوم حل سریع برخی مشکلات را مدنظر قرار داد و آثار مشکل مطرح شده بر سایر حوزه‌ها را نیز ملاحظه کرد.[۵۴]

امکان وجود دیدگاه‌های مختلف در زمینه تعیین مصادیق مسئله عمومی وجود دارد. برای مثال، برخی ممکن است افزایش آمار طلاق در جامعه فعلی ایران را یک مشکل حاد تلقی کنند که نیازمند ورود دولت و جامعه مدنی به‌منظور حل عاجل آن است. در مقابل، عده دیگر آن را نتیجه منطقی گذار جامعه ایرانی از حالت سنتی به مدرن دانسته و در نتیجه، ورود دولت در این زمینه را غیرضروری و غیرمؤثر تلقی کنند. این امر ریشه در نظام‌های ارزشی مختلف و باورهای مختلف افراد یک جامعه دارد. مرحلۀ تعریف و تبیین مشکل نیز خالی از اختلاف نیست. توضیح آنکه تعریف مشکـل، کار آسـانی نیست. اختـلاف در تعاریف از مشکـلات، به اختلاف در راه‌حل‌های ارائه شده جهت حل آن نیز تسری می‌یابد.[۵۵]

۲٫۲٫ شکل‌گیری پیشنهادهای جایگزین و انتخاب خط‌مشی مورد نظر

به‌منظور حل مسئله ایجاد شده، لازم است با انجام اقدامات کارشناسی، با توجه به جنبه‌های اقتصادی، اجتماعی و فرهنگی، ارزش‌های حاکم بر جامعه و نظرخواهی از ذی‌نفعان و اشخاص مربوط، مسئله یا مشکل مطروح تجزیه و تحلیل شده و پیشنهادهایی برای حل آن شکل‌گیرد. درخصوص طرح پیشنهادهای جایگزین، داشتن تجربه، تخصص و دانش سیاسی ضروری تلقی می‌شود. این امر با تأثیرپذیری از گروه‌های فشار، افکار عمومی، دیدگاه‌ها و ملاحظات مجریان خط‌مشی‌های عمومی صورت می‌پذیرد.

در مرحله طراحی سیاست‌های جایگزین، لحاظ نمودن برخی از ویژگی‌ها ضروری انگاشته شده است که از آن جمله است: جامع بودن راه حل (دربرگیری تمامی ابعاد و جنبه‌های موضوع)، صریح و روش بودن (عدم ابهام)، انعطاف‌پذیری (قراردادن ابزارهای لازم در اختیار مدیران به‌منظور اتخاذ تصمیم و اقدام مناسب در شرایط مختلف)، مکمّل و هماهنگ بودن با سایر سیاست‌ها، مستند بودن به آمار و اطلاعات دقیق، مستدل بودن به دلایل عینی و منطقی، توجه به شرایط و اوضاع و احـوال محیطی، توجه به ارزش‌های حاکم بر جامعه (تأکید بر بومی بودن سیاست‌ها)، مبتنی بودن بر رویکرد علمی، توجه به تجربه سایر کشورها و یا تجارب موضوع در گذشته آن جامعه و … .[۵۶] به اعتقاد میشل، «تنظیم سیاست، یک روش است و سیاست‌هایی که با استفاده از اطلاعات ناکافی، طرح‌های تردیدآمیز و یا فرضیات غیرمنطقی با بی‌دقتی تنظیم شود، با شکست مواجه می‌شود».[۵۷]

نکته‌ای که به لحاظ حقوقی تأکید بر آن ضروری است، عنایت به سایر سیاست‌هایی است که هم‌اکنون در نظام حقوقی آن جامعه معتبر و لازم‌الاجرا است. در این مرحله لازم است بررسی شود که آیا سیاست‌های موجود، کافی بـوده است؟ در هر حال، آیا سیاست‌های موجود اجرایی شده است؟ اتخاذ سیاست جدید نمی‌تواند جایگزین عدم اجرای سیاست‌هایی باشد که هم اکنون به‌صورت معتبر در نظام حقوقی وجود دارد. بدین ترتیب، یکی از لوازم صورت‌بندی منطقی پیشنهادهای جایگزین، توجه به ظرفیت‌ها، امکانات و ابزارهای موجود در جهت اجرای خط‌مشی‌ها، از جمله توجه به ملاحظات مربوط به ساختارهای اداری و اجرایی، محدودیت‌های منابع انسانی و منابع مالی است. به تعبیری، خط‌مشی مطلوب آن است که با الهام از مشکل موجـود و در تلاش برای حـل آن، با بهره‌گیـری از رویکرد علمـی و توجـه بـه ملاحظات عملی، از جمله شرایط آن جامعه، به امکانات و ابزارهای اجرایی کردن سیاست‌های مزبور نیز توجه کند. در غیر این‌صورت، اجرای سیاست مزبور، ولو درصورتی‌که با کمال دقت نیز تنظیم شده باشد، با مشکل مواجه خواهد شد و این امر به مسائل و مشکلات عمومی جامعه دامن خواهد زد.

سازمان‌های برنامه‌ریز و سیاست‌گذار، گروه‌های ذی‌نفع، ادارات دولتی، نمایندگان مجلس، رئیس جمهور و …، همگی در جریان صورت‌بندی پیشنهادهای جایگزین و طراحی سیاست نهایی نقش‌آفرینی می‌کنند. منظور از صورت‌بندی خط‌مشی عمومی، شناسایی یک سری از پیشنهادهای جایگزین جهت پاسخگویی به مشکلات اقتصادی، اجتماعی، و فرآیند انتخاب خط‌مشی مطلوب به‌وسیله محدود کردن سیاست‌های جایگزین به تعداد محدودی جهت رسیدن به راه حل نهایی است.[۵۸]

۲٫۳٫ مشروعیتبخشیِ حقوقی به خطمشی عمومی

پس از انتخاب بهترین گزینـه، به‌منظور اعتباربخشیِ حقوقی به خط‌مشی موردنظر، لازم است فرآیند پذیرش و تأیید آن به‌وسیله مقامات و نهادهای عمومی طی شود. پس از طرح و انتخاب سیاست مشخصی توسط تهیه‌کنندگان اسناد قانونی، تصمیم‌گیری نهایی با مقامات دولتیِ مربوط است. توماس دای، خط‌مشی خردمندانه را آن سیاستی می‌داند که سیاست‌گذار به هنگام تصمیم‌گیری در مورد آن به نکات زیر واقف بوده باشد: دانستن تمامی ارجحیت‌های جامعه و میزان اهمیت آنها، آگاهی از تمامی راه‌حل‌های سیاستیِ موجـود، دانستـن نتایج و پیامدهـای حاصل از اتخاذ هر یک از راه‌حل‌ها، توانایی به برقراری ارتباط میان نتایج و ارزش‌هایی که از اعمال هر راه‌حل، از دست می‌رود و حاصل می‌شود (تحلیل هزینه‌فایده)، و در نهایت، انتخاب راه‌حلی که بیشترین سود را دارد.[۵۹]

درخصوص سیاست‌های غیرتقنینی که مقام یا مرجعی غیر از پارلمان در اعتباربخشی به آن دخیل است، اتخاذ خط‌مشی نهایی با اتخاذ تصمیم یا اقدام مقام عمومی مربوط انجام می‌شود. بدین ترتیب، اعتباربخشیِ حقوقی به خط‌مشی انتخاب شده، با عنایت به نوع سیاست و مقام اتخاذ کننده آن متفاوت خواهد بود. فرآیند مشروعیت‌بخشی حقوقی به خط‌مشی‌های عمومی معمولاً در قوانین اساسی کشورها مورد اشاره قرار می‌گیرد. در نظام حقوقی ایران، برای مثال تعیین سیاست‌های کلی نظام مطابق بند (۱) اصل (۱۱۰) قانون اساسی برعهده مقام رهبری است. مقامات قضایی و اجرایی نیز به فراخور وظایف و تکالیف قانونی خود، صلاحیت اتخاذ سیاست‌هایی را با بهره‌گیـری از ابـزارهای قانونی در اختیار دارند. به موجب اصل (۷۱) قانون اساسی، مجلس شورای اسلامی می‌تواند در کلیه امور با رعایت اصول قانون اساسی و احکام شرع، اقدام به وضع قانون کند. فرایند وضع قوانین عادی در قانون آیین‌نامه داخلی مجلس شورای اسلامی مشخص شده است. مجالس قانونگذار و نهادهای مشابه، مرجع نهایی صحه‌گذاشتن بر یک سیاست پیشنهادی هستند و در مواردی، از ابتدا ابتکار سیاست‌گذاری را برعهده می‌گیرند. پس از تصویب قانون و تأیید عدم مغایرت آن با اصول قانون اساسی و شرع، مصوبه با دستور رئیس جمهور منتشر شده و دستور اجرای آن صادر می‌شود. در این مرحله، فرایند مشروعیت‌بخشی به سیاست تقنینی به پایان می‌رسد و خط‌مشی مربوط وارد نظام حقوقی ایران می‌شود. با عنایت به لزوم عدم مغایرت مصوبات مجلس با اصول قانون اساسی و احکام شرع، اختیار مراجع سیاست‌گذار در انتخاب گزینه‌های پیش‌رو محدود می‌شود.

۲٫۴٫ اجرای سیاست

درخصوص قـرار دادن این مرحلـه در فرآینـد سیاست‌گذاری لازم به ذکـر است به عقیده اکثر علمای این رشته، تصویب یک قانون، پایان فرآیند سیاست‌گذاری تلقی نمی‌شود.[۶۰] بررسی ادبیات موجود در این زمینه حاکی از آن است که مراحل اجرا و ارزیابی، همواره جزئی از فرآیند سیاست‌گذاری تلقی شـده است.[۶۱] روبرت لاین بری در این خصوص می‌افزاید: «فرآیند اجرا، انتهای سیاست‌گذاری نیست، بلکه ادامه سیاست‌گذاری به‌وسیلۀ سایر ابزارها است». به‌صورت سنتی، اجرای سیاست عمومی، موضوع کار اداره عمومی تلقی می‌شده است. از منظر برخی از صاحب‌نظران، امروزه تفکیک سیاست از اداره امکان‌پذیر نبوده[۶۲] و اداره صرفاً مرجع مجری سیاست‌ها نیست. سیاست‌گذاری عمومی علاوه‌بر تصویب یک قانون، شامل اقدامات در حال اجرا و اِعمال قانون نیز می‌شود. در گذشته، تهیه و تصویب یک خط‌مشی، کار اصلی سیاست‌گذاری تلقی می‌شده و امروزه بر لزوم توجه به راهکارهای ایجاد رابطه منطقی و همسویی میان سیاست‌گذاری و فرآیند اجرای یک خط‌مشی تأکید می‌شود. مدل خطی فرآیند سیاست‌گذاری، هر یک از فرایندهای پیش‌بینی‌شده (از شناسایی مشکل تا اجرا و ارزیابی آن) را کاملاً عقلانی و دقیق فرض می‌کند و چنانچه سیاست‌های مصوب به اهداف مورد نظر نایل نشود، علت را در نبود تمایل سیاسی، مدیریت ضعیف یا کمبود منابع می‌داند. این مدل، به فاصله میان سیاست‌گذاری و اجرا قائل است و اجرا را صرفاً یک فعالیت اجرایی می‌داند. پیامد پذیرش این مدل، امکان فرار سیاست‌گذاران از مسئولیت در فرض شکست در اجرای سیاست‌ها است.[۶۳]

گرچه قوای قضاییه و مجریه، اصولاً مراجع اِعمال و اجرا کنندۀ سیاست‌های مصوب پارلمان تلقی می‌شوند، اما در مرحله سیاست‌گذاری، وجود تعامل میان نهاد سیاست‌گذار و اشخاص و نهادهای مجری برای صورت‌بندی منطقی و واقع‌گرایانه سیاست‌ها و اجرای مناسب آنها ضرورتـی اجتناب‌ناپذیـر می‌نمایـد. بر ایـن اساس در مرحله صورت‌بندی سیاست نیز باید به ملاحظات و نکات مورد نظر نهادهای مجری درخصوص اجرای خط‌مشی‌های فعلی و سابق نیز توجه شود. زیرا هدف اصلی، یافتن خط‌مشی قابل اجرا با توجه به شرایط و اوضاع و احوال جامعه مربوط، امکانات مالی، بودجه‌ای و ساختارهای اداری و اجرایی موجود است.

میشـل و اسکـارت در تبیین عوامـل مؤثـر بر اجـرای سیاست‌ها، ضمن اشاره به ضرورت انطباق خط‌مشی مورد نظر با سیاست‌های کلان و برنامه‌ها و هماهنگی با سایر سیاست‌ها، به لزوم توجه به انتقال پیام خط‌مشی به مجریان از طریق برگزاری کارگاه‌های آموزشی، سرکشـی و ملاقات منظـم با مجریان، طرح پرسش‌های مربوط به اجرای سیاست‌ها و …، تأکید دارند تا زمینه دریافت آن به‌وسیلۀ مجریان فراهم شود. این امر در کنار تأمین مالی، نیروی انسانی، تجهیزات، امکانات لازم برای اجرا، همچنین تهیه سازوکارهای اجرایی مناسب، به اجرای سیاست منتهی می‌شود.[۶۴] یکی از مشکلات مربوط به «اجرا»ی خط‌مشی‌ها در اسلواکی، نبود سند راهنما و دستورالعملِ متضمن استانداردهایی درخصوص تبیین چگونگی اجرای سیاست‌ها، بیـان شـده است. در آسیب‌شنـاسی علـل عـدم اجـرای سیاسـت‌ها در ایـن کشور، به تأثیرگذاری عواملی نظیر مدیریت ضعیف، عدم حساسیت و مسئولیت‌پذیری سیاسی مقامات دولتی و منابع مالی نامناسب اشاره شده است. مدیران ادارات کمتر از مهارت‌ها و آموزش‌های تخصصیِ مناسبی در زمینه مدیریت امور برخوردار هستند. البته مشکل اصلیِ مدیریتی، غفلت از قرار دادن مهلت مشخص قانونی برای اجرا و ضعف در انجام کارِ گروهی (میان نهادهای مختلف حکومتی) دانسته شده است.[۶۵]

۲٫۵٫ ارزیابی سیاست

معمولاً ارزیابی سیاست در مرحله قبل از انتخاب خط‌مشی (ارزیابی پیشینی) و در مرحله بعد از اجرای خط‌مشی (ارزیابی پسینی) انجام می‌شود. در بند دوم این قسمت که به تبیین طرح پیشنهادهای جایگزین اختصاص یافته بود، اشاره شد که به‌منظور اتخاذ خط‌مشی مناسب جهت حل مسئلۀ ایجاد شده، گزینه‌های مختلفی مطرح می‌شود. در این مرحله برای بررسی گزینه‌های پیش‌رو و در نهایت، انتخاب گزینه نهایی لازم است ابعاد، جنبه‌ها، آثار و پیامدهای اِعمال هر یک از گزینه‌های یادشده، مورد سنجش قرار گیرد. بدین‌منظور آثار اتخاذ هر یک به‌منظور داشتن تصویر روشنی از آینده و انتخاب مطلوب‌ترین گزینه، با بهره‌گیری از ابزارهای علمی از جمله سنجش هزینه و فایده، مورد بررسی و ارزیابی قرار می‌گیرد[۶۶] و در نهایت، مناسـب‌ترین گزینـه انتخـاب می‌شـود.[۶۷] پـس از انتخـاب و طی مراحـل مربـوط بـه مشروعیت‌بخشی حقوقی به سیاست نهایی، اقدام به اجرای آن سیاست می‌شود. در این مرحله نیز لازم است آثار اجرای سیاست مزبور در عالم واقع مورد سنجش و تحلیل قرار گیرد. قرار دادن مرحله ارزیابی در فرآیند سیاست‌گذاری بدان جهت است که اندیشمندان این رشته، سیاست‌گذاری (و همچنین قانونگذاری) را فرایند مستمری فرض می‌کنند که همواره در حال تکمیل شدن است. به تعبیری، سیاست‌گذاری پروژۀ زمان‌مندی نیست که از نقطه (الف) آغاز شده و به نقطه (ی) ختم شود. تصویب رسمی خط‌مشی در هر قالب و عنوانی، پایان فرآیند سیاست‌گذاری نیست. اجرا و همزمان با آن، ارزیابی اجرای سیاسـت‌ها، درس‌هـایی به سیاست‌گذار می‌دهد که باید در مراحل بعدی (اصلاحات احتمالی) بدان توجه کند. ابزارهای سیاست‌گذاران در نایل آمدن به به اهداف مورد نظر، باید مورد سنجش و ارزیابی قرار گیـرد. لازم اسـت با اتخـاذ رویکـردهای سیاسی، حقوقـی و مدیریتی به بررسی عینی و منظم آثار و پیامدهای اجرای سیاست‌ها و میزان توفیق آنها در رسیدن به اهداف مورد نظر و همچنین کارایی سیاست‌ها پرداخته شود.[۶۸]

ارزیابی پسینی متکی بر مشاهدات عینی و آمارهای واقعیِ مربوط به اجرای سیاست تقنینی است. این اقدام به‌صورت روش‌مند و با بهره‌گیری از ابزارهای علمی صورت می‌پذیرد. از جملۀ این روش‌ها می‌توان به بررسی اثرگذاری (بررسی میزان رعایت خط‌مشی مصوب)،[۶۹]نتیجه‌بخشی (بررسی میزان دستیابی خط‌مشی به اهداف خود)[۷۰] و کارآمدی (نسبت‌سنجی هزینه‌ها و منافع ناشی از اجرای خط‌مشی)[۷۱] اشاره کرد.[۷۲] این اقدام مبتنی بر رویکرد ابزارانگارانه به قانون است که براساس آن، قانون وسیله‌ای جهت نیل به اهداف اجتماعی، اقتصادی، سیاسی و … بوده که مورد نظر مقنن است. نکته قابل توجه آنکه با عنایت به دخالت عوامل غیرقابل ارزیابی و تأثیر حوادث جانبی بر اجرای سیاست‌ها، همواره باید به نقش سایر عوامل نیز در ارزیابی خط‌مشی مربوط توجه داشت.

