وکیل حجت اله کریمیان

وکیل پایه یک دادگستری (اصفهان)
وکالت تخصصی در دعاوی کیفری

موبایل: 09132100173

راهکارهای ارتقای جایگاه و نقش واحدهای حقوقی دستگاه های دولتی در بهبود وضعیت قانونمداری دولت

برگرفته از نشست های حقوقی سایت قوه قضاییه: IJRI.EADL.IR

راهکارهای ارتقای جایگاه و نقش واحدهای حقوقی دستگاه های دولتی در بهبود وضعیت قانونمداری دولت

چکیده
بی تردید بهبود وضعیت قانونمداری دستگاههای دولتی در عملکرد قوه قضاییه (به ویژه دیوان عدالت اداری و سازمان بازرسی کل کشور) مؤثر است. یکی از مهمترین معضلات فعلی دادگستری، حجم بالای دعاوی مطروحه در آن است. افزون بر ضرورت فراهم کردن شرایط لازم برای رسیدگی بیطرفانه و بهموقع به دعاوی و شکایات مطروحه علیه دستگاههای دولتی، کاستن از حجم دعاوی مذکور با تأکید بر ریشهیابی علل و عوامل طرح آن‌ها نیز ضروری است. یکی از راهکارهای کاهش حجم دعاوی علیه دولت در دیوان عدالت اداری و سایر مراجع قضایی، اتخاذ تدابیر لازم برای افزایش ضریب اطمینان از قانونیبودن مصوبات، تصمیمات و اقدامات دستگاههای دولتی است.
تلاش برای ارتقای قانونمداری دستگاههای دولتی از جهات مختلفی امکان‌پذیر است. در این مسیر، استفاده از ظرفیتهای موجود دستگاههای دولتی به منظور ارتقای وضعیت قانونمداری آن‌ها در اولویت است. ایده کلی آن است که جایگاه و نقشی که واحدهای حقوقی دستگاههای دولتی در فرآیند تصویب مقررات، اتخاذ تصمیمات و انجام اقدامات دستگاههای مربوط دارند، میتواند به گونهای تنظیم شود که قانونمداری دستگاههای دولتی را تنزل یا ارتقا دهد.
ایده فوق در نشست علمی که با حضور اساتید دانشگاه و نمایندگان مراجع مربوط در پژوهشگاه قوه قضاییه برگزار شد، مطرح و آخرین وضعیت واحدهای حقوقی دستگاههای دولتی از حیث تشکیلاتی، عملکرد آن‌ها و نقش آن‌ها در تصمیمگیری دستگاههای دولتی مورد بحث و بررسی قرار گرفت. نتیجه مباحث فوق، اذعان به عملکرد نامناسب واحدهای مذکور و ضرورت اتخاذ تمهیداتی (در ابعاد مختلف) برای ارتقای جایگاهشان به منظور ایفای وظایف مورد انتظار از آن‌ها در زمینه بهبود وضعیت قانونمداری دولت است.
واژگان کلیدی: نظام تصمیمگیری عمومی، حاکمیت قانون، مدیران حقوقی، عملکرد حقوقی دستگاههای دولتی، پیشگیری از تخلفات.
گزارش تمام متن
فهرست مطالب
چکیده
مقدمه
پیشگفتار
گفتـار اول: جایگاه واحدهای حقوقی در ساختار تشکیلاتی دستگاه‌های دولتی
مبحث اول: جایگاه واحدهای حقوقی در ساختار کلان تشکیلاتی دستگاه‌های دولتی
مبحث دوم: وضعیت موجود واحدهای حقوقی از حیث تشکیلاتی و تعداد کارشناسان حقوقی
مبحث سوم: تلقی واحد حقوقی به عنوان یکی از واحدهای عمومی دستگاه‌های دولتی
گفتـار دوم: امکان‌سنجـی استقلال نسبـی واحـدهای حقوقی و الزامات آن
مبحث اول: دیدگاه مدیران دستگاه‌های دولتی نسبت به واحدهای حقوقی
مبحث دوم: بررسی تطبیقی وظایف واحدهای حقوقی دستگاه‌های دولتی در کشورهای منتخب
مبحث سوم: تفاوت وظایف واحدهای حقوقی دستگاه‌های دولتی با سایر واحدهای سازمانی؛ ضرورت یا عدم ضرورت برخورداری از استقلال نسبی
مبحث چهارم: مسئولیت واحدهای حقوقی دستگاه‌های دولتی
گفتار سـوم: نقش واحدهای حقوقی در فرآیند تصمیم‌گیری دستگاه‌های دولتی
مبحث اول: نقش واحـدهای حقوقـی در رسیدگـی درون سازمانی به دعـاوی و شکایات
مبحث دوم: نقش واحـدهای حقوقـی در کاهـش پرونده‌های مطروحه در دادگستری
گفتار چهارم: راهـکارهای ارتقای عملکرد واحدهای حقوقی دستگاه‌های دولتی
مبحث اول: لزوم برخورداری واحدهای حقوقی از جایگاه قانونی مناسب
مبحث دوم: بازنگری در شرح وظایف واحدهای حقوقی دستگاه‌های دولتی
مبحث سوم: پیش‌بینی مرجع هماهنگ‌کننده برای واحدهای حقوقی دستگاه‌های دولتی
مبحث چهارم: ارتقای وضعیت مادی کارشناسان حقوقی و رتبه‌بندی کارشناسان حقوقی
مبحث پنجم: بهره‌گیری از خدمات حقوقی بخش غیردولتی
کلام پایانی (تحلیل نتایج نشست از منظر مدیریتی)
نتیجه
پیوست: فهرست قوانین و مقررات حاکم بر واحدهای حقوقی دستگاه‌های دولتی
چکیده
بیتردید بهبود وضعیت قانونمداری دستگاههای دولتی در عملکرد قوه قضاییه (بهویژه دیوان عدالت اداری و سازمان بازرسی کل کشور) مؤثر است. یکی از مهمترین معضلات فعلی دادگستری، حجم بالای دعاوی مطروحه در آن است. افزون بر ضرورت فراهم کردن شرایط لازم برای رسیدگی بیطرفانه و بهموقع به دعاوی و شکایات مطروحه علیه دستگاههای دولتی، کاستن از حجم دعاوی مذکور با تأکید بر ریشهیابی علل و عوامل طرح آن‌ها نیز ضروری است. یکی از راهکارهای کاهش حجم دعاوی علیه دولت در دیوان عدالت اداری و سایر مراجع قضایی، اتخاذ تدابیر لازم برای افزایش ضریب اطمینان از قانونیبودن مصوبات، تصمیمات و اقدامات دستگاههای دولتی است.
تلاش برای ارتقای قانونمداری دستگاههای دولتی از جهات مختلفی امکان‌پذیر است. در این مسیر، استفاده از ظرفیتهای موجود دستگاههای دولتی به منظور ارتقای وضعیت قانونمداری آن‌ها در اولویت است. ایده کلی آن است که جایگاه و نقشی که واحدهای حقوقی دستگاههای دولتی در فرآیند تصویب مقررات، اتخاذ تصمیمات و انجام اقدامات دستگاههای مربوط دارند، میتواند به گونهای تنظیم شود که قانونمداری دستگاههای دولتی را تنزل یا ارتقا دهد.
ایده فوق در نشست علمی که با حضور اساتید دانشگاه و نمایندگان مراجع مربوط در پژوهشگاه قوه قضاییه برگزار شد، مطرح و آخرین وضعیت واحدهای حقوقی دستگاههای دولتی از حیث تشکیلاتی، عملکرد آن‌ها و نقش آن‌ها در تصمیمگیری دستگاههای دولتی مورد بحث و بررسی قرار گرفت. نتیجه مباحث فوق، اذعان به عملکرد نامناسب واحدهای مذکور و ضرورت اتخاذ تمهیداتی (در ابعاد مختلف) برای ارتقای جایگاهشان به منظور ایفای وظایف مورد انتظار از آن‌ها در زمینه بهبود وضعیت قانونمداری دولت است.
واژگان کلیدی: نظام تصمیمگیری عمومی، حاکمیت قانون، مدیران حقوقی، عملکرد حقوقی دستگاههای دولتی، پیشگیری از تخلفات.

مقدمه[۱]
بررسی ساختار سازمانی دستگاههای دولتی حاکی از آن است که یکی از واحدهای ستادیِ (یا به تعبیری، واحدهای عمومیِ) دستگاههای مذکور، واحد حقوقی است که در سطوح تشکیلاتی مختلف (معاونت، اداره کل، دفتر، اداره و امور) در کلیه دستگاههای مذکور تشکیل میشود. نقش واحدهای حقوقی در تضمین قانونیبودن تصمیمات، اقدامات و مصوبات دستگاههای دولتی در میان سایر واحدهای ستادی دستگاههای مذکور، متمایز است. مقامات اداری علی‌القاعده باید در جریان اتخاذ تصمیمات خود حسب مورد نظرات واحدهای مذکور را از حیث مغایرت یا عدم مغایرت قانونی آن‌ها اخذ کنند. با وجود این، به نظر میرسد از ظرفیت واحدهای یادشده در تصمیمگیریهای اداری به اندازه کافی و بهطور مؤثر استفاده نمیشود. لازم به ذکر است نقشآفرینی مؤثر واحدهای مذکور در فرآیند تصمیمگیری دستگاههای دولتی نقش مهمی در قانونمداری دولت و در نتیجه، کاهش میزان شکایات مطروح علیه دستگاههای دولتی در مراجع شبهقضایی و قضایی (به ویژه دیوان عدالت اداری) دارد. از این جهت موضوع فوق به قوه قضاییه به عنوان مرجع رسیدگی به شکایات از دستگاه‌های دولتی و نیز نظارت بر عملکرد آن‌ها (از طریق سازمان بازرسی کل کشور) مرتبط میشود.[۲]
گروههای شغلی متعددی در دستگاههای دولتی مشغول به کار هستند، اما برخی از آن‌ها از جایگاه نسبتاً متمایزی در مقایسه با سایر گروهها برخوردارند. برای مثال، حساسیت نسبت به نحوه هزینهکرد اعتبارات عمومی در دستگاههای دولتی، موجب شناسایی موقعیت خاصی برای «ذیحساب»ها از حیث نحوه انتصاب و اختیارات آن‌ها در مواجهه با موارد نقض قانون شده است.[۳] پرسشی که درخصوص موضوع این نشست مطرح میشود، این است که آیا برای ارتقای حاکمیت قانون میتوان وضعیت مشابهی را برای مدیران واحدهای حقوقی دستگاههای دولتی درنظر گرفت؟[۴] نقش بایسته واحدهای مذکور در فرایند تصمیمگیری اداری چیست؟[۵] به منظور تضمین عملکرد مستقل واحدهای مذکور چه راهکارهایی قابل ارائه است؟
موضوع این گزارش در چهار محور (از منظر شایستهسالاری و استقلال عملکردی واحدهای حقوقی) مورد بررسی قرار میگیرد:
محور اول: جایگاه واحدهای حقوقی در ساختار تشکیلاتی دستگاههای دولتی
محور دوم: شرایط و نحوه انتصاب و عزل مدیران واحدهای حقوقی
محور سوم: شرایط کارشناسان حقوقی و نحوه احراز آن‌ها
محور چهارم: نقش واحدهای حقوقی در فرآیند تصمیمگیری دستگاههای دولتی

©

مورد اخیر را در دو قسمت میتوان بررسی کرد: نقش واحدهای حقوقی در فرآیند اتخاذ تصمیمات (موردی) و نقش آن‌ها در تأیید مصوبات و پیشنویس اسناد قانونی. درخصوص مورد نخست، حکم یا الزام قانونی برای اخذ نظر واحد حقوقی یافت نشد. اما در مورد اخیر چندین حکم در قالب دستورالعمل یا بخشنامه وجود دارد که در ادامه به آن اشاره میشود. با توجه به محدود بودن تعداد مصوبات ابلاغی یا پیشنویس اسناد قانونی که توسط دستگاههای دولتی تهیه میشود، اخذ تأییدیه واحد حقوقی دستگاه مربوط مبنی بر عدم مغایرت آن سند قانونی با قوانین و مقررات مربوط، امکانپذیر به نظر میرسد. اما درخصوص اخذ نظر (و نه حتی تأیید) واحد حقوقی دستگاه دولتی در کلیه تصمیمات موردی، موضوع محل تأمل است. دستگاههای دولتی روزانه دهها و بعضاً صدها تصمیم کوچک و بزرگ میگیرند. الزام به اخذ نظر واحد حقوقی در کلیه موارد مذکور، علاوه بر اینکه ممکن است جریان طبیعی امور در دستگاههای دولتی را با اختلال مواجه کند، نیازمند ایجاد تشکیلات قابل توجهی در واحد حقوقی دستگاههای مذکور از حیث نیروی انسانی است و بعضاً ضرورتی به اخذ نظر واحد حقوقی دستگاه نیست.

