وکیل حجت اله کریمیان

وکیل پایه یک دادگستری (اصفهان)
وکالت تخصصی در دعاوی کیفری

موبایل: 09132100173

نریمان کازرونی

وکیل پایه یک دادگستری (تهران)

موبایل: 09121340411

شاخصهای حقوقی نظارت بر «حسن جریان امور» و «اجرای صحیح قوانین»

[تعداد: 0   میانگین: 0/5]

شاخصهای حقوقی نظارت بر «حسن جریان امور» و «اجرای صحیح قوانین»

چکیده

بررسی و پژوهش راجع به مسائل مربوط به نظام نظارت و بازرسی در کشور به ویژه موضوعات مربوط به سازمان بازرسی کل کشور، یکی از برنامههای تحقیقاتی پژوهشگاه قوه قضاییه است. یکی از مهمترین مسائل مذکور، بررسی مفهوم و حدود صلاحیت سازمان بازرسی کل کشور در نظارت بر حسن جریان امور و اجرای صحیح قوانین است. در این زمینه در سال ۱۳۹۲ نشست علمی توسط پژوهشکده حقوق عمومی و بینالملل با حضور اساتید و صاحبنظران برگزار شد که مهمترین نکات آن در پیوست این گزارش درج شده است. نشست مذکور عمدتاً متمرکز بر مفهوم قانون در عبارت «اجرای صحیح قوانین» بود. گزارش حاضر متعاقب برگزاری نشست علمی تهیه شده که در تاریخ ۱۶/۱۰/۱۳۹۶ با حضور نمایندگان سازمان بازرسی کل کشور، دیوان عدالت اداری، سازمان اداری و استخدامی کشور، سازمان برنامه و بودجه کشور و معاونت حقوقی رئیس جمهور و اساتید دانشگاه، در پژوهشگاه قوه قضاییه با محوریت بررسی معیارها و شاخصهای نظارت سازمان بازرسی کل کشور در نظارت بر حسن جریان امور و اجرای صحیح قوانین برگزار شده است.

اکثر صاحبنظران بر این نظر هستند که حسن جریان امور به عنوان یک مقوله مدیریتی، عملکرد دستگاههای دولتی را فراتر از رعایت قوانین و مقررات، مورد سنجش قرار میدهد. مسئله مهم در این زمینه معیارها و شاخصهایی است که سازمان بازرسی باید براساس آنها به ارزیابی عملکرد دستگاههای دولتی بپردازد. بررسی قانون تشکیل سازمان بازرسی کل کشور و آییننامه اجرایی آن حاکی از آن است که با وجود مقرراتی درخصوص فراحقوقی بودن نظارت سازمان بازرسی کل کشور، معیارها و شاخصهایی برای نظارت بر حسن جریان امور پیشبینی نشده است.

در این نشست به ملاحظات و انتقادهای قوه مجریه درخصوص نظارت سازمان بازرسی کل کشور بر حسن جریان امور به ویژه از حیث مغایرت آن با اصول حاکمیت قانون و تفکیک قوا، ضرورت رفع تداخل وظایف نهادهای نظارتی، ضمانت اجرای عدم رعایت یا عدم اجرای پیشنهادهای سازمان بازرسی توسط دستگاههای دولتی و مسئله پاسخگویی نهادهای نظارتی اشاره شد و بر ضرورت اولویتگذاری در تعیین حوزههای موضوعی و محیطی نظارت و بازرسی تأکید شد. همچنین نکاتی در مورد لزوم پیشبینی امکان اعتراض از عملکرد سازمان بازرسی در صورت اشتباه آن مرجع در تشخیص حدود صلاحیتهای قانونی آن یا نحوه اعمال صلاحیتهای مذکور بیان شد.

واژگان کلیدی:

سازمان بازرسی کل کشور، اصل ۱۷۴ قانون اساسی، نظارت و بازرسی، تفکیک قوا، حاکمیت قانون.

گزارش تمام متن

فهرست مطالب

چکیده

مقدمه

پیش گفتار

گفتار اول: بررسی مفهومی صلاحیت سازمان بازرسی کل کشور

بند اول: تبیین نظرات بیان شده راجع به مفهوم اجرای صحیح قوانین و حسن جریان امور با اشاره به تحولات حقوق اداری

بند دوم: بررسی مفهومی صلاحیت سازمان بازرسی کل کشور با تأکید بر دیدگاه قانون‌گذار مؤسس

بند سوم: رویکرد مدیریتی به مفهوم حسن جریان امور و اجرای صحیح قوانین

گفتار دوم: معیارهای تشخیص حدود صلاحیت سازمان بازرسی کل کشور

بند اول: ضرورت تعیین شاخص‌های کمّی برای مفاهیم کیفی

بند دوم: شاخص‌های حسن جریان امور

گفتار سوم: سازوکارهای نظارت بر سازمان بازرسی کل کشور

بند اول: نظارت بر مصوبات و تصمیمات اداری سازمان مذکور

بند دوم: نظارت بر گزارش‌های نظارتی سازمان مذکور

گفتار چهارم: نظرات، ملاحظات و ایرادات قوه مجریه درخصوص صلاحیت سازمان بازرسی کل کشور در نظارت بر حسن جریان امور و اجرای صحیح قوانین

