وکیل حجت اله کریمیان

وکیل پایه یک دادگستری (اصفهان)
وکالت تخصصی در دعاوی کیفری

موبایل: 09132100173

رسیدگی به دعاوی مطالبه خسارت در دیوان عدالت اداری

برگرفته از نشست های حقوقی سایت قوه قضاییه: IJRI.EADL.IR

رسیدگی به دعاوی مطالبه خسارت در دیوان عدالت اداری

رسیدگی به دعاوی مطالبه خسارت در دیوان عدالت اداری
گزارش نشست علمی “رسیدگی به دعاوی مطالبه خسارت در دیوان عدالت اداری” با نظارت علمی دکتر احمد مرکزمالمیری، دکتر محمدرضا ویژه توسط خانم فاطمه افشاری در پژوهشکده حقوق عمومی و بین‌الملل در سال ۱۳۹۵ تهیه و تنظیم گردیده است. این گزارش در انتشارات مرکز مطبوعات و انتشارات قوه قضاییه چاپ و منتشر شده است.
خلاصه اجرایی
یکی از مباحث مهم ماهوی در حوزه مسئولیت مدنی، احراز ارکان مسئولیت است که در آن وجود خسارت، رابطه سببیت و نحوه سببیت بررسی و پس از احراز ارکان مسئولیت، نحوه جبران خسارت مطرح می‌شود.
خصوصیت غالب دعوای مسئولیت و مطالبه خسارت، تبعی بودن آن است؛ بدین معنا که امکان طرح آن، هم همراه با دادخواست اصلی و هم به‌صورت مجزا وجود دارد.
در صورت ورود خسارت توسط دستگاه دولتی، در خصوص نحوه رسیدگی به دعوای آن، اختلاف‌نظر هست. برخی بر این باورند که پس از احراز نادرست بودن رفتار دستگاه دولتی، حکم به ورود خسارت در دیوان عدالت اداری داده شده و سپس برای تعیین میزان خسارت به دادگاه عمومی ارجاع می‌شود. برخی نیز معتقدند رسیدگی باید در دادگاه عمومی انجام شود. گرچه باید به این نکته توجه داشت که ضرورتی ندارد تمام دعاوی ناشی از اعمال دولت در دیوان عدالت اداری مطرح شود و امکان طرح مستقیم آن در دادگاه عمومی بدون اعمال تبصره ۱ ماده ۱۰ قانون تشکیلات و آیین‌دادرسی دیوان عدالت اداری (مصوب ۲۲/۹/۱۳۹۰) وجود دارد.
در قانون پیشین دیوان عدالت اداری، عنوان «تصدیق خسارت» به‌کار برده شده بود که ناظر بر تصدیق اصل خسارت بود و تنها تعیین میزان خسارت توسط دادگاه عمومی صورت می‌پذیرفت که به نظر می‌رسد امری کارشناسی است نه قضایی، اما در قانون مصوب ۱۳۹۰ دیوان، عنوان «وقوع تخلف» استعمال شده است که طبق این عبارت، ارکان مسئولیت را دیوان احراز نمی‌نماید بلکه تنها به بررسی وقوع تخلف پرداخته و سپس احراز ارکان مسئولیت و تعیین میزان خسارت توسط دادگاه عمومی انجام می‌شود.
تنها مرجع و ممیز تخلف از اجرای وظیفه قانونی، دیوان عدالت اداری است، اما در جایی که دستگاه دولتی در مقام اجرای وظیفه قانونی نیست و نیز از قراردادهای خصوصی تخلف می‌کند، قطعاً دادگاه‌های عمومی، صلاحیت دارند و دیوان عدالت اداری در این حوزه وارد نمی‌شود.
در رویه عملی، دعاوی خسارت در دیوان عدالت اداری حول سه محور است:
الف- دعاوی‌ای که ناشی از تخلف از مقررات و تقصیر دستگاه دولتی نیست؛ در این‌گونه دعاوی، دیوان، صلاحیت رسیدگی ندارد و دادگاه‌های عمومی با صلاحیت عام باید رسیدگی نمایند.
ب- در دعاوی‌ای که دستگاه دولتی مرتکب تقصیر، فعل یا ترک فعل خلاف قانون یا خروج از صلاحیت شده است دیوان، دارای صلاحیت رسیدگی به این دعاوی است.
ج- دعاوی‌ای که با عنوان «خسارت» مطرح می‌شود بی‌آنکه این عنوان ذکر شود؛ مانند استحقاق بهای ملک در طرح شهرداری که حجم قابل ‌توجهی از دعاوی طرح شده در دیوان را شامل می‌شود. در این دعاوی، صلاحیت دیوان از باب ورود خسارت نیست، بلکه از جهت بررسی انجام یا عدم انجام تکلیف قانونی توسط دستگاه دولتی است تا در صورت لزوم حکم به الزام انجام وظیفه قانونی توسط دستگاه دولتی صادر شود.

گزارش تمام متن
فهرست مطالب

خلاصه اجرایی
پیشگفتار
محور اول: ماهیت دعاوی مطالبه خسارت و انواع خسارت
محور دوم: بررسی علل ارجاع دعاوی مطالبه خسارت به دادگاه عمومی
محور سوم: تفاوت مطالبه خسارت در قانون پیشین و فعلی دیوان و رویه قضایی دیوان
پرسش و پاسخ
جمع‌بندی
منابع برای مطالعه بیشتر

خلاصه اجرایی
یکی از مباحث مهم ماهوی در حوزه مسئولیت مدنی، احراز ارکان مسئولیت است که در آن وجود خسارت، رابطه سببیت و نحوه سببیت بررسی و پس از احراز ارکان مسئولیت، نحوه جبران خسارت مطرح می‌شود.
خصوصیت غالب دعوای مسئولیت و مطالبه خسارت، تبعی بودن آناست؛ بدین معنا که امکان طرح آن، هم همراه با دادخواست اصلی و هم بهصورت مجزا وجود دارد.
در صورت ورود خسارت توسط دستگاه دولتی، درخصوص نحوه رسیدگی به دعوای آن، اختلافنظر هست. برخی بر این باورند که پس از احراز نادرست بودن رفتار دستگاه دولتی، حکم به ورود خسارت در دیوان عدالت اداری داده شده وسپس برای تعیین میزان خسارت به دادگاه عمومی ارجاع میشود. برخی نیزمعتقدند رسیدگی باید در دادگاه عمومی انجام شود. گرچه باید به این نکته توجه داشت که ضرورتی ندارد تمام دعاوی ناشی از اَعمال دولت در دیوان عدالت اداری مطرح شود و امکان طرح مستقیم آن در دادگاه عمومی بدون اِعمال تبصره ۱ ماده ۱۰ قانون تشکیلات و آیین دادرسی دیوان عدالت اداری (مصوب ۲۲/۹/۱۳۹۰)[۱] وجود دارد.
در قانون پیشین دیوان عدالت اداری، عنوان «تصدیق خسارت» بهکار برده شده بود که ناظر بر تصدیق اصل خسارت بود و تنها تعیین میزان خسارت توسط دادگاه عمومی صورت میپذیرفت که به نظر میرسد امری کارشناسی است نه قضایی، اما در قانون مصوب ۱۳۹۰ دیوان، عنوان «وقوع تخلف» استعمال شده است کهطبق این عبارت، ارکان مسئولیت را دیوان احراز نمینماید بلکه تنها بهبررسی وقوع تخلف پرداخته و سپس احراز ارکان مسئولیت و تعیین میزان خسارت توسط دادگاه عمومی انجام میشود.
تنها مرجع و ممیز تخلف از اجرای وظیفه قانونی، دیوان عدالت اداری است، اما در جایی که دستگاه دولتی در مقام اجرای وظیفه قانونی نیست و نیز از قراردادهای خصوصی تخلف میکند، قطعاً دادگاههای عمومی، صلاحیت دارند و دیوان عدالت اداری در این حوزه وارد نمیشود.
در رویه عملی، دعاوی خسارت در دیوان عدالت اداری حول سه محور است:
الف ـ دعاویای که ناشی از تخلف از مقررات و تقصیر دستگاه دولتی نیست؛ در اینگونه دعاوی، دیوان، صلاحیت رسیدگی ندارد و دادگاه‌های عمومی با صلاحیت عام باید رسیدگی نمایند.
ب ـ در دعاویای که دستگاه دولتی مرتکب تقصیر، فعل یا ترک فعل خلاف قانون یا خروج از صلاحیت شده است دیوان، دارای صلاحیت رسیدگی به این دعاوی است.
ج ـ دعاویای که با عنوان «خسارت» مطرح میشود بیآنکه این عنوان ذکر شود؛ مانند استحقاق بهای ملک در طرح شهرداری که حجم قابل توجهی از دعاوی طرح‌شده در دیوان را شامل می‌شود. در این دعاوی، صلاحیت دیوان از باب ورود خسارت نیست، بلکه از جهت بررسی انجام یا عدم انجام تکلیف قانونی توسط دستگاه دولتی است تا در صورت لزوم حکم به الزام انجام وظیفه قانونی توسط دستگاه دولتی صادر شود.

پیشگفتار[۲]
به دنبال بررسی مسائل مختلف نظارت قضایی بر اَعمال اداری در دیوان عدالت اداری، در این نشست، یکی از مسائل بسیار مهم و مبتلابه در دیوان عدالت اداری، یعنی رسیدگی به دعاوی مطالبه خسارت، مورد بررسی قرار خواهد گرفت. در دیوان عدالت اداری، بهطور خاص دو ضمانت اجرا درخصوص اَعمال اداری خلاف قانون وجود دارد: ابطال و الزام. یکی دیگر از ضمانت اجراهایی که به تبع احراز تخلف در دیوان یا نقض اصل قانونمداری به‌کار گرفته میشود، پرداخت خسارت یا جبران آن میباشد که نیازمند اقامه دعوای ابتدایی در دیوان عدالت اداری است. طبق تبصره ۱ ماده ۱۰ قانون تشکیلات و آیین دادرسی دیوان عدالت اداری (مصوب ۲۲/۹/۱۳۹۰)، تعیین میزان خسارات وارده از سوی مؤسسات و اشخاص مذکور در بندهای یک و دو ماده مزبور، پس از صدور رأی در دیوان مبنی بر وقوع تخلف، در صلاحیت دادگاه عمومی است.
از سوی دیگر بحث مطالبه خسارت، در آیین دادرسی مدنی نیز موضوع بسیار مهمی است، از این رو لازم است ابتدا ریشههای این بحث را در آیین دادرسی مدنی و رسیدگی دادگاههای حقوقی بررسی نماییم و سپس به تطبیق آن با آیین رسیدگی به این موضوع در دیوان عدالت اداری بپردازیم. با توجه به موارد فوق، در این نشست، سه محور پیشبینی شده است: محور اول، ماهیت دعاوی مطالبه خسارت و انواع خسارات قابل مطالبه است که این دعاوی از منظر آیین دادرسی مدنی مورد بحث قرار خواهد گرفت؛ در محور دوم به بررسی علل ارجاع دعاوی مطالبه خسارت به دادگاه عمومی خواهیم پرداخت تا چرایی و ضرورت تعیین این‌گونه خسارات توسط دادگاه عمومی، تبیین شود و آن این‌که: آیا میتوانیم طریق دیگری را در نظر بگیریم؟ و در محور پایانی نیز به بحث خاص مربوط به این نشست یعنی ویژگی‌های مطالبه خسارت در دیوان عدالت اداری میپردازیم. در این محور، قانون پیشین و فعلی و رویه قضایی دیوان در زمینه دعاوی مطالبه خسارت بررسی میشود.

