وکیل حجت اله کریمیان

وکیل پایه یک دادگستری (اصفهان)
وکالت تخصصی در دعاوی کیفری

موبایل: 09132100173

راهکارهای کاهش طرح دعوا و زمان رسیدگی در شعب دیوان عدالت اداری

برگرفته از نشست های حقوقی سایت قوه قضاییه: IJRI.EADL.IR

راهکارهای کاهش طرح دعوا و زمان رسیدگی در شعب دیوان عدالت اداری

چکیده گزارش
طبق قوانین و اسناد متعدد، از جمله قانون برنامه پنج‌ساله پنجم توسعه، قوه قضاییه مکلف به فراهم کردن مقدمات تسریع در رسیدگی به پرونده‌ها و ارتقای کارآیی در ارائه خدمات قضایی شده است. در بخش مربوط به دیوان عدالت اداری، آنچه که یکی از موانع عمده دستیابی به اهداف پیش‌گفته محسوب می‌شود، حجم پرتعداد دادخواست‌های ارائه‌شده به دیوان عدالت اداری، و بالتبع، پرونده‌های موجودی (در دست رسیدگی یا در نوبت رسیدگی) است.
افزایش سرعت رسیدگی به دعاوی (کاهش اطاله دادرسی) با میزان تعداد دادخواست‌های ورودی مرتبط است. در این زمینه، اگر بتوان برای کاهش پرونده‌های ورودی به دیوان تدبیری اندیشید، می‌توان به افزایش سرعت و همچنین دقت در رسیدگی به پرونده‌های باقیمانده و جدید و طبعاً کارآیی دیوان عدالت اداری امیدوار بود.
از مهم‌ترین لوازم چاره‌اندیشی برای کاهش دادخواست‌های ارائه‌شده به دیوان به طرفیت دستگاه‌های اجرایی و تشکیل پرونده‌های پرشمار، نخست، داشتن تصویری از وضعیت موجود به‌وسیله آمار قابل اتکا و دقیق در مورد فراوانی و ماهیت دعاوی مطرح و آرای صادره، و دوم، پردازش و تحلیل آماری آنهاست.
با بررسی گزارشهای ارائه شده از سوی مرکز آمار و فناوری اطلاعات قوه قضاییه از ابتدای سال ۱۳۸۹ تا پایان تیرماه سال ۱۳۹۲ به روشنی می‌توان دریافت که در این دوره زمانی، دیوان عدالت اداری از یک سو با افزایش پروندههای وارد شده، و از سوی دیگر، با عدم افزایش متناسب خروجیها مواجه است. پیامد این وضعیت افزایش موجودی شعب، و به تبع آن، اطاله بیش از پیش دادرسی بوده است.
با توجه به شمار فزاینده پروندههای وارد شده و عدم امکانِ افزایش متناسب خروجیها و در نتیجه اطاله بیش از پیش دادرسی، تلاش برای کاهش طرح دعاوی در دیوان عدالت اداری و نیز کاهش زمان رسیدگی ضروری است؛ این مهم پس از تصویب قانون جدید ضرورتی مضاعف یافته است زیرا دومرحلهای شدن رسیدگیها به طور طبیعی به افزایش زمان رسیدگی منجر میشود.
در پیشنهاد راهکارهای کاهش دعاوی و زمان رسیدگی در دیوان عدالت اداری به این نکته مهم باید توجه شود که که راهکارهای پیشنهادی بر کیفیت رسیدگی به دعاوی تأثیر نامطلوب نگذارند و موجب کاهش این کیفیت و اتقان آراء نشوند.
در این گزارش برای کاهش طرح دعاوی، در مرحله پیش از طرح دعوا در دیوان (مانند کاهش طرح دعاویِ مردود) و نیز کاهش زمان رسیدگی به دعاوی مطروحه در مرحله پس از طرح دعوا راهکارهایی ارائه شده است. بی‌تردید، راهکاری قابل اعتناست که علاوه بر آنچه در بند پیشین گفته شد، عملی و مؤثر باشد و افزون بر آن، به نقض اصول دادرسی منصفانه نیز نیانجامد. راهکارهای مورد اشاره با توجه به این مؤلفه های مهم ارائه شده است.
با توجه به مؤلفه‌های فوق، در این گزارش، راهکارهای کاهش دعاوی و زمان رسیدگی در دیوان عدالت اداری در دو گروه راهکارهای ساختاری و راهکارهای مربوط به فرآیند رسیدگی، اعم از راهکارهای پیش از طرح دعوا و نیز راهکارهای پیشنهادی در جریان رسیدگی به دعوا، ارائه شده‌اند.
در مجموعه راهکارهای ساختاری، چند راهکار مورد بررسی قرار گرفته است: تشکیل مراجع اختصاصی اداری؛ تشکیل واحد بررسی؛ بازنگری در ساختار هیأت عمومی و هیأتهای تخصصی.
در راهکارهایی مربوط به فرآیند رسیدگی، می‌توان به مواردی به این شرح اشاره کرد: الزام به ارسال اظهارنامه پیش از طرح دعوا، قطعیت برخی از آرای شعب بدوی، ارتقای سطح معاضدت قضایی و الزامی شدن معرفیِ وکیل، گسترش دادرسی الکترونیک و الزامی شدن ابلاغ الکترونیک، پیش‌بینی مهلت طرح دعوا ، افزایش موارد صدور حکم بدون ارسال دادخواست برای طرف شکایت و تعریف برخی قیود برای پاسخهای طرفهای شکایت.

گزارش تمام متن
راهکارهای کاهش طرح دعوا و زمان رسیدگی در شعب دیوان عدالت اداری
مقدمه
وضعیت پرونده‌ها در شعب دیوان عدالت اداری
۱٫۱٫ مقایسه وضعیت کلی پرونده‌ها در شعب دیوان از سال ۱۳۸۹ تا ۱۳۹۱
۱٫۲٫ مقایسه میانگین تعداد پرونده‌ها در شعب ۳۳‌گانه از سال ۱۳۸۹ تا ۱۳۹۱
۱٫۳٫ مقایسه تعداد پرونده‌های شعب در تیر ۱۳۹۱ و تیر ۱۳۹۲
۱٫۴٫ مقایسه تعداد پرونده‌های مانده شعب در پایان سال ۱۳۹۱ و پایان تیر ۱۳۹۲
راهکارهای حل‌وفصل اختلافات پیش از طرح دعوا، کاهش طرح دعاویِ مردود و کاهش زمان رسیدگی
۲٫۱٫ راهکارهای ساختاری
۲٫۱٫۱٫ تشکیل مراجع اختصاصی اداری
۲٫۱٫۲٫ تشکیل واحد بررسی
۲٫۱٫۳٫ بازنگری در ساختار هیأت عمومی و هیأت‌های تخصصی
۲٫۲٫ راهکارهای مربوط به رسیدگی
۲٫۲٫۱٫ الزام به ارسال اظهارنامه پیش از طرح دعوا
۲٫۲٫۲٫ قطعیت برخی از آرای شعب بدوی
۲٫۲٫۳٫ ارتقای سطح معاضدت قضایی و الزامی‌شدن حضور وکیل
۲٫۲٫۴٫ گسترش دادرسی الکترونیک و الزامی‌شدن ابلاغ الکترونیک
۲٫۲٫۵٫ پیش‌بینی مهلت طرح دعوا
۲٫۲٫۶٫ افزایش موارد صدور حکم بدون ارسال دادخواست برای طرف شکایت
۲٫۲٫۷٫ تعریف برخی قیود برای پاسخ‌های طرف‌های شکایت
نتیجه

راهکارهای کاهش طرح دعوا و زمان رسیدگی در شعب دیوان عدالت اداری
مقدمه
حجم دعاوی مطروحه در مراجع قضایی همواره به عنوان یکی از معضلات اداری و قضایی در همۀ کشورهای جهان مطرح بوده است. بدیهی است که میزان دعاوی مطروحه در مراجع قضایی به طور مستقیم بر کارآمدی و سرعت رسیدگی قضایی و نیز اتقان آراء صادره توسط دادگاه‌ها تأثیر می‌گذارد. به‌عنوان نمونه در یکی از گزارش‌های «کمیسیون ارزیابی کارآیی دادگستری»[۱۴۰] (وابسته به کمیسیون اروپا)، کارآیی نظام قضایی با طراحی و اندازه‌گیری شاخص‌های «مدت زمان رسیدگی به پرونده و نرخ رسیدگی به پرونده» ارزیابی شده است. نتایج گزارش مذکور نشانگر آن است که بین تعداد پرونده‌های معوقه با مدت زمانی رسیدگی به پرونده‌ها، رابطه مستقیم وجود دارد. بر همین اساس توصیه شده است دادگاه‌ها از طرق و راهکارهای مختلف، از جمله گسترش خدمات قضایی الکترونیک، سرعت رسیدگی و در عین حال دقت رسیدگی را افزایش دهند.[۱۴۱] بدین ترتیب، مدیران قضایی کشورها می‌کوشند تا از طرق گوناگون میزان دعاوی مطروحه را کاهش دهند و این مهم و نیز کاهش زمان رسیدگی به دعاوی همواره به عنوان یکی از مهمترین اهداف در اصلاحات قضایی مورد نظر قرار گرفته است.