بند اول: نکاتی در مورد ضمانت اجرای پیشنهادهای سازمان بازرسی کل کشور

بند دوم: حوزه‌های اصلی نظارت سازمان بازرسی کل کشور

بند سوم: ضرورت رعایت اصل شایسته‌سالاری در نظام اداری، مقدم بر نظارت و بازرسی

بند چهارم: ضرورت رفع تداخل وظایف نهادهای نظارتی

بند پنجم: رعایت اصول حاکمیت قانون و تفکیک قوا در نظارت بر حسن جریان امور

بند ششم: پاسخگویی نهاد نظارتی

گفتار پنجم: حوزه‌های موضوعی نظارت سازمان بازرسی کل کشور و اولویت‌های بازرسی

بند اول: نظارت بر اجرای کنوانسیون‌های بین‌المللی

بند دوم: نظارت بر اجرای اسناد سیاست‌گذار

بند سوم: نظارت بر عدم اعمال اختیارات مقامات و مراجع دولتی

بند چهارم: لزوم اولویت‌گذاری در نظارت و بازرسی

ضرورت تعیین رویکرد سطح تحلیل

نتیجه‌گیری

پیشنهادها

پیشینه پژوهش

پیوست:

نکات مهم گزارش نشست علمی «نظارت سازمان بازرسی کل کشور بر حسن جریان امور و اجرای صحیح قوانین»

چکیده

بررسی و پژوهش راجع به مسائل مربوط به نظام نظارت و بازرسی در کشور به ویژه موضوعات مربوط به سازمان بازرسی کل کشور، یکی از برنامههای تحقیقاتی پژوهشگاه قوه قضاییه است. یکی از مهمترین مسائل مذکور، بررسی مفهوم و حدود صلاحیت سازمان بازرسی کل کشور در نظارت بر حسن جریان امور و اجرای صحیح قوانین است. در این زمینه در سال ۱۳۹۲ نشست علمی توسط پژوهشکده حقوق عمومی و بینالملل با حضور اساتید و صاحبنظران برگزار شد که مهمترین نکات آن در پیوست این گزارش درج شده است. نشست مذکور عمدتاً متمرکز بر مفهوم قانون در عبارت «اجرای صحیح قوانین» بود. گزارش حاضر متعاقب برگزاری نشست علمی تهیه شده که در تاریخ ۱۶/۱۰/۱۳۹۶ با حضور نمایندگان سازمان بازرسی کل کشور، دیوان عدالت اداری، سازمان اداری و استخدامی کشور، سازمان برنامه و بودجه کشور و معاونت حقوقی رئیس جمهور و اساتید دانشگاه، در پژوهشگاه قوه قضاییه با محوریت بررسی معیارها و شاخصهای نظارت سازمان بازرسی کل کشور در نظارت بر حسن جریان امور و اجرای صحیح قوانین برگزار شده است.

اکثر صاحبنظران بر این نظر هستند که حسن جریان امور به عنوان یک مقوله مدیریتی، عملکرد دستگاههای دولتی را فراتر از رعایت قوانین و مقررات، مورد سنجش قرار میدهد. مسئله مهم در این زمینه معیارها و شاخصهایی است که سازمان بازرسی باید براساس آنها به ارزیابی عملکرد دستگاههای دولتی بپردازد. بررسی قانون تشکیل سازمان بازرسی کل کشور و آییننامه اجرایی آن حاکی از آن است که با وجود مقرراتی درخصوص فراحقوقی بودن نظارت سازمان بازرسی کل کشور، معیارها و شاخصهایی برای نظارت بر حسن جریان امور پیشبینی نشده است.

در این نشست به ملاحظات و انتقادهای قوه مجریه درخصوص نظارت سازمان بازرسی کل کشور بر حسن جریان امور به ویژه از حیث مغایرت آن با اصول حاکمیت قانون و تفکیک قوا، ضرورت رفع تداخل وظایف نهادهای نظارتی، ضمانت اجرای عدم رعایت یا عدم اجرای پیشنهادهای سازمان بازرسی توسط دستگاههای دولتی و مسئله پاسخگویی نهادهای نظارتی اشاره شد و بر ضرورت اولویتگذاری در تعیین حوزههای موضوعی و محیطی نظارت و بازرسی تأکید شد. همچنین نکاتی در مورد لزوم پیشبینی امکان اعتراض از عملکرد سازمان بازرسی در صورت اشتباه آن مرجع در تشخیص حدود صلاحیتهای قانونی آن یا نحوه اعمال صلاحیتهای مذکور بیان شد.

واژگان کلیدی:

سازمان بازرسی کل کشور، اصل ۱۷۴ قانون اساسی، نظارت و بازرسی، تفکیک قوا، حاکمیت قانون.