با عنایت به نکات فوق، اخذ نظر واحد حقوقی دستگاه دولتی درخصوص کلیه تصمیمات آنها، ضروری و امکانپذیر به نظر نمیرسد. حال، پرسشی که مطرح میشود، این است که آیا نمیتوان دستهای از تصمیمات را مشمول الزام فوق قرار داد؟ در صورتی که پاسخ مثبت باشد، معیار(های) انتخاب تصمیمات مذکور چیست؟
بهبود کیفیت فعالیت واحدهای حقوقی دستگاههای دولتی، منوط به تأمین لوازم متعدد مالی، اداری و استخدامی است. البته کیفیت نظام آموزش دانشگاهی نقش به سزایی در ارتقای وضعیت واحدهای حقوقی دستگاههای دولتی دارد. با توجه به وجود سایر گزینههای قابل توجه برای دانشآموختگان رشته حقوق (نظیر وکالت دادگستری، قضاوت و سردفتری اسناد رسمی)، عملاً نیروهای مستعد و باکیفیت معمولاً جذب دستگاههای دولتی به عنوان کارمند (مستخدم) نمیشوند.
بند (خ) ماده ۱۱۳ قانون برنامه ششم توسعه[۶] دستگاههای مختلف را مکلف به تهیه دستورالعملی در زمینه سازوکارهای تشویق و ماندگاری کارشناسان حقوقی کرده است. در تحلیل چرایی پیشبینی حکم قانونی فوق به نظر میرسد دلایل زیر، مؤثر بوده است: کمبود کارشناسان حقوقی با کیفیت مناسب در دستگاههای دولتی، عدم تربیت کارشناس حقوقی در حوزههای مورد نیاز دستگاههای دولتی نظیر حقوق عمومی، ضعف نظام آموزش رسمی کشور در این زمینه و فراهم بودن موقعیتهای شغلی دارای جذابیت بیشتر برای دانش‌آموختگان رشته حقوق (نظیر وکالت دادگستری، سردفتری اسناد رسمی و قضاوت).
حسب بررسی انجامشده در نظام حقوقی کشور، مقرراتی به شرح زیر درخصوص ساختار، شرایط، وظایف و نقش واحدهای حقوقی در فرآیند تصمیم‌گیری دستگاههای دولتی (نظام حقوقی حاکم بر واحدهای حقوقی دستگاههای دولتی؛ شاخصها و سیاستهای کلی مربوط) وجود دارد:
«دستورالعمل ساماندهی ساختار سازمانی واحدهای حقوقی دستگاههای اجرایی» موضوع ابلاغیه شماره ۹۰۵۹۴ مورخ ۲۷/۴/۱۳۸۹ معاونت (وقت) توسعه مدیریت و سرمایه انسانی رئیس جمهور و معاونت حقوقی رئیس جمهور.
بند ۲ دستورالعمل فوق شرایطی (تحصیلاتی و تجربی) را برای مسئولان واحدهای حقوقی دستگاههای دولتی مقرر کرده است. نصب و عزل مسئولان واحدهای حقوقی دستگاههای دولتی براساس شرایط مقرر از سوی معاون حقوقی رئیسجمهور با حکم بالاترین مقام دستگاه اجرایی مربوط صورت میگیرد.
براساس زیرجزءهای ۹ و ۱۰ جزء (هـ) بند ۳ دستورالعمل فوق، واحدهای حقوقی موظفند نسبت به موارد زیر اقدام کنند:
مشارکت فعال با معاونت حقوقی رئیس جمهور در بازرسی و ارزیابی عملکرد معاونتها و مدیریتهای حقوقی و اجرای منشور حقوق مراجعین ابلاغی از سوی معاونت حقوقی رئیس جمهور
همکاری و هماهنگی با معاونت حقوقی رئیس جمهور در اجرای دستورالعمل فوق و تأیید صلاحیت کارشناسان و مشاوران حقوقی مرتبط با دستگاههای اجرایی
زیرجزء ۵ از جزء (ب) بند ۳ دستورالعمل فوق، «بررسی و تنظیم و تأیید پیشنویس لوایح و یا مصوبات مورد نظر دستگاه برای طرح در مراجع مربوطه حسب مورد هیئت وزیران یا شوراها و کمیسیونهای مربوطه» را برعهده واحد حقوقی دستگاه دولتی گذاشته است.
زیرجزء ۶ از جزء (ب) بند ۳ فوق نیز مقرر کرده است بررسی و تنظیم متن کلیه بخشنامهها و دستورالعملها و ضوابط و نظامنامهها و عناوین مشابه، پس از تأیید واحد حقوقی توسط رئیس دستگاه یا سایر مدیران ذیصلاح صادر میشود.
«بخشنامه ساماندهی خدمات حقوقی در دستگاه‌های اجرایی به‌منظور روزآمد شدن سازمان حقوقی دولت و استفاده از وکلا و مشاوران حقوقی آشنا به رشته‌های حقوقی مورد نیاز خدمات حقوقی در دستگاه‌های اجرایی» موضوع ابلاغیه شماره ۱۵۰۸۸/ ۴۴۲۵۳ مورخ ۲۵/۱/۱۳۸۹ معاون اول رئیس جمهور.
اهم مقررات بخشنامه فوق به شرح زیر است:
مدیران و کارکنان ادارات، دفاتر و واحدهای حقوقی دستگاه‌های اجرایی شاغل در پست‌های سازمانی حقوقی باید حداقل دارای مدرک تحصیلی در سطح کارشناسی حقوق باشند. دستگاه‌های اجرایی باید ترتیبی اتخاذ کنند که دارندگان مدارک غیرمرتبط حداکثر ظرف شش ماه در اختیار واحدهای مرتبط با رشته‌ تحصیلی آنان قرار گیرند.
انعقاد قرارداد جدید یا تمدید قرارداد با کارکنان خرید خدمت و مشاوران و وکلا و مؤسسه‌های حقوقی و نیز تأیید صدور صلاحیت کارشناسان حقوقی دستگاه‌های اجرایی براساس برنامه زمانبندی و «شیوه‌نامه ساماندهی خدمات حقوقی در دستگاه‌های اجرایی» خواهد بود که معاونت حقوقی ریاست جمهوری ابلاغ خواهد کرد.
از جمله احکام مربوط شیوهنامه مذکور نیز میتوان به موارد زیر اشاره کرد:
طبقهبندی مشمولین شیوه‌نامه از حیث رشته‌های تخصصی خدمات حقوقی، نوع همکاری،[۷] شرایط متقاضیان هریک از انواع همکاری، رتبه کاری،[۸] عوامل امتیاز برای رتبه‌بندی مشمولین و نحوه ارزیابی آنها، حدود صلاحیت مشمولان شیوهنامه، کارگروههای مرکزی و استانی تشخیص صلاحیت و طبقه‌بندی مشمولان، و ارزشیابی مشمولان.[۹]
«بخشنامه به کلیه وزارتخانهها و مؤسسات دولتی “موضوع ضوابط سازماندهی واحدهای عمومی”» موضوع ابلاغیه شماره ۶۴۳۳۵۶ مورخ ۶/۵/۱۳۹۵ سازمان (وقت) مدیریت و برنامهریزی کشور.
بخشنامه به وزارتخانهها، سازمانها و مؤسسات دولتی، نهادهای انقلاب اسلامی و استانداریهای سراسر کشور درخصوص «‏اتخاذ تصمیماتی به منظور ساماندهی استفاده دستگاههای اجرایی از خدمات حقوقی اشخاص حقیقی و حقوقی» موضوع ابلاغیه شماره ۵۸۹۴۲ مورخ ۱۰/۲/۱۳۹۰ معاون اول رئیس جمهور.
«بخشنامه درخصـوص دستـورالعمل اصلاحی تهیه و پیشنهاد لوایح و تصویب‌نامه‌ها و دفاع حقوقی از مصوبات دولت و به‌هنـگام نگهداشتن آن‌ها در سامانه اطلاعات قوانین و مقررات جمهوری اسلامی ایران» موضوع ابلاغیه شماره ۵۳۰۰۸ مورخ ۹/۳/۱۳۸۹ رئیس جمهور.[۱۰]
در دستورالعمل فوق ضوابط شکلی و ماهوی متعددی برای پیشنهاد دستگاههای دولتی در مورد کلیه مصوبات و لوایح، پیشبینی شده است. ضوابط شکلی مذکور شامل تعریف اصطلاحات، برخورداری مصوبات از عنوان مشخص برای درج در مجموعههای موضوعی و مشخص شدن ارتباط مصوبه یا لایحه با مصوبات و قوانین مربوط قبلی است. ضوابط ماهوی یادشده نیز شامل موارد زیر است: ذکر قوانین و مقررات منسوخ یا موقوفالاجرا در انتهای مصوبه و لایحه به صورت صریح، اعلام مواردی از قوانین و مقررات که با مصوبه یا لایحه تنظیمی مغایرت دارد یا اجرای آن را ابهام مواجه میکند، و پیشنهاد مصوبات در قالب مجموعههای موضوعی مربوط (از زمان ابلاغ عنوان و موضوعات اصلی هریک از مجموعههای موضوعی براساس شماره کد اختصاصی و سایر امور مرتبط).
براساس ماده ۱۳ دستورالعمل فوق، پیشنهاد مصوبات و لوایح علاوه بر برخورداری از مقدمه توجیهی، گزارش پشتیبان، سابقه پیشنهاد، برآورد مالی و نحوه تأمین آن و نیازهای تشکیلاتی مصوبه یا لایحه، حوزه شمول و برآورد تعداد اشخاص مشمول، اثربخشی و نتایج مورد انتظار از اجرای مصوبه یا لایحه و شاخص ارزیابی نتایج مورد انتظار، باید شامل موارد تفاوت متن پیشنهادی با مقررات موجود (در چارچوب فرم مربوط) و مستندات قانونی به صورت صریح باشد. در تنظیم پیشنویس مصوبات پیشنهادی دستگاههای دولتی، انجام یا کنترل دو بند اخیر برعهده واحد حقوقی دستگاه مربوط است.
با توجه به چارچوبهای شکلی و ماهوی که برای پیشنهادهای دستگاههای دولتی برای وضع مصوبه یا تصویب لایحه در دستورالعمل فوق درنظر گرفته شده است، مواد ۱۶ و ۱۷ دستورالعمل مذکور، مقرر کرده است:
پیشنویس مصوبه یا لایحه مورد نظر (درخصوص وضع احکام جدید یا اصلاح مقررات سابق) باید به تأیید (پاراف) مسئول واحد حقوقی دستگاه دولتی مربوط برسد.
پیشنهاد بخشنامهها، دستورالعملها، شیوهنامهها و سایر اسناد الزامآوری که برای تأیید و امضای رئیس جمهور یا معاون اول یا سایر معاونان وی ارایه می‌شود، از حیث مطابقت آن با قوانین باید به تأیید مسئول واحد حقوقی دستگاه دولتی مربوط و معاونت حقوقی برسد.
با عنایت به اینکه برای رعایت ضوابط فوق، در ماده ۱۹ دستورالعمل فوق مقرر شده است پیشنهادهایی که ضوابط مذکور در آن رعایت نشده باشد، توسط دفتر هیئت دولت به دستگاه ذیربط مسترد میشود تا پس از تکمیل، مجدداً ارایه شود، آیا در عمل حکم فوق اجرا میشود؟
همچنین لازم به ذکر است در مقدمه دستورالعمل فوق مقرر شده است دستگاههای دولتی گزارش اجرای دستورالعمل فوق را هر سه ماه یک بار به معاونت حقوقی رییس جمهور ارایه نمایند تا مراتب جمعبندی و در هیئت وزیران مطرح گردد. آیا در در اجرای این تکلیف، اقدامات دستگاههای دولتی پایش شده است؟
‌در پایان گفتنی است به موجب ماده ۳۲ قانون آیین دادرسی دادگاههای عمومی و انقلاب (‌در امور مدنی) ـ مصوب ۱۳۷۹ـ «وزارتخانهها، مؤسسات دولتی و وابسته به دولت، شرکتهای دولتی، نهادهای انقلاب اسلامی و مؤسسات عمومی غیردولتی،‌ شهرداریها و بانکها می‌توانند علاوه بر استفاده از وکلای دادگستری برای طرح هر گونه دعوا یا دفاع و تعقیب دعاوی مربوط از اداره حقوقی خود یا ‌کارمندان رسمی خود با داشتن یکی از شرایط زیر به عنوان نماینده حقوقی استفاده نمایند:
دارا بودن لیسانس در رشته حقوق با دو سال سابقه کارآموزی در دفاتر حقوقی دستگاههای مربوط.
دو سال سابقه کار قضایی یا وکالت به‌ شرط عدم محرومیت از اشتغال به ‌مشاغل قضاوت یا وکالت.
تشخیص احراز شرایط یادشده به‌ عهده بالاترین مقام اجرایی سازمان یا قائم‌ مقام قانونی وی خواهد بود.
ارائه معرفینامه نمایندگی حقوقی به مراجع قضایی الزامی است».
اداره کل حقوقی قوه قضاییه طی نظریه شماره ۱۹۱۲/۷ مورخ ۲۹/۲/۱۳۸۱ در پاسخ به این سؤال که آیا وکلای دادگستری می‌توانند به عنوان نماینده حقوقی از طرف شهرداری یا سایر مراجعی که مجاز به معرفی نماینده به دادگاه‌ها هستند، در دادگاه‌ها شرکت نموده و دفاع نمایند؟، به شرح زیر اعلام نظر کرده است:
«با توجه به شرایط مذکور در بند ۲ ماده ۳۲ قانون آیین دادرسی دادگاه‌های عمومی و انقلاب در امور مدنی مصوب ۲۱/۱/۱۳۷۹ و نظر به اینکه نماینده حقوقی باید از کارمندان اداره حقوقی یا سایر کارمندان رسمی دستگاه موردنظر مقنن باشد تا بتواند فارغ از شرایطی که وکلای دادگستری باید رعایت کنند از قبیل تنظیم وکالت‌نامه و الصاق تمبر و … در دعاوی دخالت کند، اگر وکیل دادگستری به عنوان مشاور با دستگاه‌های موردنظر مقنن همکاری داشته باشد، فقط به عنوان وکیل دعاوی می‌تواند در دعوی دخالت کند نه نماینده حقوقی».
با توجه به نظریه فوق، امکان معرفی وکلایی که با دستگاههای دولتی قرارداد مشاوره منعقد کردهاند، به عنوان نماینده حقوقی دستگاه دولتی مربوط وجود ندارد. وکلای مزبور باید به عنوان وکیل دادگستری (و نه نماینده حقوقی) اقدام به طرح دعوا یا دفاع و تعقیب دعوا نمایند. با عنایت به ارتباط موضوع، بررسی تجربه و چالشهای اجرایی ماده ۳۲ قانون فوق، یکی از اهداف مورد نظر از برگزاری این نشست است.
اطلاعات نشست علمی
زمان برگزاری: شنبه مورخ ۲۸/۷/۱۳۹۷ ساعت ۱۳ تا ۱۵:۳۰
محل برگزاری: سالن جلسات شهید بهشتی پژوهشگاه قوه قضاییه
مدعوین:
آقای دکتر ولی رستمی (عضو هیئت علمی دانشگاه تهران)
آقای دکتر باقر انصاری (عضو هیئت علمی دانشگاه شهید بهشتی)
آقـای دکتـر علیمحمـد فـلاحزاده (عضـو هیئـت علـمی دانشـگاه علامه طباطبائی)
آقـای علـی بادامچـی (معـاون امـور دولت دفتر هیئت دولت، نماینده دفتر مذکور)
آقای نصراله ترابی (معاون حقوقی، مجلس و نظارت سازمان اداری و استخدامی کشور، نماینده سازمان مذکور)
آقای محمدتقی نبئی (رئیس امور حقوقی و قوانین سازمان اداری و استخدامی، نماینده سازمان مذکور)
آقای دکتر علیرضا شاهپری (رئیس امور ساختارهای سازمانی سازمان اداری و استخدامی کشور، نماینده سازمان مذکور)
خانم ساغر بهادرانی (نماینده معاونت حقوقی رئیس جمهور)
آقای علی شاهبیگ (مدیرکل دفتر تأیید صلاحیت کارشناسان حقوقی دستگاههای دولتی، معاونت حقوقی رئیس جمهور)
آقای دکتر عباس توازنیزاده (سرپرست پژوهشکده حقوق عمومی و بینالملل)