نقش قوه قضاییه در فرایند سیاست‌گذاری

تمامی ارکان و شعبات حکومتی هریک به نحوی از انحا در جریان سیاست‌گذاری به معنای عام کلمه، مشارکت مستقیم یا غیرمستقیم (تأثیرگذاری) دارند. گرچه سیاست تقنینی در نهایت به‌وسیله مجلس قانونگذار مورد تأیید و تصویب قرار می‌گیرد، اما این امر لزوماً به معنای شروع مقدمات و مراحل نخستین فرآیند سیاست‌گذاری (به ترتیبی که در بند پیشین بدان اشاره شد) در قوه مقننه نیست. نقش تقنینی مجالس قانونگذار در اکثریت نظام‌های حقوقی به گونه‌ای است که از منظر برخی از نویسندگان، این قوه صرفاً مُهر تأیید یا ردّ را بر سیاست‌های پیشنهاد شده توسط سایر شعبات حکومتی می‌زند.[۷۳] با عنایت به تحت‌الشعاع قرار گرفتن صلاحیت‌های پارلمان به‌وسیله توسعه اختیارات قوه مجریه و همچین رشد و گسترش نقش احزاب سیاسی و گروه‌های فشار، برخی قائل به زوال قوای قانونگذاری شده‌اند. حتی درخصوص تصویب خط‌مشی‌های عمومی نیز پارلمان را عاجز از مقاومت در برابر فشارهای نیروهای یادشده می‌دانند. با این وجود، از تعداد پارلمان‌ها در نظام‌های سیاسی کاسته نشده است. این امر، اولاً به علت باور عمومی مردم و ابتنای قدرت آنها بر رأی مردم است و ثانیاً به علت سایر کارکردهای پارلمان در یک نظام سیاسی است.[۷۴] قوه قضاییه به‌عنوان یک قوه حکومتی، نقش قابل توجهی را در فرآیند سیاست‌گذاری ایفا می‌کند که نیازمند بررسی است. نقش و تأثیر قوه قضاییه و مشخصاً قضات محاکم بر خط‌مشی‌گذاری عمومـی، با توجـه به نوع نظام حقوقی و قضایی هر کشوری متفاوت است. در نظام‌هایی نظیر ایالات متحده امریکا که صلاحیت دادرسی اساسی با قضات دادگاه‌ها است، آنها از اجرای خط‌مشی‌های عمومیِ تقنینی که برخلاف قانون اساسی باشد، خودداری می‌کنند.[۷۵] البته قضات در این مرحله، نقش ابتکاری ندارند و از این جهت صرفاً درخصوص سیاست‌های از قبل مشخص شده، اظهارنظر حقوقی می‌کنند. در این بند درصدد تبیین مهمترین نقش‌های قوه قضاییه در فرآیند سیاست‌گذاریِ تقنینی و ملاحظات مربوط به ایفای مناسب این نقش هستیم.

۳٫۱٫ شناسایی و تبیین تفصیلی مشکلات، و ارزیابی خط‌مشی‌ها

شروع فرآیند سیاست‌گذاری با تعریف و شناخت مسئله یا مشکل عمومی صورت می‌گیرد. محل بروز این مشکلات از جمله در دستگاه‌ها، نهادها و سازمان‌هایی است که به اداره امور عمومی و اجرا و اعمال قوانین می‌پردازند. قوه مقننه گرچه دارای ابزارهایی است که می‌تواند از طریق آن برخی از مشکلات و مسائل عمومی را شناسایی کند، اما این امر به‌صورت نهادینه در این قوه انجام نمی‌شود.[۷۶] در جمهوری اسلامی ایران، قوه قضاییه دارای ابزارها و امکاناتی است که می‌تواند از طریق آن، مسائل و مشکلات مربوط به حوزه خود (در امور قضایی و امور مرتبط با انجام فعالیت‌های قضایی نظیر امور اداری، مالی و استخدامی و …) را شناسایی کند. این امر در قوه مزبور معمولاً از طرق زیر انجام می‌شود.

۳٫۱٫۱٫از طریق مراجع قضایی

در نظام حقوقی جمهوری اسلامی ایران که مبتنی بر نظام حقوق نوشته (رومی‌ژرمن) است، قانون نخستین و مهمترین منبع تعیین هنجارهای حقوقی است. قضات مکلفند وفق قوانین و مقررات به دعاوی رسیدگی کرده و حکم مقتضی صادر کنند. در جریان اعمال قوانین و مقررات مربوط در مورد هر پرونده‌ای، ممکن است نارسایی‌ها، نواقص و مشکلاتی در رابطه با آن موضوع خاص وجود داشته باشد که یا در قوانین و مقررات مربوط بدان پرداخته نشده و یا پاسخ و راه‌حل مناسبی برای آن تعبیه نشده است. معمولاً در جریان اعمال قوانین و مقررات در محاکم قضایی، این امکان برای قضات و هریک از طرف‌های پرونده و یا سایر اشخاص مربوط وجود دارد تا مشکلات و مسائل مربوط به آن حوزه را شناسایی کنند و حتی به تبیین دیدگاه‌های خود پیرامون نحوه اصلاح سیاست‌های موجود و وضع سیاست‌های جدید بپردازند.[۷۷] بنابراین مراجع قضایی، محل مناسبی برای طرح اعتراضات و شکایات مردم نسبت به مشکلات ایشان تلقی می‌شود که می‌تواند به‌عنوان یک نهاد واسط، ملاحظات و دیدگـاه‌های مردم را به مقامات و نهادهای دولتـیِ مربوط منتقـل کنـد. با عنایت به اینکه محاکم مکلف به اجرای قانون هستند، طبعاً بخشی از نارضایتی‌ها، درخصوص خط‌مشی‌هایی مطرح می‌شود که مبنای تصویب قوانین بوده‌اند.

نقش قضات در جریان خط‌مشی‌گذاری در برزیل در دو مرحله، مؤثر دانسته شده است. نخست، در مرحله طرح مباحث و انجام مشورت‌ها جهت شکل‌گیری سیاست عمومی و دوم، تأثیرگذاری قضات بر اجرای سیاست در جریان قضاوت. درخصوص مورد نخست، گفتنی است قضات برزیلی ترجیحات و دیدگاه‌های خود را قبل از تأیید نهایی خط‌مشی‌های عمومی به نهادهای مربوط حکومتی (با توجه به نوع و مقام واضع خط‌مشی) منعکس می‌کنند.[۷۸]

در نظام‌های سیاسی مردم‌سالار، قضات محاکم به علت عدم انتخاب در یک فرآیند دموکراتیک،[۷۹] صلاحیت تصمیم‌گیری در مورد مسائل و مشکلات عمومی و اتخاذ خط‌مشی‌های مربوط را ندارند. فعالیت قضات دادگاه‌ها مربوط به طرح و ارائۀ استدلالات مبتنی بر قواعد و اصول حقوقی است.[۸۰] هیدن، کارکرد حقوق را در ایجاد مصالحه میان اهداف متعارض می‌داند. ماهیت این کار نیز یک امر سیاسی (خط‌مشی‌محور) دانسته شده است.[۸۱] برخی نیز ممنوعیت قضات از خط‌مشی‌گذاری را نه از جهت فقدان صلاحیت آنها در این عرصه، بلکـه بـدان دلیـل می‌داننـد که در آن صورت، جامعه از خدمات آنها به عنوان یک قاضی محروم می‌شود.[۸۲]

۳٫۱٫۲٫از طریق معاونت‌ها و سازمان‌های وابسته

با عنایت به استقلال سازمانی قوه قضاییه از قوه مجریه در نظام حقوقی ایران، تبعاً یکی از ملزومات تأمین کامل این استقلال، تمرکز امور اداری، اجرایی و سایر امور ستادی در این قوه است. توضیح آنکه در سایر نظام‌ها (همچون وضعیت قبل از انقلاب در ایران)، وزارت دادگستری عهده‌دار انجام امور پشتیبانی و ستادی مربـوط به فعالیت نهاد قضایی است. رئیس قوه قضاییه در نظام حقوقی فعلی ایران دارای اختیارات اداری، استخدامی این قوه است[۸۳] و دارای معاونینی است که او را در مدیریت این قوه یاری می‌رسانند. انجام امور ستادی مربوط به قوه قضاییه نیز به تبع کارکرد اصلی این قوه (ماهیت قضایی) دارای ویژگی‌های خاصی است و حسب مورد، قوانین و مقررات خاصی بر آن حاکم است. بر همین اساس بوده است که بند (ی) ماده (۲۱۱) قانون برنامه پنجساله پنجم توسعه جمهوری اسلامی ایران (مصوب ۱۵/۱۰/۱۳۸۹)، قوه قضاییه را مکلف به تهیه لایحه جامعه امور اداری و استخدامی خود نموده است. البته موضوع تأمین نیازهای قوه قضاییه در زمینه امور مالی، تشکیلاتی و استخدامی با توجه به اصول ۱۵۶،۱۵۷و ۱۵۸ قانون اساسی در بند (۱۲) سیاست‌های کلی نظام درخصوص امنیت قضایی (مصوب ۲۸/۰۷/۱۳۸۱ مقام معظم رهبری) مورد تأکید قرار گرفته است. گرچه امور مزبور (مالی، اداری و استخدامی) دارای اشتـراکاتی با امـور مشـابه در دستگـاه‌های ذیل قـوه مجـریـه است، اما با عنایت به تأثیرگـذاری آن بر فعـالیت اصلـی قوه قضـاییه (که در نظام حقـوق ایـران علاوه بر قضـاوت، از کارکـردهای دیگـری همچـون نظـارت نیـز برخوردار است)، توجه به مقتضیات آن و وضع قواعد مناسب با ماهیت آن حوزه، ضروری تلقی شده است.

با توجه به وظایف و کارکردهای تخصصی سازمان‌های وابستۀ قوه قضاییه، طبعاً باید از ظرفیت آنها برای شناسایی مشکلات و مسائل مربوط و پیشنهاد سیاست‌های مناسب در حوزۀ تخصصی آنها استفاده شود. درخصوص سازمان‌های وابستـه لازم به ذکر است اولاً برخی از این سازمان‌ها دارای کارکرد قضایی هستند (مثل سازمان قضایی نیروهای مسلح). از این منظر، وضعیت قابل مقایسه‌ای با مراجع قضایی دارند. ثانیاً این سازمان‌ها نوعاً دارای وظایف و مأموریت‌های تخصصی بوده که براساس نظام عدم تمرکز شکل گرفته‌اند (مثل سازمان پزشکی قانونی کشور، شرکت دولتی روزنامه رسمی کشور و …). این سازمان‌ها به‌وسیله قوانین خاصی تأسیس شده و به انجام فعالیت در حوزه‌های مشخصی می‌پردازند. در نتیجه، بهتر از سایر نهادها می‌توانند نسبت به شناسایی کاستی‌ها و مشکلات مربوط به حوزه خود اقدام کنند. برای مثال می‌توان به نقش سازمان بازرسی کل کشور در آسیب‌شناسی نظام حقوقی (اداری و مالی) حاکـم بر دستگاه‌های دولتی اشاره کرد که می‌تواند منشأ اقدامات اصلاحی مقتضی گردد. همچنین می‌توان به ظرفیت معاونت حقوقی در زمینه ارزیابی خط‌مشی‌ها اشاره کرد. این معاونت می‌تواند بازخوردهای قوانین و تأثیرات آنها بر جامعه را با شاخص‌های علمی سنجیده و گزارش ارزیابی را همراه با ارائه پیشنهادهای اصلاحی تهیه کند.[۸۴] در این مورد گفتنی است در ساختار تشکیلاتی معاونت حقوقی و توسعه قضایی (سابق) قوه قضاییه، اداره ارزیابی قوانین و مقررات ذیل اداره کل تدوین لوایح و برنامه‌ها، با مأموریتِ نیازسنجی، آسیب‌شناسی و ارزیابی قوانین، برنامه‌ریزی درخصوص اصلاح آنها، تهیه و تعریف مفاهیم بنیادین و ابزارهای ارزیابی، پیش‌بینی شده بود.[۸۵] متعاقب اصلاحاتی که در ساختار و تشکیلات این معاونت صورت گرفت، اداره مزبور به «اداره مطالعات حقوقی و قضایی» تغییر نام یافت.[۸۶]

۳٫۱٫۳٫از طریق پژوهشگاه قـوه[۸۷] (در راستای تحقق سیاست‌پژوهـی[۸۸] در تدوین قانون)

علم سیاست‌گذاری عمومی، همچنان که پیش از این نیز بدان اشاره شد، یک علم مسئله‌محور و راه‌حل‌یاب[۸۹] است؛[۹۰] از کلی‌نگری موجود در علم سیاست فاصله گرفته و به بررسی چندبعدی مسائل و موضوعات جزئی می‌پردازد. نقطه شروع فعالیت‌های علمای این رشته، مسائل و مشکلات عمومی است. پرسشی که مطرح می‌شود، این است که آیا همواره باید مسئله یا مشکلی به وجود آید و بعد از آن، اقدام به تدارک سیاست مناسب برای حل و مرتفع نمودن آن نمود؟ به تعبیری، آیا بعد از وجود خارجی مشکل است که باید اقدام اصلاحی مقتضـی صــورت پذیـرد؟ در آن صورت، با عنایت به زمان‌بر بـودن فرآیند سیاست‌گـذاری، خواه‌ناخـواه باید در دوره‌ای با مشکل و مسئله مربوط مدارا کرد. آیا وجود مشکل در این دوره، اجتناب‌ناپذیر است؟ نقش پژوهش در سیاست‌گذاری در پاسخ به این پرسش‌ها روشن می‌گردد. پژوهش همواره بر بررسی مشکلات موجود و تعبیه راه‌حل‌های مناسب برای رفع آن متمرکز نیست. می‌توان از پژوهش در زمینه پیش‌بینی آثار و پیامدهای آتیِ سیاسـت‌ها و شـرایط موجـود نیز بهـره برد. نقشـی که پژوهشـگاه قوه قضـاییه در این زمینه می‌تواند ایفا کند، قابل توجه است. گفتنی است یکی از وظایف و اختیارات این نهاد، «انجام مطالعات آینده‌پژوهی به‌منظور رهگیری مسائل و معضلات پیش‌روی دستگاه قضا» برشمرده شده است.[۹۱]

©

سیاست‌پژوهی، «فرایند انجام تحقیق درباره مسئله اجتماعی یا تحلیل مسئله اجتماعی مهمی است‌ … که به‌منظور ارائه توصیه‌های علمی و توصیـه‌های معطـوف به عمل به سیاست‌گذاران برای حل مسئله انجام می‌شود».[۹۲] سیاستگذاران دولتـی در این روش از توان اندیشمندان علوم مختلف از ابتدای فرآیند سیاستگذاری برای حل مسئله اجتماعی بهره می‌برند. کشورهای مختلف بدین منظور و به‌خصوص با عنایت به تأثیر و ارتباط پژوهش با سیاست‌گذاری عمومی، با تأسیس مراکز پژوهشی اقـدام به نهادینه کردن امر پژوهش نموده‌اند.[۹۳] لازم به ذکر است فعالیت پژوهشی در عرصه سیاستگذاری باید از مراحل نخستین فرآیند مزبور شروع شود و صرفاً نباید محـدود به اظهارنظر پیرامون یک طرح یا لایحه از پیش تهیه شده گردد.[۹۴] به عبارت دیگر، باید از نتایج فعالیت پژوهشی به صورت نظام‌مند در تهیه و تدوین خط‌مشی‌های جایگزین بهره برده شود.[۹۵] یکی از دلایل تأسیس پژوهشگاه قوه قضاییه (مندرج در مقدمه اساسنامه این نهاد)، ضرورت تقویت پشتوانۀ علمیِ تدابیر، تصمیمات و لوایح قضایی بیان شده است. از لوازم تحقق این امر، وجود ارتباط نظام‌مند میان این نهاد و سایر بخش‌های مربوط قوه قضاییه (از جمله معاونت حقوقی) است.