محور اول: ماهیت دعاوی مطالبه خسارت و انواع خسارت[۳]
دعوای مسئولیت و بهطور خاص مسئولیت مدنی، هنگامی مطرح میشود که شخصی ملزم باشد خسارت وارده به دیگری را جبران کند. مسئولیت مدنی، دارای مبنا و منابع و منشأ مشخصی است. علاوه بر اینها، مسئولیت دارای ارکانی است که مباحث مربوط به آن، یکی از پیچیدهترین و فنیترین مباحث حقوق است، اما بحث چهارم در حوزه مسئولیت، بحث خسارت و جبران آن است. مباحث مربوط به مسئولیت، نه کاملاً جنبه ماهوی دارد و نه بهطور تام، واجد جنبه شکلی است.
«هـارت» قواعد را به قواعد اولیه و ثانویه تقسیم کرده است که قـواعد مربوط به مسئولیت مدنی، جزء قواعد ثانویه است؛ یعنی قواعدی که وقتی به کار میآیند که نقض قانون یا قرارداد صورت گرفته است. اینگونه قواعد کمک می‌کنند تا آن نقض، جبران شده و وضعیت طرفین رابطه به حالت پیش از نقض بازگردد. علاوه بر این، راجعبه قواعد ثانویه مباحثی ماهوی وجود دارد که در دادگاهها مورد رسیدگی قرار میگیرند و مهم‌ترین آنها، احراز ارکان مسئولیت است؛ در این قسمت رابطه سببیت و ویژگی‌های آن، بلاواسطه و مستقیم بودن مورد توجه قرار می‌گیرد.
پس از احراز شرایط مسئولیت، بحث جبران خسارت مطرح میشود بهطور خاص اینکه چگونه باید جبران صورت گیرد. بنابراین، غالباً مباحث مربوط به مسئولیت، هم در قانون آیین دادرسی مدنی و هم در قانون مدنی، مورد بحث قرار گرفته است. آنچه در مواد ۵۱۵ تا ۵۲۲ قانون آیین دادرسی مدنی آمده، منحصر به نحوه اقامه دعوای مسئولیت نیست بلکه برخی از بخشهای آن، مربوط به مباحث ماهوی مربوط به حوزه مسئولیت است، اگرچه متکفل این بخش نبوده است. این امر، منحصر به قانون آیین دادرسی مصوب ۱۳۷۹ نیست و در قانون آیین دادرسی مصوب ۱۳۱۸ نیز چنین امری پیشبینی شده است.
ویژگی غالب در دعاوی مسئولیت و مطالبه خسارت، تبعی بودن اینگونه دعاوی است؛ گرچه ممکن است لفظ «تبعی» برای توصیف این دعاوی، لفظ جامع و کاملی نباشد. در نحوه اقامه این دعاوی نیز گفته می‌شود که خواهان می‌تواند دعوای مطالبه خسارت را ضمن دادخواست دعوای اصلی اقامه نماید یا در دادخواست جداگانه و بعد از رسیدگی اقامه کند. این امر نیز منحصر به مطالبه خسارت ناشی از دادرسی نیست که از باب تسبیب باشد، بلکه در باب تسلیم مورد تعهد و مبیع، اعم از تأخیر یا عدم تسلیم نیز اگر اصل استحقاق اثبات شود، امکان مطالبه خسارت وجود دارد.
در دعاوی مطروحه در سطح بینالمللی نیز این تفکیک به روشنی دیده می‌شود؛ بدین معنا که در داوریهای بینالمللی نیز برای کاهش هزینهها، دعوای مسئولیت را از دعوای جبران خسارت، تفکیک میکنند و عموماً هنگامیکه مقصر، سبب خسارت و میزان آن مشخص شد طرفین میتوانند به طرق مختلف نسبت به جبران، از طریق پرداخت خسارت اقدام نمایند و داوری دیگری (چه از نظر هزینه و چه از حیث زمان) بر آنها تحمیل نمیشود. بنابراین، همواره در دعوای خسارت متعاقب مسئولیت، دو قسمتی بودن یا تبعی بودن دعوا مطرح است. بدین ترتیب برای مطالبه خسارت، ابتدا باید ضرر و زیان و خسارتی وارد شده باشد. سپس، ارکان مسئولیت یعنی قابلیت انتساب و رابطه سببیت، نیز وجود داشته باشد تا امکان مطالبه خسارت فراهم شود.
با وجود ویژگی تبعی بودن دعاوی فوق که بیان شد، در مواردی در دادگاه‌های کشور ما دعاوی خسارت، بهطور مستقیم مطرح میشود و رویه واحدی در این زمینه وجود ندارد. برخی دادگاهها در دعاوی مانند تنفیذ بیع و الزام به تنظیم سند رسمی، بر این باورند که اینگونه دعاوی، دو دعوا شمرده می‌شود و باید از یکدیگر تفکیک و دو هزینه دادرسی بابت آنها پرداخت شود. گاه نیز دعوای غایی اقامه میشود و برخی از دادگاهها، ادعاها و اختلافاتِ متضمن آن دعوا را نیز رسیدگی میکنند، اما برخی دادگاهها از رسیدگی به این نوع دعاوی خودداری میکنند و خواستار تفکیک این دو دعوا از یکدیگر میشوند. از این منظر، این دعاوی گرچه در یک دادخواست مطرح میگردند، اما دو دعوای مستقل از یکدیگر میباشند. در دعاوی خسارت نیز گاه دعوا در قالب مطالبه خسارت اقامه میشود و برخی دادگاههای دادگستری این دعاوی را میپذیرند ولی در ارتباط با فعل دستگاه دولتی، برخی دادگاهها این دعاوی را نمیپذیرند. برای مثال، درمورد مطالبه قیمت اعیانیهای مورد تصرف شهرداری، تملک شهرداری برای طرح‌های عمرانی، در بررسی آراء پاییز ۱۳۹۱ دادگاههای عمومی تهران، از میان ۵ رأی که به دادگاه‌های بدوی و تجدیدنظر ارسال شده بود در ۳ رأی، نظر بر این بود که دعاوی مذکور باید ابتدا در دیوان عدالت اداری، درمورد نادرست بودن رفتار یا تصمیم دستگاه دولتی، مطرح و حکم به استحقاق و یا ورود خسارت در آنجا صادر شود، سپس دادگاه عمومی درمورد میزان خسارت تصمیم‌گیری نماید.
بنابراین، تکلیف دعوای مسئولیت مشخص است. لازم نیست تمامی مسئولیتهای ناشی از اَعمال دولت در دیوان عدالت اداری اقامه شود. برخی از دعاوی مانند دعاوی ناشی از قرارداد، دعاوی ناشی از شبه ‌جرم و به نظر من، دعاوی ناشی از جرم و ضرر و زیان ناشی از جرم بر اشخاص، اساساً در دیوان، قابلیت طرح نداشته و قابل رسیدگی مستقیم در دادگاههای عمومی است و لازم نیست که تبصره ۱ ماده ۱۰ قانون تشکیلات و آیین دادرسی دیوان عدالت اداری درمورد آنها اِعمال شود.

محور دوم: بررسی علل ارجاع دعاوی مطالبه خسارت به دادگاه عمومی[۴]
درخصوص موضوع نشست حاضر، تاکنون مقاله یا پژوهش خاصی انجام نشده اگرچه بهطور پراکنده، در کتب آیین دادرسی مدنی، اشاراتی بهعمل آمده است. یکی از مسائل مهم در این زمینه، بررسی علل ارجاع دعاوی مطالبه خسارت به دادگاه عمومی است تا تعیین شود چرا بررسی این خسارت و رسیدگی به دعوای آن در صلاحیت دادگاه عمومی قرار گرفته است و دیوان عدالت اداری رأساً در این حوزه وارد عمل نمیشود یا حداقل قانونگذار این موضوع را تحت صلاحیت این مرجع قضایی قرار نداده است.
پیش از ورود به بحث اصلی، لازم است مقدمهای ذکر شود و آن، نوع موضوعات و شکایاتی است که در دیوان عدالت اداری مطرح میشود. دعاویای که در دیوان مطرح میشوند عمدتاً از سه جهت با سایر دعاوی متفاوت‌اند و از قواعد عام حقوقی تبعیت نمیکنند:
اولین جهت، شخصیت شاکی است چنانکه در بیشتر آموزههای حقوقی، آراء هیأت عمومی دیوان عدالت اداری و دو رأی هیأت عمومی دیوانعالی کشور تصریح شده است، تنها مردم اعم از اشخاص حقیقی و حقوقی وابسته به حقوق خصوصی، میتوانند به عنوان شاکی در این مرجع اقامه دعوا و شکایت کنند و سایر اشخاص همچون اعضای دستگاههای دولتی و عمومی، این اختیار را ندارند و در چنین دعاوی‌ای، ذی‌نفع محسوب نمی‌شوند.
جهت و تفاوت دوم، از باب مخاطب شکایت یا خوانده دعواست. دعوا تنها متوجه اشخاصی است که در دسته اول جای نگرفته و نمیتوانند به عنوان شاکی باشند؛ یعنی دستگاههای دولتی و عمومی، نهادهای وابسته به دولت و یا یکی از نهادهای عمومی غیردولتی. بنابراین، خواهان و خوانده در دیوان، هر دو خاص هستند.
سومین وجه تفاوت از حیث موضوع یا خواسته است. به نظر می‌رسد عمدتاً آن چیزی که در این مقوله مطرح میشود، تخطی از وظایف قانونی است؛ یعنی هر زمان یکی از این مراجع از وظایف قانونی خود و به تعبیری، از قانون تخطی کند میتوان به این مرجع دادخواهی مراجعه کرد. پس، اگر یکی از این مراجع، در مقام تخطی از انجام وظیفه قانونی نباشد و موضوع مورد شکایت، به امور خصوصی افراد ارتباط پیدا کند این مرجع، صلاحیت رسیدگی را نخواهد داشت. این نکته حداقل در شش رأی وحدت رویه دیوان عدالت اداری و یک رأی هیأت عمومی دیوانعالی کشور تصریح شده است. عمدتاً در این حوزه از اصطلاح «ترافعی بودن» استفاده میکنند. به عبارت دیگر، اموری که جنبه ترافعی ندارند و در مفهوم خاص، دعوا تلقی نمیشوند در صلاحیت دیوان عدالت اداری قرار دارند.
پس از بیان مقدمه مذکور، باید به این سؤال پاسخ دهیم که: چرا با وجود مقدمات مذکور در یک دعوا، امکان طرح دعوای خسارت در دیوان وجود ندارد؟ از سوی دیگر، چنانکه در اصل ۱۵۹ قانون اساسی تصریح شده است امور ترافعی در صلاحیت دادگاه‌های دادگستری (عمومی) است. البته به نظر نمی‌رسد تنها امور ترافعی در صلاحیت دادگاههای عمومی است، زیرا امور حسبی نیز در صلاحیت این دادگاه‌ها میباشند که به تعبیری امر ترافعی نیستند اگرچه برخی از امور حسبی نیز مانند دعاوی مربوط به تقسیم ماترک، واجد امر ترافعی هستند.
یکی از مباحث اصلی مطرح در این حوزه، تبصره ۱ ماده ۱۰ قانون تشکیلات و آیین دادرسی دیوان عدالت اداری (مصوب ۲۲/۹/۱۳۹۰) است. این تبصره مقرر می‌دارد که تعیین میزان خسارات وارده از ناحیه مؤسسات و اشخاص مذکور در بندهای یک و دو ماده مزبور پس از صدور رأی در دیوان بر وقوع تخلف، بر عهده دادگاه عمومی است. اولاً این مستند تنها دستگاههای مقرر در بندهای یک و دو (دستگاه‌های عمومی دولتی و مأمورین این واحدها) را مقید میکند. ثانیاً، این متن در قوانین گذشته (قوانین دیوان عدالت اداری مصوب ۱۳۶۰ و ۱۳۸۵) به این کیفیت نبوده است و سخن از تصدیق اصل خسارت بود. تعبیر عمومی نیز این بود که دیوان عدالت اداری وقتی وارد رسیدگی به این موضوع میشود، تنها اصل خسارت را تصدیق میکند و تعیین میزان آن به دادگاه‌های عمومی سپرده میشود. این تصدیق دیوان، مربوط و بسته به خودِ خسارت است؛ یعنی اگر دیوان، اصل خسارت را تصدیق کرد، دادگاه عمومی میتواند وارد عمل شود.
به نظر می‌رسد دلیل تغییر رویکرد قانونگذار در سال ۱۳۹۰ این بوده است که اساساً دیوان عدالت اداری بر این امر که خسارتی وارد شده تا پس از آن، دادگاههای عمومی راجعبه میزان آن تعیین تکلیف کنند ورود پیدا نمیکند. در صورت پذیرش این تفسیر، دادگاههای عمومی، جهت تعیین میزان خسارت، عاملی برای دیوان عدالت اداری محسوب میشوند. با این بیان، هر سه رکن مسئولیت مدنی شامل تقصیر، ورود خسارت و رابطه سببیت توسط دیوان عدالت اداری احراز می‌‌شود و دادگاههای عمومی تنها میزان خسارت را تعیین میکنند. این در حالی است که تعیین میزان خسارت، یک امر قضایی و حقوقی نیست بلکه امری است فنی و تخصصی که یک کارشناس نیز میتواند انجام دهد. به همین جهت، در قانون جدید از عبارت «وقوع تخلف» استفاده شده است نه از عنوان «تصدیق خسارت»؛ یعنی اگر شخصی نزد شعب دیوان عدالت اداری درخواستی مبنی بر ابطال تصمیم یا اقدام اداری تقدیم نماید، همین که دیوان عدالت اداری این اقدام یا تصمیم را مخالف قانون تشخیص داد، درواقع، تخلف و تقصیر مدنظر تبصره ۱ ماده ۱۰ واقع و اثبات می‌شود و حکم به ابطال آن میدهد، اما ورود خسارت یا وجود رابطه سببیت میان تقصیر و ورود خسارت را دادگاه عمومی احراز میکند. به نظر می‌رسد آنچه در دیوان عدالت اداری اثبات میشود و دادگاههای عمومی از آن فارغ‌ هستند، تقصیر است که لزوماً موجب خسارت نیست. رأی دیوان عدالت اداری دایر بر تخلف مرجع دولتی یا عمومی، حکایت از وجود تقصیر میکند، اما اینکه موجب خسارت چیست، چه میزان خسارت وارد شده و آیا میان تقصیر و ورود خسارت رابطه سببیت وجود دارد، باید ارکان مسئولیت مدنی توسط دادگاه عمومی احراز شود. یکی از نوآوریهای قانون جدید دیوان، همین تبدیل عبارت «تصدیق اصل خسارت» به «وقوع تخلف» است که به نظر می‌رسد رویکرد خوبی است، زیرا آن چیزی که در دایره رسیدگی دیوان قرار می‌گیرد همین تخلف است و اساساً به بحث خسارت ارتباطی ندارد. نکته مهمتر آنکه چون هیأت عمومی دیوان عدالت اداری در آراء متعدد، نحوه و نوع رسیدگی این مرجع را غیرترافعی تلقی میکند، قصد قانونگذار این است که بحث خسارت، که ناشی از یک دعوای ترافعی است، در آن مرجع مورد رسیدگی قرار نگیرد، اما احراز عنصر تقصیر براساس تحقق تخلف، در صلاحیت دیوان عدالت اداری است.
نکته بعد، وجود این «ترتب» یا به تعبیر دیگر «اناطه امر حقوقی»، در موارد دیگر در نظام حقوقی کشور ماست؛ بهطور مثال، جایی که قاضی تخلف میکند ماده ۳۰ قانون نظارت بر رفتار قضات مقرر می‌دارد: «رسیدگی به دعوای جبران خسارت ناشی از اشتباه یا تقصیر قاضی، موضوع اصل ۱۷۱ قانون اساسی جمهوری اسلامی ایران، در صلاحیت دادگاه عمومی تهران است. رسیدگی به دعوای مذکور در دادگاه عمومی منوط به احراز تقصیر یا اشتباه قاضی در دادگاه عالی است» (دادگاه عالی انتظامی قضات). براساس ماده مذکور، اگر قاضی تخلف کرد، دادگاه عالی قضات می‌تواند حکم به مجازات انتظامی آنها بدهد اما اگر کسی مدعی خسارت ناشی از این تخلف شد، میتواند در دادگاههای عمومی طرح دعوا کند. تقریباً همان اناطه و ترتبی که در تبصره ۱ ماده ۱۰ قانون دیوان عدالت اداری وجود دارد، در ماده ۳۰ قانون نظارت بر رفتار قضات نیز پذیرفته شده است و دادگاه عمومی زمانی میتواند به این امر رسیدگی کند که دادگاه عالی انتظامی قضات رأی صادر کرده باشد. اگر رأی، دایر بر تقصیر باشد عنصر تقصیر نزد دادگاههای عمومی حقوقی تهران، مفروغٌعنه است و این دادگاه، دو عنصر دیگر در ارکان مسئولیت مدنی را مورد رسیدگی قرار خواهد داد. چه‌بسا این تقصیر اساساً موجب خسارت نشود.
آخرین مطلب، مربوط به دستور موقت است. در ماده ۳۴ قانون دیوان مقرر شده است: «در صورتی که شاکی ضمن طرح شکایت خود یا پس از آن مدعی شود که اجرای اقدامات یا تصمیمات آراء قطعی یا خودداری از انجام وظیفه توسط اشخاص و مراجع مذکور در این قانون، سبب ورود خسارتی میگردد که جبران آن غیرممکن یا متعسر است…». این امر از مواردی است که در پروندههای دیوان عدالت اداری، موجب صدور دستور موقت است. یکی از آثار مترتب بر صدور دستور موقت به دلیل وجود فوریت، رسیدگی خارج از نوبت به پروندههاست درحالیکه ممکن است عملاً خسارتی متصور نباشد. دستور موقت موجب شود که با وجود تقصیر آن مرجع، دادگاهها چندان به مقوله خسارت نپردازند بدین معنا که خسارت را به نحوی محرز ندانند اما مشروط بر آنکه هم دستور موقت صادر شده باشد و هم کسی به فوریت آن را تقاضا کرده باشد.