مقدمه

یکی از سازوکارهای نظارتی فراگیر در کشور، نظارت سازمان بازرسی کل کشور موضوع اصل ۱۷۴ قانون اساسی است. درخصوص مفهوم «حسن جریان امور» و «اجرای صحیح قوانین» بحثهای متعددی در مقالات و گزارش‌های مختلف صورت گرفته است. قدر مشترک اکثر نظراتی که در این مورد بیان شده، آن است که نظارت سازمان یادشده به رعایت قانون در دستگاههای دولتی محدود نمیشود. سازمان بازرسی کل کشور میتواند افزون بر نظارت قانونی، از حیث مدیریتی نیز بر دستگاههای دولتی نظارت کند. در این خصوص لازم به ذکر است مبنای هر دو گونۀ نظارت بر قانونیبودن و نظارت بر حسن جریان امور، قانون است. اما آنچه این دو نوع نظارت را از یکدیگر متمایز میکند، معیاری است که براساس آن، تصمیمات و اقدامات دستگاههای دولتی مورد سنجش قرار میگیرد. برای مثال، نظارت بر رعایت تشریفات قانونی مربوط در زمینه استخدام کارمندان دولتی، نظارت بر قانونیبودن عمل دستگاه دولتی است؛ زیرا تشریفات مزبور در قانون مدیریت خدمات کشوری (یا مقررات خاص استخدامی دستگاه مربوط) ذکر شده است. اما در صورتی که سازمان بازرسی کل کشور، استخدام مزبور را از این جهت که به حسن جریان امور منتهی میشود، مورد بررسی قرار دهد، معیار سنجش عمل دستگاه دولتی، یک مقوله مدیریتی است. لازم به ذکر است با بررسی قانون تشکیل سازمان بازرسی کل کشور و آییننامه اجرایی آن، نمودهایی از مدیریتیبودن نظارت سازمان یادشده قابل ملاحظه است.

شورای نگهبان در پاسخ به استفسار صورت گرفته راجع به «حدو‌د و نحوه نظارت قوه قضاییه بر حسن اجرای قوانین با توجه به بند ۳ اصل ۱۵۶ و اصل ۱۷۴ قانون اساسی و مواد ۹ و ۱۰ قانون تشکیل سازمان بازرسی کل کشور» طی نظریه شماره ۴۲۰۹ مورخ ۵/۱۱/۱۳۶۰ بیان داشته است: «برحسب بند ۳ اصل ۱۵۶ قانون اساسی قوه قضاییه نظارت بر حسن اجرای قوانین دارد. بنابراین اصل می‌تواند در موارد تخلف از اجرای قوانین به مقامات مسئو‌ل اخطار کند و مقامات مسئو‌ل موظفند به اخطارات قوه قضاییه که به موجب اصل ۱۷۴ قانون اساسی انجام می‌شود، توجه نمایند و در صورت عدم توجه، از قانون اساسی تخلف نموده‌اند و ترتیب و حدو‌د این و‌ظایف در قانون عادی نیز بیان شده است». همانطور که ملاحظه میشود شورای نگهبان در این نظریه، صرفاً به تخلف از اجرای قانون اشاره دارد.

ماده ۱ قانون تشکیل سازمان بازرسی کل کشور ـ مصوب ۱۳۶۰ با اصلاحات بعدی آن ـ حکم اصل ۱۷۴ قانون اساسی را تکرار کرده است. تبصره ماده یادشده، «نظارت و بازرسی» را این گونه تعریف کرده است: «نظارت و بازرسی از نظر این قانون عبارت است از مجموعه فعالیتهای مستمر و منظم و هدفدار به منظور جمعآوری اطلاعات لازم درباره مراحل،[۱] حین و بعد از اقدامات دستگاه‌های مشمول ماده (۲) این قانون، تجزیه و تحلیل آنها، تطبیق عملکرد دستگاه با اهداف و تکالیف قانونی و ارائه پیشنهادهای مناسب در جهت حسن جریان امور …».

بند (ج) ماده ۲ قانون مزبور در مقام بیان وظایف و اختیارات سازمان مذکور، علاوه بر «تخلف» از عبارت «نارساییها و سوءجریانات اداری و مالی» نیز یاد کرده است. ماده ۱۰ قانون مذکور، وزیر یا مسئول دستگاه مربوط را موظف کرده است از تاریخ دریافت گزارش هیئت بازرسی حداکثر ظرف ده روز عملیات اجرایی را جهت انجام‌ پیشنهادهای مندرج در گزارش مزبور، شروع و مفاد جریان کار را مرتباً به اطلاع سازمان برساند.

ماده ۱ آییننامه اجرایی قانون تشکیل سازمان بازرسی کل کشور مصوب ۱۳۶۰ و اصلاحیه‌های بعدی آن ـ مصوب ۱۳۸۸ ـ که در مقام بیان تعاریف مربوط است، تعریف مشخصی از «حسن جریان امور» و «اجرای صحیح قوانین» ارایه نکرده است.

ماده ۴ آییننامه مزبور ضمن اشاره به لزوم تصویب برنامه نظارت و بازرسی، قبل از پایان هر سال برای سال بعد با رعایت اولویت‌ها، مقرر کرده است: در تدوین برنامه و انجام نظارت و بازرسی‌های مستمر نکات زیر باید مورد توجه قرار گیرد:

الف) عملکرد دستگاه از حیث حسن جریان امور و اجرای صحیح قوانین، شامل تناسب ساختار با مأموریت و وظایف دستگاه، انجام برنامه‌ها، طرح‌ها و درجه رشد و ارتقا و نیل به اهداف تعیینشده در سیاست‌ها و برنامه‌های مصوب، شناسایی نقاط قوت، ضعف، فرصت‌ها و تهدیدات و مفاسد اداری و مالی.

ب) نحوه عملکرد و رفتار مسئولان از حیث اصول مدیریت، استفاده از منابع، ایجاد تحول و بهکارگیری فن‌آوری‌های نوین در جهت تسریع و تسهیل در امور و نیز صحت عمل، حُسن شهرت، انضباط، مسئولیت‌پذیری و پاسخگویی، رعایت حقوق مردم و اخلاق حرفه‌ای و شئون اسلامی.