©
به عنوان نمونه، در یکی از گزارش‌هایی که توسط بانک جهانی منتشر شده است، با استفاده از منابع اطلاعاتی متعدد، تصویری کلی از وضعیت نهادهای حقوقی و قضایی کشورهای در حال توسعه در آغاز قرن بیست‌ویکم ترسیم شده است.[۱۴۲] در گزارش مذکور، چهار ویژگی سرعت، ارزانبودن، مؤثربودن، منصف یا درستکار بودن محاکم قضایی به عنوان ویژگی‌های نظام قضایی مؤثر و کارآمد مورد توجه قرار گرفته است. در قسمت پایانی گزارش مذکور، بر اهمیت سرعت در دادرسی و کاهش پرونده‌های تحت رسیدگی در محاکم، تأکید شده است. به‌نظر نویسندگان گزارش مذکور، «عدم توجهی که در ابتدا به اصلاحات قضایی شد، به‌ویژه فقدان توجه به نهادسازی»، انبوهی از پرونده‌ها را در تقریباً تمام محاکم قضایی مناطق مورد بررسی پدید آورده است. «این پرونده های انباشته و سرعتی که محاکم قضایی می‌توانند صَرف حل‌وفصل اختلاف کنند، به‌طور مستقیم بر اعتماد بنگاه‌ها و سرمایه‌گذاران به نظام قضایی تأثیر می‌گذارد. برخی از کشورها با ایجاد محاکم ویژه یا ایجاد تقسیم‌بندی های تخصصی در محاکم قضایی، افزایش اختیار قضات برای نظارت بر سرعت رسیدگی و حذف بسیاری از مسئولیت‌های غیرقضایی که بر قضات تحمیل شده بود (مانند ثبت وثیقه‌ها، بررسی صحت وصیت‌نامه‌ها، بررسی اسناد تأسیس بنگاه‌ها یا برگزاری جلسه برای رسیدگی به اعتراضات صورت‌گرفته به رفتارها و عملکردهای سازمان‌های اجرایی)، گام‌هایی در جهت بهبود کارآمدی نظام محاکم قضایی‌شان برداشته‌اند. در گزارش مذکور به عنوان نتیجه تصریح شده است که «افزایش این گونه اقدامات و برداشتن گام‌هایی دیگر برای تقویت کارآمدی، باید در اولویت نسل جدید اصلاحات حقوقی و قضایی باشد».[۱۴۳]
در ایران نیز کاهش دعاوی و افزایش سرعت دادرسی همواره مورد توجه سیاستگذاران و قانون‌گذاران بوده است. به یقین، تحقق اصل یکصد و شصت و ششم قانون اساسی جمهوری اسلامی ایران منوط به کاهش دعاوی و ایجاد شرایط مناسب برای رسیدگی قضات است.[۱۴۴] همچنین، در سیاست‌های کلی و قوانین برنامه نیز شاهد توجه به این موضوع مهم در بیشتر اسناد هستیم. برای مثال، در بند چهارم سیاست‌های برنامه دوم توسعه مصوب ۱۸/۸/۱۳۷۲ تصریح شده بود: «تصحیح و اصلاح نظام اداری و قضایی تا رسیدن به وضعی که بتواند برنامه را در جهت هدف‌هایش به درستی اجرا کند، به وسیله کاستن از حجم، افزودن بر تحرک و کارآیی…». در سند چشم‌انداز جمهوری اسلامی ایران در افق ۱۴۰۴ هجری شمسی نیز تصریح شده است: «جامعه‌ ایرانی در افق این چشم‌انداز چنین ویژگی‌هایی خواهد داشت: توسعه‌یافته، متناسب با مقتضیات فرهنگی، جغرافیایی و تاریخی خود و متکی بر اصول اخلاقی و ارزشهای اسلامی، ملی و انقلابی با تأکید بر: مردم‌سالاری دینی، عدالت اجتماعی، آزادی‌های مشروع، حفظ کرامت و حقوق انسان‌ها و بهره‌مند از امنیت اجتماعی و قضایی». همچنین، بند ۹ سیاست‌های کلی نظام در خصوص امنیت قضایی مصوب ۲۸/۷/۱۳۸۱ مقام معظم رهبری با تاکید بر «استفاده از روش داوری و حکمیت در حل و فصل دعاوی»، بی‌تردید کاهش طرح دعاوی در مراجع قضایی را در نظر دارد. در سیاست کلی قضایی ابلاغ شده توسط مقام معظم رهبری در ۲/۹/۱۳۸۸ در جهت ارتقاء توانمندی‌های علـمی و عمـلی و سلامت قوه قضاییه برای اجرای وظایف محوله در قانون اساسی در بند ۱۱ «اتخاذ تدابیر لازم جهت کاهش فرایند دادرسی و دستیابی سریع و آسان مردم به حقوق خود و بهره‌مندی از حقوق شهروندی در مراجع قضایی» به صراحت تاکید شده و در بند ۱۰ آن نیز «فراگیر کردن نهاد داوری» به عنوان یکی از راهکارهای مناسب برای کاهش دعاوی در نظر گرفته شده است.
علاوه بر این، در ماده ۲۱۱ «قانون برنامه پنجساله پنجم توسعه جمهوری اسلامی ایران (۱۳۹۴-۱۳۹۰)» (مصوب ۱۵/۱۰/۱۳۸۹) نیز تکالیفی برای قوه قضاییه در جهت «تسریع در رسیدگی به پرونده‌ها (بند «ج»)،‌ «تسهیل در رسیدگی به پرونده‌ها» (بند «ز») و «افزایش سرعت و کارآیی در ارائه خدمات حقوقی و قضایی» (بند «ج») مقرر شده است.
در قوه قضاییه نیز برنامه پنج‌ساله توسعه قوه قضاییه (۱۳۹۴-۱۳۹۰) نیز در محور ۲۳ بر مشارکت در طرح‌های مربوط به کاهش دعاوی در دیوان عدالت اداری تأکید شده است. افزون بـر آن، در قوه قضاییه[۱۴۵] «طرح جامع رفع اطاله دادرسی» تــدوین و به مـــراجع قــــضایی ابلاغ شده است. در راستای طرح مذکور، دستورالعمل‌های مختلفی از جمله «دستورالعمل شماره ۱ طرح جامع رفع اطاله دادرسی» با عنوان « ارشاد و معاضدت قضایی و امور رابطان و استعلامات»[۱۴۶]، «طرح جامع رفع اطاله دادرسی (دستورالعمل شماره ۲)» با عنوان «ساماندهی نظام ارجاع و دفاتر شعب دادگاه‌ها و دادسراها و واحد ابلاغ و استفاده از فرم‌های استاندارد»[۱۴۷]، و «دستورالعمل شماره ۳ طرح جامع رفع اطاله دادرسی (در امور کیفری)» [۱۴۸] تدوین و ابلاغ شده است.
بنابراین، افزایش مستمر تعداد دعاوی مطروحه در دیوان عدالت اداری، محدودیت شعب و اطاله دادرسی (و به تبع آن کاهش پرونده‌های مختومه) از عواملی هستند که به حجم بالای پرونده در دیوان عدالت اداری منتهی شده است. نکته‌ای که تاکنون مورد توجه کافی قرار نگرفته، چاره‌اندیشی برای کاهش دعاوی مطروحه در دیوان عدالت اداری است. چنان‌که رئیس دیوان عدالت اداری به ‌تازگی اظهار نظر کرده است، «حجم انبوه پرونده‌ها در دیوان عدالت اداری، قضات را زمین‌گیر می‌کند».[۱۴۹] از این رو، پیش‌بینی راهکارهایی برای کاهش طرح دعاوی در دیوان عدالت اداری ضروری است.
شایان ذکر است که گزارش حاضر فقط به عنوان مقدمه‌ای در این خصوص در نظرگرفته شده و پژوهش جامع در مورد کاهش دعاوی در دیوان عدالت اداری نیازمند طرح‌های پژوهشی گسترده با مشارکت همه نهادهای مربوطه در قوه قضاییه و خارج از آن (دیوان عدالت اداری، دستگاه‌های اجرایی طرف دعوا و…) است. به بیان دیگر، گزارش حاضر، با توجه به قالب گزارش‌های پژوهشکده، فقط به طرح بحث در این خصوص اکتفا نموده است و هر یک از محورها می‌تواند موضوع پژوهشی مستقل با اتکای به آمار و اطلاعات کافی باشد.
در این گزارش ابتدا به تحلیل آماری وضعیت پروندهها در شعب دیوان عدالت اداری می‌پردازیم تا به نحو ملموستر، ضرورت تلاش برای کاهش طرح دعاوی و زمان رسیدگی را دریابیم (۱) و سپس، به معرفی و ارزیابی چند راهکار برای تحقق این اهداف میپردازیم (۲).
وضعیت پرونده‌ها در شعب دیوان عدالت اداری
در این بخش تلاش می‌شود تا تصویری از حجم پرونده‌های وارده به شعب دیوان عدالت اداری و همچنین خروجی و مانده شعب ترسیم شود. بازه زمانی این گزارش از ابتدای سال ۱۳۸۹ تا پایان تیرماه سال ۱۳۹۲[۱۵۰] میباشد. منبع آماری جداول پیش رو، گزارشهای ارائه شده از سوی مرکز آمار و فناوری اطلاعات قوه قضاییه (معاونت آمار و اطلاعات) است.
۱٫۱٫ مقایسه وضعیت کلی پرونده‌ها در شعب دیوان از سال ۱۳۸۹ تا ۱۳۹۱
در جدول ۱، تعداد موجودی، ورودی، خروجی و مانده پرونده‌ها در شعب دیوان در سه سال ۸۹، ۹۰ و ۹۱ مقایسه شده است.

©
جدول ۱٫ مقایسه وضعیت کلی پرونده‌ها از سال ۱۳۸۹ تا ۱۳۹۱
شرح
موجودی
ورودی
خروجی
مانده
سال ۱۳۸۹
۳۷۷۳۰
۹۴۴۵۱
۸۹۶۵۲
۴۲۵۲۹
سال ۱۳۹۰
۴۲۵۲۹
۱۰۷۱۵۱
۹۷۰۳۶
۵۲۶۴۴
سال ۱۳۹۱
۵۲۲۶۱
۱۰۷۳۶۷
۱۰۱۰۶۰
۵۸۵۶۸
تفاوت ۱۳۹۰ نسبت به ۱۳۸۹
۴۷۹۹
۱۲۷۰۰
۷۳۸۴
۱۰۱۱۵
تفاوت ۱۳۹۱ نسبت به ۱۳۹۰
۹۷۳۲
۲۱۶
۴۰۲۴
۵۹۲۴
درصد افزایش یا کاهش ۱۳۹۰ نسبت به ۱۳۸۹
۷۲/۱۲
۴۵/۱۳
۲۴/۸
۷۸/۲۳
درصد افزایش یا کاهش ۱۳۹۱ نسبت به ۱۳۹۰
۸۸/۲۲
۲۰/۰
۱۵/۴
۲۵/۱۱
همچنان که در جدول ۱ مشاهده میشود، افزایش واردهها از یک سو و عدم افزایش متناسب خروجیها از سوی دیگر موجب شده است تعداد پرونـدههای مـانـده از ۴۲۵۲۹ در سـال ۱۳۸۹ به ۵۸۵۶۸ در سال ۱۳۹۱ افزایش یابد.
۱٫۲٫ مقایسه میانگین تعداد پرونده‌ها در شعب ۳۳‌گانه از سال ۱۳۸۹ تا ۱۳۹۱
آنچه در جدول ۱ آمده است مربوط به کل شعب دیوان است. با توجه به اینکه در زمان حکومت قانون سابق، دیوان دارای حداکثر ۳۳ شعبه بوده است،[۱۵۱] میانگین پروندههای هر شعبه در جدول ۲ آمده است. لازم به ذکر است اعداد به دست آمده گرد شده است.
جدول ۲٫ میانگین وضعیت پرونده‌ها در شعب ۳۳‌گانه از سال ۱۳۸۹ تا ۱۳۹۱
سال
موجودی
ورودی
خروجی
مانده
۱۳۸۹
۱۱۴۳
۲۸۶۲
۲۷۱۷
۱۲۸۹
۱۳۹۰
۱۲۸۹
۳۲۴۷
۲۹۴۰
۱۵۹۵
۱۳۹۱
۱۵۸۴
۳۲۵۳
۳۰۶۲
۱۷۷۵

همچنان که در جدول فوق نیز مشاهده میشود افزایش پروندههای وارد شده و عدم افزایش متناسب خروجیها موجب شده است میانگین پروندههای مانده هر یک از شعب از ۱۲۸۹ در سال ۱۳۸۹به ۱۷۷۵ در سال ۱۳۹۱ افزایش یابد.
۱٫۳٫ مقایسه تعداد پرونده‌های شعب در تیر ۱۳۹۱ و تیر ۱۳۹۲
مقایسه آمار تیرماه ۹۲ با تیرماه ۹۱ که در جدول ۳ انجام شده است نیز شمار فزاینده آمار وارده و مانده دیوان را نشان میدهد.
جدول ۳٫ مقایسه تعداد پرونده‌های شعب در تیر ۱۳۹۱ و تیر ۱۳۹۲
ماه ـ سال
موجودی
وارده
مختومه
مانده
تیر ۱۳۹۱
۵۱۷۰۷
۸۹۶۵
۹۱۴۵
۵۱۵۲۵
تیر ۱۳۹۲
۶۲۵۸۸
۱۰۷۷۲
۶۳۱۶
۶۷۰۴۴
۱٫۴٫ مقایسه تعداد پرونده‌های مانده شعب در پایان سال ۱۳۹۱ و پایان تیر ۱۳۹۲
مقایسه دادههای جدول ۳ با جدول ۱ نشان میدهد افزایش پروندههای وارد شده از یکسو و عدم افزایش متناسب خروجیها از سوی دیگر در سال ۱۳۹۲ نیز ادامه داشته است و موجب شده است تعداد پروندههای مانده در پایان سال ۱۳۹۱ که ۵۸۵۶۸ بوده است به ۶۷۰۴۴در پایان تیرماه سال ۱۳۹۲ افزایش یابد.