محور سوم: تفاوت مطالبه خسارت در قانون پیشین و فعلی دیوان و رویه قضایی دیوان[۵]
همانطورکه ورود خسارت از ناحیه سازمانها و نهادها، اعم از دولتی و عمومی یا غیردولتی، محتمل و متصور است طبعاً دعوای ورود خسارت نیز قابل طرح است. تاریخچه تقنینی این موضوع نیز تأییدی بر این ادعاست که در تمامی قوانین سال‌های۶۰، ۸۵ و ۹۰، موضوع خسارت مورد توجه قانونگذار واقع شده، اما نکته محل بحث تغییری است که در صلاحیت دیوان در قانون اخیر ایجاد شده است. اساساً میتوان دعاویای را‌ که در ارتباط با خسارت در دیوان عدالت اداری طرح میشود حول سه محور مورد بحث قرار داد:
دسته اول، دعاویای که ناشی از تقصیر یا تخلف از مقررات قانونی دستگاه دولتی نیستند. در این فرض، خسارتی از جانب دستگاه دولتی و عمومی یا غیردولتی وارد شده، اما تخلفی از مقررات صورت نگرفته است. به نظر می‌رسد در اینگونه دعاوی، دیوان صلاحیت رسیدگی ندارد و محاکم عمومی میتوانند از صلاحیت عام خود جهت رسیدگی به دعاوی مذکور استفاده کنند.
دسته دوم، خسارات ناشی از تقصیر، فعل یا ترک فعل دستگاههای اجرایی هستند که محل رسیدگی به این دعاوی، دیوان عدالت اداری است.
دسته سوم، نوعی از دعاوی هستند که تحت عنوان «خسارت در دیوان» مطرح شده، ولی ظاهراً عنوان «خسارت» را ندارد. آمار، تعداد قابل توجهی از دعاوی مطروحه در دیوان را در این دسته نشان می‌دهد. حدود ۹۰% از دعاوی را که علیه سازمانها با عنوان مطالبه خسارت طرح میشود، درواقع نمیتوان به عنوان خسارت اطلاق نمود. به فرض، استحقاق دریافت بهای املاکی که در طرح‌ها واقع میشوند حجم قابل توجهی از دعاوی را به خود اختصاص میدهند. خواسته اصلی شاکی یا خواهان، قیمت ملک خود است و چیزی به عنوان خسارت در اینجا مطرح نیست، اما در موارد متعدد این دعوا با عنوان مطالبه خسارت اقامه میشود. در این دسته از دعاوی، صلاحیت دیوان نه از باب اینکه خسارتی وارد شده، بلکه از این جهت می‌باشد که دستگاه اجرایی تکلیف داشته قبل از تصرف و تملک ملک و اجرای طرح خود براساس قانون تعیین وضعیت املاک و قانون نحوه خرید املاک و اجرای طرح، این ملک را خریداری کرده یا به طریقی رضایت مالک را جلب کند، اما این کار را انجام نداده است. بنابراین، چون دستگاه مذکور به تکلیف قانونی خود را عمل نکرده، دیوان، صالح برای رسیدگی به این موضوع است نه از باب اینکه شاکی، مطالبه خسارت نموده است تا دیوان به بررسی استحقاق خسارت یا احراز وقوع تخلف بپردازد.
پیش از تصویب قانون جدید دیوان، در بررسی برخی از پرونده‌ها مشاهد شد که در مواردی دعوا با قرار عدم صلاحیت از سوی محاکم عمومی مواجه شده است، زیرا عمدتاً اشخاص در محاکم عمومی، این دعوا را تحت عنوان مطالبه خسارت یا مطالبه وجه یا مطالبه قیمت یا معوض املاکی که تحت تملک و تصرف نهادهای عمومی درآمده است مطرح کردهاند. به نظر میرسد وقتی موضوع خواسته، بهای وجه باشد بر مبنای خواسته مذکور، صدور قرار عدم صلاحیت توسط دادگاه عمومی به صلاحیت دیوان عدالت اداری بلاوجه است؛ چراکه در خواسته مطالبه وجه یا مطالبه قیمت، دیوان، صلاحیت رسیدگی به موضوع را ندارد. این اختلاف صلاحیت چندین بار در دیوانعالی کشور نیز مطرح شد و عمدتاً در تأیید نظر دیوان عدالت اداری نظر بر این بود که در خواسته مطالبه قیمت، دیوان عدالت اداری، صلاحیت رسیدگی به این موضوع را ندارد، اما دادگاه رسیدگیکننده به این موضوع میتواند قرار توقف رسیدگی را از باب بررسی تکلیف یا عدم تکلیف سازمان اجرایی برای پرداخت بها صادر کند، چون در برخی از موارد قوانینی وجود دارند که بر مبنای آنها دستگاه‌های دولتی مجاز بودند املاک اشخاص را تملک کرده و بهایی نیز پرداخت نکنند. در این موارد اشخاص نمی‌توانستند ادعایی داشته باشند مگر اینکه ثابت می‌کردند که مورد آنها مشمول آن قانون نمیشده است.
جان کلام به عنوان نتیجه این محور این است که عمده مباحثی که در دیوان مطرح میشود خارج از مقوله خسارت میباشد و رسیدگی دیوان میتواند از باب الزام به انجام تکلیف قانونی باشد که با بررسی وقوع تخلف همراه است.