سیاست‌پژوهی، «تحقیق درباره مسائل اجتماعـیِ اساسـی و مهـم بـرای نیـل به روندهای علمی و واقع‌بینانه در حل و تقلیل این مسائل است».[۹۶] مسئله اصلی، چگونگی کاربرد دانش در سیاست‌گذاری است. راه‌حلی که افلاطون ارائه کرد، جمع میان عالم و زمامدار بود. از منظر وی، تنها فیلسوف است که صلاحیت حکمرانی را دارد. این توصیه در دنیای مدرن، قابل انجام نیست، زیرا مرزهای دانش به سرعت پیشرفته و از گستردگی قابل توجهی برخوردار شده است؛ همچنین سیاست‌گذاران نیز دیگر، تولیدکنندگان دانش نیستند، حتی اگر قبل از انتخاب یا انتصاب، متخصص همان موضوع بوده باشند. در فرض وجود دانشِ مربوط و سیاست‌گذار روشن و دارای سعه صدر، ایجاد پلی میان این دو مقوله ضروری است.[۹۷]

یکی از ضرورت‌های سیاست‌پژوهی، وجود ارتباط مستقیم، فعال و سازنده میان سیاست‌پژوه و سیاست‌گذار دانسته شده است. بدون تحقق این امر، پژوهشگر نمی‌تواند از اجرایی شدن نتایج مطالعات خود مطمئن شود. ارتباط میان سیاست‌گذاران و سیاست‌پژوهان برای هر دو گروه مفید است. زیرا هریک را از محدودیت‌ها و ظرفیت‌های موجود آگاه می‌کند. البته این ارتباط بدون زحمت و تعهد جدی دو طرف ایجاد نخواهد شد. دشواری انتقال توصیه‌های سیاست‌گذاری به مقامات مربوط، قابل انکار نیست. در هر حال، وظیفه برقراری این ارتباط با سیاست‌پژوهان است. آنها هستند که باید با ایجاد اعتماد، توجه سیاست‌گذاران را به نتایج پژوهش‌های خود جلب کنند. توصیه‌هایی برای ایجاد ارتباط مؤثر میان دو گروه یادشده صورت گرفته که عبارتند از: برقراری ارتباط در تمامی دوره‌های انجام تحقیق، برقراری ارتباط با بهره‌برداران مختلف تحقیق، عرضۀ پایه‌ای مؤثر برای ایجاد ارتباط خوب (با هدف کسب اعتبار توسط محقق) و توجه به مؤثرتر بودن ارتباط شفاهی از ارتباط کتبی.[۹۸]

یکی از دلایل عدم اقبال مدیران به انجام فعالیت پژوهشی در حل مشکلات پیش‌روی آنها، زمان‌بر بودن انجام پژوهش است.[۹۹] با توجه به اینکه مدیران موظفند در فرصت زمانی مناسب، اقدام مقتضی برای حل مشکل را تدارک نمایند، منوط کردن اتخاذ تصمیم در مورد مسئله موجود به انجام پژوهش در آن زمینه، منجـر به تضییع وقت، تشدید مشکل و حتی طرح مسئولیت مدیر مربوط می‌گردد. بدان علت است که از نیروهای پژوهشی عمدتاً در بخش اظهارنظر کارشناسی در مورد راه‌حل‌های پیشنهادی (از قبل تهیه شده) استفاده می‌شود. گفتنی است انجام پژوهش ذاتاً یک فعالیت زمان‌بر است. جمع‌آوری منابع و اطلاعات لازم، بررسی جوانب مشکل، بررسی آثار و پیامدهای راه‌حل‌های پیشنهادی جملگی مستلزم دقت و تأمل علمی است که با فوریت همخوانی ندارد. در این شرایط به نظر می‌رسد باید درخصوص مرحله‌ای که پژوهش انجام می‌شود، تأمل بیشتری صورت پذیرد. انجام پژوهش باید مقدّم بر ایجاد یا فراگیر شدن یا تشدید یک مشکل باشد. با عنایت به نهادینه شدن امر پژوهش در قوه قضاییه با تأسیس پژوهشـگاه قـوه،[۱۰۰] به نظر می‌رسد بتوان از ظرفیت آن نهاد جهت تحقق سیاست‌پژوهی در این قوه بهره جست. همچنین نباید نقش این نهاد را در مرحله ارزیابی خط‌مشی‌ها نادیده گرفت. یکی از وظایف پژوهشگاه، ارزیابی قوانین و مقررات مربوط به قوه قضاییه و آسیب‌شناسی آنها است (بند ۶ ماده ۱ اساسنامه). نتایج این بررسی‌ها به شناخت وضعیت موجود، آگاهی نسبت به مشکلات و کاستی‌ها، و انجام مطالعات لازم جهت پیشنهاد اقدام اصلاحی مناسب منتهی خواهد شد.

مهمترین علت ایجاد نهادهای پژوهشی در دستگاه‌های دولتی، بهره‌گیری از نتایج مطالعات صورت‌گرفته در انجام مأموریت‌های قانونی در قالب اتخاذ تصمیمات و انجام اقدامات مورد نظر است. به‌عبارت رساتر در نهادهای دولتی، پژوهش نه صرفاً برای پژوهش، بلکه باید به‌عنوان مبنایی برای اقدام نگریسته شود. البته باید اذعان داشت که انجام مطالعات مقدماتی نظری که به‌عنوان بنیادی برای انجام پژوهش‌های کاربردی در آینده صورت می‌گیرد، در برخی موارد ضروری است. اما در نهایت باید جهت این مجموعه را معطوف به عمل دانست. جنس و جایگاه نهاد پژوهشی در یک مجموعه حکومتی، تفاوت اساسی با سایر سازمان‌ها و نهادهای تابعه دارد. رسالت اصلی نهاد پژوهشی، انجام مطالعات و تحقیقات پیرامون وظایف و اختیارات مراجع دولتی به منظور ایجاد پشتوانه علمی برای تصمیمات و اقدامات آنان است. پژوهش در تمامی مراحل سیاست‌گذاری (از شناسایی مشکل تا ارزیابی و پیشنهاد اقدام اصلاحی) دارای نقش و کارکرد است. ایجاد نظام جامع نیازسنجی پژوهش، یک ضرورت مقدماتی جهت شروع فعالیت‌های پژوهشی است. نهاد پژوهشی، یک نهادِ تک‌افتاده در میان سازمان‌ها و مراجع دولتی نیست، بلکه باید در ارتباط مستمر و نظام‌مند با آنها باشد. با عنایت به تقسیم وظایف و مسئولیت‌ها میان شعبات و سازمان‌های حکومتی و همچنین محدودیت منابع مالی و نیروی انسانی مستعد برای انجام پژوهش، تنها موضوعاتی باید در دستور بررسی جهت انجام مطالعه پژوهشی قرار گیرد که اولاً در ارتباط با شرح وظایف و مسئولیت‌های آن قوه یا مرجع دولتی باشد؛ ثانیاً انجام آن در میان سایر موضوعات از اولویت برخوردار باشد.[۱۰۱] این امر، ضرورت وجود ارتباط سازمان‌یافته میان نهاد پژوهشی و سایر نهادها و سازمان‌های مربوط را بیش از پیش ضروری جلوه می‌دهد. انتشار کتب، گزارش‌ها و … حاوی نتایج و دستاوردهای مطالعات پژوهشی، غایت انجام پژوهش نیست. لازم به ذکر است استفاده از نتایج مزبور در اتخاذ تصمیمات و انجام اقدامات مسئولان دولتی، منوط به وجود شرایطی است. یک شرط مربوط به نهاد پژوهشی و دیگری مربوط به مسئولان دولتی است. شرط نخست آن است که افق پژوهشگر در انجام پژوهش باید معطوف به دنیای عمل باشد. پژوهشی که صرفاٌ در عالم نظر سیر کند و قابلیت عملیاتی شدن را نداشته باشد، انجام آن حداقل در نهاد پژوهشی دولتی، موجّه به نظر نمی‌رسد. به‌عنوان نمونه پژوهشی که در این نهاد، راجع به «اصول کلی حقوقی» انجام می‌شود، نباید صرفاً محدود به تبیین و تحلیل نظرات متفاوت و بعضاً متعارض دانشمندان علم حقوق شود، بلکه غایت چنین پژوهشی باید ارائۀ راهنمایی‌های لازم به قضات درخصوص مفهوم و چگونگی استناد به این اصول در مقام قضاوت و براساس سنت و نظام حقوقی کشور باشد. پژوهش تا حد ممکن باید براساس وضعیت موجود، «ارائه طریق» نماید و راهکارهایی را جهت نیل به وضعیت مطلوب مطرح کند.[۱۰۲] پس از انجام پژوهش کاربردی براساس شاخص‌های بیان شده و انعکاس آن به نحو مناسب میان تمامی مقامات و مراجع مربوط جهت بهره‌گیری از آن، اقدام مدیریتی مقام ذی‌ربط درخصوص نحوه استفاده از نتایج آن در انجام وظایف و مأموریت‌های نهادهای مربوط با صدور دستور مقتضی، لازمۀ عملیاتی نمودن حاصل مطالعات انجام شده است.[۱۰۳]

۳٫۲٫ ارائه پیشنهادهای سیاستی در قالب لوایح قضایی

با توجه به استقلال سازمانی قوه قضاییه و محدود شدن قلمرو وظایف و اختیارات وزارت دادگستری به برقراری روابط میان قوای قضاییه و مجریه،[۱۰۴] تبعاً کارکرد این وزارتخانه در ایران قابل مقایسه با نظام‌های دیگر نیست. وزیر دادگستری (جز با تفویض اختیار توسط رئیس قوه قضاییه در برخی امور) صلاحیتی درخصوص امور داخلی قوه قضاییه ندارد. این مقام به عنوان یک عضو قوه مجریه در جلسات هیأت‌ وزیران شرکت می‌کند و نمایندگی از قوه قضاییه ندارد. تهیه لوایح قضایی که در سایر نظامها به‌وسیله وزیر دادگستری انجام می‌شود، در نظام حقوقی جمهوری اسلامی ایران یکی از وظایف و اختیارات رئیس قوه قضاییه برشمرده شده است. لازم به ذکر است تهیه لوایح قانونی (اعم از قضایی و غیرقضایی)، یکی از اختیارات مدیریتی محسوب می‌شود. به این ترتیب، صلاحیت رئیس قوه قضاییه در تهیه لوایح قضایی (مندرج در بند ۲ اصل ۱۵۸ قانون اساسی)، یکی از لوازم منطقی انجام مسئولیت‌های مقام مزبور در زمینه مدیریت امور قضایی، اداری و اجرایی قوه یادشده (مندرج در اصل ۱۵۷ قانون اساسی) است. درخصوص چیستی و ماهیت این لوایح، ظاهراً معیار و شاخص قانونی مشخصی وجود ندارد. شورای نگهبان در نظریه تفسیری خود از بند (۲) اصل (۱۵۸) قانون اساسی، تفاوت لایحه قضایی و لایحه غیرقضایی را به محتوای آن دو مربوط می‌داند و برای شناخت محتوای آن نیز به اصول ذیل فصل یازدهم قانون اساسی تحت عنوان «قوه قضاییه» از جمله اصول ۱۵۶، ۱۵۷ و ۱۵۸ ارجاع می‌دهد. وظایف و صلاحیت‌های پیش‌بینی‌شده در قانون اساسی برای قوه قضاییه و مسئولان آن، امری اعتباری بوده و فراتر از امور با ماهیت قضاییِ محض است. با عنایت به محتوای این اصول به نظر می‌رسد امور ستادی و سایر امور مربوط به اهداف و وظایف این قوه نیز حسب مورد می‌تواند در قلمرو لوایح قضایی قرار گیرد. اشاره صریح شورای نگهبان به اصول مزبور که اموری نظیر «احیای حقوق عامه و گسترش عدل و آزادی‌های مشروع»، «نظارت بر حسن اجرای قوانین»، قانون مربوط به «استخدام قضات عادل و شایسته و عزل و نصب آنها و تغییر محل مأموریت و تعیین مشاغل و ترفیع آنان و مانند اینها از امور اداری» را دربرمی‌گیرد، حاکی از آن است منظور از امور «قضایی» در «لایحه قضایی»، می‌تواند گسترده‌تر از امور صرفاً قضایی (به معنای خاص کلمه: حل‌وفصل اختلافات) تلقی و امور جانبی مربوط به آن فعالیت و حسب مورد سایر مأموریت‌های قانونی قوه قضاییه را نیز شامل شود.[۱۰۵] ماهیت و طبع خاص امور قضایی، امور جانبی و مرتبط با انجام این فعالیت را تحت تأثیر قرار می‌دهد، به نحوی که از انجام سایر امور (عمدتاً در صلاحیت وزارتخانه‌های قوه مجریه) متمایز می‌گردد. فارغ از اینکه مطلق قوانین و مقررات قابلیت طرح و استناد را در مراجع قضایی دارند، بخش خاصی از قوانین به علت ارتباط مستقیم به فعالیت نهاد قضایی (اعم از نحوه رسیدگی قضایی و امور ستادی مربوط به این قوه) وضعیت متفـاوتی نسبـت به سایر قوانین دارند. این دسته از قوانین نوعاً مورد استفاده روزانه دستگاه قضایی هستند (مثل قوانین آیین دادرسی) و یا در انجام فعالیت‌های جانبی قضایی به وسیله معاونت‌ها و سازمان‌های وابسته مورد استفاده قرار می‌گیـرند (مثـل قوانیـن مربـوط به امور اداری و استخدامی قوه). بنا به ماهیت و ویژگی خاص این امور نسبت به سایر موارد مشابه، صلاحیت تهیه پیش‌نویس اسناد قانونی مربوط در قالب لایحه قضایی به این قوه واگذار شده است. بدین ترتیب، قوه قضاییه از طریق تهیه لایحه قضایی در مراحل نخستین فرآیند سیاست‌گذاری در حوزه‌های مرتبط با امر قضا مشارکت مستقیم دارد. بعد از شناسایی و تبیین تفصیلی مشکل، در مرحله بعد سیاست‌های جایگزین مورد بررسی قرار گرفته و در نهایت متن حاوی خط‌مشی انتخاب شده تحت عنوان لایحه قضایی به قوه مجریه ارسال می‌شود.

©

بررسی وضعیت نهادهای قضایی در سایر نظام‌ها، حاکی از آن است که گرچه استقلال دستگاه قضایی در انجام وظایف اصلی آن (رسیدگی به اختلافات و فصل خصومت و به‌طور کلی، تصمیم‌گیری قضایی) مورد تأکید جدی است، اما امور مربوط به مدیریت و پشتیبانی نهاد قضایی به عنوان یک امر اجرایی غالباً برعهده وزارت دادگستری قرار دارد. با این حال، در چند دهه اخیر تحولاتی در سازمان و مدیریت نهاد قضایی صورت گرفته است. گفتنی است برای تعریف روابـط میـان قوه قضاییه و سایر قوا، دو الگوی اصلی وجود دارد. در الگوی نخست، قوه قضـاییه در زمینه انجام کارکردهای اداری و بودجه‌ای، به یکی از وزارتخانه‌های قوه مجریه (عمدتاً وزارت دادگستری) وابسته است. در الگوی دوم، قوه قضاییه، یک قوه مستقل است که در انجام امور اداری و بودجه‌ایِ خود به‌نحو مستقلی مدیریت می‌شود. گرچه مثال‌های متعددی از قوای قضاییِ «مستقل» شکل‌گرفته براساس الگوی نخست وجود دارد، اما امروزه گرایش به سمت اعطای اختیارات اداری بیشتر به قوه قضاییه و حمایت از آن در برابر تسلط قوه مجریه است. البته تفاوت‌های تاریخی میان نظام‌های حقوقی کامن‌لا و حقوق نوشته، بر ترتیبات و شیوه‌های تأمین استقلال قضایی تأثیرگذار بوده است. در چند دهه اخیر، همگرایی خاصی درخصوص عناصر ساختاری حمایت‌کننده از استقلال قضایی ایجاد شده است.[۱۰۶] گرچه مسئله اصلی درخصوص ساماندهی امور قضایی، تأمین استقلال و بی‌طـرفی قضـات است، امـا در ابتدای طرح این مباحث، توجهات بیشتر متمرکز بر استقلال شخص قاضی بود تا استقلال نهادی قوه قضاییه. چندی است که تأثیر وابستگی مدیریت امور قضایی (از جمله اختیارات اداری و استخدامی و بودجه‌ای) به قوه مجریه آشکار شده است و به استقلال سازمانی این نهاد نیز بیشتر از گذشته توجه می‌شود. مسئولیت تهیۀ لوایح قضایی به‌عنوان یکی از اختیارات مدیریتی، تبعاً پس از تحولات ساختاری در قوای قضاییه، دچار تحولاتی شده است. بر این اساس، نقش و تأثیر مقامات و نهادهای درون قوۀ مزبور در تهیه آن لوایح به نحو قابل توجهی افزایش یافته است. در گام نخستِ تحولات، صلاحیت وزیر دادگستری در سیاست‌گذاری قضایی با کسب نظرات مشورتی کمیسیون‌های درون قوه (یا نهاد) قضایی انجام می‌شود. توجه به اقتضائات خاص دستگاه قضـایی موجب شـده است تا بـرخی از نظـام‌ها در مرحله بعدی، وظیفه سیاست‌گذاری در حوزه دادگستری را برعهده نهادهای تشکیل شده در درون قوه (یا نهاد) قضاییه قرار دهند. در زیر به برخی از نکات قابل توجـه در ایـن زمینـه، با بهره‌گیـری از پژوهشـی که در این زمینه در پژوهشگاه قوه قضاییه انجام شده است،[۱۰۷] اشاره می‌شود.