ماده ۴۵ آییننامه مذکور نیز مقرر کرده است: «اعمال نظارت و بازرسی، تحقیقات، کسب اطلاعات و تهیه مدارک و اسناد باید به گونه‌ای باشد که در روند امور جاری دستگاه بازرسی‌شونده ایجاد وقفه یا خلل ننماید و انگیزه اقدام و فعالیت را از مدیران سلب نکند.

تبصره – منظور از ایجاد وقفه و خلل، اقداماتی است که موجب تعطیلی یا کند شدن حرکت دستگاه مورد بازرسی گردد یا فعالیت‌های آن را دچار اشکال نماید. تشخیص حُسن اجرای این ماده با سازمان می‌باشد و در صورت اختلاف نظر میان دستگاه مورد بازرسی و سازمان موضوع به وسیله ریاست سازمان بازرسی و یا هیأت منصوب از قبل ایشان بررسی شده و طبق نظر ریاست سازمان و یا هیأت مزبور عمل می‌شود».

بند (د) ماده ۴۷ آییننامه، موارد مذکور در گزارش بازرسی را از جمله شامل «اعلام نظر بر حُسن جریان امور و یا تعیین موارد اختلاف بین آنچه انجام گرفته و آنچه باید انجام می‌گرفت و بیان اشکالات، معایب، نقایص، وقوع تخلف و جرم» بیان کرده است.

با عنایت به مطالب فوق، پرسشهای زیر قابل طرح است:

محور اول: بررسی مفهومی صلاحیت سازمان بازرسی کل کشور

۱- معنای حقوقی وصف «صحیح» در نظارت سازمان بازرسی کل کشور بر «اجرای صحیح قوانین» چیست؟

۲- نسبت صلاحیت سازمان مذکور در زمینه نظارت بر «حسن جریان امور» و «اجرای صحیح قوانین» چیست؟

محور دوم: معیارهای تشخیص حدود صلاحیت سازمان مذکور

۳- معیار(های) تشخیص حسن جریان امور و اجرای صحیح قوانین چیست؟

۴- حدود اختیارات سازمان مذکور در اجرای صلاحیت قانونی مورد اشاره چیست؟

محور سوم: امکانسنجی نظارت قانونی بر نظارت سازمان یادشده

۵- سازوکارهای نظارت قانونی بر سازمان مزبور درخصوص نحوه اعمال صلاحیتهای آن چیست؟ برای مثال، آیا امکان شکایت از سازمان بازرسی کل کشور درخصوص نحوه اعمال صلاحیتهای قانونی آن، در دیوان عدالت اداری وجود دارد؟ آیا سابقهای در این زمینه وجود دارد؟

محور چهارم: نظرات، ملاحظات و ایرادات قوه مجریه درخصوص صلاحیت سازمان بازرسی کل کشور در نظارت بر حسن جریان امور و اجرای صحیح قوانین

در پایان، این پرسش قابل طرح است که آیا سازمان بازرسی کل کشور می‌تواند بر مواردی که به موجب قوانین، تهیه آییننامهها، دستورالعملها و سایر مقررات دولتی برعهده دستگاهها و مراجع دولتی است، نظارت کند یا نظارت بر اجرای صحیح قوانین صرفاً ناظر بر اِعمال درست قوانین موجود است؟ رویه سازمان مذکور در این قبیل موارد چیست؟

با توجه به حکم ماده ۹ قانون مدنی، آیا سازمان بازرسی کل کشور بر اجرای معاهدات و کنوانسیونهای بینالمللی نظارت دارد؟ رویه سازمان مذکور در این زمینه چیست؟

نشست فوق در اجرای برنامه سال ۱۳۹۶ گروه حقوق اداری پژوهشکده حقوق عمومی و بینالملل در تاریخ ۱۶/۱۰/۱۳۹۶ با حضور اشخاص زیر در سالن جلسات رئیس پژوهشگاه قوه قضاییه برگزار شد:

آقای دکتر مسلم آقاییطوق، مدعو دانشگاهی (دانشگاه علوم قضایی و خدمات اداری)
آقای دکتر حسینعلی احمدیگرجی، نماینده سازمان بازرسی کل کشور
آقای دکتر محمدحسن پیرزاده، نماینده دیوان عدالت اداری
آقای دکتر علی بهادریجهرمی، نماینده پژوهشکده شورای نگهبان
آقایان دکتر حسن باباخانی، دکتر اسماعیل شهابسامانی و محمدحسین شفیعی، نمایندگان سازمان اداری و استخدامی کشور
آقای مصطفی رضایی، نماینده معاونت حقوقی رئیس جمهور
آقای توحید شیریزاد، نماینده سازمان برنامه و بودجه کشور

پیش گفتار [۲]

دلایل توجیهی انتخاب موضوع فوق برای برگزاری میزگرد تخصصی، بندهای ۱[۳] و ۸[۴] سیاستهای کلی قضایی پنجساله – ابلاغی ۲/۹/۱۳۸۸- و بند ۱۶[۵] سیاستهای کلی برنامه پنجم توسعه در چارچوب سند چشم انداز بیست ساله – ابلاغی ۲۱/۱۰/۱۳۸۷- است.