پرسش و پاسخ
دکتر ویژه: در ادامه بحث مزبور، دو نکته قابل ذکر است:
نخست، اینکه در نشست پژوهشکده با عنوان«معیارهای تمایز قرارداد اداری از سایر قراردادها و مرجع صالح برای رسیدگی به دعاوی مربوط به آن (در حقوق ایران و فرانسه)» در تاریخ ۲۹/۱۱/۱۳۹۲ برخی از قضات تأکید نمودند دیوان با این استدلال که قراردادهای اداری، امری است ترافعی، و دعاوی ترافعی، در دیوان قابل رسیدگی نیستند، رسیدگی به قراردادها را خارج از صلاحیت خود میداند. پرسش و ابهام این است که: آیا واقعاً دعاوی مطروحه در دیوان، ترافعی نیستند؟ و آیا بهواقع، میتوان کلیه دعاویای را که در دادگاههای حقوقی رسیدگی میشوند ترافعی دانست؟ یک مورد آن – چنانکه گفته شد – امور حسبی است که با وجود ترافعی نبودن، در دادگاه‌های عمومی رسیدگی میشود. از سوی دیگر طبق تعریف موجود از دعوای ترافعی، قاعدتاً میتوان بسیاری از دعاوی دیوان را نیز ترافعی بهشمار آورد. حال، بهره‌گیری از این دستاویز در دعوای مطالبه خسارت، برای اثبات عدم صلاحیت دیوان محل بحث است.
دوم آنکه معمولاً وقوع تخلف، دالّ بر تقصیر است. چرا باید میان عناصر ارکان مسئولیت تفاوت قائل شویم؟ آیا دیوان میتواند برای مثال، به یک عنصر، یعنی وقوع تخلف یا تقصیر رسیدگی کند و بقیه عناصر به دادگاه عمومی واگذار شود؟ پاسخ این است که دیوان عدالت اداری، یک مرجع استثنایی است و صلاحیت رسیدگی به دعاوی مطالبه خسارت و تصدیق خسارت را ندارد. حال، این پرسش مطرح است که: چرا در تصدیق، تقصیر را جدا و منفک میکنیم و دو عنصر دیگر را وامیگذاریم؟ از سوی دیگر، اصولاً نظری که مطرح شده این است که در دعاوی اداری، دیوان، صلاحیت عام دارد؛ گرچه نسبت به دعاوی حقوقی، دارای صلاحیت خاص است. با توجه به این امر، پرسش دوم آن است که: چرا دیوان نباید به دعوای مطالبه خسارت به تبع دعوای اداری رسیدگی نماید؟ مگر مرجع کیفری به تبع دعوای کیفری به دعوای ضرر و زیان رسیدگی نمیکند؟ چرا دیوان چنین وضعیتی نداشته باشد؟
آقای ناصر معروفی: درمورد سؤال دوم، نص قانون تصریح دارد که دیوان در موضوع خسارت، صرفاً در حد احراز وقوع تخلف صلاحیت دارد و بیش از این، نمیتواند وارد شود، اما درمورد موضوع اول به نظر می‌رسد، به‌رغم وجود آراء متعدد هیأت عمومی دیوان عدالت اداری مبنی بر عدم رسیدگی ترافعی دیوان، بهطور قطع و یقین نمی‌توان گفت هر دعوایی که جنبه ترافعی داشته باشد، در دیوان رسیدگی نمیشود و تمامی دعاوی مطروحه در دیوان، فاقد جنبه ترافعی است، زیرا چنین دعاویای عملاً در دیوان مطرح میشوند و دیوان است که موضوع ترافعی را رسیدگی میکند. بهعلاوه، اغلب آراء مذکور، حول محور قراردادهای اداری است که مبنای قراردادی دارند؛ بهطور مثال، اشخاصی با یک دستگاه یا سازمانی قراردادی منعقد کردند، اما دعوایی از آن قرارداد ناشی شده است. هنگامیکه در دیوان به این پرونده رسیدگی میکنند با استناد به ترافعی بودن، قرار عدم صلاحیت صادر میشود، اما باید توجه داشت که در بسیاری از موارد، اختلافات، ناشی از قرارداد نیست بلکه دولت و دستگاه اجرایی بر طبق قانون مکلف بوده وظایفی را انجام دهد، ولیکن وظایف قانونی خود را انجام نداده و این امر با دعوای ترافعی ناشی از قرارداد متفاوت است.
دکتر کاشانی: راجعبه ترافعی و غیرترافعی بودن و مفهوم آن می‌توان چنین توضیح داد که مبنای پیشبینی و ایجاد دیوان عدالت اداری در قانون اساسی آن است که دولت، و بهطور خاص قوه مجریه، از سویی دارای اقتدار و قدرت است و از سوی دیگر، به عنوان یک شخصیت حقوقی، اصل بر عدم صلاحیت آن است مگر آنچه توسط قانون به وی اجازه داده شده است. اگر دولت از محدوده صلاحیت تجاوز کند یا آنچه را که ملزم به عمل باشد انجام ندهد و مردم از این بابت مورد ظلم قرار بگیرند، دیوان عدالت اداری به عنوان مرجعی برای رسیدگی به شکایات مردم از سوء رفتار دولت است. بنابراین، نمیتوان در این مرجع، دعوای متقابل اقامه کرد و تنها موارد تخلف از صلاحیت و وظایف قانونی، موضوع رسیدگی خواهد بود؛ یعنی عملی باید توسط دستگاه دولتی انجام میشده و انجام نشده یا نباید انجام میشده و انجام شده است یا خارج از محدودهای که باید انجام میشده، صورت گرفته است. بدین ترتیب،‌ دعاوی در صلاحیت دیوان عدالت اداری ـ آن‌گونه که مطرح شد ـ با دعوای ترافعی به معنای متعارف آن، تفاوت دارد.
نکته دیگر اینکه باید میان طرفین، مرافعه وجود داشته باشد اما در دیوان عدالت اداری، با وجود دوطرفه بودن دعاوی، تنها یک طرف میتواند مدعی باشد و طرف دیگر نیز تنها میتواند از خود دفاع کند. اگر ترافع و مرافعه را در باب «تفاعل» ببرید، یعنی باید دوطرفه باشد، اما در دیوان این امر برای دو طرف امکان‌پذیر نیست؛ لذا از تعریف ترافع خارج میشود. گرچه شاید مصلحتهای عملی، مقتضی سپردن دعوای مطالبه خسارت به دیوان باشد ولی باید به این نکته توجه داشت که در هر حال، دیوان، یک مرجع استثنایی است و اصل ۱۵۹ قانون اساسی، مراجع عمومی را دارای صلاحیت عام در رسیدگی به دعاوی می‌داند و توسعه صلاحیت مراجع خاص نیاز به تصریح دارد و در صورت عدم تصریح، باید به اصل، مراجعه و از توسعه استثنائات پرهیز نمود.
نکته دیگری که محل بحث میباشد این است که بنا به گفته دکتر نهرینی ـکه ظاهراً بر پایه حدس و گمان است ـ اینکه دیوان نباید در حوزه ماهوی بررسی مسئولیت، مداخله کند رخداد خوب و مناسبی است که بهموجب قانون جدید روی داده است. با این حال، ایشان به رأیی که مبنی بر ورود دیوان به مباحث ماهوی مسئولیت مدنی باشد برخورد نکردند. درصورتیکه میتوان مصداق این رأی را بیان نمود تا چگونگی ورود دیوان به مباحث ماهوی مسئولیت مدنی، مشخص و محرز گردد: شرکتی خصوصی، اقدام به تهیه کیتهای نصب گاز می‌کرده و آن را روی دستگاهها و خودروهای دولتی و خصوصی نصب می‌نموده است. پس از مدتی، شرکت ملی پخش فرآوردههای نفتی، استفاده از اینکیتها را ممنوع میکند. این شرکت و شرکتهای خصوصی دیگر که این کیتها را تهیه میکردند، به دیوان مراجعه نموده و خواستار ابطال مصوبه مذکور میشوند و دیوان نیز اقدام به ابطال مصوبه مینماید. شرکتهای خصوصی مذکور، ضمن گرفتن پروانه بهرهبرداری، از وزارت صنعت، عملکردشان در چند نهاد دیگر هم تأیید شده بود. با این حال، شرکت ملی پخش و پالایش، همچنان مطابق مصوبه قبلی خود عمل میکرد؛ یعنی کارت سوخت یا اجازه زدن گاز را نمیداده است مگر در صورت گرفتن مجوز از آن شرکت یا نصب کیت از سوی نهادهایی که مورد تأیید آنها بوده باشد. شرکت مذکور به دیوان مراجعه کرده و مطالبه خسارت میکند. در این مورد، اولاً تصمیم یک مرجع دولتی یا بخشنامه مصوبه دستگاه، توسط خود دیوان ابطال شده است، اما به‌رغم ابطال آن، همچنان بر طبق آن عمل کرده و درنهایت، عمل وی موجب ورود خسارت شده است. شعبه دیوان، همین موضوع را مبنا قرار داده و دعوای آنها به خواسته تصدیق ورود خسارت، ناشی از اقدام شرکت ملی پالایش را پذیرفته است. این رأی به دادگاه تجدیدنظر ارجاع شده و در شعبه تجدیدنظر، رأی شعبه بدوی پذیرفته نشده است با این استدلال که رابطه سببیت میان تصمیم شرکت با خسارتی که به اینها وارد شده است، بلاواسطه و مسلّم نیست. به عبارت دیگر، هیچگونه ضمانت و تعهدی نبوده است مبنی بر اینکه پس از تولید کیت، کیتهای مذکور خریداری شود تا شرکت‌های مزبور بر مبنای آن امید داشته باشند با نصب این کیتها، هزینه‌ها صرف ‌شده و همچنین سود حاصل شود. ضرر و زیان وارده ناشی از ممنوعیت و بخشنامه مذکور (بهرغم ابطال آن توسط دیوان)، مسلّم نیست.
همانگونهکه در رأی مذکور گذشت، دیوان کاملاً وارد بحث حقوقی ماهوی در حوزه مسئولیت مدنی شده است. به نظر می‌رسد تعیین میزان خسارات وارده از ناحیه اشخاص و مؤسسات مسئول در بندهای یک و دو پس از صدور رأی دیوان بروقوع تخلف، الزاماً به این مفهوم نیست که درحقیقت، تنها آن تخلف که تأمین‌کننده وجود تقصیر است در دیوان بررسی شده و بخشهای دیگر در دادگاه عمومی بررسی شود. همچنانکه از ماده قبلی درمورد تصدیق خسارت نیز تنها صلاحیت تعیین میزان خسارت برای دادگاه عمومی برنمیآید.
اما درخصوص نظر دکتر نهرینی (وقوع تخلف را مبنای خسارت قرار دادن)، خودِ دیوان، رأیی صادر کرده که به وقوع تخلف رأی نداده اما به جبران خسارت، رأی داده است؛ یعنی عملکرد دستگاههای دولتی، در حوزه مباح بوده، ولیکن تنها خسارت ایجاد کرده است. پرسش این است که در این خصوص، به‌ویژه با اصلاحی که صورت گرفته است چه باید کرد؟ بهطور مثال، در رأی صادره درمورد فیلم «سنتوری»، نیز شکات اعلام نموده بودند که چنین فیلمی ساخته شده، مجوزها و پروانه نمایش أخذ شده تا جایی که تهیه‌کننده اقدام به صرف هزینه جهت تیزر تلویزیونی و تبلیغات نموده است. پس از انجام اقدامات مذکور، هیأت نظارت با مباشرت معاونت سینمایی ارشاد از نمایش فیلم ممانعت کردند. وکلای شکات مذکور، خواستار رفع اثر از این تصمیم و اعلام تصدیق ورود خسارت شدهاند. دیوان درمورد مبنای خسارت، تصمیمی نگرفته و یا به تعبیری تصمیم گرفته و درخواست را رد کرده و معتقد است آنها مجاز به انجام این کار بودهاند اما در حوزه جبران خسارت، حکم به جبران یا به تعبیری تصدیق ورود خسارت داده است.[۶]
در حال حاضر در حقوق بین‌الملل، بحث بر این امر استوار است که مبنای مسئولیت، خسارت نیست بلکه صرف تخلف و قابلیت انتساب است. بهعلاوه، در حقوق بینالملل در کنار موضوع مسئولیت دولتها، بحث خسارت ناشی از اَعمال منعنشده بین‌المللی وجود دارد. در این حوزه، موضوع مورد بحث این است که اگر دولتها در حوزههایی که صلاحیت انجام عملی را دارند و از آن عمل، خسارتی وارد میشود با آنها چگونه برخورد میشود؟ تفاوت اینگونه خسارت، هنگامیکه عمل مباح است، با زمانیکه خسارت ناشی از عمل متخلفانه میباشد در چیست؟ گفته میشود در جایی که عمل، متخلفانه است زیاندیده میتواند از ادامه آن عمل جلوگیری نماید در غیر این صورت نمیتوان مانع از ادامه آن شد. افزون بر آن، در مواردی که تخلف، منشأ خسارت شده، میتوان خسارت کامل دریافت کرد، اما در مواقعی که مبنای عمل، مباح بوده تنها از باب صدقه، زیان‌زننده می‌تواند به زیاندیده خسارت دهد. به نظر میرسد بحث تخلف، در مواردی که تخلفی صورت نگرفته اما منجر به خسارتی شود، مشکلساز است.

©
از سوی دیگر، دکتر نهرینی منزلت جبران را بسیار پایین آوردند و تعیین آن را یک امر کاملاً غیرحقوقی و در حد کار کارشناسی دانستند که به نظر می‌رسد چنین نباشد. برای نمونه، اگر کسی مال دیگری را غصب کند، در حوزه جبران، حداقل سه یا چهار راه حل در فقه برای آن وجود دارد. حال، اگر قانون معلوم نکرده باشد که کدامیک از این راهحلها را برمیگزیند، چهار راه حل در پیش روی ما خواهد بود. با توجه به مراتب فوق، مرجعی که میخواهد حکم به جبران خسارت بدهد، آیا باید حکم به قیمت روز تلف یا قیمت روز غصب یا بالاترین قیمت بدهد؟ حقوق داوری بینالمللی در این زمینه، معرکه آراء است. بهطور مثال، در دعوای ایران و آمریکا، اینکه خسارت به چه کیفیتی باید جبران بشود، آیا جبران باید کامل باشد یا عادله، جای بحث و گفتگو دارد و خالی از وجه حقوقی نیست. پس از اجرای قانون جدید دیوان، مورد خاصی در رویه مشاهده نشده است، ولی به نظر میرسد دیوان عدالت اداری، همچنان به احراز تمام و کمال مسئولیت مدنی ادامه خواهد داد.