جدول ۴٫ مقایسه تعداد پرونده‌های مانده شعب در پایان سال ۱۳۹۱ و پایان تیر ۱۳۹۲
زمان
مانده
پایان سال ۱۳۹۱
۵۸۵۶۸
پایان تیر ۱۳۹۲
۶۷۰۴۴
میزان افزایش
۱۴ درصد

از مجموعه مطالب پیشگفته به روشنی میتوان به این نکته پی برد که از سال ۱۳۸۹ تا پایان تیرماه سال ۱۳۹۲ دیوان عدالت اداری با افزایش پروندههای وارد شده از سویی، و عدم افزایش متناسب خروجیها از سوی دیگر، مواجه است. پیامد این وضعیت افزایش موجودی شعب و به تبع آن، اطاله بیش از پیش دادرسی بوده است. البته آنچه باعث شده با وجود افزایش فزاینده پروندههای وارد شده، وضعیت کلی دیوان از نظر مانده بدتر از این نشود، افزایش آمار مختومه است. با وجود ثابت ماندن شعب، همچنانکه از ستون خروجی جداول ۱ و ۲ مشخص است، هر سال با افزایش خروجی مواجه هستیم. البته، این امر نیز تبعات خاص خود را دارد که تحلیل نیروی انسانی و متعاقب آن، کاهش کیفیت رسیدگیها از جمله آنها است.
راهکارهای حل‌وفصل اختلافات پیش از طرح دعوا، کاهش طرح دعاویِ مردود و کاهش زمان رسیدگی
چنان‌که گفته شد دیوان عدالت اداری در سالیان اخیر با افزایش پرونده‌های وارد شده و عدم افزایش متناسب خروجیها مواجه بوده است. اطاله بیش از پیش دادرسی از جمله تبعات گریزناپذیر این وضعیت است که گذشت زمان بر ابعاد و عوارض نامطلوب آن میافزاید. برای رهایی از تبعات این وضعیت ناخوشایند میتوان بر تلاش برای افزایش حجم پروندههای مختومه متمرکز شد. عملی نبودن و در عین حال آسیبزا بودن این راهحل، میزان موفقیت آن را تحتالشعاع قرار میدهد. این راهحل چندان عملی نیست؛ زیرا افزایش آمار خروجی نیازمند تشکیل شعب بیشتری است که اجرای این راهکار در عمل با موانع بسیاری مواجه است. به این دلیل که قوه قضاییه با مشکل جدی کمبود قاضی دست به گریبان است و به نظر نمیرسد در کوتاه مدت بتوان به رفع نسبی این مشکل امید بست. دیوان عدالت اداری به نحو جدیتری با این مشکل مواجه است؛ زیرا به موجب قانون دیوان، قضات دیوان باید حداقل دارای پنج سال سابقه قضایی باشند. از این رو، ورود ابتدایی آنها به دیوان ممکن نبوده و باید از دیگر واحدهای قضایی به دیوان منتقل شوند. این وضعیت موجب شده است جذب قاضی برای دیوان با دشواری بیشتری همراه باشد. واحدهای قضایی، با توجه به کمبودهایی که با آن مواجه هستند، غالباً تمایل ندارند با این انتقال موافقت کنند. تاکنون نیز سازوکار مشخصی برای این انتقال تعریف نشده است.[۱۵۲]
افزون بر مورد فوق، تحلیل نیروی انسانی و متعاقب آن کاهش کیفیت رسیدگیها از جمله آسیبهایی است که در فرض عدم افزایش متناسب شعب، تلاش برای افزایش خروجی را به همراه دارد. در این وضعیت، قضات تلاش خود را مصروف افزایش تعداد پرونده‌های مختومه در بازه زمانی مشخص می‌کنند و در نتیجه کیفیت و اتقان آرا، کاهش پیدا میکند. به یقین، این آسیب به هیچ‌وجه مطلوب قوه قضاییه نیست.
با توجه به آنچه گفته شد، به نظر می‌رسد مؤثرترین راهکار، تلاش برای کاهش دعاوی مطروحه در دیوان عدالت اداری و نیز افزایش سرعت رسیدگی باشد. در این رابطه توجه به چند نکته ضروری است: نخست، کاهش طرح دعاوی در دیوان عدالت اداری را نباید از رهگذر راهکارهایی از قبیل ممانعت از طرح برخی دعاوی اداری در این مرجع به پیش برد. دیوان عدالت اداری باید در مورد این دعاوی صلاحیت فراگیر داشته باشد و هیچ عمل اداری از حوزه نظارت آن خارج نشود.[۱۵۳] تحقق کامل و مطلوب اصول ۱۷۰ و ۱۷۳ قانون اساسی جمهوری اسلامی ایران و احقاق حقوق شهروندان مستلزم گسترش صلاحیت دیوان عدالت اداری به تمامی دعاوی اداری است. اما آنچه مهم است این است که اِعمال نظارت دیوان در چه مرحلهای و پس از طی چه مقدماتی انجام شود. از این رو، طراحی مراحل رسیدگی پیش از رسیدگی دیوان عدالت اداری می‌تواند به عنوان مانعی برای طرح دعاوی غیرضروری در دیوان عدالت اداری مورد توجه قرار گیرد.
دوم، هرگونه اقدام برای کاهش زمان رسیدگی نباید به بهای نادیده گرفتن اصول دادرسی منصفانه انجام شود. به عبارت دیگر، کاهش زمان رسیدگی نباید به تضییع حقوق شهروندان و کاهش امنیت قضایی آنان منتهی شود.
سوم، به موجب بند «ل» ماده ۲۱۱ قانون برنامه پنجساله پنجم توسعه، دیوان عدالت اداری به افزایش دقت و سرعت در رسیدگی به پرونده‌ها و کاهش زمان دادرسی مکلف شده است.[۱۵۴] چنانکه از این عبارت برمی‌آید، افزایش سرعت در رسیدگی نباید به بهای کاهش دقت در رسیدگی انجام شود.
لازم به ذکر است این نوشتار صرفاً ناظر به دعاوی در صلاحیت شعب دیوان عدالت اداری است و پرداختن به دعاوی در صلاحیت هیأت عمومی مجال دیگری میطلبد.[۱۵۵] کاهش طرح دعاوی در شعب دیوان عدالت اداری در محورهای مختلفی قابل بررسی و انجام است. از جمله:
کاهش زمینهها و عوامل طرح دعوا؛
حل‌وفصل اختلافات پیش از طرح دعوا؛
کاهش طرح دعاوی مردود.
در محور اول باید اذعان داشت که بخش قابل توجهی از اختلافات افراد با دستگاههای اجرایی که به طرح دعوا در دیوان عدالت اداری میانجامد، ریشه در ضعف و نقص قوانین، مقررات، فرایندها، رویهها و امکانات اداری دارد. دستگاههای اجرایی با شناسایی و ارزیابی دعاوی مطرح به طرفیت خود، میتوانند جهت کاهش زمینهها و عوامل طرح دعوا در دیوان عدالت اداری گام بردارند. این اقدام علاوه بر اینکه به نفع شهروندان و دیوان عدالت اداری است، دستگاههای اجرایی خود نیز از آن منتفع میشوند افزایش سطح رضایتمندی شهروندان و کاهش هزینههای ناشی از پاسخگویی به دعاوی از جمله منافع این امر است.[۱۵۶]
در مورد محور دوم می‌توان گفت که در بسیاری از موارد بروز اختلاف میان افراد و دستگاههای اجرایی گریزناپذیر است. در این مرحله باید کوشید تا به نحوی اختلاف ایجاد شده پیش از طرح دعوا در دیوان عدالت اداری حل‌وفصل شود.[۱۵۷] طراحی مراجع و سازوکارهای رسیدگی بدوی به دعاوی پیش از رسیدگی دیوان عدالت اداری از جمله راهکارهای مربوط به این مرحله هستند.
اما در مورد محور سوم، طرح دعوا در دیوان عدالت اداری مستلزم توجه به حدود صلاحیت دیوان، رعایت مقررات شکلی تقدیم دادخواست و نیز رعایت شرایط شکلی حاکم بر دعواست. عدم رعایت این مقررات و شرایط، حسب مورد به صدور قرار عدم صلاحیت، ابطال دادخواست یا قرار رد یا عدم استماع شکایت منتهی می‌شود. به علاوه، طرح دعوا مستلزم اطلاع کافی از قوانین و مقررات و شناخت حقوق و تکالیف مربوط است. طرح دعوا بدون توجه به این موازین، رد ماهوی شکایت را به دنبال دارد. طرح دعاوی مردود، علاوه بر اینکه در برخی موارد تضییع حقوق افراد را در پی دارد، در بسیاری از موارد به طرح دعاوی متعدد و متناوب منجر می‌شود که نتیجه آن، افزایش تعداد دعاوی ورودی دیوان است.[۱۵۸]
آنچه در این گزارش با تفصیل بیشتری به آن پرداخته می‌شود، محورهای دوم و سوم، و ضـــمن آن، کاهــش زمان دادرسی[۱۵۹] است. برای تحقق این محورها، راهکارهایی ارائه شده است که برخی از آنها ناظر به هر سه محور یا دو مورد از آنها و برخی دیگر به یکی از این محورها اختصاص دارد. این راهکارها به دو دسته ساختاری و ناظر به رسیدگی تقسیم شده است، که ابتدا به راهکارهای ساختاری (۱-۲) و سپس، به راهکارهای مربوط به آیین رسیدگی پرداخته خواهد شد (۲-۲).
۲٫۱٫ راهکارهای ساختاری
در مجموعه راهکارهای ساختاری، چهار راهکار مورد بررسی قرار خواهد گرفت: تشکیل مراجع اختصاصی اداری (۱-۱-۲)؛ تشکیل واحد بررسی (۲-۱-۲)؛ و در آخر، بازنگری در ساختار هیأت عمومی و هیأتهای تخصصی دیوان عدالت اداری (۳-۱-۲).
۲٫۱٫۱٫ تشکیل مراجع اختصاصی اداری
حل‌وفصل اختلافات پیش از طرح دعوا و کاهش زمان دادرسی، از مجرای طرح آنها در مراجع اختصاصی اداری می‌گذرد. بر این اساس، راهکار تحقق این دو هدف عبارت است از تشکیل مراجع اختصاصی اداری در خصوص آن دسته از موضوعاتی که در حال حاضر دعاوی مربوط به آنها ابتدا در قالب بندهای ۱ و ۳ ماده ۱۰ قانون تشکیلات و آیین دادرسی دیوان عدالت اداری طرح می‌شود. به‌طور مثال، میتوان به تشکیل کمیسیون رسیدگی به شکایات استخدامی اشاره کرد.[۱۶۰]
ذکر این نکته ضروری به نظر می‌رسد که این مراجع را نباید استثنایی بر صلاحیت دیوان عدالت اداری به شمار آورد؛ بی‌تردید، در حال حاضر این نهادها جزیی از فرایند رسیدگی به دعاوی اداری محسوب می‌شوند و عدم رعایت اصول دادرسی منصفانه در آن‌ها، امری جداگانه است که باید برای رفع آن چاره اندیشی شود، نه آن که به بهانه آن از تعداد این مراجع کاسته شود.
۲٫۱٫۱٫۱٫ ضرورت اتخاذ رویکرد واحد از سوی قانون‌گذار
در باب ضرورتها و مزایای تشکیل مراجع اختصاصی اداری به نکات مختلفی اشاره شده است که از جمله میتوان فراوانی و پیچیدگی دعاوی اداری، ضرورت رسیدگی فنی و سریع به این دعاوی و عدم آشنایی تخصصی دستگاه قضایی در این خصوص، ضرورت توجه به مقتضیات اداری و موارد دیگر اشاره کرد.[۱۶۱] در این گزارش به این مباحث پرداخته نمی‌شود؛ زیرا با توجه به تعداد فراوانِ مراجع تشکیل شده در نظام حقوقی ما، ضرورت و مفید بودن تشکیل این مراجع را باید مفروض گرفت.
آنچه در باب ضرورت تشکیل مراجع جدید و از جمله تشکیل کمیسیون رسیدگی به شکایات استخدامی قابل ذکر است، ضرورت اتخاذ رویکرد واحد توسط قانون‌گذار است. توضیح اینکه، تشکیل مراجع اختصاصی اداری در نظام حقوقی ما از منطق و مبنای خاصی پیروی نکرده است (از جهت تعداد اعضا؛ فرایند رسیدگی و…). قانون‌گذار بدون اینکه طرح و ایده مشخصی راجع به اصل مراجع، کارکردها، الزامات تشکیل آنها و مواردی از این دست داشته باشد، به صورت موردی و بخشی اقدام به تشکیل این گونه مراجع اقدام کرده است. در حالی که تعداد قابل توجهی از این مراجع تشکیل شدهاند که اعتراض به آرا و تصمیمات قطعی برخی از آنها وفق بند ۲ ماده ۱۰ قانون تشکیلات و آیین دادرسی دیوان عدالت اداری، در این نهاد مورد رسیدگی قرار میگیرد،[۱۶۲] اما در خصوص موضوعات دیگر چنین مراجعی تشکیل نشدهاند و دعاوی مربوط به آنها ابتدا در دیوان عدالت اداری طرح می‌شود. پرسش مهم این است اگر اصل وجود این مراجع قابل دفاع است، چرا تشکیل چنین مراجعی و صلاحیت‌های آنها همه حوزهها را در بر نگیرند؟
۲٫۱٫۱٫۲٫ شیوههای اثرگذاری مراجع اختصاصی اداری بر کاهش دعاوی و کاهش زمان دادرسی
تشکیل مراجع اختصاصی اداری میتواند به شرح زیر کاهش دعاوی و کاهش زمان دادرسی را در پی داشته باشد:
الف. نتیجه‌بخش بودن رسیدگیها: بی‌تردید، بخشی از اختلافاتی که در مراجع اختصاصی اداری طرح می‌شود، در مرحلههای بدوی یا تجدیدنظر حل‌وفصل می‌شود و به طرح دعوا در دیوان عدالت اداری نمی‌انجامد. برای مثال، کمیسیون رسیدگی به شکایات استخدامی به نفع مستخدم معترض رأی صادر میکند. علاوه بر این، در برخی موارد که کمیسیون به نفع مستخدم معترض رأی صادر نکرده است، مستخدم به این نتیجه میرسد طرح دعوا در دیوان همین فرجام را در پی دارد و از این رو، در دیوان طرح دعوا نمیکند.