پیش از میزگرد حاضر، نشست علمی تحت عنوان «نظارت سازمان بازرسی کل کشور بر حسن جریان امور و اجرای صحیح قوانین» در تاریخ ۱۰/۱۲/۱۳۹۲ در پژوهشکده حقوق عمومی و بینالملل برگزار شد.[۶] نشست مذکور عمدتاً متمرکز بر مفهوم و مصادیق «قانون» در عبارت «حسن اجرای قوانین» بود. در این میزگرد، ضمن مفروض انگاشتن مفهوم قانون، پرسشهای قبلی اندکی بسط داده شده است. قبل از ارائه سخنان مدعوین محترم، نکات مقدماتی به شرح زیر بیان میشود:

واژه «صحیح» در عبارت «اجرای صحیح قوانین» هم میتواند معنای حقوقی داشته باشد و هم میتواند معنای مدیریتی داشته باشد. مسئله اصلی اما، شاخصههای آن است.

درخصوص نسبت میان حسن جریان امور و اجرای صحیح قوانین معمولاً گفته میشود که عبارت نخست، یک اصطلاح مدیریتی است.

سازمان بازرسی کل کشور برای اعمال صلاحیتهای خود در زمینه نظارت بر حسن جریان امور و اجرای صحیح قوانین باید براساس معیارها و شاخصههایی عملکرد دستگاههای دولتی را ارزیابی کند. شاخصهای «حسن جریان امور» و حسب مورد اجرای «صحیح» قوانین، یک مقوله مدیریتی است، اما بکارگیری این عبارتها در یک متن حقوقی میتواند بحثهای حقوقی را هم به دنبال داشته باشد. نهادی که براساس شاخصههای مذکور اقدام به نظارت میکند، فرض بر آن است که در حدود اختیارات قانونی خود عمل میکند. آیا میتوانیم مرزبندی حقوقی مشخصی بین آنچه موجب حسن جریان امور میشود و آنچه موجب سوء جریان امور میشود، ترسیم کنیم؟ قوه مجریه براساس تشخیصهای مدیریتی مقامات داخلی این قوه اداره میشود. مرز صلاحیت سازمان بازرسی کل کشور در نظارت بر تشخیصهای مدیریتی مقامات قوه مجریه چیست؟ با توجه به اینکه سازمان بازرسی زیر نظر قوه قضاییه قرار دارد، به لحاظ منطقی و با توجه به نظریه تفکیک قوا، به چه دلیل باید تشخیص مدیریتی سازمان بازرسی کل کشور بر تشخیص مدیریتی قوه مجریه مرجّح دانسته شود؟ با توجه به اینکه میان حدود اختیارات قوه مجریه و نحوه اعمال این اختیارات با موضوع پاسخگویی این قوه در قبال مجلس و … ارتباطی تنگاتنگ برقرار است، اگر قرار باشد مسئولین و مأمورین مربوط قوه مجریه حسب مورد اختیارات خود را براساس تشخیصهای مدیریتی سازمان بازرسی اعمال کنند (الزامی بودن رعایت پیشنهادهای سازمان بازرسی طبق ماده ۱۰ قانون تشکیل سازمان بازرسی کل کشور)، موضوع پاسخگویی عملکردی قوه مجریه در این قبیل موارد چگونه قابل توجیه است؟

فرض آن است که کلیه نهادهای سیاسیِ برخوردار از قدرت عمومی باید صلاحیتهای خود را در چارچوب قانون اعمال کنند. با این فرض، نظارت بر عملکرد نهادهای مذکور ضروری است. پرسشی که در اینجا مطرح میشود، این است که سازوکار نظارت بر عملکرد سازمان بازرسی کل کشور چیست؟ چه آنکه ممکن است سازمان مذکور در تشخیص حدود صلاحیت خود یا نحوه اعمال آنها دچار اشتباه شود.

با برگزاری این میزگرد و دعوت از نهادهایی که با توجه به نوع وظایفشان، در معرض نظارت بیشتری از سوی سازمان بازرسی کل کشور هستند، برآنیم تا نکات، ابهامات، انتقادات و پیشنهادهای آنها را در این زمینه برای اصلاح و تقویت نظام بازرسی و نظارت در کشور کسب کنیم. برگزاری این میزگرد میتواند زمینه‌ای برای تعامل مؤثرتر میان نهادهای نظارتی و نظارتشونده باشد تا از این طریق، کارآمدی نظام نظارت و بازرسی در کشور ارتقا یابد. همان طور که در دعوتنامه ارسالی به مراجع مدعو هم بیان شده است، در این میزگرد پرسشهای جدیدی نسبت به نشست قبل مطرح شده که به نظر میرسد تاکنون کمتر به آن توجه شده است.