مطلب دیگر آنکه شاید بهترین راه حل برای تشخیص اینکه چه دعوایی از حیث خسارت در صلاحیت دیوان میباشد این است که بدانیم: آیا خود دعوا در صلاحیت دیوان است یا خیر؟ ظاهراً هر دعوایی که اساس آن در صلاحیت دیوان باشد، دعوای خسارت آن نیز در صلاحیت دیوان است. اگر این چارچوبها مشخص شود هم دادگاه عمومی بیجهت قرار اناطه[۷] یا قرار عدم صلاحیت صادر نمیکند و هم دیوان، تکلیف خود را میداند.
لازم به توضیح است که بنا به گفته مرحوم کاتوزیان، «تقصیر» یک مفهوم کاملاً عرفی است و نباید تصور کرد که در آن، حتماً باید تخلف رخ دهد؛ حتی بیتوجهی به انتظار مشروع، میتواند مبنای جبران خسارت باشد.
دکتر ویژه: برای بسط هرچه بیشتر موضوع مورد بحث، حتی میتوان از تخلفی که در تبصره ۱ ماده ۱۰ ذکر شده است فراتر رفت. نقض قانون، تحت هر عنوان، حتی در قالب اشتباه، ممکن است صورت بگیرد تا آن چیزی که خواهان در پی آن بوده است محقق نشده یا برخلاف انتظار وی عمل شده باشد؛ یعنی الزاماً نباید تخلف باشد، بلکه میتواند جنبههای دیگری نیز داشته باشد. آیا رأی دیگری دیده شده است که حکم به جبران خسارت داده باشد، بیآنکه عمل را تخلف یا نقض قانون قلمداد کند؟
دکتر کاشانی: خیر! در ادامه بحث پیشین، لازم به ذکر است که انتظار مشروع در جامعه ما هنوز جایگاهی نیافته است.
دکتر ویژه: این امر درمورد آییننامهها نیز صدق میکند. در بسیاری از موارد، مشخص نیست آییننامه از چه زمانی باید اجرا شود. در پی این مسئله، برای کسی که برنامهریزی کرده است از مزایای آن آییننامه برخوردار شود، به دلیل اصلاح آییننامه یا وضع آییننامه جدید مشکل به وجود میآید.
دکتر نهرینی: از آنجا که ممکن است از سخنانم برداشت دیگری صورت گیرد بیان دو مطلب را ضروری میدانم: اولین مطلب درمورد ترافعی بودن است. اینکه گفته شد اینها اموری ترافعی هستند، مستند به شش رأی وحدت رویه هیأت عمومی دیوان عدالت اداری و یک رأی وحدت رویه هیئت عمومی دیوانعالی کشور است. با توجه به مصادیق، بیشتر این موارد با قراردادهای خصوصی میان یکی از مراجع دولتی با افراد ارتباط دارد، اما این بدان معنا نیست که همه اموری که نزد دیوان عدالت اداری است غیرترافعی هستند، زیرا مصداق بارز آن بند سه ماده ۱۰ قانون تشکیلات و آیین دادرسی دیوان عدالت اداری درمورد حقوق استخدامی است که امری است ترافعی. در این موارد، شخصی مانند قاضی دادگستری یا یک مستخدم دولت که حقوق استخدامی وی تضییع شده، به دیوان مراجعه می‌کند و مرجع صالح برای رسیدگی به این دعوای ترافعی، دیوان عدالت اداری است.
اما اینکه ترافعی بودن در آیین دادرسی چه مفهومی دارد باید اذعان نمود که از گذشتههای دور تاکنون، ترافع دربرگیرنده چهار عنصر است: خواهان، خوانده، خواسته و موضوع. اگر همه عناصر مذکور وجود داشت، ترافع محقق میشود. مهم‌ترین عنصر در اینجا، لزوم مخاطب به قطع یقین است. هنگامیکه ماده ۱ قانون امور حسبی اموری را مطرح میکند که نه تنها رسیدگی به آنها متوقف برتحقق اختلاف نیست، بلکه متوقف بر دادخواست هم نیست، لذا گفته می‌شود این امور، اموری حسبی تلقی میشوند. درنتیجه، هنگام طبقهبندی آراء یا احکام، آنها را به «ترافعی» و «حسبی» تقسیم میکنند؛ درحالیکه عمدتاً در ماهیت حکم، ترافع نهفته است. با وجود این، در قانون امور حسبی، در چند مورد، مانند حکم موت فرضی، حکم حجر، حکم رشد، حکم تقسیم ماترک، از اصطلاح «حکم» استفاده شده است.
آراء متعدد و رأی وحدت رویهای در این زمینه وجود دارد که امور ترافعی، بدون تخاطب، آن هم نسبت به جمیع افرادی که حضورشان در دادرسی لازم است، قابلیت رسیدگی نزد دادگاهها را ندارد. اینکه هیأت عمومی دیوان عدالت اداری هنگام رسیدگی به این پروندهها قید نموده است که این موارد امور ترافعی نیستند، به یک جهت خاص بوده و آن جهت این است که اموری که طبق ماده ۱۰ قانون تشکیلات و آیین دادرسی دیوان عدالت اداری در صلاحیت دیوان عدالت قرار میگیرند امور خاص هستند؛ یعنی صلاحیت ذاتی دیوان در این امور، صلاحیت استثنایی است، زیرا صلاحیت عام با دادگاههای دادگستری است و طبق ماده ۱۰ قانون آیین دادرسی مدنی، تمام دعاوی باید به آن مراجع ارسال شوند. بنابراین، اگر بخواهیم دعوایی را در صلاحیت دیوان عدالت اداری قرار دهیم، باید به استناد نص صریح باشد. این کاری است که خود دیوان انجام میدهد؛ یعنی در هر دعوایی که موضوع در قالب مصرّح، مشخص و مسلّم این قانون قرار نمیگیرد، قرار عدم صلاحیت صادر میکند که ظاهراً رویه‌ای صحیح است. با این وجود، از جهتی دیگر، دیوان عدالت اداری دارای صلاحیت عام است و آن، جایی است که به آراء مراجع غیرقضایی میپردازد. در اینجا برعکس مورد پیشین، صلاحیت دادگاههای دادگستری، استثنایی است اما بهطور کلی، به عقیده من، دیوان عدالت اداری مرجعی است که به امور خاصی که در دادگاهها به آن موارد رسیدگی می‌کنند، وارد نمیشود و تنها تخلف دولت را بررسی میکند.
اگر شخصی خصوصی از انجام وظایف خود تخلف کند، از دو حال خارج نیست: یا از قرارداد تخلف می‌کند یا از قانون. در هر دو صورت گفته میشود که این امر، امر ترافعی است؛ مانند موارد مربوط به مسئولیت مدنی. اما اگر دولت در اجرای وظایف قانونی خود یا سایر امور تخلف کند، چه باید کرد؟ اگر دولت با شخص خصوصی قرارداد داشت و تخلف کرد این امر، امر ترافعی است و در صلاحیت دادگاه عمومی میباشد. اگر بدون مجوز قانونی، ملک شخصی را تصرف و غصب کرد، در مقام غاصب، مسئولیت دارد و ملزم به پرداخت خسارت میشود. در این موارد نیز دیوان، رسیدگی نمی‌کند بلکه دادگاه عمومی، صالح است اما زمانیکه نهاد عمومی از طرح تملک استفاده کرده و آن را ناقص اجرا میکند، شخص ابتدا به دلیل تخلف از انجام وظیفه در اجرای طرح تملک باید به دیوان مراجعه کرده و پس از ابطال این عمل، خسارت را مطالبه نماید، ولی اگر بدون طرح تملک، ملک دیگری را تصرف کند یا به دیگری زیان رساند دعوای مسئولیت مدنی نزد دادگاههای عمومی مطرح میشود و دیگر نیازی به اثبات تخلف در دیوان نیست. پس اگر خسارتی از عمل شخص واقع شود، باید نزد مرجع واجد صلاحیت، طرح دعوا صورت پذیرد.
درخصوص رسیدگی دادگاه کیفری به دعوای خسارت باید به ذکر چند نکته بسنده کرد:
اول نکته اینکه دادگاههای جزایی، از نوع دادگاههای عمومی هستند و قانون، صلاحیت ذاتی میان دادگاه حقوقی و کیفری را تفکیک نکرده است. جنس هر دو عمومی است و دو مرجع متفاوت بهشمار نمیروند، به همین جهت دادگاههای کیفری، چه امر کیفری ثابت شود چه نشود، خود به خسارت ناشی از جرم نیز رسیدگی میکنند. در این خصوص در سال ۱۳۷۹ نیز رأی وحدت رویهای صادر شده که حتی با صدور برائت نیز امکان رسیدگی به خسارت ناشی از جرم وجود دارد.
دوم اینکه خسارت حتماً باید به نحو کامل جبران شود. گفتنی است وجود مشکل در زمینه جبران خسارت، از نظر اجرایی است و نه از حیث قانونی، زیرا قانون تمامی مفاد لازم را در بر دارد. روح حاکم بر مواد ۳۰۱ به بعد قانون مدنی و مبنای مواد مذکور، قاعده «لاضرر» است. چگونگی جبران ضرر در قانون بهطور کامل تشریح شده است. بهعلاوه، در قانون مسئولیت مدنی، بر اثبات ارکان مسئولیت برای جبران ضرر و زیان وارده تصریح شده است.
سوم نکته درخصوص تغییرات قانون جدید دیوان است. ما اکنون با نص قانونی مواجه هستیم که به نظر می‌رسد تغییر در اصطلاحات آن، بیجهت صورت نگرفته است و قانونگذار از تغییر عبارت «تصدیق اصل» به عبارت «وقوع تخلف» هدف خاصی را دنبال کرده است. با توجه به صراحت قانون در بیان احراز «وقوع تخلف» توسط دیوان، چنین استنباط میشود که دیوان، تنها به این تخلف رسیدگی میکند و بررسی ارکان مسئولیت، در این محدوده قرار نمی‌گیرد و این وظیفه توسط دادگاه عمومی انجام میپذیرد، نه اینکه دادگاه عمومی تنها به تعیین خسارت بپردازد. ظاهراً تعیین میزان خسارت، امر حقوقی نیست. امر حقوقی احراز عنصر تقصیر، بررسی ورود خسارت و احراز رابطه سببیت است اما تعیین میزان خسارت باید توسط کارشناس انجام شود و اینگونه نیست که منزلت جبران خسارت و تعیین میزان آن تنزل یابد، بلکه باید توجه شود حوزه صلاحیت این امر بر عهده کدام مرجع است، نه اینکه خسارت و مسئولیت منتفی شود.
چهارم آنکه، طبق نظر اساتید بزرگ حقوقی کشور (از جمله مرحوم کاتوزیان)، هدف از مسئولیت مدنی، خسارت است و اگر خسارتی متصور نباشد مسئولیت مدنی بی‌معناست. در حوزه قراردادها و الزامات خارج از آنها باید وضعیت طرف به حالت پیش از وقوع خسارت بازگردانده شود. درنتیجه، این سخن که کسی مسئولیت نداشته باشد ولی خسارت بپردازد، آشکارا نادرست است، اما نظریه مخالف آن، یعنی عدم پرداخت خسارت با وجود ورود خسارت به دیگران در موارد خاصی پیشبینی شده است. در ماده ۱۱ قانون مسئولیت مدنی (مصوب ۱۳۳۹)، درمورد وضعیت دولت و اِعمال حاکمیت دولت یا اَعمال حاکمیت دولت،[۸] مقرر شده است: «هرگاه اقداماتی که بر حسب ضرورت، برای تأمین منافع اجتماعی، طبق قانون به‌عمل آید و موجب ضرر دیگری شود، دولت مجبور به پرداخت خسارت نخواهد بود». در این فرض، دولت مجبور به پرداخت خسارت نیست، گرچه با اراده خود میتواند خسارت را بپردازد ولی نمیتوان آن را مجبور کرد. این در حالی است که در موارد دیگر، دولت با وجود قدرت و امکانات ویژه، باید خسارت بپردازد.
بدین ترتیب، تنها مرجع و ممیز تخلف از اجرای وظیفه قانونی، دیوان عدالت اداری است، اما در دو حوزه دیگر یعنی در جایی که دستگاه دولتی در مقام اجرای وظیفه قانونی نیست و همچنین از قراردادهای خصوصی خود تخطی میکند، قطعاً دادگاههای عمومی صلاحیت دارند و دیوان در این حوزه وارد نمیشود.
آقای معروفی: بحثی که در اینجا درمورد فیلم سنتوری مطرح است، رویه دیوان عدالت اداری است. در این نمونه رأیی که صادر و گفته شد که مبنای آن، چه بوده است طبق اصول، اگر شعبه دیوان درخصوص قسمت اول خواسته، رأی به عدم وقوع تخلف دستگاه دولتی داده، در قسمت دوم، صلاحیت اظهارنظر نداشته است. اگر تخلفی احراز نشده، باید رأی به عدم تخلف و در قسمت دوم نیز اگر احراز تخلفی بوده، باید رأی بر وقوع تخلف میدادند. اینکه دولت خسارت پرداخت کند یا نکند و یا چه میزان پرداخت نماید، مطابق قانون فعلی، خارج از صلاحیت دیوان است. تصورم بر این است که این نمونه رأی، مورد خاص و شاذی میباشد و نمیتواند رویه دیوان تلقی شود.

خانم بروجردی:[۹] در این پرونده به نظر میرسد قرارداد اولیه بین سازنده و معاونت سینمایی، باید ذیل یک قرارداد تعریف شده باشد تا خطوط قرمز مدنظر را مشخص نماید که در چه صورتی حق پخش فیلم وجود ندارد.