©
ب. سرعت‌بخشی به رسیدگی در صورت طرح دعوا در دیوان: حتی اگر رأی قطعی مرجع اختصاصی اداری موضوع را فیصله ندهد و از این آرا به دیوان شکایت شود، سابقه طرح آن در مراجع اختصاصی اداری (نوعاً دو مرحله) باعث می‌شود رسیدگی در شعب دیوان با سرعت بیشتری انجام گیرد. ضمن اینکه اصولاً رسیدگی دیوان به این دعاوی باید یک مرحلهای باشد.
۲٫۱٫۱٫۳٫ ارزیابی رسیدگی مراجع اختصاصی اداری
در این قسمت، رسیدگی در مراجع اختصاصی اداری را مورد بررسی قرار می‌دهیم. ابتدا ایرادها و سپس پاسخ به این ایرادها را تحلیل می‌کنیم.
۲٫۱٫۱٫۳٫۱٫ ایراد رسیدگی مراجع اختصاصی اداری
اصل تشکیل مراجع اختصاصی اداری با چالشها و ایراداتی مختلفی روبرو شده است: مغایرت با اصل تفکیک قوا، نقض استقلال قضایی و نقض اصل بی‌طرفی.[۱۶۳] بدیهی است که هم اکنون رسیدگی در این مراجع واجد کیفیت لازم نیست و از جهات گوناگونی می‌توان بر رسیدگی در این مراجع خرده گرفت اما در این خصوص نیز با توجه به اینکه این مراجع در نظام حقوقی ما پذیرفته شدهاند، در این نوشتار به این ایرادها نمیپردازیم. افزون بر آن، اگر برای رسیدگی به دعاوی لازم باشد میان دیوان عدالت اداری و مراجع اختصاصی اداری مرجعی را برای رسیدگی بدوی برگزینیم به نظر می‌رسد که انتخاب دیوان عدالت اداری به عنوان مرجع دوم یا سوم رسیدگی مطلوب‌تر است تا اینکه این مرجع ابتدا به ساکن به دعاوی رسیدگی نماید. این مطلوبیت را از منظر کیفیت رسیدگی (رسیدگی در دو یا سه مرجع)، کاهش دعاوی مطروحه در دیوان و نیز سرعت رسیدگی دیوان (به عنوان مرجع تجدیدنظر یا فرجامی) می‌توان احراز کرد. آنچه در این مجال به آن می‌پردازیم ناظر به موضوع بحث، یعنی کاهش طرح دعاوی و کاهش زمان دادرسی است. ایراد این است این مراجع تأثیری در کاهش دعاوی و افزایش سرعت رسیدگی تأثیری ندارند و نتیجه تشکیل آنها چیزی جز تأخیر در دادخواهی معترضان نخواهد بود. چه اینکه، آرای این مراجع چیزی جز تأیید دیدگاه مدیران مربوط نخواهد بود و در نهایت معترضان با تأخیر در دیوان طرح دعوا میکنند.
۲٫۱٫۱٫۳٫۲٫ راهکار مناسب برای رفع ایراد
در پاسخ باید گفت مادامی که اصول دادرسی منصفانه همچون استقلال و بی‌طرفی اعضا، رعایت حق دفاع، علنی بودن رسیدگیها و دومرحلهای بودن رسیدگیها در رسیدگیهای مراجع اختصاصی اداری مورد توجه جدی قرار نگیرند، این ایراد وارد است. با این حال، رعایت اصول دادرسی منصفانه از سوی این مراجع دور از دسترس نیست. توضیح اینکه از بررسی قوانین و مقررات مربوط به مراجع اختصاصی اداری چنین بر میآید که وضعیت رعایت اصول دادرسی منصفانه در این مراجع چندان مناسب و قابل دفاع نیست. در قوانین و مقررات پراکنده راجع این مراجع غالباً توجه شایستهای به اصول دادرسی منصفانه نشده، اصول مذکور تبیین نشده و تضمینات لازم برای رعایت آنها پیشبینی نشده است.
در بسیاری از موارد، اصول و موازین مربوط نه در قانون بلکه در مقررات مربوط آمده است که در معرض بی‌توجهی و تغییرات مکرر هستند. برخی از مقررات حاکم نیز در تغایر با اصول رسیدگی منصفانه به‌نظر می‌رسند.[۱۶۴] بدیهی است در صورتی میتوان به رعایت اصول دادرسی منصفانه در مراجع اختصاصی امیدوار بود و رعایت آنها را از این مراجع مطالبه کرد که تکالیف قانونی مربوط وجود داشته باشد. تکالیفی که حسب آن مراجع اختصاصی اداری بدانند در رسیدگیها و تصمیمات خود باید چه اصولی را رعایت کنند و ضمانت اجراهای عدم رعایت این اصول چیست. انجام این مهم میتواند از طریق اصلاح قوانین مربوط به هر یک از این مراجع باشد که با توجه به تعداد فراوان این مراجع و پراکندگی قوانین آنها تحقق آن دشوار به‌نظر می‌رسد.[۱۶۵] راهکار دیگر، تدوین قانونی واحد است که همۀ مراجع اختصاصی اداری را دربرگیرد.[۱۶۶] در این قانون باید اصول دادرسی منصفانه تبیین شود و همچنین ضمانت ‌اجراهای لازم برای رعایت این اصول پیشبینی شود. البته باید تنوع فراوان این مراجع از حیث ترکیب اعضا، طرفین دعوا، ماهیت موضوعات مطرح، وضعیت سازمانی و غیره مورد توجه قرار گیرد. علاوه بر این، در خصوص مواردی که نیازمند اصلاحات و تغییرات تفصیلی و موردی است، لازم است تکالیف دستگاهها و نهادها جهت بازنگری در قوانین و مقررات مربوط تعریف شود.
۲٫۱٫۲٫ تشکیل واحد بررسی
یکی دیگر از اقداماتی که میتواند موجب افزایش سرعت رسیدگی در دیوان شود، تشکیل واحد بررسی است. توضیح اینکه در لایحه «اصلاح تشکیلات قضایی»[۱۶۷] برای کاهش اطاله دادرسی، تشکیل واحدی با عنوان واحد بررسی پیش‌بینی شده بود (مواد ۲۳ تا ۳۲). حسب این مواد، بنا بود واحد مذکور در هر یک از حوزه‌ها یا مجتمع‌های قضایی تشکیل شود که به تعداد لازم دارای قاضی، کارمند دفتری و کارشناس در رشته های مختلف باشد. همچنین همۀ دادخواست‌های مربوط به رسیدگی نخستین، به یکی از قضات واحد بررسی ارجاع شود. انجام امور مربوط به تکمیل دادخواست و رفع نقص، انجام استعلامها و مطالبه اسناد و پروندههای لازم، رسیدگی به صلاحیت، صدور قرار ابطال دادخواست، چنانچه خواهان قبل از ارسال پرونده به دادگاه، دادخواست خود را مسترد نماید، از جمله اختیارات و تکالیفی بود که در این لایحه برای قضات واحد بررسی تعریف شده بود. انجام اقدامات و صدور قرارهای فوق منجر به این میشد که بخش قابل توجهی از دعاوی در زمان کمتری و قبل از ارجاع به شعب رسیدگی تعیین تکلیف شود و بدیـن تـرتیب از حجـم پروندههای وارده به شعب کاسته شود. همچنین، به نظر می‌رسد که سرعت رسیدگی در شعب نیز افزایش یابد.
تشکیل چنین واحدی در دیوان عدالت اداری به دلایل مختلفی در مقایسه با محاکم حقوقی با کارآیی بیشتری همراه خواهند بود؛ از جمله اینکه با توجه به متمرکز بودن دیوان، امکان ارتقای کارآمدی و تعامل سازنده میان قضات واحد بررسی و دیگر قضات فراهم خواهد شد. همچنین این واحدها میتوانند، همچنانکه در ادامه خواهد آمد، در خصوص میزان بیشتری از دعاوی رأی صادر کنند.
با توجه به نکات فوق، اموری که میتواند در صلاحیت واحد بررسی در دیوان عدالت اداری قرار داده شود، عبارتاند از:
صدور قرار رد دادخواست توسط مدیر واحد بررسی و رسیدگی به اعتراض به این قرار (موضوع ماده ۲۸)
اعلام موارد ابهام موضوع شکایت و خواسته به شاکی و صدور قرار ابطال دادخواست در صورت عدم رفع ابهام (موضوع ماده ۳۳)
صدور قرار عدم صلاحیت (موضوع ماده ۴۸)
صدور قرار رد شکایت (موضوع ماده ۵۳)
صدور احکام موضوع تبصره ماده ۲۹ (ناظر به ماده ۹۰)
انجام تحقیقات و اقدامات لازم (موضوع ماده ۴۱) از جمله مطالبه تصویر مصدق اسناد (موضوع تبصره ۲ ماده ۱۹)
۲٫۱٫۳٫ بازنگری در ساختار هیأت عمومی و هیأتهای تخصصی
در حال حاضر به موجب ماده ۱۲ قانون دیوان رسیدگی به درخواست ابطال مصوبات و نیز صدور آرای وحدت رویه و ایجاد رویه در صلاحیت هیأت عمومی دیوان عدالت اداری است که به موجب ماده ۸ این قانون رسمیت جلسات آن منوط به حضور حداقل دوسوم قضات دیوان است. همچنین، حسب ماده ۸۴ قانون اموری که در صلاحیت هیأت عمومی است باید ابتدا در هیأتهای تخصصی طرح شود.