گفتار اول: بررسی مفهومی صلاحیت سازمان بازرسی کل کشور

بند اول: تبیین نظرات بیانشده راجع به مفهوم اجرای صحیح قوانین و حسن جریان امور با اشاره به تحولات حقوق اداری[۷]

مطالبی که در ادامه مطرح میشود، عمدتاً ناظر بر عبارت «حسن جریان امور» است. در بحث نسبت میان حسن جریان امور و اجرای صحیح قوانین، نظرهای مختلفی به شرح زیر بیان شده است:

اجرای صحیح قوانین، ناظر است بر آنچه هست. حسن جریان امور اما ناظر بر آنچه باید باشد، است.
نظارت بر اجرای قوانین، از نوع نظارت وظیفهگرایانه است. اما نظارت بر حسن جریان امور، از نوع نظارت نتیجهگرا است.
نظارت بر اجرای صحیح قوانین، نظارت حقوقی محسوب میشود. اما نظارت بر حسن جریان امور، نظارت مدیریتی است.
نظارت بر اجرای صحیح قوانین، معادله تکمجهولی است اما نظارت بر حسن جریان امور، معادله چندمجهولی است. نظارت اخیر چندوجهی است که در آن عوامل متعددی نظیر فرهنگ، اقتصاد، اجتماع و غیره دخیلاند.
نظارت بر اجرای صحیح قوانین در مورد صلاحیتهای تکلیفی اعمال میشود. نظارت بر حسن جریان امور در مورد صلاحیتهای تشخیصی/ اختیاری اعمال میشود.

لازم به ذکر است به لحاظ تطبیقی و نظریه حقوق اداری، ادبیات گستردهای راجع به اصطلاح «حسن جریان امور» وجود ندارد. در مباحث مربوط به سازمان بازرسی کل کشور، سه مرحله در نظریه حقوق اداری قابل ردیابی است:

مرحله اول: دوره حقوق اداری سنتی

این دوره مربوط به اداره سنتی جامعه و رواج نظریه دولت محدود[۸] است. وظایف دولت در این دوره به تضمین قراردادها، دفاع از مرزها در برابر تهاجمات خارجی و حفظ کشور در برابر آشوبهای داخلی محدود میشود. اندیشمند این دوره از حقوق اداری، دایسی حقوقدان مشهور انگلیسی است. در این دوره صرفاً «قانون» بر اداره حاکم است. در کمتر کشوری در این دوره، آمبودزمان ایجاد شده است. لازم به ذکر است اولین کشوری که آمبودزمان را ایجاد میکند، سوئد است. نظارت بر اجرای قانون معمولاً در محاکم و نظارت بر حسن جریان امور معمولاً در آمبودزمان صورت میگیرد. با توجه به نقش محدود دولت در اداره امور عمومی در این دوره، عملکرد سوء آن تأثیرات اقتصادی چندانی به دنبال ندارد. به این ترتیب، دستگاه قضایی برای رسیدگی به عملکرد دولت براساس قانون کفایت میکند.

مرحله دوم: دوره تشکیل دولت اداری

در نیمه قرن بیستم میلادی اندیشههای دایسی توسط روبسو و جنینگز نقد میشود. در این دوره، دولت اداری[۹] ایجاد میشود که براساس آن، دولت در شئونات مختلفی از جامعه دخالت میکند. در این دوره، فراتر از اجرای قانون، به حسن جریان امور نیز توجه میشود. نهادی که بر این امر نظارت دارد، صرفاً دادگاهها نیستند، بلکه نهاد دیگری به نام آمبودزمان شکل میگیرد. معیارهای رسیدگی در نهاد مذکور نیز دقیقاً آن اموری نیست که در دادگاهها براساس آن به دعاوی رسیدگی میشود. لازم به ذکر است این اندیشه از امریکا به اروپای غربی سرایت میکند.

مرحله سوم: دوره تضمین حقوق و آزادیها

اندیشه حمایت از حقوق و آزادیهای شهروندان پس از فروپاشی دولتهای سوسیالیستی و توتالیتر به ویژه در اسپانیا و پرتغال و توسط کشورهای اروپای شرقی پیگیری میشود. هدف اصلی آمبودزمانها در این دوره، پیگیری حقوق و آزادیهای شهروندان است. قابل توجه آنکه به نهاد مذکور در اسپانیا، «مدافع مردم» اطلاق میشود.

موضوع این میزگرد، ناظر بر مرحله دوم شکلگیری حقوق اداری است. کشورهایی که وارد مرحله دوم شدند و اندیشه مذکور از آنجا به سایر کشورها سرایت کرد، از جمله فرانسه و انگلیس هستند. شورای دولتی در فرانسه دیگر برای بررسی عملکرد دولت براساس قانون کفایت نمیکرده است و لذا، نهاد جدیدی ایجاد میشود. در انگلیس دعاوی علیه دولت در دادگاههای عمومی رسیدگی میشوند. تا قرن بیستم که قانون رسیدگی به دعاوی علیه پادشاه تصویب میشود، ملاحظه میشود که وجود دادگاهها به تنهایی برای بررسی عملکرد دولت کفایت نمیکند و به این ترتیب، نهاد مشابه آمبودزمان ایجاد میشود. نهاد مذکور مسئول رسیدگی به اداره بد یا سوءادارۀ دستگاههای دولتی است.

بند دوم: بررسی مفهومی صلاحیت سازمان بازرسی کل کشور با تأکید بر دیدگاه قانون‌گذار مؤسس[۱۰]

درخصوص مفهوم نظارت بر حسن جریان امور و اجرای صحیح قوانین در مشروح مذاکرات مجلس بررسی نهایی قانون اساسی جمهوری اسلامی ایران بحث خاصی مطرح نشده است. بهرغم اینکه اصل مذکور (اصل ۱۷۴ قانون اساسی) فاقد پیشنویس بوده و اصول فاقد پیشنویس معمولاً محل بحث زیادی قرار میگرفتند، راجع به اصل یادشده به جز یکی دو نکته بحث چندانی مطرح نشده است.