دکتر ویژه: سازندگان فیلم، ابتدا پروانه ساخت، سپس پروانه نمایش می‌گیرند. فیلم مذکور، واجد هر دو پروانه بود. تمام بحث تهیهکنندگان این بود که این فیلم پروانه ساخت گرفته، فیلمنامه تأیید شده، حتی بهمنظور نمایش، صحنههایی، حذف و پس از آن معاونت سینمایی به استناد آییننامه، مانع پخش آن شده است. کار معاونت سینمایی قانونی بوده، اما اینکه از اختیار خود در آن زمان (یعنی پس از انجام همه مراحل پیش‌گفته) استفاده کرده و موجب خسارت شده، محل بحث است.
آقای نظری:[۱۰] بیان یک مصداق عملی درخصوص مباحث مطرح‌شده لازم و ضروری است و آن اینکه در پروندهای، دادگاه عمومی استان هرمزگان با استناد به اینکه ابتدا باید تقصیر یا تخلف دولت اثبات شود (که اتفاقاً در موضوعی است که عمل اداری هم نیست) قرار عدم استماع به صلاحیت دیوان صادر کرده است. مستند قانونی آن، ماده ۳۸۸ قانون تجارت میباشد که متصدی حمل و نقل، مسئول حوادث و تقصیرات است. در این مورد متصدی حمل و نقل، دولت جمهوری اسلامی بود. در این موارد که عمل انجامشده، عمل اداری نیست یا مواردی که دولت، مرتکب تخلف و تقصیری نشده اما خسارت وارد شده است، تکلیف چیست؟
دکتر کاشانی: در اینجا رابطه قراردادی وجود دارد؛ یعنی دولت با شخصی قرارداد منعقد کرده است. حتی بهطور مثال، ارائه بلیط توسط شرکت هواپیمایی ایران به مشتری، نشانگر یک قرارداد است؛ چراکه پشت آن بلیط، شرایط قرارداد نوشته شده است. پس، این داد و ستد، نوعی امضای قرارداد تلقی میشود. گرچه شرکت، تابع قانون تجارت نیز هست، ولیکن این دعوا باید در دادگاه عمومی رسیدگی شود.
دکتر حسینی:[۱۱] نکته قابل ذکر آن است که در بسیاری از موارد، تخلفی از مقررات قانونی انجام نشده و دولت مقررات را رعایت کرده، اما به شخص خسارت وارد شده است. در این موارد اغلب، قضات دیوان با توجه به عدم تخلف از مقررات، شکایت را رد میکنند. از سوی دیگر در صورت طرح دعوا در دادگاه عمومی، این دادگاه استدلال می‌کند که اصل قضیه ثابت نیست و امکان رسیدگی به دعوای مطالبه خسارت وجود ندارد. حال یا خسارت، ناشی از تخلف بوده یا تخلفی از قانون صورت نگرفته است؛ برای اثبات اصل قضیه در دیوان عدالت اداری، قرار توقف یا قرار اناطه صادر میشود. پس از طرح دعوا در دیوان اگر تخلف دولت اثبات نشود، خسارت وارده بر فرد چگونه جبران میشود؟ اگر اصل تقصیر ثابت شود دوباره به شعبه دادگاه عمومی برای جبران خسارت مراجعه می‌کند. در اینجا چنانچه شعبه دادگاه عمومی استناد کند که رابطه سببیت برقرار نیست – با وجود اینکه این عمل تخلف است ـ باز هم این خسارت جبران نمیشود. در این زمینه از چه قاعدهای میتوان پیروی کرد؟
موجودیت آراء حقوقی منحصراً بر این امر استوار است که اگر در دادگاه کیفری ثابت شد فردی کلاهبردار است یا مرتکب خیانت در امانت شده، امکان مطالبه خسارت یا استرداد مال وجود دارد. بنابراین: آیا نمیتوان همین معیار را در این زمینه نیز اِعمال کرد تا دادگاههای عمومی از رأی و نظر دیوان تبعیت کنند و دیگر وارد ماهیت نشده و به دنبال احراز ارکان مسئولیت نباشند؟ اصل را بر این بگذاریم که به محض اینکه نهاد دولتی از قانون تخلف کرده و دیوان عدالت اداری تخلف را تشخیص داده است، باید جبران خسارت شود. با بررسی مجدد ارکان، بسیاری از خسارات، جبراننشده باقی میمانند.
با بررسی آراء و همچنین در گفتگو با قضات، دریافتم که دیوان، رویه واحدی در این زمینه ندارد. این پرسش مطرح است که: آیا تنها دیوان به احراز تخلف کفایت کرده و احراز ارکان مسئولیت را به دادگاه عمومی میسپارد یا خود نیز به بررسی ارکان مسئولیت میپردازد و دادگاهها طبق نظر آن، تنها به تعیین میزان خسارت میپردازند و وارد ارکان مسئولیت نمیشوند؟ به نظر می‌رسد دادگاه، مسئولیت را احراز نمیکند و با احراز استحقاق فرد در دیوان، دادگاه، حکم به دادن معوض به قیمت روز میدهد. همان‌گونهکه دیوانعالی کشور با صدور رای وحدت رویه در این زمینه، قاعدهای ایجاد کرد، بسیار شایسته بود دیوان عدالت اداری نیز میتوانست قاعدهای ایجاد کند که احراز تخلف توسط دیوان باشد و دادگاهها اقدام به صدور رأی نمایند، اما اینکه دیوان، تخلف را احراز نماید و پساز آن، دادگاه از ابتدا ارکان تقصیر را بررسی کند، کار را دشوار میکند.
به نظر می‌رسد، باید در موضوع مورد بحث، نظریه «مسئولیت دولت» را بپذیریم. هدف قانون اساسی از مراجعه مردم به دیوان عدالت اداری، تظلم‌ از ادارات است. با وجود خسارت، رابطه سببیت باید مفروض گرفته شود در غیر این صورت، اگر ثابت شود خسارتی، وارد و دستگاه دولتی نیز مرتکب تخلف شده است اما دادگاه تشخیص دهد رابطه سببیت نیست، خسارت را چه کسی جبران میکند؟ در تفسیر حقوقی، باید به سمتی حرکت نمود که فلسفه تشکیل دیوان عدالت اداری و اصول قانون اساسی زیر سؤال نرود.
آقای علی‌مرادی[۱۲]: مباحثی راجعبه نظارت قضایی بر اَعمال اداری دولت یا نهادهای عمومی مطرح شد. به نظر میرسد میبایست موضوع جبران خسارت با بحث تصدیق خسارت یا احراز وقوع تخلف از هم تفکیک میشد. موضوعی که اشاره شد، بحث قسمت اخیر ماده ۱۱ قانون مسئولیت مدنی با لایحه قانونی نحوه تملک اراضی و املاک برای برنامههای دولت تعارض دارد، چون قانون نحوه تملک اراضی مؤخر است، آن را نسخ صریح کرده و بحث، به‌رغم اینکه در قسمت پایانی ماده ۱۱ بیان شده، نباید خسارت پرداخت کند، در قانون مؤخر، آن را تکلیف کرده است.
موضوعی که درخصوص صلاحیت دیوان عدالت اداری به عنوان مرجع استثنایی مطرح شد، محل تأمل است. در مقابل صلاحیتهای عام، دیوان، صلاحیت اختصاصی دارد و در عین صلاحیت اختصاصی، دارای صلاحیت عام میباشد تا به همه دعاوی – از آغاز تا پایان – رسیدگی نماید.
دکتر عباس توازنیزاده:[۱۳] هدف از برگزاری چنین نشستهایی آن است که با گفتگو و اظهارنظرات، در اصلاح کیفیت رسیدگی و نیز ارتقاء آن، به قضات و نظام حقوقی کشور کمک کنیم، لذا مقتضی است کمی هم از منظر فلسفه حقوق به مبحث مزبور نگریسته شود. با توجه به شرایط زمانی روز، ارائه چه تفسیری از اینگونه موارد، بهتر است تا بیشتر، منافع ملی و حقوق مردم را تضمین نماید؟ اگر در مباحث تکنیکی حقوقی، محدود و محصور شویم مشخص نیست که بتوان زمینه ارتقاء را فراهم نمود. برای نمونه، قانون سال ۱۳۳۹ مسئولیت مدنی مذکور، با توجه به شرایط زمانی آن روز، از حقوق فرانسه به کشور ما وارد و اِعمال شد. امروزه، مباحثی که راجعبه مسئولیت مدنی دولت مطرح است، متفاوت می‌باشد.
بیان مطلب دیگر درمورد این پرسش است که: آیا تعیین میزان خسارت، لزوماً باید توسط دادگاههای عمومی صورت بگیرد؟ در قانون شورای دولتی سال ۱۳۳۹، عبارتی وجود دارد که به نظر می‌رسد قانون دیوان عدالت اداری در سال‌های ۶۰ ، ۸۵ و ۹۰، به نحوی آن را تکرار میکند و این امر قابل تأمل است که: آیا این تکرار، براساس مبنای خاص و همراه با دقّت لازم بوده یا بدون مبنا و بیتوجه به شرایط روز صورت گرفته است؟ در بند (ج) ماده ۲ قانون وظایف شورای دولتی مصوب سال ۱۳۳۹ آمده است: «رسیدگی به ادعای خسارت از ادارات دولتی یا شهرداری یا تشکیلات وابسته به آنها، در صورتی که (این قسمت قابل تأمل است) به علت تقصیر در انجام وظایف قانونی باشد اداره، مسئول جبران خسارت است». قانون مزبور حتی از نظر قلمرو هم، از آنچه در متن قانون دیوان عدالت اداری وجود دارد، عامتر است. در قسمت پایانی بند (ج) مقرر شده: «… ولی تعیین میزان خسارت با دادگاههای عمومی است». پس درواقع، این تعیین میزان خسارت است که با الفاظ دیگری تکرار می‌شود. به نظر نمی‌رسد این ماده از سال ۱۳۳۹ تاکنون ارتقاء یافته باشد و حتی می‌توان گفت عبارت مندرج در قانون مصوب سال ۱۳۳۹ دقیقتر نیز هست.
نکته دیگر درخصوص جبران خسارت، آن است که طبق اصل ۱۵۹، دادگاههای عمومی، مرجع رسیدگی رسمی به شکایات و تظلمات هستند حال آنکه دیوان عدالت اداری یک مرجع اختصاصی است. قلمرو صلاحیت دیوان مطابق اصل۱۷۳ چیست؟ اصل ۱۷۳، متضمن تعبیری است که با ارائه تفسیری خاص، این ظرفیت را دارد که دیوان عدالت اداری نیز بتواند به موضوع، رسیدگی و ارکان مسئولیت را احراز کند و حکم به جبران خسارت بدهد تا بیشتر بتوان به سمت عدالت قضایی حرکت نمود. اصل ۱۷۳ مقرر می‌دارد: «بهمنظور رسیدگی بهشکایات، تظلماتو اعتراضات مردم، نسبت به مأمورین یا واحدها یا آییننامههای دولتی و احقاق حقوق آنها، دیوانی به نام عدالت اداری زیر نظر رئیس قوۀ قضاییه، تأسیس میگردد». آیا جبران خسارت در این عنوان (دیوان عدالت اداری) نمیگنجد؟ اگر مسئلهای اختلافی است و ظرفیت تفسیر به اَشکال مختلف را دارد، بهتر نیست با استفاده از روش‌های تفسیری،‌ اصل مذکور را به سمت و سویی سوق دهیم که به عدالت نزدیکتر باشد و حقوق مردم سهل‌تر احقاق گردد؟ این سخن به این معنا نیست که یک تفسیر سطحی برای نیل به مقصودمان ارائه دهیم، ولی اگر ظرفیتی وجود داشته باشد میتوان چنین کرد و مشکل خاصی نیز پدید نخواهد آمد.
اما درخصوص مباحث تکنیکی و حقوقی، تأکید و بیان چند نکته محل بحث و تأمل است: ۱) رسیدگی به دعاوی جبران خسارت علیه دولت یا مؤسسات دولتی، در صلاحیت چه نهادی است؟۲) صلاحیت دیوان از منظر تبصره ماده ۱۰ قانون تشکیلات و آیین دادرسی دیوان عدالت اداری اثبات میشود، اما حدود صلاحیت دیوان تا کجاست؟ ۳) گاه از منظر خواهان، به پرونده نگریسته میشود؛ بدان معنا که شاکی دعوای خسارت، باید مردم (اعم از اشخاص خصوصی حقیقی و حقوقی) باشند؛ ۴) گاهی نیز به این اعتبار که طرف دعوا باید دولت باشد به مسئله توجه می‌کنیم؛ ۵) زمانی هم به اعتبار ماهیت موضوع دعوا به قضیه می‌پردازیم. بررسی آراء صادرشده نشان داد که اگر به صرف اینکه مردم طرف شکایت هستند، دعوا در صلاحیت دیوان قرار گیرد، صحیح نیست؛ چه‌بسا دعوا، ناشی از قرارداد میان اشخاص حقوق خصوصی با دولت باشد. به صرف اینکه طرف دعوا دولت باشد، نیز کفایت نمیکند و همین ایراد ممکن است مطرح باشد. ۶) اعتبار دیگر، ماهیت دعواست که دیوان نیز گاه بهطور ضمنی راجعبه اینکه ماهیت دعوی مطرحشده چیست، نظر دارد؛ بدین معنا که مسئله، مربوط به اَعمال اداری و اَعمال اداری، مربوط به اَعمال حاکمیت باشد. بنابراین، اگر موضوع دعاوی راجعبه اعمال اداری و حاکمیتی باشد (از جمله جبران خسارت)، در صلاحیت دیوان است، اما همچنان باید به این موضوع بپردازیم که: آیا میتوان تعریف دقیقی از اَعمال اداری ارائه داد؟
۷) نکته آخر اینکه باید نسبت این سؤال را با ماده ۱۱ قانون مسئولیت مدنی (مصوب ۱۳۳۹) نیز تحلیل کنیم. طبق قسمت اخیر ماده ۱۱ موصوف «… درمورد اَعمال حاکمیت دولت، هرگاه اقداماتی که برحسب ضرورت برای تأمین منافع اجتماعی، طبق قانون بهعمل آید و موجب ضرر دیگری شود، دولت مجبور به پرداخت خسارت نیست». قید «ضرورت» در این ماده، حاکی از آن است که این حکم، یک حکم استثنایی و ناشی از شرایط اضطراری است و در اِعمال این حکم باید به موارد قدر متیقن، اکتفا شود. در عمل هم، عدم تکلیف دولت به جبران خسارات ناشی از اَعمال حاکمیتی ضروری، نوعاً مربوط به ضررهایی است که جبران آنها عملاً با نوعی تعذر مواجه است. ضمن آنکه، ضروری بودن عمل حاکمیتی زیانبار، از لحاظ حقوقی، حداکثر میتواند عدم ارتکاب تقصیر از سوی دولت را توجیه کند و ملازمه‌ای با عدم جبران خسارت در همه موارد ندارد، به همین سبب در ماده موصوف، به جای استفاده از عبارت «دولت از جبران خسارت معاف میباشد»، تعبیر «دولت مجبور به جبران خسارت نیست» بهکار رفته است و در هرحال، عبارت مذکور را نباید بهگونهای تفسیر کرد که لازمه آن، تجویز نوعی اختیار بدون ضابطه در جبران یا عدم جبران خسارت برای دولت باشد.
دکتر ویژه: با وجود آنکه در نشست مذکور بنای سخن بر محور مسئولیت مدنی استوار نبود، اما با توجه به وابستگی موضوعی، در دعوای جبران خسارت، موجبات خسارت و مسئولیت ناشی از ورود خسارت نیز مورد بحث قرار گرفت. از این رو، به ماده ۱۱ قانون مسئولیت مدنی، جبران خسارت و شرایط تحقق مسئولیت مدنی نیز پرداخته شد.
دکتر کاشانی: با توجه به نکتهای که دکتر حسینی بدان اشاره کردند، تبصره ۱ ماده ۱۰ قانون تشکیلات و آیین دادرسی دیوان عدالت اداری این ظرفیت را دارد که دیوان عدالت اداری به همه آنچه که در دایره مسئولیت و رسیدگی ماهوی است بپردازد. اساساً وقتی میگوید خسارت، یعنی فرض وجود خسارت، خود دیوان این خسارت را فرض میکند، تقصیر را هم در قالب تخلف احراز کرده و رابطه سببیت را نیز احراز مینماید. سپس به دادگاه عمومی اجازه میدهد که درمورد جبران خسارت اقدام کند.
آقای معروفی: همانطورکه بیان شد هیچ منعی وجود ندارد و این امکان فراهم است که دیوان به دعوای خسارت رسیدگی کند. واقعیت امر این است که هر شعبه دیوان، ماهانه با ۳۰۰ پرونده مواجه است و امکان رسیدگی به دعاوی مربوط به خسارت وجود ندارد. بهعلاوه، قانونگذار، بیدلیل این تغییر را در قانون جدید ایجاد نکرده است. رسیدگی به دعوای خسارت، مستلزم مجموعه‌ای از تشریفات، از جمله ارجاع به کارشناس است. با توجه به شأن دیوان و موقعیت مکانی دیوان ـ که در مرکز کشور است ـ ، اینکه هریک از این دعاوی را به کارشناس ارجاع دهد غیرممکن است. در حال حاضر، بدعتی که در ماده ۶۳ قانون جدید گذاشته شده است عدم تبعیت کمیسیون و هیأتها در مرحله دوم میباشد که قضات باید رسیدگی ماهوی نمایند. قضات دیوان عملاً با مشکل مواجه‌اند. برای مثال، کمیسیونی در یک استان رأیی را صادر نموده است. و یا شهرداری کردستان، رأیی در کمیسیون ماده ۱۰۰، صادر و دیوان، آن را نقض کرده است اما کمیسیون مذکور تبعیت نکرده. حال، دیوان میخواهد در ماهیت رسیدگی کند. باید مصوبه شورای شهر را به دست دیوان برسانند تا بررسی شود کمیسیون، براساس مصوبه عمل کرده، و ضریبی که اِعمال نموده با موقعیت منطقه متناسب بوده است یا خیر؟ بررسی مصوبات شورای شهر آن هم در بخش‌های دور افتاده، توأم با مشکل است و امکان عملی رسیدگی دیوان به این موضوعات فراهم نیست.
به دلیل مشکلات فوق، در قانون تغییری ایجاد شد تا دیوان، تنها احراز کند که تخلفی صورت گرفته یا خیر و مابقی قضایا را بر عهده دادگاههای محلی گذاشتند تا به لحاظ اشرافیت به موضوع و منطقه و امکانات بهتر و بیشتری که در اختیار دارند، متولی این امر باشند.
دکتر نهرینی: در پی پرسشی که دکتر حسینی مطرح کردند دو نکته درمورد مسئولیتها قابل ذکر است:
الف) اگر بحث تملک مطرح شود، متقاضی کیست و چرا نخست باید به دیوان عدالت برود و سپس به دادگاه عمومی مراجعه کند؟ در این زمینه باید دید در اینجا متقاضی کیست. یک رأی وحدت رویه در سال ۱۳۶۹ صادر شده که در آن چنین آمده است: «رسیدگی به دعوای ابطال سند مالکیت و انتقال ملک به دولت در اجرای طرح تملک موضوع ماده ۹ قانون اراضی شهری و تبصره آن انجام شده مستلزم آن است که دیوان عدالت مقدمتاً بر طبق بند ۲ ماده ۱۱ قانون دیوان به شکایت از تصمیم اقدام سازمان زمین شهری و استفاده از طرح تملک رسیدگی کند و در صورت احراز شکایت به ابطال تصمیم و اقدام سازمان به دعوی ابطال سند مالکیت و انتقالات مربوط رسیدگی کند». بحث «ابطال سند مالکیت»، یک دعوای حقوقی و در سطح دادگاه عمومی دانسته شده است، اما این ناظر بر شکایت شخصی است که میگوید از طرح تملک به درستی استفاده یا اجرا نشده است، لذا می‌گوید اول ابطال آن خواسته شود؛ چه بسا مرجع دولتی درست عمل کرده باشد.
یکی از وظایف مراجع دولتی و همچنین نهادهای عمومی غیردولتی مانند شهرداریها، استفاده از طرح تملک است. بنابراین، دادگاههای عمومی بر سر این مسئله، با دیوان اختلافنظر دارند: برخی دادگاهها قرار عدم استماع یا عدم صلاحیت صادر میکنند تا ابتدا دیوان عدالت اداری به موضوع رسیدگی کند. این امر بر حسب موضوع و خواسته متقاضی است یعنی زمانیکه شاکی به طرح تملک اعتراض مینماید، درواقع ادعا میکند که قانون به درستی اجرا نشده است. فلذا دیوان صلاحیت دارد و دادگاه نباید وارد رسیدگی شود، اما وقتیکه طرف، معوض یا قیمت را می‌خواهد او معتقد است که طرح تملک اجرا شده است یعنی میپذیرد که طرح تملک درست است یا به هر دلیلی به این قضیه معترض نیست، لذا مطالبه وجه میکند. در این دعوی، دادگاه عمومی صلاحیت دارد زیرا به شکل قانونی مربوط به طرح تملک اعتراضی ندارد به همین جهت دادگاه عمومی صلاحیت دارد. پس باید دید طراح دعوا در چه مقامی است.
ب) تبصره ماده ۱۰ قانون تشکیلات و آیین دادرسی دیوان عدالت اداری است. اکنون با نص قانون مواجه‌ هستیم. هنگامیکه به قانون جدید مراجعه میشود، صراحتاً راجعبه صلاحیت دادگاه عمومی سخن گفته است. پس باید بخشی را در صلاحیت دادگاه عمومی قرار دهیم. در اینجا دایره دخالت آن مهم است. بنابراین، اگر بر آن باشیم که دیوان عدالت اداری وارد رسیدگی به موضوعی شود، در عین حال، هم مسئولیت را احراز کند و هم این رابطه را، و افزون بر آن، هم حکم به ورود خسارت دهد و هم میزان آن را تعیین نماید جملگی مغایر با تبصره قانون مورد بحث است.
بحثی که درمورد ماده ۱۱ قانون مسئولیت مدنی مطرح شد نیز از باب اشاره درمورد مسئولیت دولت بود و اینگونه نیست که اگر دولت از باب عمل حاکمیت، اقدامی انجام میدهد، نباید خسارت بپردازد. بنابراین، دراینباره نکات زیر لازم به ذکر است:
ماده ۸ مدیریت خدمات کشوری، در تعریف امور حاکمیتی بیان میدارد: «آن دسته از اموری است که تحقق آن موجب اقتدار و حاکمیت کشور است و منافع آن بدون محدودیت، شامل همه اقشار جامعه گردیده و بهره‌مندی از این نوع خدمات، موجب محدودیت برای استفاده دیگران نمیشود». پس از آن مصادیق را احصاء میکند: «… از قبیل: الف ـ سیاستگذاری، برنامهریزی، نظارت در بخشهای اجتماعی، سیاسی و اقتصادی، فرهنگی، برقراری عدالت و تأمین اجتماعی، توزیع درآمد، ایجاد فضای سالم برای رقابت… قانونگذاری، امور ثبتی، استقرار نظم و امنیت و اداره امور قضایی». همه این امور در ذیل امور حاکمیتی و عمل حاکمیتی بهشمار رفتهاند اما چند سال پیش برای اولین بار در نظام قضایی کشور، یک پرونده موسوم به «هموفیلی» مطرح شد و شاید از آن زمان خسارت معنوی بر سر زبانها افتاد و در دستگاه قضایی به اجرا درآمد. همان زمان این مسئله ماده ۱۱ قانون مسئولیت مدنی مطرح بود و نهادهای دولتی (مانند سازمان انتقال خون و وزارت بهداشت و سازمان پخش و فرآوردههای خونی)، در دفاع از خود ادعا کردند که این عمل، عمل حاکمیتی بوده است. دولت این سازمان را ایجاد نموده است و اگر خسارتی وارد شد، نباید مسئول پرداخت خسارت باشد. در این مقوله، دادگاه، استدلال مزبور را نپذیرفت و این مراجع را به پرداخت خسارات مادی و معنوی محکوم کرد و میزان خسارت معنوی را نیز خود تشخیص داد.
به نظر می‌رسد اگر ماده ۱۱ درخصوص عدم مسئولیت دولت، چندین سال پس از تصویب آن (۱۳۳۹) مغفول باقی ماند، به این دلیل بود که میثاق حقوق مدنی و سیاسی مورد تصویب قرار گرفت و مسئولیت دولت حتی در امور حاکمیتی در آن تصریح شد. این امر هشت سال بعد از قانون مسئولیت مدنی (مصوب سال ۱۳۳۹) محقق شد. بنابراین، نمی‌توان گفت هنوز ماده ۱۱ حاکم است زیرا اکنون میتوان دولت را مخاطب قرار داد و آن را محکوم نمود، اما هریک از این موارد را باید در محدوده صلاحیت ذاتی خود مطرح کرد. بهطور مثال، قانونی که در سال ۱۳۸۱ با عنوان قانون اصلاح تشکیل دادگاههای عمومی به تصویب رسید، تعیین صلاحیت دادگاهها را به قوه قضاییه واگذار کرد. تعیین صلاحیت اصولاً در اختیار قانونگذار است و همین قانون نیز اعلام میکند که تشکیل دادگاه‌ها و تعیین حدود صلاحیت آنها بر عهده قانونگذار و در قانون، عادی است و بهموجب قانون، صورت میگیرد و این امر نباید در اختیار شخص و حتی مقام قضایی باشد.
این صلاحیت، از آن رو، میان دادگاههای عمومی جزایی و حقوقی ذاتی نیست که قانون، اصل صلاحیت‌ آنها را پذیرفته و تفکیک آن توسط رئیس قوه قضاییه بهعمل آمده است، اما درمورد دیوان عدالت اداری نص خاص، یعنی اصل ۱۷۳ قانون اساسی وجود دارد. پس از آن، با سه تحول قانونگذاری مواجه هستیم: قانون ۱۳۳۹و قوانین ۱۳۶۰، ۱۳۸۵ و ۱۳۹۰٫ سه اصطلاح متفاوت در زمینه جبران خسارت بهکار برده شده که این اصطلاح اخیر کاملاً واضح است و اگر در مقام تشکیک قرار بگیریم باید از نظریه کلاسیک تبعیت کرد تا مقصود قانونگذار مشخص شود. اگر این مقررات را کنار هم بگذارید به این نتیجه میرسید که قانونگذار قصد نداشته است بحث جبران خسارت را بر عهده دیوان عدالت اداری قرار دهد، بلکه در نظر داشته، محدوده صلاحیت آن، محدود به احراز تخلف از انجام وظایف قانونی باشد. از سوی دیگر، بر حسب اصل و قاعده نیز هر جا که با امری استثنایی مواجه میشویم، باید آن امر را به صورت مضیق تفسیر نمود گرچه تبصره در این حوزه بهقدری صریح است که جای تفسیر باقی نمیگذارد مگر اینکه پیشنهاد شود بسان آن چیزی که در دادگاههای عمومی و جزایی رخ می‌دهد و آن دادگاهها صلاحیت پیدا میکنند و به تبع امر کیفری، به امر مدنی هم رسیدگی کنند، در این مقوله هم اینگونه عمل شود که قانونگذار تاکنون این امر را در حوزه فوق نپذیرفته است.
دکتر توازنیزاده: در بحث کنونی، علاوه بر جنبه تکنیکی، باید به سایر ابعاد و بهطورکلی، سطح و افقی که بحث در آن مطرح میشود نیز توجه کرد. وقتی با علم به اینکه، قانون، تعیین میزان خسارت را بر عهده دادگاه عمومی گذاشته است چرا احراز برخی از ارکان مسئولیت و تعیین خسارت باید توسط دادگاه عمومی صورت بگیرد؟ روشن است که پرسش ناظر به فلسفه و علت منطقی این حکم قانونی است؛ بدان معنا که وقتی اجرای حکم مزبور با تردیدهای منطقی و تبعات عملی متعدد ـ به ترتیبی که پیشتر مطرح شد ـ همراه است، جای طرح این پرسش هست که: آیا نباید در این زمینه تجدیدنظری صورت بگیرد؟ اینگونه پرسشها بهنوبه خود، حسب مورد زمینه بازخوانی اصول مربوط قانون اساسی را فراهم میکند و میتواند نهایتاً منتهی به تحولات حقوقی مناسب در کشور بشود. همانطورکه پیشتر اشاره کردم ریشه تاریخی تعیین میزان خسارت توسط دادگاه عمومی و ارائه قرائت جدیدی از اصل ۱۷۳ قانون اساسی، درواقع بر همین اساس است.