در وضعیت کنونی یک روز کاری کامل دیوان به هیأت عمومی اختصاص یافته است و هر یک از هیأتهای تخصصی نیز ساعاتی از وقت هفتگی را به خود اختصاص میدهند. بهعلاوه، هیأت عمومی و هیأتهای تخصصی با برخی ایرادات ساختاری و کارکردی مواجه‌اند؛‌ از جمله رسیدگی یک مرحلهای به درخواست ابطال مصوبات، کمرنگ بودن نقش هیأتهای تخصصی در رسیدگی‌های هیأت عمومی، (به جز مورد مندرج در بند «ب» ماده ۸۴ قانون دیوان، بقیه نظرات این هیأتها مشورتی است)، عدم امکان مشارکت مؤثر همه اعضا در رسیدگی و صدور رأی، نامشخص بودن صادرکنندگان رأی، عدم اشاره به نظر اقلیت، نادیده گرفتن مقررات رد دادرس، برونداد پایین و اطاله رسیدگیها.
با توجه به این نکات به نظر میرسد بازنگری در ساختار هیأت عمومی و هیأتهای تخصصی ضروری است. شاید استفاده از تجارب موفق برخی از کشورها راهگشا باشد؛ از جمله، تجربه شورای دولتی فرانسه که از پیشگامان دادرسی اداری در جهان بوده است. در شورای دولتی در صورتی که پرونده از اهمیت ویژه برخوردار باشد، به «شعبه ترافعات» ارجاع می‌شود. این شعبه متشکل از ۱۷ عضو (رئیس شعبه، سه نایب رئیس، ۱۰ نفر از رؤسای دوایر، قاضی گزارشگر و دو عضو از شعبات اداری) است. در کنار آن «مجمع ترافعات» وجود دارد که متشکل از ۱۲ قاضی از تمامی شعب است و رسیدگی به موضوعات بسیار مهم را به‌عهده دارد.[۱۶۸]
با توجه به مطالب پیش‌گفته، پیشنهاد میشود رسیدگی به درخواست ابطال مصوبات به صورت دو مرحلهای در شعب بدوی و تجدیدنظر ویژه انجام گیرد که هر یک از شعب بدوی ویژه متشکل از قضات ۳ تا ۵ شعبه بدوی دیوان و هر یک شعب تجدیدنظر ویژه متشکل از قضات ۲ تا ۳ شعبه تجدیدنظر خواهد بود. صدور آرای وحدت و ایجاد رویه نیز توسط شعب عالی دیوان انجام شود که متشکل از قضات ۲ شعبه تجدید نظر ویژه خواهد بود. در هر یک از این موارد، تشکیل شعب ویژه با رعایت تفکیک تخصصی انجام شده در سطح شعب بدوی و تجدیدنظر عادی انجام خواهد گرفت. این ساختار باعث میشود، علاوه بر رفع ایرادات پیشگفته، دستکم قضات شعب بدوی دیوان وقت بیشتری را در شعب خود صرف کنند و بر این اساس زمان رسیدگی کاهش یابد.
۲٫۲٫ راهکارهای مربوط به رسیدگی
در این بخش از گزارش راهکارهایی برای کاهش دعاوی پیشنهاد میشود که پیش از فرایند رسیدگی و در حین آن قابلیت اجرا دارند. از جمله این راهکارها می‌توان به الزام به ارسال اظهارنامه پیش از طرح دعوا، رسیدگی یک مرحلهای به دعاوی موضوعِ بند دوم ماده ۱۰ قانون دیوان، ارتقای سطح معاضدت قضایی و الزامیشدن وکیل، گسترش دادرسی الکترونیک و الزامی شدن ابلاغ الکترونیک، پیشبینی مهلت طرح دعوا، افزایش موارد صدور حکم بدون ارسال دادخواست برای طرف شکایت اشاره کرد.
۲٫۲٫۱٫ الزام به ارسال اظهارنامه پیش از طرح دعوا
در حال حاضر طرح دعوا در دیوان عدالت اداری مستلزم ارسال اظهارنامه نیست. یکی از راهکاهای کاهش طرح دعوا در دیوان این است که در مورد دعاوی بندهای ۱ و ۳ ماده ۱۰ قانون تشکیلات و آیین دادرسی دیوان عدالت اداری، طرح دعوا منوط به این امر شود.
۲٫۲٫۱٫۱٫ ضرورت
اصولاً خواهان پیش از طرح دعوا باید به مرجع طرف شکایت مراجعه کند و چنانچه با پاسخ منفی مواجه شد و خود را همچنان محق و پاسخ منفی مرجع مربوط را فاقد وجاهت قانونی دانست، به دیوان عدالت اداری رجوع کند. این الزام در نظام‌های مختلف حقوقی به انحاء مختلف پیش‌بینی شده است؛ به‌عنوان نمونه، در نظام حقوقی فرانسه، یکی از محدودیت‌های دسترسی شهروندان به محاکم اداری، «مراجعه قبلی»[۱۶۹] است؛ بدین معنی که شهروندان باید پیش از اقامه دعوی در دادگاه اداری، ابتدا به مقام اداری تصمیم‌گیرنده مراجعه کرده و درخواست بازنگری در تصمیم اداری را مطرح کند، یا این‌که به مقام بالاتر مراجعه و تقاضای تجدیدنظر در تصمیم مورد اعتراض خود را ارائه کند. طی فرایند مذکور الزامی است و بدون طی آن، امکان طرح دعوا در دادگاه اداری وجود ندارد.[۱۷۰] در نظام حقوقی ایالات متحده آمریکا نیز، براساس دکترین «استیفای کامل»، یک شخص، صرفاً پس از توسل به همه راه‌های ممکن در اداره، می‌تواند برای دریافت ضرر و زیان خود نسبت به اقدامات یک سازمان یا مقام اداری درخواست قضایی مطرح کند.[۱۷۱] همچنین در نظام حقوقی انگلستان، دادگاه‌ها عدم تمایل خود را نسبت به صدور اجازه آغاز دادرسی درخصوص خواهان‌هایی که تعهد به «نهایت تلاش قبلی»،[۱۷۲] یعنی استفاده از همه سازوکارهای اداری برای احقاق حقوق خود پیش از طرح دعوا را انجام نداده‌اند، اعلام کرده‌اند.[۱۷۳]
در وضعیت کنونی نظام حقوقی ایران، اساساً مشخص نیست که آیا خواهان به دیوان مراجعه کرده است و آیا درخواست مکتوب خود را مطابق مقررات و ضوابط مربوط به مقام صالح تحویل داده است و آیا این مقام نیز پس از بررسیهای لازم نظر قطعی و نهایی خود را در خصوص رد این درخواست به خواهان اعلام نموده است یا خیر. ضروری است طرح دعوا در دیوان منوط به این امر باشد تا اولاًُ، برای دیوان طی این فرایند از سوی خواهان احراز شود، و ثانیاً، مرجع طرف شکایت، مجال کافی برای پاسخگویی به معترض را یافته باشد. این مهم میتواند در قالب الزام افراد به ارسال اظهارنامه برای مرجع طرف شکایت و منوط کردن طرح دعوا به این امر محقق شود.
۲٫۲٫۱٫۲٫ شیوههای اثرگذاری این راهکار بر کاهش دعاوی و زمان دادرسی
الزامی شدن ارسال اظهارنامه میتواند به شرح زیر کاهش دعاوی و کاهش زمان دادرسی را به دنبال داشته باشد:
الف. نتیجه‌بخش بودن اظهارنامهها: بخشی از اظهارنامهها زمینه احقاق حقوق افراد را فراهم میکنند و بخشی دیگر با پاسخهای قانعکننده مبنی بر بیحقی صاحبان اظهارنامهها مواجه میشوند. در هر حال ارسال اظهارنامه باعث می‌شود که در برخی از موارد طرح دعوا در دیوان منتفی شود.
ب. سرعت‌بخشی به رسیدگی در صورت طرح دعوا در دیوان: ارسال اظهارنامهها و پاسخهای ارائه‌شده می‌تواند در صورت طرح دعوا، موجب تسریع در رسیدگی شود. توضیح اینکه دستگاه طرف شکایت می‌تواند با توجه به سابقه پاسخ به اظهارنامه، در فرصت زمانی کمتری به دادخواست تقدیمی پاسخ دهد. ضمن اینکه شاکی نیز می‌تواند با توجه به پاسخ داده‌شده به اظهارنامهاش، دادخواست خود را دقیقتر طرح کند و در نتیجه شعبه رسیدگی‌کننده برای دستیابی به حقیقت، زمان کمتری را صرف خواهد کرد. حتی در صورتی که مفاد دادخواست با مفاد اظهارنامه مطابقت کامل داشته باشد و پاسخ، استدلالات و استنادات لازم را داشته باشد، شعبه دیوان میتواند بدون نیاز به ارسال دادخواست برای خوانده و مطالبه پاسخ از آن، بر اساس مفاد پاسخ ارائه ‌شده به اظهارنامه رأی صادر کند.
۲٫۲٫۱٫۳٫ ارزیابی راهکار ارسال الزامی اظهارنامه
۲٫۲٫۳٫۱٫۱٫ ایراد: طرح دعوا با تأخیر
الزامیکردن ارسال اظهارنامه، همانند آنچه پیشتر گفته شد، نتیجهای جز تأخیر در دادخواهی ندارد؛ چه اینکه اظهارنامهها یا بدون پاسخ میمانند و یا با پاسخهایی غیرمستدل و غیرمستند همراه خواهند بود. از این رو، افراد با تأخیر مجبور به طرح دعوا در دیوان خواهند شد.
۲٫۲٫۳٫۱٫۲٫ افزایش اثربخشی اظهارنامهها
ممکن است میزان اثربخشی این راهکار نیز مورد تردید واقع شود. اگر چه در کوتاه‌مدت این ایراد تا حدود زیادی وارد است، اما در بلندمدت قابل رفع است. مفاد و نحوه تنظیم اظهارنامهها از سوی افراد جامعه و نیز فرایند پاسخگویی دستگاههای اجرایی و ضمانتاجراهای بیپاسخ گذاشتن این اظهارنامهها یا ارائه پاسخهای نامناسب، میتواند به گونهای سامان یابد که از سویی، زمینه آشنایی افراد با حقوق و تکالیفشان را فراهم آورد و آنها را از طرح درخواستهای ناموجه باز دارد، و از سوی دیگر، سطح پاسخگویی دستگاه‌های اجرایی را ارتقاء دهد. علاوه بر این، تعیین زمان مشخصی برای پاسخگویی به اظهارنامهها نیز ضروری است.