در مجلس بررسی نهایی قانون اساسی جمهوری اسلامی ایران به درستی بیان شده است حسن جریان امور اعم از اجرای صحیح قوانین است. در مواردی ممکن است قانون به درستی اجرا شود، اما نتایج قانون محقق نشود. همچنین ممکن است تفسیری از قانون ارایه شود که مغایر نص آن نباشد، اما در عین حال، به هدف و روح کلی حاکم بر قانون پایبند نباشد. در این قبیل موارد سازمان بازرسی کل کشور میتواند از باب نظارت بر حسن جریان امور به بررسی عملکرد دستگاه دولتی مربوط بپردازد.

ممکن است مقامات دولتی به صلاحیتهای تکلیفی خود براساس قانون عمل کرده باشند، اما در اعمال صلاحیتهای اختیاری خود روح قانون یا اصول حاکم بر اعمال صلاحیتهای اختیاری را به درستی رعایت نکرده باشند. دیوان عدالت اداری در سنوات اخیر به اصول مذکور توجه کرده است. البته مرجع قضایی در استناد به اصول مذکور چندان مبسوطالید نیست. حسن جریان امور از جمله شامل روشی میشود که صلاحیتهای اختیاری مقامات دولتی براساس آن اعمال میشود؛ به نحوی که منتهی به حسن جریان امور شود.

با عنایت به نکات مطرح شده، سازمان بازرسی کل کشور میتواند آثار و نتایج اقدامات مجریان و حتی آثار و نتایج قانون را پایش و پیشنهادهای اصلاحی مربوط را به مرجع ذیربط ارایه کند. یکی از مشکلات نظام قانونگذاری در ایران، نبود سیستم پایش قوانین است. یکی از ظرفیتهای موجود در قانون اساسی برای پایش قوانین، اصل ۱۷۴ قانون اساسی است. در این موارد، شاید به عملکرد قوه مجریه ایرادی وارد نباشد بلکه ایراد ناظر بر عملکرد مقنن باشد.

بند سوم: رویکرد مدیریتی به مفهوم حسن جریان امور و اجرای صحیح قوانین[۱۱]

ضمن تشکر از انتخاب موضوعات راهبردی توسط پژوهشگاه قوه قضاییه، لازم به ذکر است موضوع این میزگرد از جمله ابهاماتی است که در نظام نظارت و بازرسی کشور وجود دارد. طرح این مسئله (و سایر موضوعات مشابه) به دلیل پیچیدگی و تحول محیطها است. بخشی از مشکلات ما ناشی از آن است که درک دقیقی از ویژگیهای محیط خود نداریم. محیطهای امروزی دارای ویژگیهایی نظیر پیچیدگی، بزرگ بودن، تأثیرگذار بودن و غیرقابل پیشبینی بودن است.

کشور ما یک کشور دولتمدار است. متصدی، مجری، ناظر و مدیر، دولت است.

تحول و نوگرایی با هرگونه قانونگرایی محض در تضاد است. قانون براساس ثابتات تنظیم میشود. به عبارت دیگر، قانون دارای شاقول و معیارهای ثابتی است. امکان نادیده گرفتن متن قانون توسط مدیران دستگاههای دولتی وجود ندارد. قابل توجه آنکه کتابهای مدیریتی در دنیا برای دستگاههای دولتی نوشته نشده است بلکه عمدتاً ناظر بر مؤسسات و نهادهای خصوصی است. این قبیل نهادها میتوانند در فرایند تطبیق خود با محیط، رویه و ساختارشان را تغییر دهند. این در حالی است که در دستگاههای دولتی، انعطافپذیری کمی وجود دارد. نکته آخر آنکه همه امور را نمیتوان با شاقول قانون ارزیابی کرد.

مسئله بعدی آن است که آیا باید مدیریت را قضاوت کرد یا باید آن را نظارت کرد؟ نظارت یکی از مراحل و مؤلفههای مدیریت است. سازمان بازرسی کل کشور وظایف نظارت بر مدیریت دستگاههای دولتی را برعهده دارد و نه قضاوت در مورد عملکرد آنها را. سازمان مذکور یک مرجع پیشنهاد دهنده و تصمیمساز است. سازمان یادشده در انجام وظایف خود ضمن اعلام نظر درخصوص تطابق اقدامات دستگاههای دولتی با قانون، ممکن است پیشنهادهایی نیز ارایه کند. در صورت تخلف مقامات دولتی، موضوع حسب مورد به دیوان عدالت اداری، هیئت رسیدگی به تخلفات اداری نهاد ریاست جمهوری و مراجع قضایی گزارش میشود. گزارشهای سازمان جنبه توصیه یا پیشنهاد یا هشدار دارد. فقط در قسم اخیر است که باید اقدامات لازم توسط دستگاه دولتی انجام شود.

عبارتهای حسن جریان امور و اجرای صحیح قوانین مترادف هم نیستند. واو مذکور در ابتدا اصل ۱۷۴ قانون اساسی (میان دو عبارت فوق) واو استینافی است. عبارتهای یادشده دو معنای مستقل از یکدیگر دارند.