جمعبندی
در باب مسئولیت مدنی چهار موضوع مطرح میگردد: مبنای مسئولیت، منشأ مسئولیت، ارکان مسئولیت و جبران خسارت. یکی از مباحث مهم ماهوی در این زمینه، احراز ارکان مسئولیت است که در آن وجود خسارت، رابطه سببیت و نحوه سببیت بررسی میشود. پس از احراز ارکان مسئولیت، نحوه جبران خسارت بحث میشود. بهطور کلی، هدف از طرح مسئولیت آن است که در صورت نقض قرارداد یا قانون، آن را جبران و وضعیت طرفین را به حالت قبل از نقض برگرداند.
خصوصیت غالب دعوای مسئولیت و مطالبه خسارت، تبعی بودن آن است بدین معنا که امکان طرح آن هم همراه با دادخواست اصلی و هم به صورت مجزا وجود دارد.
در صورت ورود خسارت توسط دستگاه دولتی، درخصوص نحوه رسیدگی بهدعوای آن، اختلافنظر وجود دارد. برخی معتقدند پس از احراز نادرست بودن رفتار دستگاه دولتی، حکم به ورود خسارت در دیوان عدالت اداری داده شده و سپس برای تعیین میزان خسارت به دادگاه عمومی ارجاع میشود. برخی نیز معتقدند رسیدگی باید در دادگاه عمومی انجام شود گرچه به نظر میرسد باید به این نکته توجه داشت که تمام دعاوی ناشی از اعمال دولت لازم نیست در دیوان عدالت اداری مطرح شود مانند دعاوی ناشی از قرارداد، دعاوی ناشی از جرم یا شبه جرم و ضرر و زیان ناشی از آنکه امکان طرح مستقیم آن در دادگاه عمومی بدون اعمال تبصره ۱ ماده۱۰ قانون تشکیلات و آیین دادرسی دیوان عدالت اداری وجود دارد.
در تبصره ۱ ماده ۱۰، مقصود از تخلف، تخلف از انجام وظایف قانونی یا اجرای قانون است. در شش رأی وحدت رویه دیوان عدالت اداری و یک رأی وحدت رویه دیوانعالی کشور نیز تصریح شده که دعاوی ترافعی در صلاحیت دیوان نیست و مواردی در صلاحیت دیوان است که از اجرای وظیفه قانونی یا اجرای قانون تخلف شود.
در قانون پیشین دیوان عدالت اداری، عنوان «تصدیق خسارت» بهکار برده شده بود که ناظر بر تصدیق اصل خسارت بود و تنها تعیین میزان خسارت توسط دادگاه عمومی صورت میپذیرفت که به نظر یکی از سخنرانان نشست، امری تخصصی و فنی و نه قضایی است. امر حقوقی در اینجا احراز عنصر تقصیر، بررسی ورود خسارت و احراز رابطه سببیت است اما تعیین میزان خسارت به عنوان امری کارشناسی توسط کارشناس انجام میشود. گرچه برخی معتقدند این سخن منزلت تعیین میزان خسارت را پایین آورده و تعیین خسارت، یک امر کاملاً غیرحقوقی و در حد کار کارشناسی نیست.
در قانون مصوب ۱۳۹۲ دیوان، عنوان «وقوع تخلف» بهکار برده شده و این عنوان جدید، نوعی تحول ایجاد نموده است. به نظر میرسد طبق این عبارت، ارکان مسئولیت شامل تقصیر، ورود خسارت و سببیت را دیوان احراز نمی‌نماید بلکه دیوان، تنها به بررسی وقوع تخلف پرداخته و سپس احراز وقوع خسارت، ارکان مسئولیت و تعیین میزان خسارت توسط دادگاه عمومی انجام میشود، اما با قبول این مسئله، در مواردی که تخلفی صورت نگرفته ولی خسارتی وارد شود، مشکل به وجود میآید.
در رویه عملی دیوان عدالت اداری، دعاوی خسارت حول سه محور مطرح می‌شود:
الف ـ دعاویای که ناشی از تخلف از مقررات و تقصیر دستگاه دولتی نیست. در این دعاوی، دیوان، صلاحیت رسیدگی ندارد و محاکم عام با صلاحیت عام باید رسیدگی نمایند.
ب ـ دعاویای که دستگاه دولتی مرتکب تقصیر، فعل یا ترک فعل خلاف قانون یا خروج از صلاحیت شده است. دیوان، صلاحیت رسیدگی به این دعاوی را دارد.
ج ـ دعاویای که با عنوان خسارت مطرح میشود اما به هیچوجه عنوان خسارت ندارد مانند استحقاق بهای ملک در اجرای طرحهای عمرانی یا شهرداری که طیف عظیمی از دعاوی را دربرمیگیرد. در این دعاوی، صلاحیت دیوان از باب ورود خسارت نیست بلکه از جهت بررسی انجام یا عدم انجام تکلیف قانونی توسط دستگاه دولتی است تا در صورت لزوم، حکم به الزام انجام وظیفه قانونی توسط دستگاه دولتی صادر شود همانند اینکه دستگاه دولتی قبل از تملک مال، وظیفه داشته مال را خریداری کرده یا رضایت مالک را جلب نماید. پس چون دستگاه مذکور تکلیف قانونی خود را انجام نداده، دیوان، صالح برای رسیدگی به این موضوع است نه از این باب که شاکی، مطالبه خسارت نموده است تا دیوان به بررسی استحقاق خسارت یا احراز وقوع تخلف بپردازد.