۲٫۲٫۳٫۱٫۳٫ اثر ارسال اظهارنامه بر کاهش طرح دعاوی مردود
ارسال اظهارنامه میتواند از طرح نادرست دعاوی نیز بکاهد. به‌طور مثال، پاسخ‌های ارائه‌شده میتواند ارسال کننده اظهارنامه را متوجه سازد که موضوع در صلاحیت مرجع دیگری است یا اجابت خواسته منع قانونی دارد یا منوط به طی فرایند مشخصی از سوی وی است که انجام نشده است، یا اینکه وی ذینفع موضوع نیست.
۲٫۲٫۲٫ قطعیت برخی از آرای شعب بدوی
به موجب ماده ۶۵ قانون دیوان عدالت اداری همۀ آرای شعب بدوی دیوان قابل تجدیدنظرخواهی در شعب تجدیدنظر است. به نظر میرسد قطعیت برخی از آرای شعب بدوی میتواند قابل دفاع باشد که در این صورت تأثیر این امر بر کاهش زمان رسیدگی بینیاز ازاستدلال است؛ از جمله، آرای صادره از شعب دیوان در خصوص اعتراض به آرا و تصمیمات مراجع مذکور در بند ۲ ماده ۱۰ قانون دیوان قابل ذکر است. همچنانکه در ماده ۶۳ آمده است، آرای صادره از شعب دیوان در مورد این دسته از دعاوی بر سه گونهاند: ۱٫ رد اعتراض و ابرام رأی یا تصمیم مورد اعتراض؛ ۲٫ نقض رأی یا تصمیم مورد اعتراض و اعاده پرونده به مرجع مربوط؛ ۳٫ صدور رأی ماهوی در صورت شکایت مجدد. از آنجا که آراء و تصمیمات مورد اعتراض نوعاً نتیجه رسیدگی دومرحلهایِ مراجع مربوط میباشد و دو نوع اول رسیدگی دیوان به تجویز قسمت اخیر بند ۲ ماده ۱۰ قانون منحصراً از حیث نقض قوانین و مقررات یا مخالفت با آنها خواهد بود، و از سوی دیگر، صدور رأی ماهوی از سوی شعب دیوان در صورت شکایت مجدد، مسبوق به رأی قبلی دیوان و نیز به تجویز قسمت اخیر ماده ۶۳ قانون دیوان پس از اخذ الزامیِ نظر مشاور یا کارشناس مربوط است، قطعی اعلام کردن این آراء ناموجه به نظر نمی‌رسد. البته چنان که پیشترگفته شد، انجام اقدامات لازم برای ارتقای رسیدگی منصفانه در مراجع اختصاصی اداری ضروری است.
علاوه بر این، در مواردی که موضوع دعوا مشمول آرای وحدت و ایجاد رویه صادره باشد، یا اینکه اصل استحقاق شاکی به‌درستی به تأیید طرف شکایت رسیده است، آرای مربوط میتواند قطعی اعلام شود.
۲٫۲٫۳٫ ارتقای سطح معاضدت قضایی و الزامیشدن حضور وکیل
از جمله تدابیری که میتواند از شمارِ طرح دعاوی مردود بکاهد، ارتقای سطح معاضدت قضایی به شهروندان برای طرح دعوا در دیوان است.[۱۷۴] به‌طور مشخص ارائه آموزش‌های لازم به آنها راجع به صلاحیتهای دیوان، مقدمات، تشریفات و شرایط لازم برای طرح دعوا و نیز حقوق و تکالیف قانونی آنها در خصوص موضوع مربوط، میتواند مانع از طرح دعوای مردود از سوی ایشان شود که نتیجه آن برای شهروندان، متحمل نشدن هزینههای مختلف و گاه جبرانناپذیر و برای دیوان، عدم طرح متعدد و متناوب دعوا خواهد بود.
با این حال این دیدگاه نیز قابل اعتناست که به دلیل پیچیدگیِ نوعیِ دعاویِ در صلاحیتِ دیوان عدالت اداری، بهتر است اساساً طرح تمام یا بخشی از دعاوی صرفاً از طریق وکیل انجام گیرد. البته در این صورت ارائه آموزشهای لازم به وکلا و نیز فراهم شدن دسترسی رایگانِ نیازمندان به وکیل ضروری است.
۲٫۲٫۴٫ گسترش دادرسی الکترونیک و الزامی‌شدن ابلاغ الکترونیک
در ماده ۲۳ قانون دیوان امکان ثبت الکترونیک دادخواست در پایگاه اینترنتی دیوان و نیز ارسال دادخواست از طریق پست الکترونیک پیشبینی شده است. همچنین تبصره ماده ۱۸ به شاکی این اختیار را داده است که پست الکترونیک خود را به منظور ابلاغ اعلام کند که در این صورت ابلاغ از این طریق انجام می‌شود. علاوه بر این، در بند «پ» ماده ۶۲ قانون دیوان، امکان ابلاغ آرا از طریق پست الکترونیک پیشبینی شده است. همان‌گونه که از مفاد این مقررات بر میآید، ثبت و ارسال الکترونیک دادخواست و نیز ابلاغ الکترونیک در همه موارد و برای هر دو طرف دعوا اختیاری است. به نظر میرسد الزامی شدن ابلاغ الکترونیک حداقل در برخی مواردی قابل دفاع است؛ از جمله، در مواردی که دادخواست توسط وکیل ارائه میشود. همچنین، با توجه به اینکه در دیوان عدالت اداری طرف شکایت از واحدهای دولتی است، الزامی کردن ابلاغ الکترونیک و نیز ارسال الکترونیک لایحه از سوی آنها در تمامی موارد قابل دفاع است. تأثیر این تدبیر بر کاهش زمان دادرسی و نیز کاهش هزینههای عمومی آشکار است.[۱۷۵]
۲٫۲٫۵٫ پیشبینی مهلت طرح دعوا
گرچه در تبصره ۲ ماده ۱۶ قانون تشکیلات و آیین دادرسی دیوان عدالت اداری برای طرح دعاویِ موضوع بند ۲ ماده ۱۰ قانون (اعتراض به آرا و تصمیمات قطعیِ مراجع اختصاصی) مهلت تعیین شده است، اما طرح دعاوی دو بند دیگر این ماده کماکان مقید به مهلت مشخصی نیست. اگر اصل پیشبینی مهلت برای طرح دعوا در دیوان عدالت اداری قابل دفاع است، که چنین است، ضروری است برای طرح همۀ دعاوی در شعب دیوان و نیز هیأت عمومی این مهلت پیشبینی شود. پیشبینی مهلت، زمینۀ تسریع در طرح دعوا از سوی شاکی را فراهم میآورد که در این صورت، ارائه دفاع از سوی مراجع طرف شکایت سهلتر و سریعتر انجام می‌شود و نتیجه آن کاهش زمان رسیدگی خواهد بود.
۲٫۲٫۶٫ افزایش موارد صدور حکم بدون ارسال دادخواست برای طرف شکایت[۱۷۶]
حسب مفاد تبصره ماده ۲۹ قانون دیوان چنانچه پروندهای مشمول آرای ایجاد رویه صادره باشد، شعبه دیوان خارج از نوبت و بدون ابلاغ دادخواست و ضمائم آن برای طرف شکایت، به آن رسیدگی و رأی صادر میکند. این ترتیب می‌تواند محدود به این قسم دعاوی نباشد و شعب دیوان در موارد دیگری نیز بدون ابلاغ دادخواست و ضمائم آن برای طرف شکایت رسیدگی و رأی صادر کنند. از جمله میتوان به مواردی اشاره کرد که خواسته شاکی به روشنی غیرموجه میباشد و مفاد پاسخ طرف شکایت نیز چیزی جز تأکید بر این امر نخواهد بود. رد شکایت بدون ارسال دادخواست برای طرف شکایت، علاوه بر اینکه موجب کاهش زمان دادرسی می‌شود، به نفع شاکی نیز خواهد بود، چرا که زودتر تکلیف شکایت وی مشخص می‌شود و زمان بیشتری برای اقدام احتمالی بعدی خواهد داشت.
البته قابل انکار نیست که در همۀ این موارد، ممکن است شعب از این اختیار نابجا استفاده کنند. برخوداری طرفین از فرصت تجدیدنظرخواهی و نیز شکلگیری رویههای مشخص براساس آرای صادره، میتواند تا حد زیادی رافع این نقیصه باشد.
۲٫۲٫۷٫ تعریف برخی قیود برای پاسخهای طرفهای شکایت
پاسخهای نامربوط، ناقص، مجمل و مبهمِ طرفهای شکایت، موجبات اطاله دادرسی را فراهم میسازد. چه اینکه، قاضی را به تردید میافکند؛ بدین ترتیب که در بسیاری از موارد قاضی را مجبور میسازد تصمیمگیری را به تعویق اندازد و در برخی موارد ناگزیر میشود طرفین را برای ادای توضیح دعوت کند. با این تفاصیل، افزایش دقت و اتقان پاسخهای طرفهای شکایت در کاهش زمان رسیدگی تأثیری بسزا خواهد داشت. این مهم می‌تواند از طریق تعریف قانونیِ برخی قیود برای ارائه پاسخها محقق شود. قیودی همچون ضرورت پاسخ صریحِ طرف شکایت به پرسش‌هایی از این دست: آیا موضوع دعوا مشمول آرای وحدت یا ایجاد رویه صادره میباشد؟ آیا صرفاً موانع عملی و اجرایی (مثلاً کمبود اعتبارات) مانع اجابت خواسته شاکی شده است؟ آیا در خصوص موضوع، آرای مشابهی از سوی شعب دیوان صادر شده است؟ علاوه بر این، برای هر یک از گونههای مشخص دعاوی ممکن است بتوان قیود خاصی را تعریف کرد.