در ایالات متحده امریکا، «مجمع قضایی امریکا»[۱۰۸] با ترکیب قضایی، امور مربوط به مدیریت نهاد قضایی (مسائلی نظیر بودجه، آموزش و ارتقای قضات و …) را در سطح فدرال برعهده دارد. این نهاد وظیفه تعیین قواعد آیین دادرسی و همچنین تعیین سیاست‌های قوه قضاییه را در سطح فدرال عهده‌دار است. «اداره مدیریت دادگاه‌های ایالات متحده امریکا»[۱۰۹]، مجمع یادشده را در انجام تخصصی وظایف آن یاری می‌رساند. در سطح ایلات نیز دیوان عالی ایالتی با کمک اداره مدیریت دیوان عالی، مدیریت مربوط به دادگاه‌ها را انجام می‌دهد.[۱۱۰]

با تصویب قانون اصلاحات اساسی در سال ۲۰۰۵[۱۱۱] در انگلستان، «وزارت دادگستـری»[۱۱۲] تأسیس گردیـد، کلیـه وظایـف قضـایی لرد چانسـلر[۱۱۳] به «رئیس قوه قضاییه»[۱۱۴] واگذار شد و اختیارات کمیته قضایی مجلس اعیان نیز به دیوان‌عالی کشور منتقل شد. گرچه براساس اصلاحات اخیر، مسئولیت تدوین سیاست‌های قضایی در حوزه‌های کیفری، مدنی، خانوادگی و نظام اداری قضایی برعهده وزارت دادگستری قرار داده شده است، اما رئیس قوه قضاییه برخوردار از برخی ابزارهای قانونی شده تا بتواند از آن طریق، اقتضائات و ملاحظات خاص مربوط به قوه مزبور را حسب مورد به پارلمان یا قوه مجریه منعکس کند. از جملۀ این ابزارها می‌تـوان به صلاحیت مقام یادشده در انعکاس دیدگاه‌های قوه قضاییه به پارلمان و همچنین لرد چانسلر و ارائه مشاوره به دولت درخصوص لوایح مربوط به قوه قضاییه یا محاکم قضایی اشاره کرد. بدین ترتیب، وزیر دادگستری با بهره‌گیری از نظرات مشورتی رئیس قوه قضاییه است که اقدام به تعیین سیاست‌های قضایی می‌کند.[۱۱۵]

مدیریت دستگاه قضایی در فرانسه برعهده وزیر دادگستری است و تبعاً صلاحیت تعیین سیاست‌های کلی در حوزه دادگستری، تهیه لوایح مربوط به این حوزه و مسئولیت مدیریت منابع انسانی، بودجه و به‌طور کلی امور ستادی دستگاه قضایی را برعهده دارد. مقام یادشده در انجام وظایف خود از نظرات مشورتی «مجمع عمومی شورای عالی قضایی»[۱۱۶] (با ترکیب قضایی) بهره می‌گیرد. لازم به ذکر است یکی از صلاحیت‌های مجمع مزبور، بررسی و اظهارنظر پیرامون مسائلی است که از سوی رئیس جمهور یا وزیر دادگستری در ارتباط با مسائل دستگاه قضایی به این شورا احاله می‌شود.[۱۱۷]

توجه به صلاحیت سیاست‌گذاری قوه قضاییه در امور قضایی، از ملزومات تأمین استقلال سازمانی این قوه نیز محسوب می‌شود. توضیح آنکه به‌منظور تضمین استقلال سازمانی قوه قضاییه، لازم است این قوه بتواند در مورد امور داخلی خود، تصمیم‌گیری کند و از جمله، از صلاحیت‌های لازم در مورد بودجه خود نیز برخوردار باشد.[۱۱۸] به نظر برخی، نظامی که صلاحیت تصمیم‌گیری در امور اداری و خط‌مشی‌گذاری در امور مربوط به قوه قضاییه را به این قوه اعطا نکند، مستقل نخواهد بود. حتی در کشورهای اروپایی که اداره امور دادگستری در قوه مجریه انجام می‌شود نیز تمایل به سمت افزایش اختیارات اداری نهاد قضایی است. در اسپانیا و ایتالیا در دهه ۱۹۸۰ میلادی، به‌منظور انتقال صلاحیت‌های مدیریتی از وزارت دادگستری به قوه قضاییه، شوراهای قضایی ایجاد شده‌اند. این سیاست به‌وسیلـه نظـام‌های امریکـای لاتیـن نیـز مورد تبعیت قرار گرفته است. با عنایت به تجارب سایر نظام‌ها و لزوم تأمین اقتضائات درونی این قوه، مقامات قضایی در کشورهای انگلستان و کانادا خواستار واگذاری اختیارات سیاست‌گذاری در امور قضایی به قوه قضاییه شده‌اند.[۱۱۹]

لازم به ذکر است فرآیند انتقال صلاحیت مربوط به مدیریت امور اداری و سیاست‌گذاری به قوه قضاییه، زمان‌بر بوده و مستلزم وجود ظرفیت‌های لازم درون این قوه است. این امر از جمله مستلزم ایجاد ظرفیت مدیریتی (در تمامی سطوح) در این قوه و طراحی ساختارهای مدیریتی و اداری مناسب با وضعیت قوۀ مزبور است. به تعبیری، ناتوانی قوه قضاییه در حل مسائل و مشکلات خود، دخالت سایر قوا را موجب می‌شود. بدین علت است که ایجاد و ارتقای مهارت‌های مدیریتی درون قوه قضاییه از لوازم منطقی اعطای صلاحیت‌های اداری، استخدامی و به طور کلی، سیاست‌گذاری به این قوه محسوب می‌شود.[۱۲۰]

صلاحیت قوه قضاییه در تهیه لوایح قضایی، لزوماً به معنای حقوقی و قضایی بودن تمامی ابعاد این لوایح نیست. حسب مورد و متناسب با موضوع، باید بررسی‌های فراحقوقی و فراقضایی نیز انجام شود. سیاست‌های قضایی همچون سایر سیاست‌ها، در خلأ شکل نمی‌گیرد، بلکه در متن واقعیت‌های اجتماعی و با دخالت متغیرها و ملاحظات مختلف تکوین می‌یابد. برای مثال، موضوع تعداد مراحل رسیدگی به دعاوی تجاری، دارای ابعاد قضایی (امکان ایجاد دادگاه‌های تجدیدنظر با توجه به لزوم دراختیار داشتن قضات با تخصص لازم در این زمینه)، حقوقی (تعارض یا عدم تعارض کاستن از مراحل رسیدگی با حق بر تجدیدنظرخواهی و سایر موازین حقوقی مربوط)، اقتصادی (تأثیر افزایش مراحل رسیدگی و در نتیجه طولانی شدن فرآیند صدور و اجرای حکم بر انجام فعالیت‌های اقتصادی صاحبان کسب‌وکار و نقش آن بر وضعیت نماگرهای مختلف در این زمینه) و … است. لذا عناصر، مؤلفه‌ها و متغیرهای گوناگونی در شکل‌گیری خط‌مشی قضایی همچنین سایر خط‌مشی‌ها دخالت دارد که مقتضی است با بررسی‌های فراحقوقی و فراقضایی بدان توجه لازم صورت پذیرد.[۱۲۱]

۳٫۳٫ لزوم تعامل با سایر قوا در تهیه و تصویب قوانین مربوط (از جمله قوانین قضایی)

در یک نظام حقوقی و سیاسی مبتنی بر تفکیک قوا، نوعاً صلاحیت قاعده‌گذاری و تصویب هنجارهای حقوقی برعهده قوه مقننه است. مُهر تصویب قوه مقننه است که خط‌مشی و سیاست پیشنهادی را در قالب قانون، معتبر و لازم‌الاجرا می‌کند. اما این امر مانع از مشارکت سایر قوا و نهادهای حکومتی در مراحل نخستین فرایند سیاست‌گذاری نمی‌شود. وجود تعامل میان بازیگران فرایند سیاست‌گذاری از جمله قوه قضاییه[۱۲۲] و گروه‌های نفوذ در مراحل مختلف فرآیند مزبور، از لوازم ضروری اجرای مناسب سیاست‌ها دانسته شده است.[۱۲۳]

با عنایت به ضرورت یادشده، برخی از نظام‌ها، چارچوب مشخصی را برای تعیین نحوه همکاری میان قوا مشخص کرده‌اند. امضای سند «موافقت‌نامه»[۱۲۴] بین رئیس قوه قضاییه و لرد چانسلر پیرامون نحوه همکاری دولت و قوه قضاییه در اجرای وظایف مربوط به اجرای عدالت و دادگستری در نظام انگلستان، از آن جمله است.[۱۲۵]

اهمیت وجود تعامل میان بازیگران عرصه سیاست‌گذاری به میزانی است که برخی بیان داشته‌اند: «درک تعامل میان فعالان خط‌مشی‌گذاری، بخش کلیدی از درک فرآیند سیاست‌گذاری را تشکیل می‌دهد».[۱۲۶] توضیح آنکه توجه به ابزارها، امکانات، ظرفیت‌ها و ساختارهای لازم جهت اجرای سیاست‌ها در مرحله تدوین و شکل‌گیری بسته‌های سیاستی یکی از ضرورت‌های امر خط‌مشی‌گذاری تلقی می‌شود. این مهم با وجود ارتباط تعاملی میان تهیه‌کنندگان بسته‌های سیاستی و دستگاه‌ها و نهادهای ذی‌ربط و ذی‌نفع[۱۲۷] حاصل می‌گردد. برای مثال، وجود مشکل مربوط به عدم تأمین مقتضیات رسیدگی به دعاوی تجاری در محاکم ایران ممکن است یکـی از مشکلاتی باشد که مقامات دولتی را به تهیه سیاست‌های مناسب در این زمینه مجاب کند. گرچه این امر به‌عنوان یک امر قضایی منطقاً و حسب قوانین و مقررات موجود برعهده قوه قضاییه است، اما توفیق در تهیه بسته سیاستی جامع و اجرای مناسب این سیاست‌ها، بدون تعامل با بخش‌های مربوطِ دولت به خصوص به‌علت لزوم فراهم شدن بسترهای اجرایی، اداری و مالی مناسب، همچنین ارتباط با کمیسیون‌های مجلس در توجیه ابعاد گوناگون آن امکان‌پذیر نیست. هرچند بحث حاضر به بازیگران حکومتی دخیل در فرآیند خط‌مشی‌گذاری مربوط می‌شود، اما در این خصوص لازم به ذکر است که خط‌مشی‌گذاری موفق، بدون وجود تعامل با تمامی اشخاص و نهادهای ذی‌ربط و ذی‌نفع (اعم از دولتی و غیردولتی نظیر فعالان کسب‌وکار، جامعه مدنی، شهروندان و سازمان‌های غیردولتی) ممکن نیست.[۱۲۸] تدارک سازوکارهایی به‌منظور تأمین مشارکت مردم در فرایند سیاست‌گذاری که معمولاً از طریق جامعه مدنی و دستگاه‌های دولتی (به‌عنوان مجریان سیاست‌ها و رابط میان سیاست‌گذاران و اشخاص مربوط) حاصل می‌شود، ضرورتی اجتناب‌ناپذیر است.[۱۲۹]

قوه قضاییه نیز به سان قوه مجریه در رابطه با امور با ماهیت قضایی، صلاحیت تهیه و تنظیم لایحه قضایی را دارا است. درخصوص سایر امور نیز می‌تواند در مقام شناسایی یا انعکاس و تبیین مشکلات و مسائل موجود، مراتب را جهت اتخاذ اقدام و تصمیم مناسب به مقامات و نهادهای حکومتی صالح منعکس کند. ارتباط این قوه با سایر قوا باید در جریان بررسی و تصویب لوایح، به صورت مستمر تداوم یابد؛ امری که قانونگذار اساسی جمهوری اسلامی ایران، آن را برعهده وزیر دادگستری نهاده است. ایجاد تغییرات گسترده و بنیادی در بسته سیاستی پیشنهادی، در جریان بررسی و تصویب آن توسط مراجع مربوط (هیأت‌ وزیران یا مجلس شورای اسلامی)، انسجام بسته مزبور را خدشه‌دار می‌کند؛ امری که باعث عدم پاسخگویی راه‌حل مصوب نسبت به مشکل موجود می‌شود.

۳٫۴٫ ضرورت توجه به مقولۀ «اجرا»ی سیاست‌ها در قوه قضاییه

گرچه در ابتدای شروع مطالعات سیاست‌گذاری، تأکید اصلی بر مرحله تنظیم و صورت‌بندی خط‌مشی عمومی بود، امروزه تأکید محوری بر «اجرا»ی سیاست‌ها است. این امر نیز به علت توجه به این نکته بوده که اجرای مؤثر سیاست‌ها، یک «امر خودکار»[۱۳۰] نیست. از اینجا بود که مطالعات سیاست‌گذاری عمومـی، معطـوف به نحوه اجرای مؤثر سیاست‌های مصوب نیز گردید. منظور از اجرای «مؤثر»، ایجاد نتایج مورد نظر از تصویب خط‌مشی عمومی در عمل است. درنتیجه، پیاده‌سازی یک سیاست باید به طریقی انجام شود که اهداف سیاست‌گذار را از وضع آن، حاصل نماید. اقدامات گسترده‌ای در زمینه اجرای سیاست‌ها باید مورد نظر قرار گیرد. از جمله صدور و اجرای دستورالعمل‌هایی در زمینه نحوه اجرای سیاست‌ها، اختصاص بودجه مناسب، به‌کارگیری نیروی انسانی به تعداد و کیفیت مناسب، جمع‌آوری داده‌ها و تحلیل مشکلات، برگزاری کمیته‌ها و کمیسیون‌هایی به منظور اجرای هماهنگ سیاست‌ها، مشخص کردن وظایف و مسئولیت‌های هر یک از نهادها و مقامات در اجرای سیاست‌ها و … . اهمیت مرحله «اجرا»ی سیاست تا حدی است که گفته می‌شود: «وجه مشخصۀ سیاست موفق، اجرای مؤثر آن است. زیرا تنها سیاستِ به‌نحو مؤثر اجرا شده است که مشکلات اجتماعی را حل می‌کند».[۱۳۱]

با عنایت به برجسته شدن اهمیت «اجرا»ی سیاست در چند دهه اخیر، مطالعات گسترده‌ای در این زمینه شروع شده است. نقطه شروع این امر نیز تفاوت میان آنچه در عالم نظر به تصویب می‌رسد و آنچه در عالم خارج اتفاق می‌افتد، است که از آن تحت عنوان «خلأِ اجرا»[۱۳۲]یاد می‌شود. مطالعات مربوط به حوزه اجرا، درصدد پُرکردن فاصلۀ میان قصد سیاست‌گذاران و واقعیت‌های جاری زندگی شهروندان است.[۱۳۳] به‌عبارت دیگر، شهروندان می‌خواهند آثار سیاست‌های اتخاذی دولت را در زندگی روزمره خود لمس کنند. بررسی اجمالی این مطالعات حاکی از آن است که به موازات درک اهمیت مقولۀ مزبور و تلاش برای اتخاذ راهکارهایی به منظور اجرای مؤثر سیاست‌ها، پیچیدگی و ابعاد گستردۀ موضوع یاد شده بیش از پیش رخ نموده است. این امر موجب شده است تا مطالعات مربوط به نحوه اجرای سیاست‌ها، تبدیل به یک «حوزه» مطالعاتی در سیاست‌گذاری عمومی گردد. قوه قضاییه نیز باید از این تجارب در زمینه اجرای سیاست‌های مرتبط با حوزه دستگـاه قضـا بهـره جـوید.[۱۳۴] بررسـی این موضوع، خارج از حوصلۀ این نوشتار است و در این قسمت صرفاً تلاش می‌شود تا اهمیت این مقوله، به عنوان یکی از مراحل سیاست‌گذاری تبیین شود.

به‌طور کلی می‌توان به سه نسل از مطالعات مربوط به اجرای سیاست‌ها اشاره نمود. نسل اولِ مطالعات (نسل کلاسیک)، قائل به آن بود که پس از تصویب و اعلام سیاست‌ها، اجرا به‌خودی‌خود محقق خواهد شد. نسل دوم، فرض یادشده را به چالش کشاند و ضمن اذعان به شکست در اجرای برخی سیاست‌ها، بر آن بود که اجرا، یک فرآیند سیاسی است که پیچیدگی کمتری نسبت به صورت‌بندیِ سیاست‌ها ندارد. نسل سوم، به بررسی خود «اجرا» می‌پردازد؛ اینکه به طور کلی اجرا چگونه محقق می‌شود؟[۱۳۵] مفروض مطالعات دسته اخیر آن است که اجرای هر سیاستی مستلزم وجود برخی شرایط، اتخاذ برخی تصمیمات و انجام پاره‌ای اقدامات است.