منابع برای مطالعه بیشتر
پژوهشگاه قوه قضاییه، مجموعه آراء قضایی شعب دیوان عدالت اداری، قوه قضاییه، مرکز مطبوعات و انتشارات، ۱۳۹۲٫
دلاوری، محمدرضا، شرح و تحلیل قانون دیوان عدالت اداری، تهران، جنگل، ۱۳۹۰٫
صدرالحفاظی، سیدنصرالله، «دیوان عدالت اداری و فلسفه تأسیس آن»، «مجله قضایی و حقوقی دادگستری»، ش۲، ۱۳۷۰٫
طباطبایی‌مؤتمنی، منوچهر، حقوق اداری، تهران، سازمان‌ مطالعه ‌و تدوین‌ کتب‌ علوم ‌انسانی ‌دانشگاهها (سمت)، ۱۳۸۸٫
گروه پژوهشی حقوق عمومی و بینالملل پژوهشکده حقوقی شهر دانش، «ارزیابی و نقد برخی محورهای قانون جدید دیوان عدالت اداری»، «پژوهشهای حقوقی»، ش۱۱، ۱۳۸۶٫
محمودی، جواد، بررسی تحلیلی دادرسی اداری در حقوق ایران، تهران جنگل، جاودانه، ۱۳۹۰٫
ــــــــــــــ، «قانون جدید دیوان عدالت اداری در بوته نقد»، «حقوق اساسی»، ش۸، ۱۳۸۶٫
مدنی، سیدجلالالدین، حقوق اداری ایران جلد سوم دیوان عدالت اداری، تهران، جنگل، جاودانه، ۱۳۸۹٫
معاونت آموزشی پژوهشی دیوان عدالت اداری، دیوان عدالت اداری: صلاحیت قضایی و دادرسی اداری، تهران، انتشارت دانشگاه آزاد اسلامی واحد تهران مرکزی، ۱۳۸۸٫
موسیزاده، رضا، حقوق اداری ۱ و ۲ کلیات و ایران، تهران، میزان، ۱۳۹۲٫
مولابیگی، غلامرضا، صلاحیت و آیین دادرسی دیوان عدالت اداری، تهران، جنگل، ۱۳۹۳٫
نجابت‌خواه، مرتضی، قانون دیوان عدالت اداری در نظم حقوقی کنونی، تهران، جنگل، ۱۳۹۰٫
ویژه، محمدرضا و وحید آگاه، «تحلیلی بر لایحه آیین دادرسی دیوان عدالت اداری»، «پژوهش حقوق عمومی»، ش۳۸، ۱۳۹۱٫

[۱]ـ لازم به توضیح است که قانون تشکیلات و آیین دادرسی دیوان عدالت اداری در تاریخ ۲۲/۹/۱۳۹۰ به تصویب مجلس شورای اسلامی رسید، اما مواد ۱۰، ۱۲، ۸۹، ۹۰ و ۹۴ آن در تاریخ ۲۵/۳/۱۳۹۲ توسط مجمع تشخیص مصلحت نظام، موافق با مصلحت نظام تشخیص داده شد. با این حال، از آنجا که در تاریخ تصویب هر قانون، تاریخ تصویب مجلس شورای اسلامی ملاک است، تاریخ تصویب قانون مورد بحث، ۲۲/۹/۱۳۹۰ میباشد. نک.: معاونت حقوقی ریاستجمهوری، مجموعه قوانین و مقررات دیوان عدالت اداری، تهران، معاونت تدوین، تنقیح و انتشار قوانین، ۱۳۹۲، ص ۲۹٫
[۲] ـ دکتر محمدرضا ویژه؛ مدیر جلسه؛ مدیرگروه حقوق اداری پژوهشکده حقوق عمومی و بینالملل
[۳] ـ دکتر جواد کاشانی؛ عضو هیأت علمی دانشگاه علامه طباطبایی
[۴] ـ دکتر فریدون نهرینی؛ عضو هیأت علمی دانشگاه تهران (پردیس کیش)
[۵] ـ آقای ناصر معروفی؛ قاضی شعبه ۴۰ دیوان عدالت اداری
[۶] ـ رأی صادره از سوی شعبه سوم دیوان عدالت اداری به شرح ذیل است:
«وکلای شکات در دادخواست تقدیمی خلاصتاً چنین عنوان داشته‌اند که: «موکلان با صرف منابع هنگفتی وام بانکی اقدام به تهیه فیلم سنتوری کرده‌اند. این فیلم پس از بررسی‌های کارشناسانه، پروانه مالکیت تحت شماره ۵۹۲۶۸/۱۵۴ – ۷/۳/۸۶ دریافت کرده است، سپس در هیأت نظارت و ارزیابی متشکل از یک نفر روحانی آگاه و آشنا به مسائل هنری و سه نفر دارای بینش سیاسی، اجتماعی، اخلاقی و مذهبی مورد بررسی قرار گرفته و پس از رفع ایرادات جزئی تحت شماره ۵۴-۱۵۴/۵۹ مورخه ۷/۳/۸۶ موفق به کسب پروانه نمایش شده است و پیش‌تر نیز در جشنواره فیلم فجر با آمار ۹۶ درصد به عنوان بهترین فیلم تماشاگران انتخاب و آقای بهرام رادان هنرپیشه نقش اول مرد این فیلم به عنوان بهترین هنرپیشه نقش اول مرد، برنده‌ی سیمرغ بلورین شده است. با این وجود و در حالی که قرار بود این فیلم طبق برنامه اعلامی از طرف معاونت سینمایی وزارت فرهنگ و ارشاد اسلامی به شرکت هدایت (پخشکننده فیلم) در تاریخ ۲/۵/۸۶ در ۴۵ سینمای کشور به نمایش در آید و در این اثنا مبالغ زیادی برای تبلیغ فیلم هزینه شد، ناگاه چند روز قبل از آن به دستور شخصی به‌نام محمدرضا جعفری جلوه (معاونت سینمایی)، از نمایش فیلم جلوگیری به عمل آمد».
وکلای شکات در پایان با این ادعا که «اقدام وزارت ارشاد خلاف قانون است» به‌طور خلاصه خواهان لغو دستور منع نمایش فیلم (سنتوری) و تصدیق خسارتهای ناشی از اقدام مذکور به موکلان خود شده‌اند.
مفاد لایحه‌ی دفاعیه مشتکیٌعنه مبنی بر این است که با توجه به تبعات ناخوشایندی که قبلاً در اثر نمایش یکی از فیلم‌ها در جامعه ایجاد شده بود، این معاونت به عنوان اقدام پیشگیرانه خواستار شکیبایی و همراهی تهیهکننده و کارگردان فیلم سنتوری و تعویق نمایش آن شد ولی متأسفانه اقدامات در این خصوص مؤثر واقع نشد و تهیهکنندگان فیلم بدون مجوز، مبادرت به نمایش آن در خارج از کشور کردند و درنتیجه‌ تحمیل فضای ملت، اکران فیلم را غیرممکن ساخت؛ (عین عبارت) بنابراین به استناد ماده ۴ آیین‌نامه نظارت بر نمایش فیلم، اسلاید، ویدئو و صدور پروانه نمایش، مصوب هیأت وزیران که اجازه می‌دهد «بنا به ضرورت‌های سیاسی و فرهنگی از نمایش فیلمی که دارای پروانه نمایش است، جلوگیری شود تا پس از رفع موانع (در صورت امکان) مجدداً اجازه نمایش داده شود»، از اکران فیلم مذکور جلوگیری بهعمل آمده است.
توجهاً به مراتب فوق و سایر محتویات پرونده اولاً درخصوص خواسته اول شکات مبنی بر لغو ممنوعیت اکران فیلم سنتوری، نظر به اینکه بر طبق ماده ۴ از آیین‌نامه فوقالذکر، اقدام مشتکیٌعنه در جلوگیری از اکران فیلم سنتوری در حدود اختیارات ناشی از ماده ۴ موصوف بوده و مغایر موازین و مقررات موضوعه به نظر نمی‌رسد. بنابراین، رأی به رد شکایت در این خصوص صادر و اعلام می‌شود. درخصوص بخش دیگر شکایت شکات درمورد تصدیق خسارت، نظر به اینکه براساس اوراق و محتویات پرونده و مضمون جوابیه‌ی ارسالی از سوی مشتکیٌعنه، برای تهیه فیلم مورد بحث مبالغ زیادی از سوی شکات هزینه شده است تا موفق به دریافت پروانه مالکیت و پروانه نمایش شده‌اند و درنتیجه بر اثر اقدام معاونت سینمایی وزارت فرهنگ و ارشاد اسلامی در ممانعت از اکران فیلم سنتوری که نمایش آن وسیله‌ی درآمد و کسب سود شکات بوده است موجب ورود خسارت به آنان شده است، بنابراین شکایت شکات در حد تصدیق خسارت به آنان درنتیجه ممانعت از اکران فیلم سنتوری موجه تشخیص شده و مستنداً به تبصره ۱ ذیل ماده ۳ قانون دیوان عدالت اداری رأی به ورود آن صادر و اعلام می‌شود. این رأی بر طبق ماده ۷ قانون دیوان عدالت اداری مصوب سال ۸۵ قطعی است».
[۷]ـ اخیراً برخی از شعب در دعاوی مذکور اقدام به صدور قرار اناطه نیز میکنند؛ بدین صورت که به استناد ماده ۱۹، رسیدگی به پرونده را منوط به بررسی پرونده در دیوان و صدور حکم استحقاق از سوی دیوان مینمایند.
[۸] ـ ماده ۸ قانون مدیریت خدمات کشوری امور حاکمیتی چنین تعریف کرده است:
«امورحاکمیتی: آن دسته از اموری است که تحقق آن موجب اقتدار و حاکمیت کشور است و منافع آن بدون محدودیت شامل همه اقشار جامعه گردیده و بهره‌مندی از این نوع خدمات موجب محدودیت برای استفاده دیگران نمی‌شود.
از قبیل:
الف ـ سیاستگذاری، برنامه‌ریزی و نظارت در بخشهای اقتصادی، اجتماعی، فرهنگی و سیاسی
ب ـ برقراری عدالت و تأمین اجتماعی و بازتوزیع درآمد
ج ـ ایجاد فضای سالم برای رقابت و جلوگیری از انحصار و تضییع حقوق مردم
د- فراهم ‌نمودن زمینه‌ها و مزیت‌های لازم برای رشد و توسعه کشور و رفع فقر و بیکاری
هـ ـ قانونگذاری، امور ثبتی، استقرار نظم و امنیت و اداره امور قضایی
و ـ حفظ تمامیت ارضی کشور و ایجاد آمادگی دفاعی و دفاع ملی
ز ـ ترویج اخلاق، فرهنگ و مبانی اسلامی و صیانت از هویت ایرانی- اسلامی
ح ـ اداره امور داخلی، مالیه عمومی، تنظیم روابط کار و روابط خارجی
ط ـ حفظ محیط زیست و حفاظت از منابع طبیعی و میراث فرهنگی
ی ـ تحقیقات بنیادی، آمار و اطلاعات ملی و مدیریت فضای فرکانس کشور
ک ـ ارتقای بهداشت و آموزش عمومی، کنترل و پیشگیری از بیماری‌ها و آفت‌های واگیر، مقابله و کاهش اثرات حوادث طبیعی و بحران‌های عمومی
ل ـ بخشی از امور مندرج در مواد (۹)، (۱۰) و (۱۱) این قانون نظیر موارد مذکور در اصول بیست و نهم (۲۹) و سی‌ام(۳۰) قانون اساسی که انجام آن توسط بخش خصوصی و تعاونی و نهادها و مؤسسات عمومی غیردولتی با تأیید هیأت ‌وزیران امکانپذیر نمی‌باشد.
م- سایر مواردی‌که با رعایت سیاست‌های کلی مصوب مقام معظم رهبری به‌موجب قانون اساسی در قوانین عادی جزء این امور قرار می‌گیرد».
[۹] ـ دانشجوی دکترای حقوق عمومی دانشگاه علامه طباطبایی
[۱۰] ـ دانشجوی کارشناسی ارشد حقوق عمومی دانشگاه تربیت مدرس
[۱۱] ـ قاضی دادگستری و سرپرست مجتمع قضایی شهید محلاتی
[۱۲] ـ کارشناس حقوقی وزارت نیرو
[۱۳] ـ سرپرست پژوهشکده حقوق عمومی و بینالملل