پیشگفتار[۱۱]
در برنامههای توسعه قوه قضاییه، برنامههایی به شرح زیر برای قوه قضاییه پیشبینی شده است:
ارتقای فرهنگ نظارتپذیری و قانونمداری دستگاههای اجرایی
ساماندهی نظام پیشگیری از تخلفات و کاهش شکایات از دستگاههای دولتی و عمومی
تقویت پایبندی به قوانین و اجرای تکالیف قانوـی در دستگاه‌های اجرایی
ترویج رویکرد پیشگیرانه در نظام تصمیمسازی و تصمیمگیری در کشور.
بیتردید عملکرد قوه مجریه از حیث قانونمداری، بر عملکرد قوه قضاییه مؤثر است. به عبارتی، نتایج قانونمداری یا عدم قانونمداری قوه مجریه، در انجام وظایف قوه قضاییه تأثیر دارد. پس از طرح گفتمان حاکمیت قانون در یکی دو دهه اخیر در کشور و بهرغم اهمیت بسیار زیاد موضوع در حکمرانی، در عمل ملاحظه میشود که قوانین و مقررات به میزان مطلوب اجرا نمیشود.
از نظر پژوهشگاه قوه قضاییه، یکی از واحدهایی که میتواند نقش مهمی را در ارتقای قانونمداری دستگاههای دولتی ایفا کند، واحد حقوقی است. در این زمینه پرسشهایی به شرح زیر قابل طرح است: آیا در حال حاضر عملکرد واحدهای حقوقی دستگاههای دولتی از مطلوبیت مورد انتظار برخوردار است؟ اگر عملکرد آن‌ها در حد مطلوب نیست، چه راهکارهایی را میتوان برای ارتقای عملکرد آن‌ها ارایه کرد؟ چرا دعاوی اداری و استخدامی در دیوان عدالت اداری، بالاترین تعداد دعاوی مطروحه در دیوان را دارد؟ نقش واحدهای حقوقی دستگاه‌های دولتی در این زمینه چیست؟ آیا نسبت و رابطه واحدهای حقوقی با بالاترین مقام دستگاه، مشابه همان رابطهای است که سایر واحدهای دستگاه با مقام مزبور دارند؟ آیا مدیران واحدهای حقوقی نسبت به مدیران سایر واحدهای دستگاههای دولتی ماهیتاً از استقلال بیشتری برخوردار نیستند؟ اگر پاسخ مثبت است، این استقلال چه اقتضائاتی دارد؟ با توجه به احکام قانونی مربوط به موقعیت و نحوه انجام وظایف ذیحسابها، آیا نمیتوان موقعیت نسبتاً مشابهی را برای مدیران واحدهای حقوقی دستگاههای دولتی درنظر گرفت؟ با توجه به ابلاغ چندین بخشنامه و دستورالعمل درخصوص نقش و عملکرد واحدهای حقوقی دستگاههای دولتی، آیا مقررات مذکور در عمل رعایت شده است؟ آیا اجرای مقررات مذکور توسط واحدهای حقوقی، مورد پیگیری بخشهای ذیربط در دولت قرار گرفته است؟ آیا لازم نیست ارتباط سازمانیافتهتری میان واحدهای حقوقی دستگاههای دولتی و بخشهای مربوط قوه قضاییه (مثل دیوان عدالت اداری) برقرار شود؟
با توجه به سابقه کار در واحد حقوقی دستگاه دولتی، لازم به ذکر است کارکردهای واحدهای حقوقی از حیث مالی و اقتصادی نیز قابل توجه است. توضیح آنکه در برخی از دستگاههای دولتی دعاوی حقوقی با مبالغ قابل توجهی در جریان است که اگر واحد حقوقی آن‌ها به نحو متقن و قوی عمل نکند، احتمال ورود ضرر مالی و اقتصادی قابل توجه به دولت وجود دارد. بر این اساس نقش عملکرد واحدهای حقوقی از حیث توفیق در دعاوی مطروحه له یا علیه سازمان دولتی، بهخصوص با توجه به اثرات اقتصادی آنها، قابل توجه است.
در این نشست، در مقام پاسخگویی به پرسشهای فوق درصددیم با توجه به نظرات مدعوین محترم، زمینه ارایه طرح عملیاتی مشخصی برای اصلاح وضعیت موجودِ واحدهای حقوقی را فراهم کنیم.