مجموعهای از علل و عوامل در اجرای سیاست‌ها نقش ایفا می‌کنند. به سان تعدد نظراتی که درخصوص فرآیند سیاست‌گذاری وجود داشت، در این مورد نیز هر‌یک از صاحب‌نظران، عوامل مختلفی را در اجرای مؤثر یک سیاست دخیل می‌دانند. برخی از نویسندگان، چهار عامل اساسی را برای اجرای موفق هر سیاستی برشمرده‌اند که در صورت فقدان هر یک از آنها، فارغ از اینکه کشور مربوط توسعه‌یافته باشد یا در حال توسعه، اجرای سیاست به شکست منتهـی می‌شـود. این عوامل عبارتند از: ارتباطات،[۱۳۶] منابع[۱۳۷] (مادی و انسانی)، تمایلات و گرایش‌ها،[۱۳۸] ساختار اداری.[۱۳۹] درخصوص مورد اول، گفتنی است یکی از لوازم اجرای هر سیاستی، انتقال آن از طریق صدور دستورالعمل(های) مربوط به نحوه اجرای آن است که توسط مقامات و مسئولین مربوطِ دولتی خطاب به مجریان آن سیاست صورت می‌گیرد. دستورالعمل مزبور باید روشن و سازگار باشد. همچنین لازم است پیام آن به‌درستی به مجریان منتقل شود. همواره باید در نظر داشت که اجرای سیاست، فرایندی پویا[۱۴۰]بوده و مستلزم تعامل و ارتباط متقابل میان عوامل یاد شده است.[۱۴۱]

آنچه در مراحل مختلف سیاست‌گذاری اتخاذ می‌شود، در نهایت باید به‌وسیله مدیران و مجریان، جامۀ عمل پوشانده شود.[۱۴۲] برخی از نویسندگان، متغیرهای اصلی در اجرای سیاست‌ها را به این ترتیب بیان داشته‌اند: نخست، ابهام‌زدایی از سیاست‌ها (وجه سلبی). دوم، جلب حمایت سیاسی برای اجرا (وجه ایجابی. بر این اساس، اجرای سیاست نیازمند اهرم مدیریتی از طریق اجماع میان مدیران با مشارکت افراد و گروه‌های ذی‌نفع است). سوم، استفاده از تعهد و مهارت‌های مدیریتی در اجرا.[۱۴۳]

برخی از صاحب‌نظران، پس از بررسی وضعیت اجرای سیاست‌ها در کشورهای در حال توسعه و تمرکز بر مورد کشور نیجریه، به ارائه توصیههایی به منظور تأمین اجرای موفق سیاست‌ها پرداخته‌اند که عبارتند از:

لزوم مشارکت‌دهی به گروه‌های هدف (در اجرای هر سیاست) در زمان بررسی و صورت‌بندی سیاست‌ها (این امر به آنها حس تعلق و سپس حس تعهد نسبت به اجرای سیاست می‌دهد)؛
توجه همزمان به دو عامل اصلی نیروی انسانی و منابع بودجه‌ایِ مناسب؛
وجود ارتباط مؤثر میان گروه‌های هدف و مجریان هر سیاست؛
تغییر فرهنگ مستقر شدۀ مربوط به عدم استمرار یک سیاست پس از تغییر در حکومت (با عنایت به پابرجا بودنِ اداره، حتی با تغییر حکومت)؛
تصویب مقرراتی در زمینه ایجاد نظام جامع نظارت بر اجرای سیاست‌ها.[۱۴۴]

مورد اخیر به‌خصوص برای قوه قضاییه که وظیفۀ نظارت بر اجرای قوانین و مقررات را در نظام حقوقی ایران برعهده دارد، حائز اهمیت است. با وجود تنظیم سیاست‌های مناسبی در زمینه امور قضایی در نظام حقوقی ایران (در قالب سیاست‌های کلی نظام، قوانین برنامه توسعه و سایر قوانین)، عدم اجرای کامل و مؤثر سیاست‌های مزبور، مقامات و مسئولین کشور را متوجه مقولۀ یادشده نموده است. گفتنی است آخرین مورد، مربوط به دیدار مقام معظم رهبری با رئیس و مسئولان عالی قضایی درشروع دوره جدید ریاست رئیس (فعلی) قوه قضاییه است. تدارک «سازوکار ویژه و روشن برای اجرای سیاست‌ها»، اولویت نخستی بود که به‌وسیله ایشان در تبیین اولویت‌های اصلی دوره جدید ریاست قوه قضاییه مورد تأکید قرار گرفت. ایشان در این خصوص بیان داشتند: «باید سازوکار ویژه و روشنی برای نظارت و اجرای سیاست‌های مربوط به قوه قضاییه و تبدیل سیاست‌ها به برنامه و عملیاتی شدن همه آنها، تدارک دیده شود».[۱۴۵] البته ایشان پیش از این نیز به مناسبت‌های مختلفی، از جمله در ابلاغ سیاست‌های کلی نظام به انحای مختلف، بر ضرورت توجه به مقولۀ «اجرا»ی سیاست‌ها تأکید کرده بودند.[۱۴۶] تحقق این امر به‌عنوان یک نیاز پژوهشی بنیادی ملی، مستلزم انجام مطالعات مستقلی بوده که دارای ابعاد مدیریتی و حقوقی است. لازم به ذکر است موضوع «طراحی و استقـرار نظـام جامـع ارزیـابی و نظـارت بر اجرای سیاست‌ها»، به‌عنوان یکی از برنامه‌های توسعه قوه قضاییه (۱۳۹۴ ـ ۱۳۹۰) شناسایی شده است.[۱۴۷]

نتیجه

عموماً تصور بر آن است که بدان جهت که قانون به‌وسیله یک رکن حکومتی به تصویب می‌رسد و در یک نظام حقوق نوشته (رومی‌ژرمنی) قانون، مهمترین منبع حقوق محسوب می‌شود، در نتیجه کلیه قوانین دارای موضوع و ماهیت حقوقیِ محض هستند. از طرفی چون قانون، مهمترین نهاد در امور حقوقی و فعالیت‌های دولتی است و حقوقدانان چه در هنگام فراگیری آموزش‌های حقوقی و چه در انجام فعالیت‌های حقوقی به‌طور مستمر با قانون سروکار دارند، گویی اظهارنظر نسبت به ماهیت و موضوع کلیۀ قوانین و مقررات، داخل در حوزه تخصصی آنان فرض می‌شود و چنانچه در جریان تصویب یا اصلاح اسناد قانونی، از نظرات کارشناسان و صاحب‌نظران سایر رشته‌ها نیز استفاده شود، نه لزوماً از باب تخصص، بلکه از جهت مشورت و ارائه توصیه‌هایی به‌منظور تقویت سند و توجه به سایر ابعاد موضوع است. البته باید اشاره کرد که حقوقدانانی که به مطالعه و فعالیت در برخی حوزه‌های تخصصی می‌پردازند، نوعاً در زمینه موضوعات مزبور می‌توانند ورود ماهوی نمایند.

قانونگذاری، یک فعالیت سیاسی است که عمدتاً به‌وسیله غیرحقوقدانان انجام می‌شود. قانون براساس ملاحظات، مصلحت‌اندیشی‌ها، خط‌مشی‌ها و سیاست‌هایی به تصویب می‌رسد که مورد‌نظر تصویب‌کنندگان آن بوده است. به عبارت دیگر قانون، وسیله‌ای برای نیل به اهداف مقنن بوده و بدین‌منظور متکی بر خط‌مشی‌هایی است که نیل به آن اهداف را امکان‌پذیر می‌کند (رویکرد ابزارانگارانه به قانون). این سیاست‌ها و خط‌مشی‌ها نیز عمدتاً غیرحقوقی هستند. نقـش حقوقدانان در صورت‌بندی قانون، مربوط به حفظ انسجام متن قانونی مربوط و تأمین هماهنگی نظام حقوقی است. قانون، فارغ از اینکه براساس چه خط‌مشی و ملاحظاتی به تصویب رسیده باشد، باید در مجموع به‌عنوان یک کل، دارای اجزای همگون و سازگار باشد. نقش تهیه‌کنندگان پیش‌نویس متون قانونی در این مرحله آشکار می‌شود. بدین‌منظور، در نظام‌های مختلف مسئولیت تهیه سند پیش‌نویس قانون معمولاً برعهده وزارت دادگستری قرار داده شده است. قانون باید بتواند وارد نظم حقوقی شود و بدین‌منظور باید در هماهنگی با هنجارهای برتر و رعایت کننده اصول یک نظام حقوقی باشد. بر همین اساس است که پس از تصویب قانون، مراجع صالح (حسب مورد، قضایی یا سیاسی) نسبت به عدم مغایرت آن با هنجار برتر (قانون اساسی) بررسی‌های لازم را به عمل می‌آورند. بدین ترتیب، اظهارنظر درخصوص محتوای همۀ قوانین، خارج از تخصص حقوقدانان است، مگر قوانینی که بر اساس خط‌مشی‌های حقوقی و قضایی (مانند قوانین مرتبط با آیین دادرسی در رسیدگی به دعاوی) تنظیم شده و یا مربوط به حوزۀ مطالعات تخصصیِ برخی از حقوقدانان باشد.

خط‌مشی‌های عمومی پس از طی فرآیند کم‌وبیش مشخصی شکل نهایـی به خود می‌گیرند. بدین ترتیب که معمولاً پس از ایجاد یک مشکل یا مسئله عمومی، تلاش‌ها جهت شناسایی و تبیین ابعاد و جنبه‌های مختلف آن مشکل آغاز می‌گردد. در مرحله بعد، پیشنهادهای جایگزین جهت حل آن مطرح می‌شود. پس از ارزیابی پیشینیِ آثار و تبعات هریک از پیشنهادهای مزبور و انتخاب راه حل نهایی، مراتب به منظور اعتباربخشیِ حقوقی به نهاد حکومتی صالح (درخصوص سیاستهای تقنینی، پارلمان) ارسال می‌شود و زمینه اجرای آن فراهم می‌شود. در مرحله ارزیابی پسینی، آثار و تبعات اجرای آن خط‌مشی‌ها در عمل سنجیده می‌شود و اقدام اصلاحی (درصورت ضرورت) اتخاذ می‌گردد. در این فرآیند، مجموعه نهادهای حکومتی به‌صورت مستقیم و غیرمستقیم به ایفای نقش می‌پردازند.
نقش قوه قضاییه در فرآیند سیاست‌گذاری، در دو مورد قابل بررسی است: تهیه لوایح قضایی، تأثیرگذاری بر سایر لوایح و طرح‌ها (غیرقضایی). درخصوص مورد اول، قانون اساسی جمهوری اسلامی ایران، مسئولیت تهیه این لوایح را بنا به ماهـیت و اقتضـائات خـاص آن امور برعهـده رئیـس قـوه قضاییه نهاده است. بررسی وضعیت سایر نظام‌ها در این رابطه حاکی از آن است که به علت عدم استقلال «سازمانی» نهاد قضایی از قوه مجریه، وزارت دادگستری متکفل انجام اموری است که در وضعیت فعلی، برعهده رئیس قوه قضاییه در ایران است. تهیه لوایح قضایی در قانون اساسی ایران به جهت استقلال سازمانی قوه قضاییه، به صورت خاص مورد ملاحظه قرار گرفته است. این در حالی است که در سایر نظام‌ها لوایح قضایی از لحاظ شکل و فرآیند تهیه، دارای ویژگی خاصی نبوده (گرچه به لحاظ موضوع، ویژگی خاصی دارد) و همچون سایر لوایح به‌وسیله وزارتخانۀ مربوط (عمدتاً وزارت دادگستری) تهیه و تدوین می‌شود. تحولاتی در چند دهه اخیر در سازمان و مدیریت دستگاه قضایی در نظام‌های مختلف انجام شده که حاکی از توجه به اقتضائات و ضـرورت‌های خاص دستـگاه قضـایی است. این امر در برخـی از نظـام‌هـا و در گـام نخسـت بـا اعطـای صلاحـیت مشـورتـی بـه کمیسیون‌های درون دستگاه قضایی در ارتباط با سیاست‌گذاری در حوزه امور قضایی و مدیریت دادگستری صورت گرفته است.

درخصوص قوانین غیرقضایی لازم به ذکر است که به جهت اعمال آن در محاکم و یا سازمان‌ها و نهادهای تابعه قوه قضاییه، امکان شناسایی و انعکاس مشکلات و مسائل موجود به مقامات دولتی ذی‌صلاح در مرحله قبل از تصویب، و ارزیابی آثار و پیامدهای اجرای آنها پس از تصویب و در جریان اجرای سیاست‌ها به وسیله این قوه وجود دارد.

فرآیندهای پیش‌بینی‌شده برای سیاست‌گذاری با رویکرد مرحله‌ای و با بهره‌گیری از ابزارها و سنجه‌های علمی درصدد عقلانی کردنِ حداکثری اقدامات و تصمیمات خط‌مشی‌ساز دولت است. امروزه وضع و تصویب یک خط‌مشی عمومی، مرحله پایانی فعالیت سیاست‌گذاران مزبور تلقی نمی‌شود، بلکه اجرا و ارزیابی خط‌مشی‌ها نیز به‌عنوان بخشی از فرآیند مزبور ملاحظه می‌شود؛ امری که عمدتاً به‌وسیله برخی از مقامات دولتی نادیده انگاشته می‌شود. براین اساس، همکاری و تعامل میان بخش‌های مختلف حکومت (و بخش غیردولتی) در تنظیم مناسب سیاست‌ها از یک سو، و اجرای کامل و مؤثر آن از سوی دیگر، ضرورتی انکارناپذیر تلقی می‌شود.

بررسی ادبیات حقوقی و سیاسی پیرامون موضوع تحقیق حاکی از آن است که گرچه اخیراً در کشور به نقش هر یک از علوم حقوق و سیاست‌گذاری در قانونگذاری عنایت شده، اما توجه به موقعیت هر یک از دو نهاد یادشده در فرایند قانونگذاری هنوز سامان و سازمان مناسبی پیدا نکرده است. حقوقدانان به فرآیند منطقی و عقلانی سیاست‌گذاری توجه کافی نداشته و عمدتاً متمرکز بر مرحله اعتباربخشیِ حقوقی به خط‌مشی‌ها هستند. سیاست‌گذاران نیز طبعاً با مباحـث حقوقـی آشنایـی کامل نـدارند. توجـه به نقش واقعی هر یک از علوم یادشده، لازمۀ خط‌مشی‌گذاری و قانونگذاری موفق و نیل به اهداف مقرر محسوب می‌شود.

ملاحظات و پیشنهادها

تهیه و تنظیم «شیوه‌نامه نحوه تهیه و تنظیم لوایح قضایی» در معاونت حقوقی قوه قضاییه[۱۴۸]با لحاظ نکات زیر:

۱٫۱٫ تفکیک سیاست‌گذاری قضایی در تدوین لوایح موضوعاً قضایی (با ماهیت حقوقی و قضایی صرف) از سیاست‌گذاری در سایر لوایح قضایی؛

۱٫۲٫تشکیل شناسنامۀ خاص برای هر لایحه قضایی، حاوی اسناد و مدارک پشتیبان لایحۀ مربوط و ثبت کلیه اقداماتی که از ابتدای فرایند شکل‌گیری و صورت‌بندی لایحۀ مزبور انجام شده است. افزون بر امکان دفاع مؤثر از لایحه در دولت و مجلس، یکی از مزایای انجام این مهم، امکان مراجعه قضات و سایر اشخاص مربوط، پس از تصویب قانون به‌منظور رفع ابهام و به‌طور کلی، اطلاع از مبانی فکری و کشف ارادۀ تهیه‌کنندگان متن پیش‌نویس قانون است.

۱٫۲٫۱٫لازم است نام و مشخصات و سوابق علمی و تجربی افرادی که مسئولیت خط‌مشی‌گذاری، بررسی حقوقی، ویرایش حقوقی و ادبی متن تهیه شده را برعهده داشته‌اند، در اسناد پشتیبان لوایح قضایی ثبت گردد؛

۱٫۲٫۲٫لوایح قضایی باید متکی به اسناد پشتیبانی باشند که دلایل توجیهی، اعم از فنی و حقوقی، نحوه تنظیم لوایح در آنها به تفصیل بیان شده باشد. همچنین لازم است مشخصات منابعی که از آنها در استخراج و تنظیم خطمشی‌ها استفاده شده، در اسناد پشتیبان اعلام گردد. اسناد یادشده برای درک بهتر و تفسیر دقیق‌تر قوانین مربوط، مورد استفاده اشخاص مربوط به‌ویژه قضات قرار می‌گیرد.