نتیجه
الف. با توجه به شمار فزاینده پروندههای وارد شده و عدم امکانِ افزایش متناسب خروجیها و در نتیجه اطاله بیش از پیش دادرسی، تلاش برای کاهش طرح دعاوی در دیوان عدالت اداری و نیز کاهش زمان رسیدگی ضروری است. این مهم پس از تصویب قانون جدید ضرورتی مضاعف یافته است؛ چه اینکه دومرحلهای شدن رسیدگیها به طور طبیعی به افزایش زمان رسیدگی منجر میشود.
ب. در پیشنهاد راهکارهای کاهش دعاوی و کاهش زمان رسیدگی در دیوان عدالت اداری به این نکته مهم باید توجه شود که راهکارهای پیشنهادی بر کیفیت رسیدگی به دعاوی تأثیر نامطلوب نگذارند و موجب کاهش این کیفیت و اتقان آراء نشوند.
پ. کاهش طرح دعوا میتواند از طریق از بین بردن زمینهها و عوامل طرح دعوا انجام شود. دستگاه‌های اجرایی، در صورت برخورداری از ارادۀ جدی، میتوانند با رفع ضعفها و نقایص قوانین، مقررات، فرایندها، رویهها و امکانات اداری، زمینهها و عوامل طرح دعوا در دیوان را از بین ببرند. سازمان بازرسی کل کشور نیز میتواند در این خصوص نقش جدی ایفا کند. همچنین تقویت جایگاه دفاتر حقوقی دستگاه‌های اجرایی و مدیران مربوط و نیز تعامل سازمان یافتۀ آنها با دیوان می‌تواند در این زمینه مؤثر باشد.
ت. در این گزارش برای کاهش طرح دعاوی در محورهای حل‌وفصل اختلافات ایجاد شده پیش از طرح دعوا در دیوان و کاهش طرح دعاویِ مردود و نیز کاهش زمان رسیدگی راهکارهایی ارائه شد. بیشک راهکاری قابل اعتناست که علاوه بر آنکه عملی و مؤثر باشد، به نقض اصول دادرسی منصفانه نینجامد. راهکارهای مورد اشاره با توجه به این مؤلفههای مهم ارائه شده است.
ث. با توجه به نکات مطرح‌شده در این گزارش، راهکارهای کاهش دعاوی و نیز کاهش زمان رسیدگی در دیوان عدالت اداری، در دو گروه راهکارهای ساختاری و راهکارهای مربوط به فرایند رسیدگی، اعم از راهکارهای پیش از طرح دعوا و نیز راهکارهای پیشنهادی در جریان رسیدگی به دعوا، ارائه شده‌اند.
ج. بیتردید، راهکارهای ارائه‌شده در این نوشتار به منزله‌ی مدخلی برای ورود به بحث راهکارهای کاهش دعاوی در دیوان عدالت اداری هستند و پیشنهاد می‌شود که هر یک در آینده موضوع گزارش یا طرح پژوهشی جداگانه در دیوان عدالت اداری یا پژوهشگاه قوه قضاییه با همکاری دیوان عدالت اداری قرار گیرند. با توجه به جدیدالتصویب بودنِ قانون تشکیلات و آیین دادرسی دیوان عدالت اداری و اینکه پیاده شدن این راهکارها، در فرض قابل دفاع بودن، نیازمند اصلاح این قانون است، میتواند در مجالی کافی مورد بررسی جدیتر قرار گیرند و ضمن رفع نقایص، همراه با دیگر اصلاحات ضروریِ این قانون، در قالب لایحه ی اصلاح قانون تشکیلات و آیین دادرسی دیوان عدالت اداری تدوین و ارائه شود.