گفتـار اول: جایگـاه واحدهـای حقوقی در ساختار تشکیلاتی دستگاههای دولتی
مبحث اول: جایگاه واحدهای حقوقی در ساختار کلان تشکیلاتی دستگاههای دولتی
بحثی که از گذشته در دولت در زمینه واحدهای حقوقی دستگاههای دولتی مطرح بوده، رأس هرم واحد حقوقی است. در تشکیلات کلان واحدهای حقوقی دستگاههای دولتی، عنوان حقوقی هست اما واقعیت، حقوقی نیست. حتی ابتدا عنوان حقوقی ذکر میشود و سپس سایر عناوین.[۱۲] اما عملاً امور غیرحقوقی مقدم بوده است. سؤالی که مطرح است این است که بالاخره وزیر یا بالاترین مقام دستگاه میخواهد معاون حقوقی به معنی واقعی کلمه داشته باشد؟ همچنان که معاون اداری و مالی دارد. هم اکنون معاونت حقوقی هر دستگاه دولتی جزء معاونتهای عمومی است. در برخی دستگاهها امور حقوقی و مجلس هر دو برعهده یک معاونت است. این بحث درخصوص معاونت حقوقی و امور مجلس رئیس جمهور هم از قدیم وجود داشته است.[۱۳] واقعیت آن است که این دو امور متجانس با یکدیگر نیستند. امور حقوقی، متکفل یک امرحقوقی است. اما امور مجلس، کارکرد سیاسی دارد.[۱۴]
بررسی وضعیت تشکیلاتی واحدهای حقوقی حاکی از آن است که ساختار و تشکیلات واحدهای مذکور در دستگاههای دولتی وضعیت نابسامانی دارد. اگر معاونت حقوقی در کنار امور مجلس تشکیل میشد، باز مشکل چندانی نبود. در برخی موارد واحد مشخصی متکفل امور حقوقی نیست یا اگر واحد مشخصی وجود دارد، در کنار امور حقوقی، امور استانها و گاهی اوقات، امور اداری و مالی هم برعهده آن‌ها قرار میگیرد. برای مثال، در حال حاضر وزارت کشور، معاونت حقوقی و امور مجلس ندارد. برای حل این مشکل، مقامی تحت عنوان قائم مقام در امور حقوقی پیشبینی شده است. سازمان اداری و استخدامی کشور و معاونت حقوقی رئیس جمهور سعی کردهاند انسجامی در ساختارهای حقوقی دستگاههای اجرایی ایجاد کنند که البته در عمل به نتیجه مطلوب منتهی نشده است.[۱۵]
به هنگام اجرای حکم ماده ۲۹ قانون مدیریت خدمات کشوری مبنی بر محدودیت تعداد معاونتهای دستگاههای اجرایی، اولین بخشی که برای حذف آن اقدام میشود، معمولاً معاونت حقوقی است. روزی که سازمان راهداری و حمل و نقل جادهای تشکیل شد، برخی گفتند که لازم نیست دفتری را برای امور حقوقی اختصاص دهیم. حکمی که برای اینجانب صادر شد، مدیرکل حقوقی و بازرگانی بود. در آن دوره، دو امر کاملاً نامتجانس در کنار همدیگر قرار گرفتند. پس از گذشت مدتی به این نتیجه رسیدند که مدیر حقوقی نمیتواند بازرگان باشد. علت ایجاد این مشکلات، نبود دیدگاه روشن و مثبت نسبت به امور حقوقی دستگاهها بود. به منظور ایجاد انسجام میان واحدهای حقوقی، دستورالعملها و مصوباتی بین سالهای ۱۳۸۶ تا ۱۳۸۹ توسط معاون اول رئیس جمهور و معاون حقوقی رئیس جمهور ابلاغ گردید. نکته آخر آنکه ساختار سازمانی واحدهای حقوقی دولت باید به نحوی طراحی شود که واحدهای مذکور بتوانند در تصمیمگیریها نقش مؤثرتری ایفا کنند.[۱۶]
مبحث دوم: وضعیت موجود واحدهای حقوقی از حیث تشکیلاتی و تعداد کارشناسان حقوقی
در یکی از جلسات شورای علمی و معاونین معاونت حقوقی رئیس جمهور مقرر شد پیشنویس متن مربوط به نظارت و ارزیابی عملکرد واحدهای حقوقی دستگاههای اجرایی تهیه شود. در اجرای مقرره فوق، شاخصهایی برای دستگاه‌های اجرایی فرستاده شد. نتیجه برخی از پاسخها قابل توجه بود. برای مثال، دفتر حقوقی وزارت جهاد کشاورزی ذیل معاونت توسعه و منابع انسانی تشکیل شده بود که سنخیت آن با امور حقوقی محل سؤال است. در انتهای جلسه فوق، آماری که از تعداد کارشناسان حقوقی دستگاههای دولتی توسط یکی از معاونین وقت معاونت حقوقی رئیس جمهور ارایه شد، حاکی از آن بود که حدود هفده هزار کارشناس حقوقی در دستگاههای اجرایی وحود دارند. با توجه به تفاوت این آمار با سایر آمارها و نظر به اینکه داشتن آمار صحیح لازمه برنامه‌ریزی برای اصلاح وضع موجود است، به نظر میرسد باید آمار دقیقی در این زمینه ارایه شود. در دفتر تأیید صلاحیت کارشناسان حقوقی دستگاههای دولتی حدود شش هزار پرونده برای بررسی صلاحیت کارشناسان مذکور تشکیل شده است. این در حالی است که این تعداد با سایر آمارها از تعداد کارشناسان حقوقی همخوانی ندارد.[۱۷]
مبحث سوم: تلقی واحد حقوقی به عنوان یکی از واحدهای عمومی دستگاههای دولتی
در ساختار فعلی دستگاههای اجرایی، تمامی وزارتخانهها و سازمانها حتی در تشکیلات استانی خود دارای واحد حقوقی هستند. بیش از هشت هزار پست سازمانی مرتبط با واحدهای حقوقی در سامانه ملی مدیریت ساختار دستگاههای اجرایی کشور ثبت شده است. واحدهای مذکور در سطوح مختلفی همچون معاونت، دفتر، اداره کل و اداره تشکیل شدهاند. در ابتدا عرض کنم که ساختار دستگاههای اجرایی از سوی خود دستگاهها پیشنهاد میشود و سپس سازمان اداری و استخدامی کشور آن را بررسی می نماید. واحدهایی نظیر واحد حقوقی، اداری و مالی و فناوری اطلاعات، از نظر سازمان اداری و استخدامی کشور، جزء واحدهای عمومی دستگاه هستند و نه واحد اختصاصی آن. البته عمومی بودن یک واحد به معنای غیرتخصصی بودن آن نیست. ملاک اصلی در تعریف واحد عمومی، تکرار شوندگی آن در دستگاههای اجرایی است.[۱۸]
براساس ضوابط و استاندارد، تعداد واحدهای عمومی یک دستگاه نباید از ۲۵% کل واحدهای آن دستگاه بیشتر باشد. این استاندارد به موجب مصوبه شورای عالی اداری به دستگاههای دولتی ابلاغ شده است. البته باید اذعان داشت اهمیت و جایگاه واحدهای حقوقی از یک دستگاه به دستگاه دیگر ممکن است متفاوت باشد. سازمان اداری و استخدامی کشور در تأیید ساختار سازمانی دستگاهها به حجم و نوع فعالیتهای واحد حقوقی مربوط توجه دارد.[۱۹]
گفتار دوم: امکان سنجی استقلال نسبی واحدهای حقوقی و الزامات آن
مبحث اول: دیدگاه مدیران دستگاههای دولتی نسبت به واحدهای حقوقی
معمولاً مدیران دستگاههای اجرایی تصور مثبتی از واحد حقوقی خود ندارند؛ زیرا به زعم آن‌ها واحد حقوقی نقش متوقفکننده یا مانع را برای آن‌ها دارد. واحدهای مذکور با بررسی قوانین و مقررات، معمولاً متذکر ممنوعیتها و محدودیتها میشوند و این امر با خواسته مدیران دستگاههای دولتی ـ که معمولاً تمایل دارند در اداره امور از اختیارات گستردهای برخوردار باشند ـ همخوانی ندارد. اگر در برخی دستگاهها هم نقش این واحدها، پر رنگ است، شاید به دلیل این است که از آن‌ها انتظار دارند راههای گریز از قانون را به آن‌ها نشان دهند. گاهی اوقات که با نظرات غیرمنطقی و غیرمنسجم واحد حقوقی برخی دستگاهها مواجه میشویم، مشخص میگردد که ارایه نظرات مذکور جهت تأمین نظر مدیران دستگاه بوده است.[۲۰]
از نظر برخی مدیران، واحد حقوقی خدمتگزار آن‌ها است. از این واحد انتظار دارند که امر غیرقانونی را امکانپذیر و قانونی کند. واحد حقوقی اگر نظر به عدم امکان انجام امور مورد نظر مدیران خود دارد، باید در عمل راه حلی را نیز پیشنهاد کند. در غیر این صورت، ممکن است با عزل و … مواجه شود. تمرکز واحدهای حقوقی نباید صرفاً بر طرح و دفاع از دعاوی باشد. این واحدها باید در مرحله قبل از اتخاذ تصمیم نیز ورود کنند. لذا جنبه پیشگیرانه این واحدها از اهمیت کمتری نسبت به امور قضایی برخوردار نیست.[۲۱]
اگر در عمل از نظرات واحدهای حقوقی تبعیت میشود، به دلیل اشراف واحدهای مذکور بر قوانین و مقررات مربوط و اعلام نظر به نحو مستند و مستدل و منطبق با اصول و موازین حقوقی است. اگر واحد حقوقی به نحو تخصصی و قوی عمل کند و عملکرد مناسبی داشته باشد، شأن و جایگاه بالایی به دست می‌آورد و به تدریج برای آن واحد، نوعی مرجعیت ایجاد میشود. یکی از دلایل عدم برخورداری واحدهای حقوقی از جایگاه شایسته نزد مدیران، داشتن دیدگاه‌های متفاوت نسبت به قانون است. به طور کلی دو نگاه به قانون در دستگاههای دولتی وجود دارد:
قانون به مثابه هدف: اجرای قانون، اصل است. عمده واحدهای حقوقی چنین نگاهی به قانون دارند.
قانون به مثابه ابزار: اهداف ایجاد و فعالیت اداره، اجرای قانون نیست. بلکه اهداف قانون، امور دیگری است: مثل بازتوزیع ثروت، عدالت و غیره. قانون به مدیران ابزار لازم برای رسیدن به آن اهداف را میدهد. قانون، هدف نیست بلکه چارچوبهایی را برای عدم سوءاستفاده مقامات اداری از اختیاراتشان وضع میکند. در برخی موارد ممکن است قانون با کارآمدی و اقتضائات مدیریتی در تعارض باشد. [۲۲]
در شرایط فعلی نظام اداری ایران که دستگاههای دولتی با مراجع نظارتی متعددی مواجه هستند، نمیتوان برای واحد حقوقی آن‌ها هم نقش بازدارندگی قائل شد. در غیر این صورت، اهداف اداره که همان ارایه خدمات عمومی است، با مانع مواجه میشود.[۲۳]
در «دستورالعمل ساماندهی ساختار سازمانی واحدهای حقوقی دستگاههای اجرایی» رگههایی از استقلال واحدهای حقوقی قابل ردیابی است. برای مثال، مقرر شده است نصب و عزل مسئولان واحدهای حقوقی دستگاههای دولتی براساس شرایط مقرر از سوی معاون حقوقی رئیس جمهور و با حکم بالاترین مقام دستگاه اجرایی باشد. هدف این بوده است که مقام مذکور از هر جهت تابع یک رابطه سلسلهمراتب اداری نباشد. گرچه در اصل صلاحیت پیشبینی این حکم، بحث است، اما وجود آن حاکی از ضرورتی است که در این زمینه احساس شده است.[۲۴]
مبحث دوم: بررسی تطبیقی وظایف واحدهای حقوقی دستگاههای دولتی در کشورهای منتخب
واحد حقوقی اداره بهداشت کانادا وظایفی به شرح زیر برعهده دارد: ارایه کمک و مشاوره حقوقی مؤثر و کارآمد، مطالعه و ارایه گزارش حسب درخواست رئیس اداره، ارایه مشاورههای حقوقی مناسب درخصوص مسائل قانونی مربوط مطرحشده از سوی سایر واحدهای آن اداره، نظارت، بازنگری و تهیه پیشنویس قراردادهای مهم و اسناد ضمیمه آن، ارزیابی و پایش موضوعات و مسائل مهم و تصمیمات دادگاه، ارایه مشاوره به سایر واحدهای اداره به منظور جلوگیری از طرح شکایات غیرضروری، مشارکت در کمیتهها، هیئتها و کارگروههایی که وظایفی در زمینه سیاستگذاری دارند برای عطف توجهات به ابعاد حقوقی تصمیمات و مصوبات و دفاع از دعاوی آن اداره در دادگاه.[۲۵]
مأموریت اصلی اداره امور قانونگذاری در خزانهداری امریکا، ارایه مشاوره به وزیر درخصوص سیاستهای مختلف و روابط وزارتخانه با کنگره به منظور همکاری و تعیین سیاستهای کلی وزارتخانه میباشد. همچنین ایجاد و بسط راهبردهای مختلف برای اجرای طرحهای قانونی و پاسخ به کنگره در خصوص مکاتبات از دیگر وظایف اداره مذکور است. واحد حقوقی وزارت فرهنگ و گردشگری مالزی دارای وظایف ذیل است:[۲۶]
ارایه مشاوره حقوقی
تفسیر مصوبات پارلمان و سایر مصوبات مربوطه
بررسی پروندههای مربوط به مسئولیت مدنی وزارتخانه
انعقاد قراردادها و معاهدات مربوط به وزارتخانه
حضور در دپارتمانها، سازمانها و سایر وزارتخانهها درخصوص موضوعات فوق
بنابراین واحدهای حقوقی نقش مشاور و پیشنهاد دهندۀ راهبردهای قانونی برای انجام وظایف سازمان را ایفا میکنند.[۲۷]
مبحث سوم: تفاوت وظایف واحدهای حقوقی دستگاههای دولتی با سایر واحدهای سازمانی؛ ضرورت یا عدم ضرورت برخورداری از استقلال نسبی
آیا وظایف واحدهای حقوقی دستگاههای دولتی، ماهیت مشاورهای دارد؛ به این معنا که مدیران دستگاه از آن‌ها نظر میخواهند و واحدهای مذکور صرفاً اعلام نظر میکنند و لذا الزامی به تبعیت از نظرات آن‌ها نیست؟ مسئله اساسی این است که حدود استقلال واحدهای حقوقی تا کجاست؟ زیرا هر مقام یا واحد عمومی باید در چارچوب و حدود صلاحیت‌های قانونی خود عمل کند. بین وظایف دفاتر حقوقی و اختیارات مدیران واحدهای حقوقی، با کارآمدی اداره و اقتضائات مدیریتی باید توازن معقول برقرار باشد.[۲۸]
یکی از تفاوتهای واحدهای حقوقی با سایر واحدها این است که سایر واحدها معمولاً به یک امر مشخص میپردازند: مالی، تشکیلات، فناوری و … . اما واحد حقوقی دستگاه اجرایی علاوه بر تخصص حقوقی باید از حیث موضوعی به همه امور و تکالیف آن دستگاه اشراف نسبی داشته باشد. مثل وکیلی که شخص تاجر بهکار میگیرد. وکیل نمیتواند به موکل بگوید که من صرفاً به قوانین معدودی مسلط هستم. حتماً باید علاوه بر مسایل حقوقی قانون تجارت، مالیات، بیمه و غیره را بداند. یکی از نقاط ضعف عمده دفاتر حقوقی دستگاههای اجرایی، عدم تسلط به امور تخصصی سازمان مربوط است. البته این یک ضعف مدیریتی است.[۲۹]
آیا اساساً ماهیت کار دفاتر حقوقی با بقیه واحدها و کارکنان سازمان تفاوت دارد؟ پاسخ مثبت است. به جهت همین تفاوت، امکان درنظر گرفتن استقلال نسبی برای آن‌ها وجود دارد. توضیح آنکه بقیه کارمندان دولت، مجری سیاستهای دولت هستند. براساس اصل ۱۳۴ قانون اساسی «ریاست هیئت وزیران با رئیس جمهور است که بر کار وزیران نظارت دارد و با اتخاذ تدابیر لازم به هماهنگ ساختن تصمیمهای وزیران و هیئت دولت میپردازد و با همکاری وزیران، برنامه و خطمشی دولت را تعیین و قوانین را اجرا می‌کند». کارمندان در نظم سلسلهمراتبی باید مجری سیاستهایی باشند که از سوی مقامات مافوق به آن‌ها اعلام میشود. به این ترتیب، اساساً استقلال مقامات اداری، مفهومی ندارد. این در حالی است که واحدهای حقوقی علی‌القاعده مجری سیاستهای دولت نیستند.[۳۰]
همان طور که از شرح وظایف واحدهای حقوقی دستگاههای دولتی در سایر کشورها مشخص است، کار واحدهای حقوقی جنبه سیاستی ندارد، بلکه انطباق یا عدم انطباق موضوع درخواستی با قوانین و مقررات مربوط را میسنجند. دفاتر حقوقی دستگاههای دولتی باید از استقلال نسبی برخوردار باشند. برخورداری از استقلال نسبی، در تغییر نگاه مدیران دستگاهها به واحدهای حقوقی و نیز در زمینه استخدام و حقوق و مزایای نیروهای مربوط، مؤثر است. البته منظور ما برخورداری از استقلال مشابه قضات نیست. از طرفی، وضعیت واحدهای حقوقی مشابه سایر واحدهای دستگاه نیز نیست. آن‌ها در موقعیت بینابینی قرار دارند و برای مثال، میتوانند از استقلالی به اندازه اعضای دادگاههای اداری در انگلیس و کانادا برخوردار باشند. البته این یک ایده است و برای اجرایی کردن آن، لازم است مطالعات لازم در مورد آن انجام شود. استقلال واحدهای حقوقی به انجام بهتر وظایفشان کمک میکند و بهخصوص موجب پر رنگتر شدن جنبه پیشگیرانه کارکرد آن‌ها میشود.[۳۱]
در بحث استقلال واحدهای حقوقی دستگاه دولتی باید توجه داشت که بالاخره مدیر واحد حقوقی یا یک وکیل، رابطهای با موکل خود دارد و آن رابطه مبتنی بر حفظ منافع موکل است. وکیل باید قانون را در جهت منافع موکل خود تفسیر کند. زمانی که یک تاجر قصد انعقاد قرارداد دارد، آن را بدین جهت برای وکیل خود ارسال میکند و از او نظرخواهی میکند که منافع او به بیشترین حد ممکن تأمین شود. در سازمانهای دولتی هم تا حدود زیادی وضع به همین منوال است. استقلال واحد حقوقی قطعاً به میزان استقلال قاضی نخواهد بود. نکته قابل ذکر آنکه استقلال در ذات حقوق وجود دارد. یک شخص حقوقی در هر موقعیت و هر جایی که کار میکند باید سعی کند که استقلال خود را حفظ کند. نظر حقوقی خود را مطرح کند. البته ممکن است مدیر مربوط به نحو دیگری تصمیمگیری کند. در برخی موارد، دیدگاههای مختلفی راجع به یک موضوع وجود دارد. واحد حقوقی طبعاً باید آن دیدگاهی را طرح کند که منافع آن سازمان را به نحو مناسبتری تأمین میکند.[۳۲]
جایگاه واحدهای حقوقی را از دو حیث میتوان مورد بررسی قرار داد:
از منظر تئوری (مباحث حقوق اداری)
از منظر عملی (وضعیت نظام حقوقی موجود)
از نظر تئوریکی، واحد حقوقی دستگاه دولتی بخشی از واحدهای سازمان متمرکز اداری است. واحد مذکور قاعدتاً از اصول حاکم بر سازمانهای اداری، مثل اصل سلسلهمراتب اداری تبعیت میکند؛ اعم از اینکه در مرکز باشند یا در خارج از مرکز. واحدهای حقوقی دستگاههای دولتی از استقلال برخوردار نیستند؛ زیرا شخصیت حقوقی مستقل ندارند. واحدهای عدم تمرکز فنی و محلی از آن جهت دارای استقلال هستند که دارای شخصیت حقوقی مستقل از دولت هستند. در یک دستگاه دولتی مسئولیت با مدیر است. رابطه واحد حقوقی با بالاترین مقام براساس اصل عدم تراکم شکل میگیرد. در سازمان و تشکیلات و قوانین دستگاه‌های دولتی، مسئولیت امور حقوقی برعهده بالاترین مقام سازمان است. اختیارات مربوط به امور حقوقی از طریق تفویض اختیار به واحد حقوقی واگذار میشود. اگر منظور از استقلال واحد حقوقی، استقلال نظر آن واحد باشد، این استقلال وجود دارد. دلیل این امر نیز تخصصی بودن کار این واحدها است.[۳۳]
اگر عملکرد واحد حقوقی قوی نباشد و از اتقان لازم برخوردار نباشد، استقلال واحدهای حقوقی، خطرناک خواهد بود. بخشی از مشکلات سازمان اداری دولت، عدم توجه مقتضی به مسائل مادی و معنوی واحدهای حقوقی است. نظام عزل و نصب مدیران، پیشبینی شرایط لازم برای کارشناسان حقوقی و غیره، عواملی هستند که میتواند موجب بهسامانتر شدن وضعیت این موضوع شود.[۳۴]
مبحث چهارم: مسئولیت واحدهای حقوقی دستگاههای دولتی
حدود مسئولیت واحدهای حقوقی تا کجاست؟ آیا واحد حقوقی میتواند به هر نحوی اعلام نظر کند؟ به نظر میرسد در مورد این پرسشها به نحو مقتضی تأمل لازم صورت نگرفته است. نکته قابل توجه آنکه به هر میزان که استقلال واحد حقوقی افزایش یابد، ناگزیر باید بر مسئولیت واحد مذکور نیز افزود. در عمل نیز به نظر میرسد واحدهای نظارتی به این موضوع توجه لازم را نداشتهاند.[۳۵]
در سالهای اخیر طرحی در مجلس شورای اسلامی پیشنهاد شده بود مبنی بر اینکه قراردادهای ادارات باید به امضا یا پاراف مدیر حقوقی برسد و برای مقام مذکور نیز مسئولیتی مشابه مسئولیت مقرر در مواد ۳۱ و ۹۱ قانون محاسبات عمومی کشور (همچون ذیحسابها) درنظر گرفته بود. طرح مذکور به سرنوشت مشخصی منتهی نشد.[۳۶]
گفتار سـوم: نقش واحدهای حقوقی در فرآیند تصمیمگیری دستگاه‌های دولتی
بررسی نقش واحدهای حقوقی در فرایند تصمیمگیری دستگاههای دولتی منوط به بررسی میزان استقلالی است که واحدهای مذکور از آن برخوردارند. اگر نقش آن‌ها چنان زیاد شود که در هر تصمیم جزئی وارد شوند، موقعیت آن‌ها مشابه سایر کارکنان خواهد شد و نمیتوانند استقلال لازم را داشته باشند.[۳۷]
واقعیت آن است که پیشنویسهای پیشنهادی دستگاههای دولتی برای تهیه لایحه قانونی یا مصوبه دولت، به نحو ضعیفی تهیه و تنظیم میشوند. بررسیها حاکی از است که در برخی موارد حتی نظر واحد حقوقی درخصوص متون مذکور اخذ نمیشود.[۳۸]
مبحث اول: نقش واحدهای حقوقی در رسیدگی درون سازمانی به دعاوی و شکایات
برای ارتقای موقعیت واحدهای حقوقی میتوان به آن‌ها نقش بازنگری درونی اداره را واگذار کرد. این سازوکار در حقوق اداری بسیاری از کشورها پیش‌بینی شده و تأثیر بهسزایی در کاهش دعاوی و افزایش قانونمداری دستگاه‌های دولتی داشته است. برای مثال، در چند سال گذشته اداره امور مالیاتی آلمان با استفاده از این سازوکار، با کاهش سی درصدی پروندههای مالیاتی مواجه شده است. این پیشنهاد نیازمند پیشبینی سازوکارهای مقتضی است. در عمل میتوان به دو شکل، این سازوکار را ایجاد کرد:
ایجاد با حکم قانون (استحکام بیشتر و مؤثرتر)
ایجاد با تصمیم داخلی اداره (مثل کمیتههای تکریم ارباب رجوع و پاسخگویی به شکایات)[۳۹]
ایجاد سازوکار بازنگری درونی با تصمیم داخلی اداره، اثربخشی لازم را ندارد و لذا بهتر است موضوع با ارایه لایحه قانونی و تصویب قانون مربوط، پیگیری شود. دلیل اینکه مردم به نهادهای داخلی فوق مراجعه نمیکنند، این است که کمیته‌های مذکور تصنعی و غیرواقعی هستند. با تصویب قانون مربوط میتوان جایگاه واحدهای حقوقی، شرایط احراز سمتهای مربوط و استقلالشان را ارتقا داد. توجه به این نکته لازم است که ایجاد سازوکار بازنگری درونی نباید موجب اضافه شدن یک مرحله به مراحل رسیدگی شود. بازنگری درونی میتواند یک سازوکار رسیدگی غیرحقوقی و غیررسمی در اداره باشد. در صورتی که نظر واحد حقوقی که وظیفه بازنگری درونی را انجام می‌دهد، رعایت نشود، مقام مربوط باید دلایل رد نظر واحد مذکور را ذکر کند. به این ترتیب، امکان الزام واحدهای اداری سازمان دولتی به پذیرش نظر واحد حقوقی وجود ندارد. حداکثر حکمی که در این زمینه میتوان پیشنهاد کرد، این است که چنانچه نظر واحد حقوقی را نپذیرند، دلایل مربوط را ارایه کنند.[۴۰]
واحد حقوقی میتواند به عنوان یک نهاد شبهقضایی، نقش نهاد خود ـ تنظیم را ایفا کند. در این خصوص لازم به ذکر است مفاد ماده ۶ قانون شورای دولتی در ماده ۱۰۲ مکرر قانون مدیریت خدمات کشوری پیشبینی شده است که سازوکار خاصی را برای رسیدگی به دعاوی استخدامی تعیین کرده است. در حال حاضر، دیوان عدالت اداری نهاد عالی قضایی در کلیه دعاوی اداری نیست. قضاوتی متفاوت با قضاوتی که در محاکم عمومی تهران صورت میگیرد، ندارد. بهتر است سازوکاری اندیشیده شود که قبل از طرح دعوا در دیوان، شکایت مسیر خود را ابتدا در اداره طی کند و نتیجه شکایت شاکی قابل شکایت در دیوان باشد.[۴۱]
مبحث دوم: نقش واحدهـای حقوقـی در کاهش پرونـدههای مطروحـه در دادگستری
بسیاری از مشکلات دیوان عدالت اداری ناشی از آییننامههای خلاف قانونی است که در بسیاری از موارد، مصوب هیئت وزیران است. تصمیمنامه موسوم به مهرآفرین منشأ طرح دعاوی مختلفی در زمینه تبدیل وضع استخدامی کارکنان دستگاههای دولتی در دیوان شده است. این در حالی است که مصوبه فوق خلاف قانون اعلام شده است. اگر سازمان اداری و استخدامی در زمان انعقاد قراردادها نظارت کند که کار غیرحجمی به شرکتهای خصوصی واگذار نشود، این مشکلات به وجود نخواهد آمد. در معاونت منابع انسانی قوه قضاییه کارگروهی متشکل از قضات دیوان عدالت اداری و معاونان حقوقی آن مجموعه تشکیل شده است که براساس دادههای آماری دعاوی مطروحه در دیوان، دعاوی مذکور را گونهشناسی میکند. با مشخص شدن موضوعات دعاوی پر تکرار در دستگاه، میتوان از طرح مجدد آن‌ها جلوگیری کرد. واحد حقوقی دستگاههای دولتی میتوانند با اخذ دادههای لازم از دیوان عدالت اداری، اقدام به شناسایی دعاوی مطروحه علیه سازمان مربوط و مشاوره در مورد عدم تکرار آن‌ها نماید. همچنین مناسب است جلسات مشترکی میان قضات دیوان عدالت اداری و مسئولان واحدهای حقوقی دستگاههای دولتی برگزار شود.[۴۲]
هماهنگی میان دیوان عدالت اداری، سازمان اداری و استخدامی کشور و واحدهای حقوقی دستگاههای اجرایی به منظور کاهش پروندههای اداری و استخدامی ضرورت دارد. شاید در این خصوص علاوه بر هماهنگی نیاز به اصلاح فرایندها هم باشد.[۴۳]
جلسات مشترک میان قضات دیوان عدالت اداری و سازمان اداری و استخدامی در حال اقدام و برگزاری است. درخصوص عملکرد واحدهای حقوقی و نقش سازمان اداری و استخدامی در این زمینه لازم به ذکر است براساس بخشنامه سازمان به کلیه دستگاههای اجرایی، بکارگیری نیروهای شرکتی برای انجام وظایف قانونی دستگاهها، مجاز نیست. ولی متأسفانه برخی از دستگاهها در عمل از بخشنامههای سازمان تبعیت نمیکنند. این سازمان برای مثال درخصوص تبدیل وضعیت نیروهای پیمانی ایثارگر به رسمی براساس بند (ذ) ماده ۸۷ قانون برنامه ششم توسعه، به دستگاههای دولتی اعلام کرده است که اقدام به تبدیل وضع کنند؛ این سازمان هم آماده صدور مجوزهای مربوط است. لکن با عدم انجام وظایف قانونی دستگاهها، موضوع با شکایت شاکی در دیوان عدالت اداری مطرح میشود.[۴۴]
تأثیر عملکرد واحدهای حقوقی بر شکایات اداری و استخدامی قابل انکار نیست. شکایات مذکور نهادهای متعددی را درگیر میکند: دیوان عدالت اداری، سازمان اداری و استخدامی کشور و واحدهای حقوقی و اداری دستگاههای دولتی. در حال حاضر سالانه حدود ده هزار شکایت اداری و استخدامی به سازمان اداری و استخدامی کشور واصل میشود. طرح شکایات مذکور علل مختلفی دارد: نقص قوانین و مقررات، ابهام قوانین و مقررات، طرح شکایات واهی، عملکرد نامناسب دستگاههای دولتی (از جمله واحدهای حقوقی آنها)، صدور آرای نامتقن از دیوان عدالت اداری و غیره. رد شدن حدود هفتاد درصد شکایات واصله حاکی از آن است که بخش قابل توجهی از شکایات، واهی است. اهمیت جایگاه واحد حقوقی در میان سایر واحدهای دستگاههای دولتی به جهت آن است که واحد مذکور موظف است نظرات خود را به صورت مستند بیان کند. سایر واحدها ممکن است به سیاستها و مصلحتاندیشیها تمسک جویند، اما برای واحد حقوقی، قانون جایگاه محوری دارد.[۴۵]
گفتار چهارم: راهکارهای ارتقای عملکرد واحدهای حقوقی دستگاه‌های دولتی
مبحث اول: لزوم برخورداری واحدهای حقوقی از جایگاه قانونی مناسب
سرچشمه شاید گرفتن به بیل چو پرشد نشاید گرفتن به پیل[۴۶]
قانون اساسی و قوانین عادی در نظام حقوقی ایران نگهبانهای خاص خود را دارند: شورای نگهبان/ هیئت بررسی و تطبیق مصوبات دولت با قوانین (رئیس مجلس شورای اسلامی). برنامه اول توسعه در سالهای قبل از انقلاب اسلامی توسط امریکاییها نوشته شد. عدم اجرای برنامه مذکور و نیز برنامه دوم توسعه از نگاه مدیران دستگاههای دولتی، ناشی از دو علت بود: کمبود نیروی انسانی و منابع مالی. اگر الآن هم از مدیران دستگاههای دولتی علت عدم اجرای برنامهها را بپرسیم، همین پاسخ را میدهند. در حالی که در مثال فوق، نه شورای نگهبان و نه هیئت بررسی و تطبیق مصوبات، نیروی انسانی و منابع مالی چندانی ندارند. آنچه مهم است، جایگاه قانونی مشخصی است که از آن برخوردارند. برای حل مشکلات مربوط به واحدهای حقوقی، نباید موضوع را به صورت صنفی بررسی کنیم. همچنین با گسترش تشکیلات و اضافه کردن حقوق کارشناسان حقوقی، مشکلات واحدهای حقوقی مرتفع نمیشود.[۴۷]
مبحث دوم: بازنگری در شرح وظایف واحدهای حقوقی دستگاههای دولتی
واحدهای حقوقی در ساختار نظام اداری فعلی ما از جایگاه مناسبی برخوردار نیستند. به لحاظ سنتی وظیفه آن‌ها دفاع از دعاوی بوده است که له یا علیه سازمان مطرح میشده است. وظایف واحدهای مذکور با هماهنگی و تأیید سازمان اداری و استخدامی کشور تعیین میشود و معمولاً یک فرمت و روش یکنواختی در این زمینه وجود ندارد.[۴۸]
دفاتر حقوقی همچنان متمرکز بر دعاوی هستند که له یا علیه سازمان مطرح شده است. در حالی که دفاتر حقوقی، وظایف دیگری نیز در زمینه اجرای قوانین در دستگاههای دولتی برعهده دارند. برای مثال، با احصای وظایف دستگاه براساس قوانین، اجرای آن را به واحدهای دیگر گوشزد کنند. [۴۹]
ارتقای واحدهای حقوقی صرفاً با ارتقای سطح سازمانی آن‌ها صورت نمی‌گیرد. اگر آن واحدها در انجام وظایف خود به نحو مناسبی عمل کنند، وضعیتشان در آن سازمان ارتقا خواهد یافت. به نظر میرسد یک بازآفرینی در شرح وظایف و دیدگاه در این حوزه ضرورت دارد تا شأن و نقش این واحدها به معنی واقعی ارتقا پیدا کند. اینکه صرفاً دیدگاه این باشد که دفاتر حقوقی درخصوص ضوابط و بخشنامهها و غیره صحهگذاری کنند، با وجود دستگاههای نظارتی متعدد که سرعت عمل دستگاههای اجرایی را کند میکنند، دفاتر حقوقی نباید نقش مانع را ایفا کنند و باید نقش تکمیلی و کمک به دستگاه را داشته باشند. دفتر حقوقی ابزاری برای رییس دستگاه است که به چه نحوی وظایف را انجام دهد و از ظرفیتهای قانونی برای آن استفاده شود. عملکرد واحد حقوقی باید به گونهای باشد که یاریکننده مدیر در انجام وظایف قانونی او باشد و نه اینکه او را از انجام کار بازدارد.[۵۰]
واحدهای حقوقی تا مدتها در زمینه قراردادها دخالتی نمیکردند. به تجربه برای مدیران ثابت شد که واحد حقوقی باید در تنظیم قراردادها ورود کند. تا حدی که در سازمانی که کار میکردیم بخشنامهای صادر شد مبنی بر اینکه بدون تأیید واحد حقوقی، هیچ قراردادی منعقد نشود. البته همه موارد فوق بستگی به توانمندی واحد حقوقی دارد. برخی از واحدهای حقوقی ممکن است تمایلی برای ورود در زمینههای فوق نداشته باشند. برخی از واحدهای حقوقی مخالف ورودشان در همه امور هستند؛ زیرا این امر موجب افزایش بار وظایف آن‌ها میشود. برخی دیگر این امر را موجب ارتقای جایگاه واحد حقوقی میدانند؛ البته به شرطی که همراه با تقویت جایگاه مادی و معنوی واحد حقوقی باشد.[۵۱]
مبحث سوم: پیشبینی مرجع هماهنگکننده برای واحدهای حقوقی دستگاههای دولتی
عملکرد حقوقی دستگاههای دولتی بحث بسیار مهم و چالشی است. ضمن اذعان به اهمیت موضوع این نشست، شاید مناسب بود معاونت حقوقی رئیس جمهور نسبت به قوه قضاییه در این بحث پیشقدم میگردید. پیوست حکم رئیس جمهور خطاب به معاون حقوقی ـ که توسط ایشان به بسیاری از دستگاه‌های دولتی ابلاغ شده ـ حاوی نکاتی مهمی است. در پیوست مذکور وظایف عمومی و اختصاصی متعددی برای معاونت مذکور درنظر گرفته شده است: هماهنگی و برنامهریزی امور حقوقی دستگاههای اجرایی، آسیبشناسی نظام حقوقی موجود، تهیه سند جامع اصلاح و توسعه نظام حقوقی، طراحی، تدوین و بکارگیری سازوکار و آییننامه اجرایی برای تقویت، هماهنگی، نظارت و کنترل معاونت بر واحدهای حقوقی دستگاههای اجرایی.[۵۲]
تا یک دهه پیش یکی از مشکلات واحدهای حقوقی این بود که دارای مرجع هماهنگکننده نبودند. واحد مذکور همواره زیر چتر بالاترین مقام دستگاه قرار داشته است. در سال ۱۳۸۴ که به معاونت حقوقی رئیس جمهور وارد شدیم، به همراه دکتر نجفیخواه، اندیشه ارتقای جایگاه واحدهای حقوقی را مطرح کردیم. ایجاد سازمان حقوقی دولت از پیشنهادهای ما در آن دوره بود. البته منظورمان از سازمان حقوقی دولت، ایجاد ساختار سازمانی نبود بلکه مراد، ایجاد یک جمع هماهنگکننده بود. واقعیت آن است که دولت نیروهای کارشناس حقوقی زیادی دارد اما مرجع هماهنگکنندهای میان آن‌ها وجود نداشته است. معاونت حقوقی رئیس جمهور نیز عمده زمان خود را صرف پاسخگویی به استعلامات حقوقی دفتر هیئت دولت و دستگاههای اجرایی میکرد. در آن دوره، دو هدف اساسی مطرح گردید:
استفاده از ظرفیت واحدهای حقوقی دستگاههای دولتی درجهت تقویت معاونت حقوقی رئیس جمهور
سامان دادن به واحدهای حقوقی دستگاههای دولتی.[۵۳]
همچنین قرار شد در تهران و استانها واحدهای معین برای کمک به امور حقوقی دستگاههای دولتی ایجاد شود. همچنین میتوان به تشکیل شورای هماهنگی واحدهای حقوقی دستگاهها براساس دستورالعمل مربوط اشاره کرد. دستورالعمل مذکور در حال حاضر معتبر است اما اجرای آن بستگی به اراده معاون حقوقی رئیس جمهور در هر دوره دارد.
با عنایت به نکات فوق، محور اول برنامه معاونت حقوقی رئیس جمهور برای ارتقای واحدهای حقوقی، طراحی و ایجاد ساختار مناسب برای واحدهای مذکور است. امر مذکور نیازمند هماهنگی با معاونت وقت توسعه مدیریت و سرمایه انسانی رئیس جمهور بود که منجر به صدور دستورالعمل دو امضایی در این زمینه شد. در آن دستورالعمل احکام مختلفی از جمله به شرح زیر پیشبینی شده است: مدیران واحدهای حقوقی باید از دانش حقوقی برخوردار باشند. هم اکنون شاهد فعالیت اشخاصی در واحد حقوقی دستگاههای دولتی هستیم که از دانش حقوقی لازم برخوردار نیستند. معاونت حقوقی در تنظیم شرح وظایف کارشناسان حقوقی وارد نمیشود بلکه این موضوع توسط سازمان اداری و استخدامی کشور تأیید میگردد.
به نظر میرسد در تصمیمات نوعی باید حتماً نظرات این واحدها اخذ شود اما در مورد تصمیمات موردی، با توجه به گستردگی تصمیمات مذکور، این امر بستگی به نظر مدیر مربوط دارد.[۵۴]
مبحث چهارم: ارتقای وضعیت مادی کارشناسان حقوقی و رتبهبندی کارشناسان حقوقی
مهمترین پیشبینی قانونی در مورد ارتقای وضعیت پرداختها به کارشناسان حقوقی دستگاههای دولتی، حکم بند (خ) ماده ۱۱۳ قانون برنامه ششم توسعه است. در اجرای حکم اخیر، پیشنویس دستورالعمل ماندگاری شاغلان پستهای کارشناسی حقوقی تهیه و به دولت ارایه شده است. ارتقای وضعیت واحدهای حقوقی دستگاههای دولتی مستلزم همکاری واحدهای مذکور، معاونت حقوقی رئیس جمهور و سازمان اداری و استخدامی کشور است. در دوره‌ای به اینجانب مأموریت دادند که در کمیسیون امور اجتماعی دولت، آیین‌نامه ماندگاری مشاغل حقوقی را در قانون مدیریت خدمات کشوری پیش‌بینی کنم. بیشتر دستگاهها با پیشبینی حکم مذکور مخالف بودند. برای مثال وزارت راه و شهرسازی چنین نظر داد که اگر قرار است فوق العادهای پرداخت کنید، به کارشناسان راه این وزارت پرداخت کنید. چون متکفل انجام یک امر تخصصیاند.[۵۵]
همچنین لازم به ذکر است پرداخت حق الوکاله کارشناسان حقوقی که از سالها قبل در قالب قانون تصویب شده است، در عمل اجرایی نگردیده است.[۵۶]
یکی دیگر از طرحها، ارزیابی کارشناسان حقوقی دستگاههای دولتی بود که به نظر میرسد به نتایج ملموسی نرسیده باشد. رتبهبندی کارشناسان حقوقی در قوانین برنامه پنجم و ششم پیشبینی شد، دستورالعمل و آییننامه آن هم تصویب شد اما در عمل، بی تأثیر بود.[۵۷]
مبحث پنجم: بهرهگیری از خدمات حقوقی بخش غیردولتی
ظرفیت فعلی دستگاههای دولتی پاسخگوی نیازهای حقوقی دستگاههای مذکور نیست. ناگزیر باید از خدمات حقوقی بخش خصوصی استفاده کرد. در یک پرونده میلیاردی آیا کارشناسان حقوقی دستگاه میتوانند به نحو مناسبی از سازمان دفاع کنند؟ به نظر میرسد با بازنگری در فرآیندهای انجام کار و برون‌سپاری خدمات حقوقی میتوان به نحوی کارآمدی امور حقوقی را مدیریت کرد.[۵۸]
قانونگذار با هدف کاهش هزینههای دستگاههای دولتی به آن‌ها اجازه استفاده از نمایندگان حقوقی را داده است. بخش قابل توجهی از نمایندگان واحدهای حقوقی در شهرستانها، با بدیهیات علم حقوق آشنایی ندارند. شاید علت این امر آن است که شخصی که دانش مناسب حقوقی دارد، کارمند دولت نمیشود. در مصوبات مربوط هم شرایط حداقلی برای کارشناسان حقوقی دستگاههای دولتی پیشبینی شده است: آشنایی با دانش حقوقی (و نه مدرک کارشناسی حقوق).[۵۹]
صرفه و صلاح اقتصادی دولت اقتضا میکند که برخی پروندهها ـ به‌خصوص پروندههای سنگین مالی ـ به وکلای دادگستری واگذار شود. به دو دلیل به نظر میرسد که همان طور که اقتصاد دولتی نتیجه مطلوب نداد، وکالت دولتی نیز به نتیجه مطلوب منتهی نمیشود: حقوق مثل اقتصاد یک امر فنی و تخصصی است. در اقتصاد، سیستم فرمان و کنترل جواب نمیدهد. در حقوق هم نمیتوان با دستور و فرمان، کارآمدی کارشناس حقوقی را بالا برد. همچنین همان طور که مدیر دستگاه دولتی انگیزهای درخصوص سود و زیان دولت ندارد، برای کارشناس حقوقی دستگاه دولتی هم نتیجه دعوا چندان مهم به نظر نمیرسد. به این ترتیب، بهتر است با استفاده از ظرفیت وکلای دادگستری، برای واحد حقوقی جایگاه نظارتی و مشاورهای قائل شویم. البته میتوان دفاع از دعاوی تکراری و روتین را برعهده کارشناسان حقوقی دستگاه گذاشت.[۶۰]
کلام پایانی (تحلیل نتایج نشست از منظر مدیریتی)[۶۱]
روش بایسته در مطالعه، پژوهش و بحث در مورد ارتقای جایگاه و نقش واحدهای حقوقی دستگاههای دولتی مانند هرکار علمی دیگری نیازمند چارچوب نظریای است که از پیش، تشخیص، تعیین و تبیین شده باشد.
واحدهای حقوقی هم مثل هر واحد سازمانی دیگر دارای ساختار، رفتار و تعاملات محیطیاند. محیط نزدیک هر یک از واحدهای حقوقی مورد بحث، مجموعه واحدهای دیگر دستگاه دولتی شامل آن واحد و محیط با واسطه آنها، همان محیط دستگاه دولتی است.
اگر جایگاه و نقش واحدهای حقوقی را متغیّر وابسته[۶۲]در نظر بگیریم، با اتخاذ و تفصیل چنین مدلی، میتوان از مطالعه و منظور نمودن همه متغیرهای مستقل[۶۳] اطمینان نسبی به دست آورد.
منظور از تفصیل مدل این است که تشخیص داده شود که متغیّرهای هریک از ابعاد سه گانه ساختار، رفتار و تعاملات محیطی کدامند؟ به عنوان مثال، در بعد ساختار باید به ابعاد ساختاری نرم و سخت توجّه کرد؛ و از ابعاد (متغیرهای) ساختار نرم میتوان از قانون اساسی، چشم انداز جمهوری اسلامی ایران در افق ۱۴۰۴ هجری شمسی، سیاستهای کلّی نظام، «قانون»ها، آیین‌نامهها، دستورالعملها، آرای وحدت رویه (قضایی، اداری) و رویههای جاری سازمان، سیستمها و روشهای مصوّب نام برد.
مثال دیگر: بعد رفتاری در سه سطح قابل بررسی است: سطح فردی، سطح گروهی و سطح واحد سازمانی.
در سطح فردی، متغیّرهایی مانند رضایت شغلی،[۶۴] انگیزش شغلی،[۶۵] الگوی شخصیتی، بینش، دانش و مهارت افراد مدّ نظر خواهد بود.
با دو مثال بالا روشن میگردد که تفصیل مدل پایه چه چارچوب قابل اتّکایی را برای کاوش درباره وضعیت فعلی واحدهای حقوقی و طرّاحی راههای ارتقای کارایی[۶۶] و اثربخشی[۶۷] آن‌ها در اختیار ما قرار میدهد.
ضرورت سنجش کامل وضعیت موجود واحدهای حقوقی: در صورتی که نظرهای ارائه شده را در چارچوب نظریه بالا جای دهیم میتوان چنین گفت که درصد قابل توجهی از متغیرهای چارچوب نظری مطرح شده در بالا، در مباحث نشست علمی پوشش داده شدهاند؛ ولی برآورد تعداد و درصد آنهایی که پوشش داده نشدهاند، چنین نشان میدهد که موضوع این نشست را باید با طرّاحی محورهای موضوعی (منطبق با ابعاد تفصیلی چارچوب نظری) به صورت یک فراخوان مشارکت علمی تنظیم کرد. چنین فراخوانی باید مخاطبان عام و مخاطبان خاصّ داشته باشد.
پیشنهاد میشود که تشخیص دستههای مخاطبان خاص نیز از یک چارچوب نظریه علمی تبعیت کند. در این صورت، میتوان به عنوان مثال از مدل سیستم باز[۶۸] استفاده کرد. یکی از خصوصیات سیستم باز، رصد مستمر خروجیها (محصولات: کالا و یا خدمت)، به ویژه از جهت آثاری است که باقی میگذارد. در این مدل، ادراک استفاده کنندگان از کار سیستمی که خروجیهای خود را رصد میکند، در درجه اوّل اهمیت قرار دارد.
با این نگاه، نمیتوان در یک نشست یا همایش علمی ضرورت حضور افرادی را که بتوانند تجارب به کار برندگان این محصولات را نمایندگی کنند، نادیده گرفت. به این ترتیب فکری در موضوع نشست علمی، افکار، نیازها و ارزیابیهای به عنوان مثال مدیران دولتی که از خدمات واحدهای حقوقی بهره میبرند و قاضیانی که دادخواستها، شکایتها و یا لوایح تنظیم شدۀ واحدهای حقوقی را در رسیدگیهای قضایی مطالعه میکنند باید مطرح شود.
به این ترتیب، برای پوشش نسبتاً جامع محورهای موضوعی همایش یا سری نشستهای علمی، و برای پوشش نسبتاً جامع مشارکتکنندگان در هم‌اندیشی از چارچوبهای نظری علمی مناسب بهره میجوییم.