۱٫۳٫ تفکیک جنبه‌های سیاست‌گذاری از جنبه‌های حقوقی (تهیه پیش‌نویس، تأمین انسجام و سازگاری) در لوایح قضایی؛

۱٫۴٫ تقدم خط‌مشی‌گذاری و تعیین سیاست‌ها بر صورت‌بندی و تنظیم مواد در فرآیند تنظیم لایحه؛

۱٫۵٫توجه به جنبه‌های فراحقوقی و فراقضایی (مانند ابعاد اجتماعی، اقتصادی و …) با مشارکت صاحب‌نظران سایر رشته‌ها در جریان صورت‌بندی سیاست‌ها؛

۱٫۶٫ تعامل با بخش‌های مربوط قوه مجریه و توجه به ملاحظات مربوط این قوه (در مواردی از قبیل امور بودجه‌ای و …) در تدوین خط‌مشی نهایی به‌منظور تحقق اجرای کامل و مؤثر سیاست‌ها؛

v تذکر: بدیهی است اعضای کمیته نگارش می‌توانند در جلساتی که کار تهیه خط‌مشی در آن انجام می‌شود هم حضور و مشارکت داشته باشند و به‌طور کلی، اصلح آن است که مدیریت جلسات تهیه لوایح قضایی به‌گونه‌ای انجام شود که اعضای حقوقدان و غیرحقوقدان به صورت پیوسته و با تعامل مستمر نسبت به تهیه لوایح قضایی اقدام نمایند. زیرا هم جنبه‌های حقوقی تهیه لوایح قضایی می‌تواند در حوزه سیاست‌گذاری مؤثر باشد و هم برعکس.

۱٫۷٫تشکیل «کمیته نگارش» در اداره کل تدوین لوایح و برنامه‌های قوه قضاییه؛ برای تهیه پیش‌نویس لوایح قضایی، اقتضا دارد از همان ابتدا با توجه به موضوعِ لایحۀ مورد نظر، حسب مورد گروهی مرکب از افراد متخصص (اعم از تخصص‌های حقوقی و غیرحقوقی) تشکیل و ضمن تبیین روابط آنها، بین آنها تقسیم کار مناسب به‌عمل آید. سیاست‌های تعیین‌شده به «کمیته نگارش» جهت تنظیم فنی مواد لایحه (متشکل از متخصصان حقوقی و سایر رشته‌ها در زمینه تهیه پیش‌نویس اسناد قانونی، بدون ورود در زمینه‌های سیاست‌گذاری) ارجاع می‌شود. بدیهی است کمیته نگارش باید با اطلاع از دیدگاه‌ها و دلایل مورد نظر گروهی که وظیفه سیاستگذاری را برعهده دارند، اقدام به تنظیم لایحه مورد نظر نماید. کمیته نگارش باید در نحوه تنظیم لایحه، افزون بر مواردی که در گزارش به آنها اشاره شد، ویژگی‌های شکلی قانون مناسب (صراحت، انسجام و …) را مورد توجه قرار دهد.

۱٫۸٫ علاوه‌بر نکات بیان‌شده در بندهای قبل که عمدتاً مربوط به جنبه‌های حقوقیِ تهیه لوایح قضایی است، به هنگام تعیین سیاست‌ها، حسب مورد توجه به موارد زیر ضروری است (این موارد را می‌توان در قالب چک‌لیستی تهیه کرد):

q پیگیری هدف مورد نظر سیاست‌گذاران در اسناد قانونی لازم‌الاجرای فعلی

q ضرورت یا عدم ضرورت نایل آمدن به اهداف مورد نظر از طریق قانونگذاری؛ بررسی سایر ابزارهای جایگزین

q هماهنگی خط‌مشی پیشنهادی با سیاست‌های معتبر و لازم‌الاجرا در حوزه‌های مربوط

q توجه به تجارب وضع سیاست‌های مربوط به آن موضوع در گذشته

q بهره‌گیری از تجربه سایر نظام‌های حقوقی

q تأثیرگذاری اجرای سیاست‌های پیشنهادی بر سایر حوزه‌ها

q جامع بودن راه‌حل (دربرگیری تمامی ابعاد و جنبه‌های موضوع)

q انعطاف‌پذیری راه‌حل و در اختیار قراردادن ابزارهای مدیریتی لازم به‌منظور اتخاذ تصمیم و اقدام مناسب در شرایط مختلف

q مستند به آمار و اطلاعات دقیق بودن

q مستدل به دلایل منطقی و عینی بودن

q توجه به شرایط و اوضاع و احوال محیطی

q شناسایی اشخاص و گروه‌های تأثیرپذیر از اجرای سیاست (نه‌صرفاً گروه‌های هدف) و کسب نظرات آنها، با تأکید بر نقش قضات و طرفین دعوی[۱۴۹]

q شناسایی سازمان‌های تأثیرپذیر از اجرای سیاست و کسب نظرات آنها قبل از صورت‌بندی نهایی سیاست

q توجه به ساختارهای اداری و اجراییِ موجود جهت تأمین اجرای سیاست‌ها

q توجه به امکانات و محدودیت‌های منابع مالی و انسانی جهت تأمین اجرای سیاست‌ها

q توجه به لوازم و ضرورت‌های مدیریتی اجرای سیاست‌ها (ازجمله دستورالعمل‌های اجرایی، آموزش نیروی انسانی، برگزاری کمیسیون‌ها و کمیته‌های اجرای سیاست‌ها متشکل از نمایندگان دستگاه‌های ذی‌ربط جهت هماهنگی در اجرای سیاست‌ها و …)

q مشخص شدن شرح وظایف و مسئولیت‌های هر یک از نهادها و سازمان‌های تابعه در اجرای سیاست

v یادآوری: اجرای کامل پیشنهادهای فوق، نیازمند برنامه‌ریزی درازمدت برای تربیت نیروی انسانی و ایجاد تشکیلات مناسب در این زمینه است. یک پیشنهاد مشخص در این خصوص، برنامه‌ریزی برای آموزش چگونگی تهیه و تنظیم لوایح قضایی و فن قانون‌نویسی در دانشگاه علوم قضایی و خدمات اداری جهت تربیت متخصصان مورد نیاز در زمینۀ یادشده است.

با توجه به ارتباط میان پژوهش و سیاست‌گذاری، اقتضا دارد از ظرفیت پژوهشگاه قوه در این زمینه استفاده شود. بدین‌منظور، لازم است پژوهشگاه به صورت نهادی و نظام‌مند در فرآیند سیاست‌گذاری ایفای نقش کند. یکی از لوازم این امر، تعریف چگونگی و حدود ارتباط میان این نهاد و معاونت حقوقی قوه (به عنوان بخش مربوطِ قوه قضاییه در تهیه و تنظیم لوایح قضایی) است.

منابع

آقایی‌طوق، مسلم، و همکاران،مرزهای تقنین و اجرا در قانون اساسی جمهوری اسلامی ایران، تهران، معاونت تدوین، تنقیح و انتشار قوانین و مقررات ریاست جمهوری، چاپ اول، آبان ۱۳۸۹٫
اشتریان، کیومرث،«علوم سیاست‌گذاری و دستاوردهای آن برای ایران»، مجله دانشکده حقوق و علوم سیاسی دانشگاه تهران، دوره ۳۷، تابستان ۱۳۷۶، صص ۱۷۰ ـ ۱۵۹
اشتریان، کیومرث،سیاست‌گذاری عمومی در ایران، تهران، نشر میزان، چاپ اول، ۱۳۸۶٫
الوانی، سیدمهدی،تصمیم‌گیری و تعیین خطمشی دولتی، تهران، سمت، چاپ هشتم، تابستان ۱۳۷۹٫
توازنی‌زاده، عباس،نگاهی اجمالی به اهمیت و جایگاه نگارش قانون با تأکید بر قانون برنامه توسعه، گزارش کارشناسی دفتر مطالعات حقوقی مرکز پژوهش‌های مجلس شورای اسلامی، شماره مسلسل ۸۷۲۵٫
توسلی‌صباغ، حمید،روش اجرا و موانع آن در سیاستگذاری عمومی، معاونت پژوهشی دانشگاه آزاد اسلامی، چاپ اول، ۱۳۸۷
توری، کارلو، «قانونگذاری: امری میان سیاست و حقوق»، در وکیلیان، حسن، گفتارهایی در قانون و قانونگذاری، تهران، مرکز پژوهش‌های مجلس شورای اسلامی، چاپ اول، بهار ۱۳۹۰٫
جعفری‌تبار، حسن،فلسفه تفسیری حقوق، تهران، شرکت سهامی انتشار، چاپ اول، ۱۳۸۸٫
جمشیدی، علیرضا (زیر نظر)،تدوین لوایح در پرتو برنامه‌های توسعه قضایی، تهران، روزنامه رسمی جمهوری اسلامی ایران، چاپ اول، تابستان ۱۳۸۸٫

۱۰٫دلونی، پل، «نقش تهیه‌کنندگان پیش‌نویس قانون در تعیین محتوای قانون»، در وکیلیان، حسن، گفتارهایی در قانون و قانونگذاری، تهران، مرکز پژوهش‌های مجلس شورای اسلامی، چاپ اول، بهار ۱۳۹۰٫

۱۱٫سینائی، وحید؛ زمانی، سمیه، «نقش مجالس قانونگذاری در فرایند سیاستگذاری، به سوی یک الگوی نظری»، فصلنامه راهبرد، سال بیستم، شماره ۵۸، بهار ۱۳۹۰، صص ۹۳ ـ ۶۵٫

۱۲٫فلورز، ایمر بی، «در جست‌وجوی فلسفه قانونگذاری: مشروطهخواهی/ قانونگرایی»، در وکیلیان، حسن، گفتارهایی در قانون و قانونگذاری، تهران، مرکز پژوهش‌های مجلس شورای اسلامی، چاپ اول، بهار ۱۳۹۰٫

۱۳٫قاضی‌شریعت‌پناهی، ابوالفضل، بایسته‌های حقوق اساسی، تهران، میزان، چاپ سیزدهم، زمستان ۱۳۸۴٫

۱۴٫قلی‌پور، رحمت‌اله؛ غلام‌پور آهنگر، ابراهیم، فرایند سیاستگذاری عمومی در ایران، تهران، مرکز پژوهش‌های مجلس شورای اسلامی، چاپ اول، زمستان ۱۳۸۹٫

۱۵٫کاتوزیان، ناصر، فلسفۀ حقوق، جلد اول: تعریف و ماهیت حقوق، تهران، شرکت سهامی انتشار، چاپ چهارم، ۱۳۸۵٫

۱۶٫ماژرزاک، آن، پژوهش و سیاست‌گذاری، ترجمه هوشنگ نایبی، تهران، نشر نی، چاپ اول، ۱۳۹۲٫

۱۷٫مدر، لوئیس، «ارزیابی تأثیرات: به سوی ارتقای کیفی قانونگذاری»، در وکیلیان، حسن، گفتارهایی در قانون و قانونگذاری، تهران، مرکز پژوهش‌های مجلس شورای اسلامی، چاپ اول، بهار ۱۳۹۰٫

۱۸٫مویل، کوئن جی.، «ارتقای کارآمدی رویههای تقنینی در پارلمان»، در وکیلیان، حسن، گفتارهایی در قانون و قانونگذاری، تهران، مرکز پژوهش‌های مجلس شورای اسلامی، چاپ اول، بهار ۱۳۹۰٫

۱۹٫نورتون، فیلیپ، «پارلمان در یک نگاه»، در وکیلیان، حسن، گفتارهایی در قانون و قانونگذاری، تهران، مرکز پژوهش‌های مجلس شورای اسلامی، چاپ اول، بهار ۱۳۹۰٫

۲۰٫وحید، مجید، «درآمدی بر سیاست‌گذاری عمومی»، مجله دانشکده حقوق و علوم سیاسی (دانشگاه تهران)، شماره ۵۲، تابستان ۱۳۸۰، صص ۲۱۸ ـ ۱۸۵٫

۲۱٫وحید، مجید، سیاستگذاری عمومی، تهران، نشر میزان، چاپ دوم، پاییز ۱۳۸۸٫

۲۲٫وکیلیان، حسن، نگاهی به سازمان و تحولات ساختاری دستگاه قضایی، بررسی موردی نظام‌های امریکا، انگلستان، فرانسه و آلمان، گزارش پژوهشی پژوهشکده حقوق عمومی و بین‌الملل پژوهشگاه قوه قضاییه، مردادماه ۱۳۹۲٫

Burke, Katie, Morris, Kate & McGarrigle, Leona. An Introductory Guide to Implementation, Centre for Effective Services, August 2012. Available at:

http://www.effectiveservices.org/images/uploads/file/publications/Guide%20to%20implementation%20concepts%20and%20frameworks%20Final%20for%20web%20v2.pdf

Brynard, Petrus A. Policy Implementation: Lessons for Service Delivery, School of Public Management and Administration, University of Pretoria, 2005. available at:

http://unpan1.un.org/intradoc/groups/public/documents/AAPAM/UNPAN025756.pdf

Chukwuemeka, Emma E.O.The Obstacles to Effective Policy Implementation by The Public Bureaucracy in Developing Nations: The Case of Nigeria, Singaporian Journal Of business Economics, And Management Studies Vol.1, no.8, 2013, Available at:

http://www.arabianjbmr.com/pdfs/KD_VOL_2_7/6.pdf

Davis, William, The Role of Court Administration in Strengthening Judicial Independence And Impartiality, in Guidance For Promoting Judicial Independence And Impartiality, U.S. Agency for International Development, January 2002, available online at:

http://pdf.usaid.gov/pdf_docs/PNACM007.pdf

Gewirtz, Paul, The Courts, Congress, And Executive Policy Making: Notes on Three Doctrines, Yale Law School Legal Scholarship Repository, 1976.available at:

http://scholarship.law.duke.edu/cgi/viewcontent.cgi?article=3486&context=lcp

Hai, Do Phu,Process of Public Policy Formulation In Developing Countries, Faculty of Public Policy, Vietnam.available at:

http://www.icpublicpolicy.org/IMG/pdf/panel_11_s1_hai_phu_do.pdf

Halligan, John, Parliamentary Committee Roles In Facilitating Public Policy at The Commonwealth Level, Australasian Parliamentary Review, Spring 2008, Vol. 23(2), 135–۵۶٫ available at:

http://aspg.org.au/journal/2008spring_23_2/III ـ۲ ـ Halligan.pdf

Kay, Richard S., Judicial Policy ـMaking And The Peculiar Function of Law, The University of Queensland Law Journal, January 2007, available at:

http://works.bepress.com/cgi/viewcontent.cgi?article=1005&context=richard_kay

Makinde, Taiwo, Problems of Policy Implementation in Developing Nations: The Nigerian Experience,Department Of Public Administration, Obafemi Awolowo University, Ile ـ Ife, Nigeria, 2005. available at:

http://www.krepublishers.com/02 ـ Journals/JSS/JSS ـ ۱۱ ـ ۰ ـ ۰۰۰ ـ ۰۰۰ ـ ۲۰۰۵ ـ Web/JSS ـ ۱۱ ـ ۱ ـ ۰۰۱ ـ ۰۹۰ ـ ۲۰۰۵ ـ Abst ـ PDF/JSS ـ ۱۱ ـ ۱ ـ ۰۶۳ ـ ۰۶۹ ـ ۲۰۰۵ ـ ۲۲۹ ـ Makinde ـ T/JSS ـ ۱۱ ـ ۱ ـ ۰۶۳ ـ ۰۶۹ ـ ۲۰۰۵ ـ ۲۲۹ ـMakinde ـ T ـ Full ـ Text.pdf

Maranga, Kennedy M., Judiciary: Courts and Public Policymaking, Courts & Policy, June 4, 2010.
Politics and the Policy Making. Process, Chapter Outeline, the Policy Making Process 13. Identifying Policy Problems 13. Formulating Policy Proposals 18. available at:

http://www.pearsonhighered.com/assets/hip/us/hip_us_pearsonhighered/samplechapter/0205011616.pdf

Public Engagement in Policy ـMaking, House of Commons (Public Administration select Committee),Second Report of Session 2013–۱۴ ,۳ June 2013.available at:

http://www.publications.parliament.uk/pa/cm201314/cmselect/cmpubadm/75/75.pdf

Staroňová, Katarína, Public Policy ـMaking In Slovakia, Slovak Governance Institute, Available at:

http://unpan1.un.org/intradoc/groups/public/documents/NISPAcee/UNPAN017448.pdf

Task and organization of Federal Ministry of Justice and Consumer Protection. available at:

http://www.bmj.de/SharedDocs/Downloads/EN/information_brochure.pdf?

Taylor, Matthew M., The Judiciary and Public Policy in Brazil, ados vol.4 no.se Rio de Janeiro, 2008. available at:

http://socialsciences.scielo.org/scielo.php?pid=S0011 ـ ۵۲۵۸۲۰۰۸۰۰۰۱۰۰۰۰۴&script=sci_arttext

Tolonen, Hannu, Rules, Principles and Goals: The Interplay between Law, Morals and Politics, Scandinavian Studies in Law, 1991, págs. 269 ـ ۲۹۳

[۹]. Law

[۱۰]. Policy

[۱۱]. به تعبیر دیگر، به‌منظور شناسایی مقرره‌ای تحت عنوان «قانون»، دستگاه واضع و نحوه شکل‌گیری یک مقرره بر محتوای درونی آن ارجحیت دارد. ر.ک: قاضی]شریعت‌پناهی، ابوالفضل، بایستههای حقوق اساسی، تهران، میزان، چاپ سیزدهم، زمستان۱۳۸۴، صص۱۸۱-۱۸۰٫

[۱۲]. عادات و رسوم اجتماعی، وضع جغرافیایی و اقتصادی و تعلیمات مذهبی، در هر قوم اخلاقی را به وجود می‌آورد که قانونگذار و دادرسان در ایجاد قواعد حقوق از آن الهام می‌گیرند. نک: کاتوزیان، ناصر، فلسفۀ حقوق، جلد اول: تعریف و ماهیت حقوق، تهران، شرکت سهامی انتشار، چاپ چهارم، ۱۳۸۵، ص ۴۲۵٫

[۱۳]. توری، کارلو، «قانونگذاری: امری میان سیاست و حقوق»، در وکیلیان، حسن، گفتارهایی در قانون و قانونگذاری (مجموعه مقالات)، تهران، مرکز پژوهش‌های مجلس شورای اسلامی، چاپ اول، بهار ۱۳۹۰، ص ۶۵٫

[۱۴]. فلورز، ایمر بی.، «در جست‌وجوی فلسفه قانونگذاری: مشروطه‌خواهی / قانونگرایی»، در وکیلیان، حسن، پیشین، ص ۵۹٫

[۱۵]. به‌عنوان نمونه، می‌توان به قانون روابط موجر و مستأجر (مصوب ۱۳۵۶) درخصوص درخواست کاهش یا افزایش نرخ اجاره‌بها به استناد ترقی یا تنزل هزینۀ زندگی (ماده ۴ قانون مزبور) و پیش‌بینی برخی مقررات آمره اشاره کرد که برخلاف اقتضای اولیۀ قواعد کلی است.