[۱۴۰]. Commission for the Evaluation of the Efficiency of Justice (CEPEJ)
[۱۴۱]. اریک دوبیس و کریستل شورر و مارکو والیکوگنا، «عملکرد نظام‌های قضایی و وضعیت اقتصادی در کشورهای نمونه عضو اتحادیه اروپا»، ترجمه ناصر یارمحمدیان، مرکز پژوهش‌های مجلس شورای اسلامی (دفتر مطالعات اقتصادی)، شماره مسلسل ۱۳۵۸۳، فروردین ۱۳۹۳، ص ۹٫
[۱۴۲]. اندرسون جیمز اچ. و برنشتاین، دیوید اس. و گری، چریل، دابلیو. «نظام‌های فضایی در کشورهای در حال گذار؛ ارزیابی گذشته، نگاهی به آینده»، ترجمه سعید عطار، مرکز پژوهش‌های مجلس شورای اسلامی (دفتر مطالعات اقتصادی)، شماره مسلسل ۱۳۵۰۴، بهمن ۱۳۹۲٫ مشخصات متن اصلی به شرح زیر است:
James H. Anderson and David S. Bernstein and Cheryl W. Gray, “Judicial Systems in Transition Economies; Assessing the Past, Looking to the Future”, Washington, D. The International Bank for Reconstruction and Development / The World Bank, Washington, D.C. 2005.
[۱۴۳]. همان، صص ۶۵-۶۴٫
[۱۴۴]. اصل ۱۶۶ قانون اساسی جمهوری اسلامی ایران مقرر می‌دارد : «احکام‏ دادگاه‏ ها باید مستدل‏ و مستند به‏ مواد قانون‏ و اصولی‏ باشد که‏ بر اساس‏ آن‏ حکم‏ صادر شده‏ است»‏.
[۱۴۵]. با عنوان «مروری بر اقدامات قضایی در ده‌ سال اخیر» تصریح شده است. قابل دسترس در نشانی زیر:
http://www.dadiran.ir/Default.aspx?tabid=75
[۱۴۶]. منتشر شده در روزنامه رسمی شماره ۱۷۶۸۷ مورخ ۲۲/۸/۱۳۸۴٫
[۱۴۷]. مصوب سال ۱۳۸۵ قابل دسترس در نشانی زیر:
http://www.dastour.ir/brows/?lid=%20%20%20%20215548
[۱۴۸]. مصوب ۳۰/۸/۱۳۸۵ رئیس قوه قضاییه
[۱۴۹]. اظهارات رئیس دیوان عدالت اداری در نشست معاونان و مدیران حقوقی دستگاه‌های اجرایی در تاریخ ۱۰/۲/۱۳۹۲، قابل دسترس در نشانی زیر:
http://www.divan-edalat.ir/show.php?page=news&id=249
[۱۵۰]. لازم به ذکر است قانون جدید دیوان، قانون تشکیلات و آیین دادرسی دیوان عدالت اداری، (از این پس، قانون دیوان) از مرداد ماه ۱۳۹۲ به اجرا درآمد و جایگزین قانون پیشین شد. در این قانون ساختار دیوان با تغییراتی بنیادین مواجه شد؛ از جمله این که رسیدگی دو مرحلهای شد و شعب بدوی با یک قاضی و شعب تجدیدنظر با سه قاضی تشکیل شدند. ارزیابی آماریِ کارکرد دیوان با ساختار جدید نیازمند گذشت زمان است.
[۱۵۱]. بر اساس اظهارات رئیس دیوان عدالت اداری، قابل مشاهده در نشانی زیر:
http://www.divan-edalat.ir/show.php?page=news&id=249
[۱۵۲]. برای رفع نسبی مشکل کمبود قاضی در دیوان پیشنهاد مشخصی که میتوان ارائه کرد، این است که دیوان بتواند به صورت اختصاصی از میان دارندگان مدرک کارشناسی ارشد، و ترجیحاً دکتری حقوق عمومی، به جذب قاضی اقدام کند. میتوان تدابیری اندیشید تا این افراد پس از کسب تجربه لازم، به صدور رأی اقدام کنند.
[۱۵۳]. بخش قابل توجهی از دعاوی اداری، به علل مختلف، در دیوان طرح نمیشوند. از جمله میتوان به دعاوی ناشی از قراردادهای اداری، دعاوی مربوط به ثبت احوال و دعاوی اعتراض به آرای کمیسیون‌های ماده واحده قانون تعیین تکلیف اراضی اختلافی و … اشاره کرد. لازم است بر اساس اصل صلاحیت عامِ دیوان عدالت اداری در باب دعاوی اداری و با اصلاح قوانین مربوط، رسیدگی به این دعاوی باید در صلاحیت دیوان قرار گیرد. گرچه این نکته قابل تأمل است که قطعاً اگر تدابیری برای کاهش پرونده‌های ورودی و همچنین جلوگیری از اطاله رسیدگی در دیوان صورت نگیرد، با اِعمال کامل صلاحیت‌های دیوان در باب دعاوی اداری، معضلات این نهاد دوچندان خواهد شد.
[۱۵۴]. لازم به ذکر است در این بند شیوههای تحقق این اهداف را از طریق تقویت کمیسیون های تخصصی و افزایش تعداد مشاوران و کارشناسان و برگزاری دوره‌های آموزشی تخصصی قضات ضمن افزایش تعامل با دستگاه‌های اجرایی موضوع ماده (۵) قانون مدیریت خدمات کشوری و ماده (۵) قانون محاسبات عمومی کشور و اشراف به موضوعات تخصصی مورد شکایت دانسته است.
[۱۵۵]. در خصوص دعاوی در صلاحیت هیأت عمومی به‌طور مختصر میتوان گفت که در وهله نخست، باید با تمهید تدابیر لازم، از شمارِ مقررات و نظاماتِ قابل ابطال کاست. از جمله این تدابیر میتوان به تعریف اصول و ضوابطِ تدوین مقررات و ملزم شدن دستگاههای اجرایی به رعایت آنها، ارائه آموزش‌های لازم و افزایش نظارتهای درون‌سازمانی اشاره کرد؛ به ویژه از طریق تقویت استقلال لازم و مناسب سازمانی برای مدیران دفاتر حقوقی سازمان های دولتی برای کنترل قانونی تصمیمات و اقدامات سازمان‌های مزبور و نیز فراهم کردن زمینه‌های تعامل مستمر و سازمان‌یافته میان دستگاه‌های اجرایی و دیوان عدالت اداری به منظور پیشگیری از طرح شکایات و دعاوی اداری در دیوان مزبور. در وهله دوم، باید تدابیر لازم اندیشیده شود تا مقررات قابل ابطال قبل از ابطال در هیأت عمومی از سوی مرجع مربوط لغو یا اصلاح شوند. توضیح اینکه، با توجه به اینکه در قانون تشکیلات و آیین دادرسی دیوان عدالت اداری، امور در صلاحیت دیوان ابتدا در کمیسیونهای تخصصی طرح میشوند (ماده ۸۴)، مراجعی که از مصوباتشان شکایت شده است، میتوانند بر اساس نظرات کمیسیونها و پیش از طرح موضوع در هیأت عمومی، مصوبه مورد اعتراض را لغو یا در آن اصلاحات لازم را انجام دهند. در این صورت رئیس دیوان می‌تواند به استناد ماده ۸۵ درخواست ابطال را بدون طرح در هیأت عمومی، رد کند.
[۱۵۶]. به نظر میرسد در تحقق این محور، سازمان بازرسی کل کشور میتواند نقش مؤثری ایفا کند. توضیح اینکه، طرح برخی از دعوای در دیوان می‌تواند نشانهای از اختلال در «حسن جریان امور» و عدم «اجرای صحیح قوانین در دستگاههای اداری»، تلقی شود که توجه به آن، وظیفه این سازمان است.
[۱۵۷]. طبق گزارش‌های منتشر ‌شده، در فرانسه هر ساله بیش از ۳ میلیون شکایت وجود دارد که فقط ۱۵ هزار مورد از آن‌ها در مرجع قضایی طرح می‌شود و بقیه قبل از طرح دعوا حل‌و‌فصل میشوند. نک: هداوند، مهدی، حقوق اداری تطبیقی (جلد دوم)، تهران، سمت، ۱۳۸۹، ص ۷۲۳٫
[۱۵۸]. بنا به اعلام رییس دیوان عدالت اداری کمتر از پنجاه درصد پرونده های وارده درست تشخیص داده می‌شوند و نزدیک به شصت درصد رد میشوند؛ ر. ک.:
http://www.mehrnews.com/TextVersionDetail/2082543
لازم به ذکر است در گزارشهای منتشر شده توسط مرکز آمار و فناوری اطلاعات قوه قضاییه در مورد نتیجه شکایات طرح شده در دیوان عدالت اداری و سنخ آرای صادره مطلبی ذکر نشده است.
[۱۵۹]. مفروضِ تلاش برای کاهش زمان دادرسی این است که وضعیت موجود را مناسب ندانیم و با اطلاع از وضعیت مطلوب در پی تحقق آن باشیم. در گزارشهای منتشر شده توسط مرکز آمار و فناوری اطلاعات قوه قضاییه، اطلاعاتی در این خصوص ذکر نشده است.
[۱۶۰]. ارایه پیشنهاد مشخص در مورد دعاوی موضوع بند ۱ ماده ۱۰ قانون تشکیلات وآیین دادرسی دیوان عدالت اداری مستلزم شناخت دقیق این دعاوی است. بی‌تردید، در حوزههای آموزشی، فرهنگی، تأمین اجتماعی، شهری، میراث فرهنگی و … امکان تشکیل مراجع خاص وجود دارد.
[۱۶۱]. نک: رستمی، ولی و دیگران، دادرسی عادلانه در مراجع اختصاصی اداری ایران، تهران، دانشگاه تهران، ۱۳۸۸، صص ۵۱-۴۶؛ هداوند، مهدی و آقایی‌طوق، مسلم، دادگاه‌های اختصاصی اداری در پرتو اصول و آیین‌های دادرسی منصفانه (حقوق ایران و مطالعه تطبیقی)، تهران، مرکز مطالعات توسعه‌ قضایی، ۱۳۸۹، صص ۸۷-۸۶٫
.[۱۶۲] در ماده ۱۲۱ «لایحه اداری» که از سوی قوه قضاییه به دولت ارسال شده است، بخشی از این مراجع احصاء شدهاند که عبارتند از:
ـ مراجع شهری و ثبتی (هیأت موضوع قانون تعیین تکلیف اراضی اختلافی موضوع اجرای ماده ۵۶ قانون جنگل‌ها و مراتع مصوب ۱۳۶۷، کمیسیون موضوع ماده ۷۷ قانون شهرداری مصوب ۱۳۳۴ با اصلاحات بعدی، کمیسیون موضوع ماده ۱۰۰ قانون شهرداری مصوب ۱۳۳۴ با اصلاحات بعدی و هیأت نظارت و شورای عالی ثبت موضوعِ مواد ۲۵ و ۲۶ قانون ثبت اسناد و املاک مصوب ۱۳۱۰ با اصلاحات بعدی، کمیسیون حفظ کاربری اراضی زراعی و باغی موضوع تبصره ۱ ماده ۱ قانون حفظ کاربری مصوب ۱۳۷۴ با اصلاحات ۱۳۸۵)؛
ـ گمرکی (کمیسیون‌های بدوی و تجدیدنظر اختلافات گمرکی موضوعِ قانون امور گمرکی مصوب ۱۳۵۰)؛
ـ روابط کار (هیأت‌های تشخیص و حل اختلاف کارگر و کارفرما موضوعِ قانون کار مصوب ۱۳۶۹)؛
ـ انضباطی (کمیته انضباطی دانشجویان موضوع آئین‌نامه انضباطی دانشجویان مصوب ۱۳۶۴، مراجع انضباطی موضوع قوانین مربوط به نیروهای مسلح و مراجع انضباطی تاکسیرانان)؛
ـ مالی (هیأت‌های مستشاری دیوان محاسبات کشور موضوع قانون دیوان محاسبات کشور مصوب ۱۳۶۲، شعب بدوی و تجدیدنظر سازمان تعزیرات حکومتی موضوع آئین‌نامه سازمان تعزیرات حکومتی مصوب ۱۳۷۳، هیأت عالی انتظامی مالیاتی موضوع قانون مالیات‌های مستقیم مصوب ۱۳۶۶، هیأت حل اختلاف مالیاتی و شورای عالی مالیاتی موضوعِ مواد ۲۴۴ و ۲۵۲ قانون مالیات‌های مستقیم مصوب ۱۳۶۶)؛
ـ تخلفات (هیأت‌های رسیدگی به تخلفات انتظامی هیأت علمی دانشگاه‌ها و مؤسسات آموزش عالی موضوع مقررات انتظامی هیأت علمی مصوب ۱۳۶۴، هیأت‌های رسیدگی به تخلفات پرسنل ارتش موضوع قانون ارتش جمهوری اسلامی ایران مصوب ۱۳۶۶، هیأت‌های بدوی و تجدیدنظر رسیدگی به تخلفات صنفی موضوع قانون نظام صنفی کشور مصوب ۱۳۸۲ و هیأت رسیدگی به تخلفات اداری کارمندان موضوع قانون رسیدگی به تخلفات اداری مصوب ۱۳۷۲)؛
ـ انتظامی (هیأت‌های انتظامی حسابداران رسمی ایران، شوراهای انتظامی رسیدگی به تخلفات مهندسان، شوراهای انتظامی موضوع قانون نظام مهندسی معدن، مراجع انتظامی پدیدآورندگان نرم افزارهای رایانه‌ای، هیأت‌های انتظامی رسیدگی به تخلفات حرفه مهندسی کشاورزی و منابع طبیعی، مراجع انتظامی نظام پزشکی، هیأت‌های انتظامی رسیدگی به تخلفات شاغلان حرفه دامپزشکی، دادگاه انتظامی وزارت امور خارجه، دادگاه انتظامی کانون وکلا موضوعِ لایحه قانونی استقلال کانون وکلا مصوب ۱۳۳۳، دادگاه انتظامی کارشناسان رسمی دادگستری موضوع قانون کانون کارشناسان رسمی مصوب، دادگاه انتظامی سر دفتران اسناد رسمی موضوع قانون دفاتر اسناد رسمی و کانون سردفتران و دفتر یاران مصوب ۱۳۵۴ و هیأت‌های بدوی و تجدیدنظر انتظامی رسیدگی به تخلفات صنفی و حرفه‌ای شاغلین حرف پزشکی و وابسته به پزشکی موضوع قانون سازمان نظام پزشکی جمهوری اسلامی ایران مصوب ۱۳۸۳).
لازم به ذکر است لایحه اداری تاکنون از سوی دولت به مجلس ارسال نشده است. متن این لایحه در پرتال جامع قوه قضاییه به این آدرس قابل دسترس است:
http://www.dadiran.ir/Default.aspx?tabid=1039
[۱۶۳]. برای مطالعه تفصیلی در مورد ایرادات مطرح‌شده و پاسخهای داده شده نک: رستمی و دیگران، پیشین، صص ۵۷-۵۴ و هداوند و آقایی‌طوق، پیشین، صص ۱۶۷-۸۸٫
[۱۶۴]. برای مطالعه تفصیلی درباره وضعیت مراجع اختصاصی از جهت رعایت اصول دادرسی نک: رستمی و دیگران، پیشین، صص ۱۳۹-۸۴ و هداوند و آقایی‌طوق، پیشین، صص ۲۸۰-۲۶۱٫
[۱۶۵]. لازم به یادآوری است که این اصول تا حد زیادی در آیین دادرسی کار مصوب بهمن ماه ۱۳۹۱ وزیر کار، تعاون و رفاه اجتماعی پیش‌بینی شده است و می‌تواند به عنوان الگویی برای دیگر قوانین و مقررات مراجع اختصاصی اداری قلمداد شود. البته مشکلِ قانون نبودن این مقرره و آسیبهای ناشی از این امر که به آن اشاره شد، همچنان باقی است.
[۱۶۶]. لازم به ذکر است که در لایحه اداری، بابی با عنوان «رسیدگی منصفانه در دادگاه‌های اختصاصی اداری» آمده است.
[۱۶۷]. متن این لایحه نافرجام در وبگاه قوه قضاییه و در نشانی زیر قابل مشاهده است:
www.dadiran.ir/Portals/0/TASHKILATEGHAZAYI_SHAHHEYDARI.pd
[۱۶۸]. هداوند، پیشین، ص ۷۳۴٫
[۱۶۹]. le recourse Préalable
[۱۷۰] . هداوند، پیشین، ص ۷۳۸٫
[۱۷۱] . همان، ص ۶۴۴٫
[۱۷۲]. Prior exhaustion
[۱۷۳] . همان، ص ۵۸۶٫
[۱۷۴]. لازم به ذکر است بخشی از دعاوی مردود، دعاوی هستند که محاکم عمومی به اشتباه با صدور قرار عدم صلاحیت آنها را به دیوان ارسال میکنند. کاهش موارد صدور چنین قرارهایی که علاوه بر دیوان عدالت اداری، دیوان‌عالی کشور را نیز درگیر میکند، مستلزم ارائه آموزشهای لازم به قضات محاکم است.
[۱۷۵]. برای اطلاع از اقدامات اخیر انجام‌شده در ایران در خصوص خدمات الکترونیک قضایی، اعم از تقنینی و قضایی، ر.ک.: مرکز پژوهش‌های مجلس شورای اسلامی (دفتر مطالعات اقتصادی)، «راهکارهای بهبود رتبه ایران در گزارش “انجام کسب‌وکار” بانک جهانی؛ ۱٫ نماگر اجرای قراردادها»، شماره مسلسل ۱۳۴۸۱، بهمن ۱۳۹۲، صص ۵۶-۵۳٫
[۱۷۶]. طرح این ایده متأثر از بحثی است که در اینجا به اجمال بیان شده است: هداوند، پیشین، ص. ۵۲۶٫