نتیجه
بهرغم احکام پیشبینی شده در دستورالعمل ساماندهی ساختار سازمانی واحدهای حقوقی دستگاههای اجرایی (ابلاغیه شماره ۹۰۵۹۴ مورخ ۲۷/۴/۱۳۸۹ معاون حقوقی رئیس جمهور و معاون توسعه مدیریت و سرمایه انسانی رییس جمهور)، با عنایت به حکم ماده ۲۹ قانون مدیریت خدمات کشوری مبنی بر محدودیت تعداد معاونتهای دستگاههای اجرایی، واحدهای حقوقی در تمامی دستگاههای دولتی در قالب «معاونت» تشکیل نشدهاند. در مواردی هم که یک معاونت برای امور حقوقی در نظر گرفته شده، معمولاً سایر امور نظیر امور مجلس، نظارت و استانها نیز برعهده همان معاونت قرار گرفته است. بر این اساس، جایگاه واحد و مشابهی برای واحدهای حقوقی دستگاههای دولتی در ساختار کلان تشکیلاتی دستگاههای دولتی پیشبینی نشده است. معمولاً واحدهای مذکور در سطوح تشکیلاتی معاونت، اداره کل، دفتر و امور تشکیل میشوند.
محسوب کردن واحد حقوقی دستگاه دولتی به عنوان یکی از واحدهای عمومی، به معنای برعهده داشتن یک امر غیرتخصصی توسط آن واحد نیست. به عبارت دیگر، واحد عمومی در برابر واحد اختصاصی مطرح میشود. منظور از واحد اختصاصی، واحدی است که متکفل وظایف اصلی دستگاه دولتی است. عمومی بودن واحد حقوقی در دستگاه دولتی مانع از توجه به اقتضائات آن امور (امور تخصصی حقوقی) نیست.
وظیفه خاص واحد حقوقی دستگاههای دولتی از حیث اعلام نظر به صورت مستند و مستدل بهویژه در دوره حاضر که اصل حاکمیت قانون به عنوان الگوی نظری مسلط (پارادایم) بر حقوق اداری کشورها مطرح است، وضعیت آن‌ها را تا حدودی متمایز از سایر واحدهای دستگاههای دولتی کرده است. در پاسخ به این پرسش که آیا این وضعیت خاص، اقتضای استقلال آن‌ها را ندارد؟، باید اذعان داشت استقلال مورد نظر برای واحد حقوقی، نسبی است. از یک سو، مدیران واحدهای حقوقی قطعاً از استقلالی مشابه استقلال قضات برخوردار نیستند. از سوی دیگر، رابطه آن‌ها با بالاترین مقام دستگاه دولتی، متفاوت از رابطه مدیران سایر واحدها با بالاترین مقام دستگاه بهنظر میرسد. بدیهی است منظور از استقلال واحد حقوقی، انفکاک ساختاری واحد مذکور از دستگاه دولتی و برخورداری آن از شخصیت حقوقی مستقل (همچون نهادهای غیرمتمرکز فنی و محلی) نیست. مسئله اصلی در این موضوع، میزان اختیارات واحدهای حقوقی است. تبعاً به میزان اختیارات و استقلالی که به واحدهای مذکور اعطا میشود، باید مسئولیت متناسب با آن نیز برای واحدهای مذکور در نظر گرفته شود.
در وضعیت فعلی، جایگاه واحدهای حقوقی دستگاههای دولتی تفاوتی با سایر واحدهای عمومی یا اختصاصی دستگاه ندارد. نقش آن‌ها در قالب مشاور حقوقی رئیس دستگاه است و لذا حسب ظاهر الزامی در تبعیت از نظرات آن‌ها توسط مقامات دستگاه دولتی وجود ندارد. به نظر میرسد حدی از مسئولیت قانونی برای مدیران و حتی کارشناسان واحدهای حقوقی دستگاههای دولتی در صورت ارتکاب تخلفات اداری، وجود دارد.
با وجود مقرراتی که درخصوص لزوم تأیید پیشنویس مصوبات ابلاغی یا پیشنهادی دستگاههای دولتی توسط بالاترین مقام واحد حقوقی وجود دارد، در عمل متون پیشنویس دستگاههای دولتی برای تصویب لایحه قانونی یا اخذ مصوبه دولتی مربوط، به نحو ضعیفی تهیه و تنظیم میشوند. بررسیها حاکی از است که در برخی موارد حتی نظر واحد حقوقی درخصوص متون مذکور اخذ نمیشود.
در خصوص اخذ نظرات واحدهای حقوقی قبل از اتخاذ تصمیمات (موردی) و انجام اقدامات، با توجه به تعدد بیشمار تصمیمات و اقداماتی که مقام اداری باید روزانه اتخاذ کند / انجام دهد، الزام قانونی در زمینه اخذ نظر واحد حقوقی در موارد فوق وجود ندارد. در عمل، به تشخیص مدیران حسب مورد نظر واحد حقوقی اخذ میشود. البته در وجه مطلوب هم نمیتوان الزام به اخذ نظر واحدهای مذکور قبل از اتخاذ تصمیمات و انجام اقدامات اداری را حداقل در تمامی موارد، منطقی تلقی کرد. با وجود این، ممکن است با تقسیمبندی تصمیمات یا اقدامات مذکور، برخی از آن‌ها را که از ویژگی و اهمیت بیشتری برخوردار است، منوط به اخذ نظر و یا تأیید واحد حقوقی کرد. کمااینکه درخصوص پیشنویس نمونه قراردادها (قراردادهای تیپ) برای واحدهای حقوقی چنین جایگاهی درنظر گرفته شده است. همان طور که در گزارش ذکر شده است، تصمیمات نوعی را هم میتوان منوط به بررسی قبلی واحد حقوقی دانست.
برخی از صاحبنظران معتقدند واحد حقوقی دستگاه دولتی میتواند در آیین بازنگری داخلی نقش مناسبی ایفا کند. گفتنی است طراحی سازوکارهای مناسب برای رسیدگی درونسازمانی به شکایات در داخل دستگاه دولتی، علاوه بر کاهش حجم دعاوی (قضایی)، موجب صرفه‌جویی در زمان و هزینه طرفین شکایت نیز میشود.
به لحاظ سنتی وظایف قضایی واحدهای حقوقی ـ یعنی طرح و دفاع از دعاوی مطروحه له یا علیه دستگاه دولتی مربوط ـ بخش عمدهای از وظایف واحد حقوقی را شامل میشود. با توجه به تقدم رویکرد پیشگیرانه، دیدگاه سنتی مذکور در حال تغییر به سمت بازآفرینی وظایف واحدهای حقوقی به منظور ایفای نقش واحدهای مذکور در فرایند تصمیمگیریهای اداری است. از جمله مواردی که مدیران دستگاههای دولتی به تجربه دریافتهاند که لازم است از واحد حقوقی استفاده شود، نقش واحدهای مذکور در بررسی، تنظیم و تأیید پیش‌نویس قراردادها است.
یکی از وجوه تمایز کارکنان حقوقی دستگاهها نسبت به سایر مشاغل دستگاه، فرصتهای شغلی متعددی است که برای دانشآموختگان رشته حقوق وجود دارد: قضاوت، وکالت دادگستری، مشاوره حقوقی، سردفتری اسناد رسمی، ازدواج و طلاق و غیره. در عمل اشتغال به شغل دولتی (در زمینه امور حقوقی) با توجه به سطح پرداخت آن از جذابیت کمتری نسبت به سایر گزینهها برخوردار است. همین وضعیت موجب شده که عملاً تعداد کمی از دانشآموختگان مستعد رشته حقوق وارد دستگاههای اجرایی شوند. بیتردید یکی از ابعادی که در راستای تحقق ایده ارتقای واحدهای حقوقی دستگاههای دولتی باید به آن توجه کرد، ارتقای سطح کیفی کارشناسان حقوقی است. این امر تا حدود قابل توجهی منوط به فراهم کردن زمینههای لازم برای جذب و مهمتر از آن، نگهداری کارشناسان حقوقی است؛ امری که به صورت حداقلی در بند (خ) ماده ۱۱۳ قانون برنامه ششم توسعه درخصوص تصویب دستورالعمل مربوط به ماندگاری صاحبان مشاغل تخصصی حقوقی مورد توجه قانونگذار قرار گرفته است. گرچه اقدام در این زمینه موجب افزایش هزینههای عمومی (پرسنلی) دولت میشود، لکن در صورتی که سیاست جذب و نگهداری کارشناسان حقوقیِ باکیفیت به نحو درستی طراحی و اجرا شود، میتواند در میانمدت موجب کاهش هزینه‌های عمومی نیز بشود. توضیح آنکه تأثیر عملکرد واحدهای حقوقی دستگاه‌های دولتی از حیث اقتصادی بهخصوص در دعاوی که جنبه مالی دارد، غیرقابل انکار است.
در وضعیت فعلی بهمنظور استیفای کامل حقوق دولت در دعاوی مطروحه، حسب مورد استفاده از خدمات حقوقی بخش غیردولتی (وکلای دادگستری و مؤسسات مشاوره حقوقی) میتواند به عنوان یک راهکار مورد توجه قرار گیرد.
با توجه به مقرراتی که اخیراً درخصوص جایگاه و کارکرد واحدهای حقوقی دستگاههای دولتی تصویب و ابلاغ شده است، به نظر میرسد یکی از محورهای قابل تأکید، پیگیری اجرای مؤثر مقررات موجود است. بررسی وضعیت فعلی واحدهای حقوقی دستگاههای دولتی حاکی از عدم اجرا یا اجرای ناقص مقررات مذکور است. به نظر میرسد عدم اجرای مؤثر مقررات یادشده (ناظر بر واحدهای حقوقی)، تأثیرات منفی بر اجرای سایر قوانین و مقررات در دستگاههای دولتی داشته است.
لازم به ذکر است معاونت حقوقی رئیس جمهور به منظور سهولت در دسترسی به قوانین و مقررات، اقدام به گردآوری و انتشار مجموعههای موضوعی قوانین و مقررات در حوزههای مختلف نموده است. با وجود این و بهرغم اهمیت گردآوری و انتشار قوانین و مقررات حاکم بر واحدهای حقوقی دستگاههای دولتی، ظاهراً تاکنون مجموعهای در این زمینه تهیه و منتشر نشده است. در پیوست این گزارش، فهرست قوانین و مقررات حاکم بر واحدهای حقوقی دستگاههای دولتی ذکر شده است؛ با ذکر این نکته که عناوین مذکور، شامل تمامی مقررات حاکم بر واحدهای حقوقی دستگاههای دولتی نیست و فهرست یادشده قابل تکمیل است.
با توجه به مباحث مطرح شده در نشست، همه مدعوین بر این نکته اتفاق نظر داشتند که در حال حاضر وضعیت واحدهای حقوقی دستگاه‌های اجرایی، مطلوب نیست. وظایف و کارکردهای اداری موجود واحدهای حقوقی در دستگاههای دولتی نیازمند بازنگری کلی و سیاست‌گذاری جدید متناظر با تحولات حقوق عمومی در کشور و متناسب با شرایط فعلی است. برای اصلاح وضع موجود، براساس یک پیشنهاد، در ابتدا لازم است مطالعه مقدماتی انجام شود و کارکردهای واحدهای حقوقی از جهات مختلف مورد بررسی قرار گیرد. براساس نتایج مطالعات انجام شده، کارگروهی با دستور کار مشخص و با زمانبندی مشخص، اقدام به بررسی راهکارهای قابل پیشنهاد برای ارتقای وضعیت واحدهای حقوقی دستگاههای اجرایی کند. در این زمینه، با توجه به جایگاه معاونت حقوقی رئیس جمهور در نظام اداری کشور (به ویژه با توجه به مفاد حکم رئیس جمهور خطاب به معاون حقوقی خود در زمینه وظایف آن معاونت درخصوص هماهنگی و برنامه‌ریزی امور حقوقی دستگاههای اجرایی، آسیبشناسی نظام حقوقی موجود و طراحی، تدوین و بکارگیری سازوکار و آییننامه اجرایی برای تقویت، هماهنگی، نظارت و کنترل معاونت بر واحدهای حقوقی دستگاههای اجرایی و غیره)، به نظر میرسد مسئولیت اصلی در ارتقای وضعیت واحدهای حقوقی دستگاههای دولتی، برعهده معاونت مذکور[۶۹] با همکاری دستگاههای ذیربط بهویژه سازمان اداری و استخدامی کشور است.