[۱۶]. بر همین اساس است که گفته می‌شود «استقلال حقوق مدرن دست‌کم در رابطـه با سیاسـت، به خودبسندگی (یا خودکفایی) آن منجر نشده است». نک: توری، کارلو، پیشین، ص ۶۶٫

[۱۷]. به همین علت است که پس از طرح بسیاری از مسائل، در نهایت به غیرحقوقی بودن برخی از ابعاد آن اذعان می‌شود. «اختلاف در عرصه مرز اجرا و تقنین بیش از آنکه جنبه فنی و حقوقی بنماید [داشته باشد،] آمیخته با مسائل اجتماعی و سیاسی و عدم درک متقابل روابط [قوای] مقننه و مجریه نیز است». ر.ک: آقاییطوق، مسلم، و همکاران، مرزهای تقنین و اجرا در قانون اساسی جمهوری اسلامی ایران، تهران، معاونت تدوین، تنقیح و انتشار قوانین و مقررات ریاست جمهوری، چاپ اول، آبان ۱۳۸۹، ص ۲۵۰٫

[۱۸]. Tolonen, Hannu, “Rules, Principles and Goals: The Interplay between Law, Morals and Politics”, Scandinavian studies in law, 1991 , p.272.

[۱۹]. الوانی، سیدمهدی، تصمیم‌گیری و تعیین خط‌مشی دولتی، تهران، سمت، چاپ هشتم، تابستان ۱۳۷۹، ص ۲۲٫

[۲۰]. به نقل از: همان، ص ۲۰٫

[۲۱]. سیاست در معنای موسّع خود شامل قوانین، قواعد و مقرراتی که با هدف نیل به اهداف مشخصی تنظیم شده، می‌شود. سیاست در معنای مضیق خود با حقوق متفاوت است. تفاوت سیاست و حقـوق، از جمله در موارد نحوه تصویب آنها و نتیجۀ عدم تبعیت از آنها نمود می‌یابد.

[۲۲]. توری، کارلو، پیشین، صص ۶۴ ـ ۶۵٫

[۲۳]. فلورز، ایمر بی.، پیشین، صص ۴۴ـ۴۳٫

[۲۴]. قلی‌پور، رحمت‌اله؛ غلام‌پور آهنگر، ابراهیم، فرآیند سیاستگذاری عمومی در ایران، تهران، مرکز پژوهش‌های مجلس شورای اسلامی، چاپ اول، زمستان ۱۳۸۹، ص ۱۷٫

[۲۵]. «قانونگذاری در جهت عملیاتی نمودن سیاست و سیاست اعم از قانون است». نک: سینائی، وحید، زمانی، سمیه، «نقش مجالس قانونگذاری در فرایند سیاستگذاری، به سوی یک الگوی نظری»، فصلنامه راهبرد، سال بیستم، شماره ۵۸، بهار ۱۳۹۰، ص ۷۰٫

[۲۶]. All law is policy. Every application of law is an implementation of policy. But it is not true that all policy is expressed in law. See: Kay, Richard S., Judicial Policy-Making and The Peculiar Function of Law, The University of Queensland Law Journal, January 2007, Pp.237, 251.

[۲۷]. برخی بر همین اساس، سیاست‌ها را به سه دسته خط‌مشی‌های فراگیر، هادی و عمومی تقسیم‌بندی کرده‌اند. نک: الوانی، سیدمهدی، پیشین، ص ۲۸٫

[۲۸]. در وضعیت فعلی نظام حقوقی ایران، سیاست‌ها را می‌توان از حیث کلی به جزئی به این ترتیب بیان کرد: سیاست‌های مندرج در قانون اساسی، سیاست‌های کلی نظام (سیاست‌های موضوعی و سیاست‌های قوانین برنامه توسعه)، سیاست‌های مندرج در قوانین برنامه توسعه، سیاست‌های مندرج در سایر قوانین، سیاست‌های مندرج در آیین‌نامه‌ها و مصوبات دولتی. در این خصوص گفتنی است در تاریخ ۱۳ آبان ۱۳۸۲ متنی تحت عنوان «سند چشم‌انداز جمهوری اسلامی ایران در افق ۱۴۰۴» به تصویب مقام معظم رهبری رسیده که دارای جایگاه مشخصی در نظام حقوق اساسی ایران نیست. سند مزبور ترکیبی از سیاست‌ها و اهداف کلی است. همچنان که در پایان آن بیان شده «این سیاست‌ها و اهداف [باید] به صورت کامل مراعات شود».

[۲۹]. Drafting Committee

[۳۰]. توازنی‌زاده، عباس، نگاهی اجمالی به اهمیت و جایگاه نگارش قانون با تأکید بر قانون برنامه توسعه، گزارش کارشناسی دفتر مطالعات حقوقی مرکز پژوهش]های مجلس شورای اسلامی، شماره مسلسل ۸۷۲۵، ص ۳٫

[۳۱]. Legislative Experts

[۳۲]. Content Experts

[۳۳]. Harmonizing

[۳۴]. Staroňová, Katarína, Public policy-making in Slovakia, Slovak Governance Institute, Pp. 9, 11.

[۳۵]. Legislative Division

[۳۶]. برای مطالعه بیشتر، ر.ک: مویل، کوئن جی.، «ارتقای کارآمدی رویههای تقنینی در پارلمان»، در وکیلیان، حسن، پیشین، صص۲۸۴، ۲۸۶٫

[۳۷] . Task and organization of Federal Ministry of Justice and Consumer Protection, available at: http://www.bmj.de/SharedDocs/Downloads/EN/information_brochure.pdf?

[۳۸]. دلونی، پل، «نقش تهیهکنندگان پیشنویس قانون در تعیین محتوای قانون»، در وکیلیان، حسن، پیشین، ص ۳۲۴٫

[۳۹]. جعفری‌تبار، حسن، فلسفه تفسیری حقوق، تهران، شرکت سهامی انتشار، چاپ اول، ۱۳۸۸، صص ۸۳-۸۲٫

[۴۰]. کارلو توری در ارزیابی عقلانیت قانون، قائل به تفکیک میان سه نوع عقلانیت است: عقلانیت غایی (Object Rationality) که غالباً مربوط به قابلیت اجرای کارکردهای اجتماعی قانون است؛ عقلانیت درونی Internal Rationality)) که به سازگاری و انسجام نظم حقوقی مربوط می‌شود و عقلانیت هنجاری (Normative Rationality) که مترادف با مشروعیت هنجاری قانون است. نک: توری، کارلو، پیشین، ص۷۲٫

[۴۱]. همان، ص ۷۳٫

[۴۲]. Tolonen, Hannu, op. cit, p.288.

.[۴۳] الوانی، سیدمهدی، پیشین، صص ۱۵-۱۴٫

[۴۴]. قلی‌پور، رحمت‌اله؛ غلام‌پور آهنگر، ابراهیم، پیشین، ص۳۹۹٫

[۴۵]. Hai, Do Phu, Process of Public Policy Formulation in Developing Countries, Faculty of Public Policy, Vietnam, p.11.

[۴۶]. برای ملاحظه برخی از این الگوها، نک: الوانی، سیدمهدی، پیشین، صص ۴۰-۳۷٫

[۴۷]. به نقل از: قلی‌پور، رحمت‌اله؛ غلام‌پور آهنگر، ابراهیم، پیشین، صص ۴۸-۴۷٫

[۴۸]. برخی بر آنند که سیاست‌گذاری همواره محصول ترکیبی از فرآیندهایی است که روشن، قابل تمییز و تشخیص نیست. گرچه ممکن است دانشمندان علوم سیاسی، این فرآیندها را شناسایی کرده باشند. نک:

Politics and The Policymaking Process, Chapter Outline.The Policymaking Process 13.Identifying Policy Problems 13.Formulating Policy Proposals 18, p.13.

[۴۹]. کپنر و توگو نیز مسئله یا مشکل را اختلاف بین آنچه باید اتفاق می‌افتاد و آنچه اتفاق افتاده است، به‌گونه‌ای که نیاز به اصلاح احساس گردد، تعریف کرده‌اند. به نقل از الوانی، سیدمهدی، پیشین، صص ۴۰ و ۴۲٫

[۵۰]. قلی‌پور، رحمت‌اله؛ غلام‌پور آهنگر، ابراهیم، پیشین، ص ۱۵٫

[۵۱]. همان، ص ۵۷٫

[۵۲]. قوانین برنامه توسعه از جمله اسناد قانونی در نظام حقوقی ایران است که به تکلیف قوای مجریه و قضاییه نسبت به تهیه لوایح اشاره دارد. بندهای (الف) و (ی) ماده (۲۱۱) و ماده (۲۱۲) قانون برنامه پنجساله پنجم توسعه … به تکلیف قوه قضاییه در تهیه لوایح قضایی تصریح دارد.

[۵۳]. جمشیدی، علیرضا (زیر نظر)، تدوین لوایح در پرتو برنامه‌های توسعه قضایی، تهران، روزنامه رسمی جمهوری اسلامی ایران، چاپ اول، تابستان ۱۳۸۸، ص۱۷٫

[۵۴]. الوانی، سیدمهدی، پیشین، صص ۴۶-۴۳٫

[۵۵]. وحید، مجید، «درآمدی بر سیاست‌گذاری عمومی»، مجله دانشکده حقوق و علوم سیاسی (دانشگاه تهران)، شماره ۵۲، تابستان ۱۳۸۰، ص۱۹۵٫

[۵۶]. قلی‌پور، رحمت‌اله؛ غلام‌پور آهنگر، ابراهیم، پیشین، صص ۳۹۰-۳۸۹٫

[۵۷]. به نقل از: همان، ص ۶۲٫

[۵۸]. Hai, Do Phu, op. cit, p. 3.

[۵۹]. به نقل از: وحید، مجید، سیاستگذاری عمومی، تهران، نشر میزان، چاپ دوم، پاییز ۱۳۸۸، ص ۳۷٫

[۶۰]. این در حالی است که از منظر بیشتر مقامات عمومی و دانشمندان علوم سیاسی (تا چند دهه پیش از این)، تصویب قانون یا اتخاذ یک سیاست، پایان فرآیند قانونگذاری یا سیاست‌گذاری تلقی می‌شده است. نک: همان، ص ۶۴٫

[۶۱]. از جمله نک: سینائی، وحید، زمانی، سمیه، پیشین، همان صفحه.

[۶۲]. Politics and the Policy Making Process, op. cit, Pp. 19-20.

[۶۳]. بر این اساس است که گفته می‌شود فرآیند سیاست‌گذاری، یک فرآیند کاملاً منطقی و غیرسیاسی نیست. اخیراً سیاست‌ها نتیجۀ طی فرآیندهای پیچیده سیاسی، اجتماعی و نهادی دانسته شده که به تعبیر کلی و شافر، حاصل یک بی‌نظمی کامل از اهداف و اتفاقات است که در آن صورت، با اجرای منطقی و مبتنی بر راهبردهای مشخص شده روبرو نیست. نک: قلی‌پور، رحمت‌اله؛ غلام‌پور آهنگر، ابراهیم، پیشین، ص ۷۸٫

[۶۴]. به نقل از: همان، صص۶۷-۶۶٫

[۶۵]. Staroňová, Katarína, op. cit, p. 16.

[۶۶]. برای ملاحظه نحوه انجام این ارزیابی، ر.ک: الوانی، سیدمهدی، پیشین، صص ۴۹ـ ۴۸٫

[۶۷]. مدر، لوئیس، «ارزیابی تأثیرات: به سوی ارتقای کیفی قانونگذاری»، در وکیلیان، حسن، پیشین، ص ۳۱۲٫

[۶۸]. قلی‌پور، رحمت‌اله؛ غلام‌پور آهنگر، ابراهیم، پیشین، ص ۳۹۷٫

[۶۹]. Effectiveness

[۷۰]. Efficacy

[۷۱]. Efficiency

[۷۲]. برای مطالعه بیشتر، ر.ک: مدر، لوئیس، پیشین، صص۳۱۵ ـ ۳۱۴؛ الوانی، سیدمهدی، پیشین، ص ۵۱٫

[۷۳]. یکی از راهکارهای تقویت نقش پارلمان]ها در فرایند سیاست‌گذاری (تا قبل از تصویب نهایی قانون)، بهره‌گیری از توان کمیسیون‌ها و کمیته‌های (درونکمیسیونی) داخلی دانسته شده است. افزایش تعداد و صلاحیت آنها، امکان ورود جدی‌تر پارلمان را در مراحل نخستین سیاست‌گذاری فراهم می‌کند. نک:

Halligan, John, Parliamentary Committee Roles in Facilitating Public Policy at The Commonwealth Level, Australasian Parliamentary Review, Spring 2008, Vol. 23(2), p.154.

[۷۴]. نورتون، فیلیپ، «پارلمان در یک نگاه»، در وکیلیان، حسن، پیشین، صص ۱۱۲ ـ ۱۱۱٫

[۷۵]. Maranga, Kennedy M., Judiciary: Courts and Public Policymaking, Courts & Policy, June 4, 2010. Pp. 8-10.

[۷۶]. در این مورد لازم به ذکر است که در برخی از نظام‌ها همچون ایالات متحده امریکا، کمیسیون‌های پارلمانی خاصی به صورت تخصصی به شناسایی، مطالعه مشکلات و ارائۀ راه‌حل‌ها می‌پردازند. نک: وحید، مجید، پیشین، ص ۱۹۹٫

[۷۷]. تعبیه سازوکارهایی جهت انعکاس این پیشنهادها، ضروری است. کد برنامه ۳۲۱۰۱ توسعه قوه قضاییه (۱۳۹۴ـ۱۳۹۰)، معاونت راهبردی را موظف به «طراحی و اجرای طرح استقرار [سامانۀ] دریافت و بررسی پیشنهادات در قوه قضاییه» نموده است.

[۷۸]. For more study, see: Taylor, Matthew M., The judiciary and public policy in Brazil, ados vol.4 no.se Rio de Janeiro, 2008.

[۷۹]. دموکراسی مبتنی بر اصولی نظیر مشارکت شهروندان در حکومت، پاسخگویی مقامات حکومتی است. واگذاری صلاحیت خط‌مشی‌گذاری به قضات غیرانتخابی و غیرپاسخگو، خطرناک دانسته شده است. در یک حکومت مردم‌سالار، شهروندان تصمیم‌گیرِ نهایی در مورد سیاست‌های عمومی دانسته می‌شوند. البته نمی‌توان تأثیر قضات بر سیاست‌ها را در جریان رسیدگی قضایی به دعاوی نادیده انگاشت. نک:

Maranga, Kennedy M., op. cit, p.18.

در نظام‌های دموکراتیک، قوای مقننه به دلیل ترکیب و فرآیند تصمیم‌گیری‌شان، بهترین مرجع برای تصمیم‌گیری درخصوص خط‌مشی‌های عمومی به نمایندگی از شهروندان دانسته می]شوند. نک:

Gewirtz, Paul, The Courts, Congress, and Executive PolicyMaking: Notes on Three Doctrines, Yale Law School Legal Scholarship Repository, 1976, p.47.

[۸۰]. Tolonen, Hannu, , op. Cit, p. 282.

[۸۱]. Ibid, p. 284.

[۸۲]. Kay, Richard S., op. cit, p. 250.

[۸۳]. اصول (۱۵۷) و (۱۵۸) قانون اساسی

[۸۴]. جمشیدی، علیرضا، پیشین، ص ۲۶٫

[۸۵]. همان، ص ۱۸۷٫

[۸۶]. حسب اظهارات همکاران معاونت مزبور، گرچه در حال حاضر این اداره در ساختار سازمانی معاونت حقوقی وجود دارد، اما عملاً تشکیل نشده است.

[۸۷]. با فرض برخورداری پژوهشگاه از شخصیت حقوقی مستقل، این نهاد به‌عنوان یکی از سازمان‌های وابسته به قوه قضاییه قابل شناسایی است و تبعاً بررسی نقش آن در فرآیند سیاست‌گذاری باید در بند پیشین صورت پذیرد، اما با عنایت به اهمیت این نهاد در جریان سیاست‌گذاری که عمدتاً از طریق سیاست‌پژوهی محقق می‌شود، بند جداگانه‌ای بدان اختصاص داده شده است.