پیوست: فهرست قوانین و مقررات حاکم بر واحدهای حقوقی دستگاه‌های دولتی
الف ـ قوانین
ماده ۱۱۳ قانون برنامه پنجساله ششم توسعه اقتصادی، اجتماعی و فرهنگی جمهوری اسلامی ایران (۱۴۰۰ ـ ۱۳۹۶) مصوب ۱۳۹۵
ماده ۶۳ قانون برنامه پنجساله پنجم توسعه جمهوری اسلامی ایران (۱۳۹۴ ـ ۱۳۹۰) مصوب ۱۳۸۹
مواد ۲۹ و ۳۱ قانون مدیریت خدمات کشوری (مصوب ۱۳۸۶)
قانون استفاده از خدمات اشخاص حقیقی و حقوقی ایرانی و یا خارجی به منظور استیفای حقوق ملت ایران در دعاوی ‌ایران علیه خارجیان و بالعکس (مصوب ۲۹/۹/۱۳۶۰)
قانون اجازه پرداخت پنجاه درصد از حق‌الوکاله‌های وصولی به نمایندگان قضائی و کارمندان مؤثر در پیشرفت دعاوی‌ دولت ‌(مصوب ۱۲/۱۰/۱۳۴۴)
ماده ۱۵ قانون ارتقاء سلامت نظام اداری و مقابله با فساد (مصوب ۱۳۹۰)
ب ـ مقررات دولتی
بخشنامه درخصوص دستورالعمل اصلاحی تهیه و پیشنهاد لوایح و تصویبنامهها و دفاع حقوقی از مصوبات دولت و به هنگام نگهداشتن آن‌ها در سامانه اطلاعات قوانین و مقررات جمهوری اسلامی ایران
اتخاذ تصمیماتی به منظور ساماندهی استفاده دستگاههای اجرایی از خدمات حقوقی اشخاص حقیقی و حقوقی
دستورالعمل سـامـاندهی ساختار سازمانی واحدهای حقوقی دستگاه‌های اجرایی
شیوهنامه ساماندهی خدمات حقوقی در دستگاههای اجرایی
دستورالعمل تشکیل شورای هماهنگی امور حقوقی دستگاه‌های اجرایی
ارائه گزارش یک‌ساله از تشکیل شورای هماهنگی امور حقوقی دستگاه‌های اجرایی و ارسال موارد تصمیم‌گرفته شده (بخشنامه شماره ۴۷۴۵۸ مورخ ۳۱/۴/۱۳۹۳ معاون حقوقی رییس‌جمهور)
شیوهنامه شورای هماهنگی امور حقوقی دستگاههای استانی
آییننامه تشکیل شورای هماهنگی امور حقوقی وزارت علوم، تحقیقات و فناوری (موضوع ماده (۱۳) دستورالعمل تشکیل شورای هماهنگی امور حقوقی دستگاههای اجرایی) مصوب وزیر علوم، تحقیقات و فناوری
ضوابط سازماندهی وظایف و فعالیتهای عمومی ستاد مرکزی وزارتخانهها و موسسات دولتی
تعیین ضوابط سازماندهی واحدهای عمومی ستاد مرکزی وزارتخانهها و مؤسسات دولتی
نظام تشخیص صلاحیت کارشناسان و مشاوران
بخشنامه درخصوص ابلاغ دورههای آموزشی عمومی کارمندان و آموزشهای تکمیلی مشاغل «کارشناس حقوقی» و «حسابدار، ذیحساب، حسابرس، مسئول خدمات مالی» دستگاههای اجرایی
بخشنامه شماره ۲۹۴۲۶/۵۱۹۵۳ مورخ ۰۳/۱۰/۱۳۹۴ معاون اول رئیس جمهور (در مورد مرکز امور حقوقی بینالمللی ریاست جمهوری
بخشنامه به کلیه وزارتخانهها، سازمانها و مؤسسات دولتی، نهادهای انقلاب اسلامی (درخصوص توافقهای بینالمللی)
اولویتهای عمومی و تخصصی معاونت حقوقی رئیس جمهور

[۱]. تهیهکننده گزارش
[۲]. مستندات برنامهای بررسی موضوع فوق در پژوهشگاه قوه قضاییه به شرح زیر است:
کد راهبرد ۲۱۳ برنامه چهارم توسعه قضایی، تحت عنوان «ارتقاء فرهنگ نظارتپذیری و قانون‌مداری در دستگاههای اجرایی»، کد برنامه راهبردی ۲۱۲۰۱ برنامه فوق تحت عنوان «ساماندهی نظام پیشگیری از تخلفات و کاهش شکایات از دستگاههای دولتی و عمومی»، کد برنامه راهبردی ۲۱۳۰۱ برنامه فوق تحت عنوان «تقویت پایبندی به قوانین و اجرای تکالیف قانونی در دستگاههای اجرایی»، کد برنامه راهبردی ۲۲۱۰۳ برنامه فوق تحت عنوان «ترویج رویکرد پیشگیرانه در نظام تصمیمسازی و تصمیمگیری در کشور».
[۳]. از قانون محاسبات عمومی کشور (مصوب ۱۳۶۶):
ماده ۳۱ـ ذیحساب مأموری است که به موجب حکم وزارت امور اقتصادی و دارایی از بین مستخدمین رسمی واجد صلاحیت به منظور اعمال‌ نظارت و تأمین هماهنگی لازم در اجرای مقررات مالی و محاسباتی در وزارتخانه‌ها و مؤسسات و شرکتهای دولتی و دستگاههای اجرایی محلی و‌ مؤسسات و نهادهای عمومی غیردولتی به این سمت منصوب میشود و انجام سایر وظایف مشروحه زیر را به عهده خواهد داشت:
۱ـ نظارت بر امور مالی و محاسباتی و نگاهداری و تنظیم حسابها بر طبق قانون و ضوابط و مقررات مربوط و صحت و سلامت آنها.
۲ ـ نظارت بر حفظ اسناد و دفاتر مالی.
۳ ـ نگاهداری و تحویل و تحول وجوه و نقدینه‌ها و سپرده‌ها و اوراق بهادار.
۴ ـ نگاهداری حساب اموال دولتی نظارت بر اموال مذکور.
تبصره ۱ـ ذیحساب زیر نظر رئیس دستگاه اجرایی وظایف خود را انجام میدهد.
تبصره ۲ـ ذیحساب مؤسسات و نهادهای عمومی غیردولتی موضوع ماده ۵ این قانون در مورد وجوهی که از محل درآمد عمومی دریافت ‌میدارند، با حکم وزارت امور اقتصادی و دارایی و با موافقت آن دستگاه منصوب خواهند شد.
ماده ۹۱ـ در صورتی که ذیحساب انجام خرجی را بر خلاف قانون و مقررات تشخیص دهد، مراتب را با ذکر مستند قانونی مربوط کتباً به مقام‌ صادر کننده دستور خرج اعلام می‌کند. مقام صادرکننده دستور پس از وصول گزارش ذیحساب چنانچه دستور خود را منطبق با قوانین و مقررات‌ تشخیص داده و مسئولیت قانونی بودن دستور خود را کتباً با ذکر مستند قانونی به عهده بگیرد و مراتب را به ذیحساب اعلام نماید، ذیحساب مکلف ‌است وجه سند هزینه مربوط را پس از ضمیمه نمودن دستور کتبی متضمن قبول مسئولیت مذکور پرداخت و مراتب را با ذکر مستندات قانونی مربوط به‌ وزارت امور اقتصادی و دارایی و رونوشت آن را جهت اطلاع به دیوان محاسبات کشور گزارش نماید. وزارت امور اقتصادی و دارایی در صورتی که‌ مورد را خلاف تشخیص داد، مراتب را برای اقدامات قانونی لازم به دیوان محاسبات کشور اعلام خواهد داشت.
[۴]. به موجب بند ۳ـ۲ دستورالعمل سازماندهی ساختار سازمانی واحدهای حقوقی دستگاههای اجرایی، نصب و عزل بالاترین مسئول واحد حقوقی دستگاههای دولتی براساس شرایط مقرر از سوی معاونت حقوقی رئیس جمهور و با حکم بالاترین مقام اجرایی دستگاه صورت خواهد گرفت.
.[۵] در دستورالعمل فوق در چندین مورد اخذ «تأیید» واحد حقوقی دستگاه دولتی لازم انگاشته شده است:
بررسی و تنظیم و تأیید پیشنویس لوایح و یا مصوبات مورد نظر دستگاه برای طرح در مراجع مربوطه حسب مورد هیأت وزیران یا شوراها و کمیسیونهای مربوطه
بررسی و تنظیم متن کلیه بخشنامهها و دستورالعملها و ضوابط و نظامنامهها و عناوین مشابه که توسط رییس دستگاه یا سایر مدیران ذیصلاح بعد از تأیید واحد حقوقی صادر خواهد شد.
تنظیم و یا تأیید قراردادهای مورد نیاز ادارات و واحدهای تابعه و پاسخگویی به استعلامهای مربوط به آن‌ها.
[۶]. ماده ۱۱۳ قانون برنامه پنجساله ششم توسعه اقتصادی، اجتماعی و فرهنگی جمهوری اسلامی ایران (مصوب ۱۳۹۵) ـ به‌منظور افزایش دقت و سرعت در ارائه خدمات قضائی، تحقق عدالت قضایی و احیای حقوق عامه، ارتقای کیفیت و کاهش اطاله دادرسی و ایجاد فرصت برابر برای دسترسی آحاد مردم به خدمات قضایی و کاهش ورودی پرونده‌ها و پیشگیری از وقوع جرم و دعاوی و اصلاح مجرمان و کاهش جمعیت کیفری: ….
خ ـ در جهت حفاظت بهینه از بیت‌المال و حقوق و اموال دولت، دستورالعملی مشتمل بر سازوکارهای مختلف تشویق و ماندگاری شاغلان در پستهای تخصصی حقوقی در دستگاههای اجرایی از جمله در مورد فوق‌العاده حمایت قضایی مشترکاً توسط معاون حقوقی رئیس‌جمهور، وزیر دادگستری، رئیس سازمان اداری و استخدامی کشور و رئیس سازمان [سازمان برنامه و بودجه کشور] پیشنهاد و پس از تصویب هیأت وزیران در چهارچوب قانون ‌ابلاغ می‌گردد.
[۷]. نوع اول ـ متقاضیان همکاری قراردادی (موضوع ماده ۳۲ قانون مدیریت خدمات کشوری و صاحبان پروانه وکالت دادگستری).
نوع دوم ـ اشخاص حقوقی ایرانی که به‌صورت موردی یا قرارداد انجام کار معین همکاری می‌نمایند.
نوع سوم ـ اشخاص حقیقی و حقوقی غیرایرانی که به‌صورت موردی یا قرارداد انجام کار معین همکاری مینمایند.
[۸]. کارشناس، با حداقل ۳۰ امتیاز. کارشناس ارشد، با حداقل ۵۰ امتیاز. کارشناس عالی، با حداقل ۸۰ امتیاز. مشاور، با حداقل ۱۱۰ امتیاز. مستشار، با حداقل ۱۵۰ امتیاز.
.[۹] یکی از سؤالات درخصوص احکام مذکور، این است که آیا موارد فوق در نظام اداری و استخدامی کشور هم شناسایی شده و رسمیت پیدا کرده است؟
.[۱۰] ماده ۱۶ـ پیشنهاد دستگاهها درخصوص مصوبات و لوایح جدید یا اصلاح مصوبات و قوانین قبلی باید به تأیید (پاراف) معاونی که مسؤولیت امور حقوقی دستگاهها را دارد نیز رسیده باشد.
ماده ۱۷ـ پیشنهاد بخشنامهها، دستورالعملها، شیوه نامهها و دیگر متون مورد نظردستگاهها و همچنین سایر اسناد الزام آور که برای تأیید و امضای رییس جهمور و یا معاون اول یا سایر معاونین وی ارائه میشود مشمول ترتیبات فوق بوده و باید مطابقت آن با قوانین مصوبه به تأیید معاونت حقوقی دستگاه مربوط و معاونت حقوقی رییس جمهور نیز رسیده باشد .
ماده ۱۹ـ دفتر هیأت دولت پیشنهادهایی را که بدون رعایت موارد فوق واصل شده باشد، با ذکر دلیل به دستگاه ذیربط مسترد میکند تا پس از تکمیل مجدداً ارائه نمایند.
.[۱۱] دکتر توازنیزاده
[۱۲]. مثل: معاونت حقوقی و مجلس
[۱۳]. هم اکنون (آبان ماه ۱۳۹۷) معاونت حقوقی رئیس جمهور، مستقل از معاونت امور مجلس رئیس جمهور است.
[۱۴]. آقای بادامچی
.[۱۵] دکتر رستمی
.[۱۶] دکتر رستمی
[۱۷]. آقای شاه بیگ
[۱۸]. دکتر شاهپری
[۱۹]. دکتر شاهپری
[۲۰]. دکتر فلاحزاده
.[۲۱] دکتر رستمی
[۲۲]. دکتر رستمی
[۲۳]. دکتر رستمی
[۲۴]. دکتر توازنیزاده
[۲۵]. دکتر فلاحزاده
[۲۶]. دکتر شاهپری
[۲۷]. دکتر شاهپری
[۲۸]. دکتر توازنیزاده
[۲۹]. دکتر شاهپری
[۳۰]. دکتر فلاحزاده
[۳۱]. دکتر فلاحزاده
[۳۲]. آقای بادامچی
[۳۳]. دکتر رستمی
[۳۴]. آقای نبئی
[۳۵]. دکتر توازنیزاده
[۳۶]. دکتر رستمی
[۳۷]. دکتر فلاحزاده
[۳۸]. دکتر رستمی
.[۳۹] دکتر فلاحزاده
.[۴۰] دکتر فلاحزاده
.[۴۱] آقای حسنوند
[۴۲]. آقای حسنوند
[۴۳]. دکتر شاهپری
[۴۴]. آقای نبئی
[۴۵]. آقای نبئی
[۴۶]. سعدی، گلستان، باب اول (در سیرت پادشاهان)، حکایت چهارم.
[۴۷]. آقای ترابی
[۴۸]. دکتر رستمی
[۴۹]. دکتر شاهپری
[۵۰]. دکتر شاهپری
[۵۱]. دکتر رستمی
[۵۲]. آقای بادامچی
[۵۳]. دکتر رستمی
.[۵۴] دکتر رستمی
[۵۵]. دکتر رستمی
[۵۶]. دکتر رستمی
[۵۷]. دکتر رستمی
[۵۸]. دکتر شاهپری
[۵۹]. آقای حسنوند
[۶۰]. آقای حسنوند
[۶۱]. دکتر محمدوزین کریمیان (عضو هیئت علمی دانشگاه علوم قضایی و خدمات اداری)
[۶۲]. Dependent Variable
[۶۳]. Independent Variable
[۶۴]. Job Satisfaction
[۶۵]. Job Motivation
[۶۶]. Efficiency
[۶۷]. Effectiveness
[۶۸]. Open System
[۶۹]. لازم به ذکر است در نشست فوق، سرکار خانم بهادرانی به نمایندگی از معاونت حقوقی شرکت داشتند. مطالب بیان شده توسط ایشان به شرح زیر است:
نظرات ما همان مباحثی است که مدعوین محترم مطرح کردند. جذب بسیاری از کارشناسان حقوقی زیر نظر واحد مدیریت منابع و توسعه انسانی صورت میگیرد. نظارت واحد حقوقی بر جذب نیروهای حقوقی شاید موجب بهبود عملکرد واحد مذکور شود.
معاونت حقوقی رئیس جمهور برای تشکیل کارگروه تخصصی متشکل از معاونت حقوقی رئیس جمهور، سازمان اداری و استخدامی کشور، واحدهای حقوقی دستگاههای دولتی، مرکز پژوهشهای مجلس شورای اسلامی و پژوهشگاه قوه قضاییه اعلام آمادگی میکند.