[۸۸]. Policy Research

[۸۹]. Problem-Solving

[۹۰]. لاسول، از بنیان‌گذاران این رشته ویژگی‌های چندرشته‌ای ‌بودن (Multi-Disciplinary) و «به وضوح هنجاری (ارزشی) بودن» (Explanatory normative) را نیز مطرح می‌کند. ویژگی نخست مربـوط بـه فراتر رفتن این رشته از مطالعه محدود نهادها و ساختارهای سیاسی و توجه به سایر رشته‌ها نظیر جامعه‌شناسی، اقتصاد و حقوق می‌شود. ویژگی دوم نیز به عدم تأکید حداکثری بر عینیت علمی اشاره دارد. به نقل از: اشتریان، کیومرث، علوم سیاست‌گذاری و دستاوردهای آن برای ایران، مجله دانشکده حقوق و علوم سیاسی دانشگاه تهران، دوره ۳۷، تابستان ۱۳۷۶، ص ۱۶۳٫

[۹۱]. بند (۳) ماده (۱) اساسنامه پژوهشگاه قوه قضاییه (مصوب ۲۳/۰۱/۱۳۹۱ رئیس قوه قضاییه)

[۹۲]. قلی‌پور، رحمت‌اله؛ غلام‌پور آهنگر، ابراهیم، پیشین، صص ۹۲ـ۹۱٫

[۹۳]. جهت ملاحظۀ فهرست نهادهای پژوهشی در برخی از نظام‌ها، نک: همان. صص ۱۰۲ ـ ۱۰۰٫

[۹۴]. برخی از صاحب‌نظران در این رابطه بیان داشته‌اند: «زمانی که در کشور یک دغدغه یا نگرانی خود را به‌صورت مسئله عمومی نشان می‌دهد و به صورت طرح یا لایحه وارد دستور کار مجلس می‌شود، فرآیند سیاست‌پژوهی در مورد آن با فعالیت سازمان‌هایی چون مرکز پژوهش‌های مجلس … می‌تواند نمود پیدا کند». ر.ک: همان، صص ۱۰۰ـ۹۹٫ براساس این نظر، پژوهش در مراحل نهایی فرآیند سیاست‌گذاری و از طریق اظهارنظر درخصوص خط‌مشی پیشنهاد شده صورت می‌گیرد. این در حالی است که پژوهش منطقاً باید حتی قبل از طرح یک مشکل به صورت عمومی و در فرصت مناسب انجام شود. سیاست‌گذاران باید در مراحـل مقدماتی و نخستین ایجـاد یک مشکل نسبـت به انجام پژوهش جهت تبیین مشکل، بررسی جوانب و ارائه راه حل جایگزین اقدام نمایند.

[۹۵]. برخی از صاحب‌نظران، دلایلی را برای عدم نظام‌مند شدن پژوهش در سیاست‌گذاری بیان داشته‌اند که عبارتند از: نبود قوانین و مقررات لازم جهت الزام مقامات دولتی به اتخاذ بنیان علمی و نظری مستحکم برای انتخاب سیاست‌ها، نهادینه نشدن علم در جامعه، نقش حداقلی کانون‌های تفکر در فرآیند سیاست‌گذاری و طرح مشکلات در وضعیت جاری و نبود فرصت مناسب برای انجام پژوهش. نک: همان، ص۳۵۶٫

[۹۶]. ماژرزاک، آن، پژوهش و سیاست‌گذاری، ترجمه هوشنگ نایبی، تهران، نشر نی، چاپ اول، ۱۳۹۲، ص ۱۷٫

[۹۷]. همان، صص ۸ـ۷٫

[۹۸]. همان، صص ۱۳۱ـ۱۲۹٫

[۹۹]. از منظر مدیران، تأخیر در اتخاذ تصمیم با مقتضیات دنیای مدرن (از جمله سیر تحولات) همخوانی ندارد. بخشی از علل مربوط به عدم استفاده از پژوهشگران در سیاست‌گذاری، آن است که پژوهشگران نتوانسته‌اند خود را با سرعت تحولات و نیازهای جامعه تطبیق دهند. و به تعبیری «در مسکن کُند عمل و ابهام تئوریک مأوا گزیده‌اند». اهتمام به حل مشکلات عینی قدیمی، به گرایش سیاست‌گذاران نسبت به آنها منجر خواهد شد. ر.ک: اشتریان، کیومرث، سیاست‌گذاری عمومی در ایران، تهران، نشر میزان، چاپ اول، ۱۳۸۶، صص ۲۳ـ۲۲٫

[۱۰۰]. لازم به ذکر است پیش از تأسیس پژوهشگاه، مرکز مطالعات توسعه قضایی ذیل معاونت حقوقی و توسعه قضایی قوه قضاییه تشکیل شده بود که «مأموریت اصلی آن، کمک به پیشبرد برنامه‌های توسعه قضایی از طریق انجام مطالعات نظری و کاربردی اعم از آسیب‌شناسی مقررات حاکم با مطالعه زمینه‌های جدید قانون‌گذاری یا بررسی‌های تطبیقی قوانین است. نتیجۀ مطالعات و تحقیقات انجام شده در این مرکز تهیه و تدوین چندین لایحه قضایی و بیش از سیصد گزارش مطالعاتی و سند علمی بوده است». رک: جمشیدی، علیرضا، پیشین، ص ۱۸۵٫ پس از اصلاح ساختار و تشکیلات قوه قضاییه در سال‌های اخیر، معاونت مزبور به معاونت حقوقی تغییر نام داد و مرکز یاد شده نیز از ساختار آن معاونت حذف گردید.

[۱۰۱]. بدین منظور در ابتدای تأسیس پژوهشگاه قوه قضاییه، نامه‌ای از طرف ریاست این نهاد برای معاونان، مسئولان عالی و رؤسای سازمان‌های تابعه قوه مزبور با موضوع «اعلام نیازها و اولویت‌های پژوهشی» آن مراجع به پژوهشگاه، ارسال شده است (نامههای شماره ۳۰۰۰/۱۰۳۵/۹۰۰۰ تا ۳۰۰۰/۱۰۴۸/۹۰۰۰ مورخ ۰۳/۰۷/۱۳۹۳).

[۱۰۲]. همان طور که از عنوان «راهکار» برمی‌آید، توصیه‌های تحقیق باید به نحوی تنظیم شود که قابلیت عملیاتی شدن را داشته باشد و صرفاً به کلی‌گویی و اشاره به اهداف بسنده نشود. میلداوسکی، یکی از بنیان‌گذاران مطالعات مربوط به مقوله اجرای سیاست‌ها، در این زمینه بیان می‌دارد: «صرف گفتن این که چه کاری باید انجام شود – بدون گفتن چگونگی و نحوه [انجام] آن‌چیزی جز سلب مسئولیت از خود نیست». ر.ک: ماژرزاک، آن، پیشین، ص ۱۰۷٫

[۱۰۳]. صدور بخشنامه‌ای توسط بالاترین مقام مربوط مبنی بر لزوم انعکاس مسائل و نیازهای پژوهشی با قید تعیین اولویت‌ها، همکاری همه‌جانبه با نهاد پژوهشی در انجام مطلوب پژوهش مورد نظر و در نهایت، الزام به اجرایی کردن و به‌کار بستن نتایج مطالعات مزبور توسط مسئولان دولتی مربوط، می‌تواند ملاحظات بیان شده را تا حدود قابل توجهی تأمین کند.

[۱۰۴]. براساس صدر اصل (۱۶۰) قانون اساسی، «وزیـر دادگستـری مسئـولیت کلیـۀ مسائـل مربـوط به روابط قوه قضاییه با قوه مجریه را برعهده دارد».

[۱۰۵]. نظریه شماره ۱۰۶۵/۲۱/۷۹ مورخ ۳۰/۷/۱۳۷۹شورای نگهبان:

«۱ـ فرق لوایح قضایی و غیر قضایی مربوط به محتواى آن است و محتواى لوایح قضایی را فصل یازدهم قانون اساسى به ویژه اصول ۱۵۶ و ۱۵۷ و ۱۵۸ و موضوعات مربوط به آنها در اصول دیگر فصل یازدهم و سایر اصول مربوط به امور قضایی معین مى‏کند.

۲ـ هیأت دولت نمى‏تواند مستقلاً لایحه قضایی تنظیم نموده و آن را به مجلس شوراى اسلامى جهت تصویب نهایى ارسال نماید.

۳ـ لوایح قضایی که توسط رئیس قوه قضاییه تهیه و به دولت ارسال مى‏شود، به مجلس شوراى اسلامى تقدیم مى‏گردد. هرگونه تغییر مربوط به امور قضایی در این‏گونه لوایح فقط با جلب موافقت رئیس قوه قضاییه مجاز مى‏باشد».

[۱۰۶]. Guidance for Promoting Judicial Independence and Impartiality, U.S. Agency for International Development, January 2002, Pp. 1, 2.

[۱۰۷]. وکیلیان، حسن، نگاهی به سازمان و تحولات ساختاری دستگاه قضایی، بررسی موردی نظام‌های امریکا، انگلستان، فرانسه و آلمان،گزارش پژوهشی پژوهشکده حقوق عمومی و بین‌الملل پژوهشگاه قوه قضاییه، مردادماه ۱۳۹۲٫

[۱۰۸]. The Judicial Conference of The United States

[۱۰۹]. Administrative Office of US Courts

[۱۱۰]. همان، صص ۵-۴٫

[۱۱۱]. Constitutional Reform Act 2005

[۱۱۲]. Ministry of Justice (MOJ)

[۱۱۳]. Lord Chancellor

[۱۱۴]. The Lord Chief Justice

[۱۱۵]. همان، صص ۱۶ـ۱۵٫

[۱۱۶]. La formation plénière du Counseil Suprieur de la Magistrature

[۱۱۷]. همان، صص ۲۴ـ۲۳٫

[۱۱۸]. Davis, William, The Role of Court Administration in Strengthening Judicial Independence and Impartiality, in Guidance for Promoting Judicial Independence and Impartiality, U.S. Agency for International Development, January 2002, Pp. 158, 159.

[۱۱۹]. Ibid.

[۱۲۰]. Ibid, Pp. 160, 161.

[۱۲۱]. مطالعات سیاست‌گذاری الزاماً جزئی‌نگر و محدودیت‌گرا و در عین حال، چندجانبه و چندبعدی است. بدین‌جهت است که گفته می‌شود انتخاب سیاسی، یک «انتخاب مجموعه‌ای» است. نک: اشتریان، کیومرث، مجله دانشکده حقوق و علوم سیاسی دانشگاه تهران، دوره ۳۷، تابستان ۱۳۷۶، همان صفحه.

[۱۲۲]. کد برنامه ۵۴۱ توسعه قوه قضاییه (۱۳۹۴ـ۱۳۹۰) به مسئولیت معاونت حقوقی قوه قضاییه در توسعه تعامل و ارتباطات با دولت، مجلس و سایر نهادها اشـاره دارد. معاونت مزبـور همچنین مـوظف به همکاری با سایر قوا درخصوص تنقیح و روزآمدسازی قوانین و مقررات شده است (کد برنامه ۱۳۲۰۶).

[۱۲۳]. قلی‌پور، رحمت‌اله؛ غلام‌پور آهنگر، ابراهیم، پیشین، ص ۳۶۱٫

[۱۲۴]. Concordat

[۱۲۵]. وکیلیان، حسن، پیشین، ص ۱۷٫

[۱۲۶]. Hai, Do Phu,op. cit,p.11.

[۱۲۷]. یکی از سازوکارهای نقش‌آفرینی گروه‌های ذی‌نفوذ در جریان سیاست‌گذاری، حضور در نهادهای سیاست‌پژوه با هدف پیگیری منافع و انتقال دیدگاه‌ها و ملاحظات خود به سیاست‌پژوهان در جریان بررسی مشکلات موجود و همچنین تدوین خط‌مشی پیشنهادی، دانسته شده است. نک: قلی‌پور، رحمتاله؛ غلام‌پور آهنگر، ابراهیم، پیشین، ص ۳۶۶٫

[۱۲۸]. Ibid.

[۱۲۹]. Public Engagement In Policy-Making, House of Commons (Public Administration select Committee), Second Report of Session 2013–۱۴ ,۳ June 2013, p.29.

[۱۳۰]. Automatic Affair

[۱۳۱]. Chukwuemeka, Emma E.O. The Obstacles to Effective Policy Implementation by the Public Bureaucracy in Developing Nations: The Case of Nigeria, Singaporian Journal of Business Economics, And Management Studies Vol.1, No.8, 2013, Pp. 35-37.

[۱۳۲]. Implementation Gap

[۱۳۳]. Burke, Katie, Morris, Kate & McGarrigle, Leona. An Introductory Guide To Implementation, Centre for Effective Services, August 2012. p. 2.

[۱۳۴]. گفتنی است بحث «اجرا»ی سیاست در معنای عام آن (اعم از تقنینی و غیرتقنینی)، یکی ضرورت‌ها و اولویت‌های درجۀ نخست تحقیقاتی کشور محسوب می‌شود که تبعاً قوه قضاییه را نیز دربرمی‌گیرد.

[۱۳۵]. Brynard, Petrus A. Policy Implementation: Lessons For Service Delivery, School of Public Management and Administration, University of Pretoria, 2005. p. 6.

[۱۳۶]. Communications

[۱۳۷]. Resources

[۱۳۸]. Dispositions or Attitudes

[۱۳۹]. Bureaucratic Strucutre

[۱۴۰]. Dynamic Process

[۱۴۱]. Makinde, Taiwo, Problems Of Policy Implementation In Developing Nations: The Nigerian Experience, Department of Public Administration, Obafemi Awolowo University, Ile-Ife, Nigeria, 200. p. 63.

[۱۴۲]. گرچه قوه مجریه، محل اصلی اجرای سیاست محسوب می‌شود، اما نباید تأثیرگذاری قوای تقنینی و قضایی در اجرای سیاست‌ها را نادیده گرفت. «در بسیاری از مواقع، مفهوم واقعی یک سیاست از تفسیر قضایی قوانین یا احکام به دست میآید». نک: اشتریان، کیومرث، سیاست‌گذاری عمومی در ایران، تهران، نشر میزان، چاپ اول، ۱۳۸۶، ص ۳۳٫

[۱۴۳]. توسلیصباغ، حمید، روش اجرا و موانع آن در سیاست‌گذاری عمومی، معاونت پژوهشی دانشگاه آزاد اسلامی، چاپ اول، ۱۳۸۷، صص ۱۴۱،۱۴۰٫

[۱۴۴]. Makinde, Taiwo, op. cit, p. 69.

[۱۴۵]. نشریه مأوی، چهارشنبه مورخ ۴ تیرماه ۱۳۹۳، سال سیزدهم، شماره ۱۲۲۹، ص۲٫

[۱۴۶]. این موضوع اخیراً مورد عنایت سایر مقامات نیز قرار گرفته است. سیدحسن قاضیزادههاشمی (وزیر بهداشت، درمان و آموزش پزشکی)، در مراسم افتتاحیه تدوین سند راهکارهای اجرای سیاست‌های کلی نظام سلامت، اظهاراتی در این خصوص داشته است: «ویترین اتاق من پر از اسناد بالادستی مختلف است؛ از نقشۀ راه گرفته تا سند سلامت، اما هیچ گونه اتفاقی در زندگی مردم رخ نداده و آن چیزی که دیده‌ام، همان قالب‌های گذشته است. … مردم می‌خواهند در جامعه این سندها ظهور کند. … روی اسناد بالادستی به خوبی کار شد … راهکارهای اجرایی آن باید تدوین شود تا مشکلات مردم کاهش یابد». ر.ک: «وزیر بهداشت: اسناد بالادستی درد مردم را درمان نمی‌کند»، روزنامه همشهری، سه‌شنبه ۱۴ مردادماه ۱۳۹۳، شماره ۶۳۱۵، ص۶٫

[۱۴۷]. نک: کد برنامه ۳۲۵۰۱، مسئول اصلی: معاونت راهبردی. مسئولین همکار: معاونت]ها، سازمان‌ها و مراکز تابعه، دادگستری‌های کل.

[۱۴۸]. کد برنامه ۱۳۳۰۱ توسعه قوه قضاییه (۱۳۹۴-۱۳۹۰)، یکی از برنامه‌های معاونت مزبور را «تعیین روش و تدوین دستورالعمل نیازسنجی، تهیه، پیگیری و تصویب لوایح قضایی» بیان کرده است.

[۱۴۹]. بدین‌منظور، ایجاد سازوکار(های) مشخصی جهت انعکاس دیدگاه‌ها، مشکلات و اعتراضات قضات، طرفین دعوا و سایر اشخاصِ در ارتباط با فعالیت‌های دستگاه قضایی نسبت به وضعیت موجود (اعم از اینکه قوانین و مقرراتی در آن خصوص وجود داشته باشد یا نداشته باشد)، به‌منظور بررسی موارد در داخل قوه و حسب مورد انعکاس آن به سایر قوا، ضروری است.