نسبت میان اجرای صحیح قوانین و حسن جریان امور، عموم و خصوص مطلق و منوجه است. در مواردی ممکن است اجرای قانون موجب حسن جریان امور نباشد. تمایز سازمان فوق با سایر نهادهای نظارتی آن است که این سازمان میتواند قبل از اقدام هم ورود کند. در حالی که سایر نهادهای نظارتی همچون دیوان محاسبات کشور نسبت به عملکرد مالی نظارت میکنند. در مقام تبیین تفاوتهای عبارات مذکور میتوان گفت:

حسن جریان امور مربوط به اصلاح فرایندها است. اجرای صحیح قوانین مربوط به عملکردها است.
حسن جریان امور، یک ارتباط رسمی و ارگانیک است. اما اجرای صحیح قوانین یک رابطه مکانیکی صرف است.
حسن جریان امور شامل زمان حال و آینده میشود. اما اجرای صحیح قوانین انفعالی، گذشتهنگر و گاهی حالنگر است.
حسن جریان امور مربوط به جنبههای نظارتی و پیشگیرانه است. اما اجرای صحیح قوانین مربوط به بازرسی است.

سازمان بازرسی کل کشور هم اقدام به نظارت و هم اقدام به بازرسی می‌کند. لازم به ذکر است براساس ماده ۱۱ قانون تشکیل سازمان فوق[۱۲] و ماده ۶۵ آییننامه اجرایی قانون مذکور،[۱۳] از توان و ظرفیت نظارت همگانی و مردمی از طریق تشکلهای مردم نهاد استفاده میشود. گفتنی است در حال حاضر حدود هجده هزار تشکل مردم نهاد در کشور وجود دارد.

در مواردی مشکلات نظام نظارت و بازرسی ناشی از خلأ قانونی است. سازمان بازرسی در این موارد پیشنهاد وضع قانون را به مرجع مربوط ارایه می‌کند. نظیر قانون حمایت از مصرفکنندگان خودرو.

لازم به ذکر است قانون درخصوص امکان نظارت سازمان بازرسی کل کشور بر اجرای برنامههای راهبردی و اسناد چشمانداز، ساکت است.

اینجانب به عنوان مسئول ارزیابی عملکرد دستگاههای اجرایی کشور درخصوص میزان اجرای تکالیف دستگاههای دولتی براساس قانون برنامه پنجم توسعه اعلام میکنم که بنا به خوداظهاری دستگاههای دولتی، کمتر از ۲۵% تکالیف قانون مذکور اجرا شده است. این آمار در برخی حوزهها همچون دولت الکترونیک، کمتر از ۲۰% است.

گفتار دوم: معیارهای تشخیص حدود صلاحیت سازمان بازرسی کل کشور

بند اول: ضرورت تعیین شاخصهای کمّی برای مفاهیم کیفی[۱۴]

©

به منظور سنجش و ارزیابی اداره بد یا سوء جریان امور، لازم است شاخص‌هایی طراحی شود. با بررسی نظامهای حقوقی مختلف، متوجه میشویم شاخصهای قانونی چندانی در این زمینه وجود ندارد. حتی اتحادیه اروپا هم که نهاد آمبودزمان در آن تشکیل شده است، متن قانونی مشخصی راجع به شاخص‌های مذکور ندارد و در عمل، شاخصهایی را طراحی کرده است.

کراسمن شاخصهای دهگانهای را برای اداره بد پیشنهاد میکند. اگر موارد مذکور وجود داشته باشد، موضوع باید رسیدگی و به نهاد مربوط گزارش شود.

بند دوم: شاخصهای حسن جریان امور

دکتر آقاییطوق:

حسن جریان امور بحث گستردهتری نسبت به اجرای صحیح قانون دارد. شاخصهای حسن جریان امور عمدتاً از جنس فرهنگی، اقتصادی، زیست محیطی و اجتماعی هستند. موارد فوق همان شاخصهایی هستند که در بحث ارزیابی تأثیرات قانونگذاری مطرح میشود.

بررسی حسن جریان امور مستلزم توجه به شاخصهایی نظیر شفافیت، پاسخگویی و مشورت است. در این زمینه مطالعات چندانی در ایران انجام نشده است. قوه مجریه در ایران به صورت سیستماتیک از نظارت بر حسن جریان امور استقبال نمیکند. در وضعیت فعلی نظارت سازمان مذکور عمدتاً بر نظارت بر اجرای صحیح قوانین متمرکز است. اصلاح نظام نظارت و بازرسی شاید مستلزم بازنگری در نظام حقوق اساسی باشد.

دکتر احمدیگرجی:

شاخصهای حسن جریان امور به شرح زیر قابل ذکر است:

شفافیت، پاسخگویی، مستندسازی عملکردها، میزان دسترسی آزاد به اطلاعات، رضایت، روانی امور و رضایتمندی ذینفعان.

هدف غایی سازمان بازرسی کل کشور مندرج در برنامه پنجساله سازمان مصوب ۱۳۷۴، افزایش سطح رضایتمندی مردم نسبت به کارآمدی نظام بیان شده است.

گفتار سوم: سازوکارهای نظارت بر سازمان بازرسی کل کشور [۱۵]

بحث مربوط به محور سوم با این پرسش کلی آغاز میشود که آیا در نظام سیاسی، مقام یا مرجعی وجود دارد که مشمول نظارت مقام یا مرجع دیگری قرار نگرفته باشد؟ این پرسش در مورد سازمان بازرسی کل کشور به عنوان نهاد فراگیر نظارتی در سطح کشور نیز مطرح میشود.

در نظام حقوقی فعلی ایران، نظارت بر عملکرد قوه مجریه از طریق دیوان عدالت اداری (اصول ۱۷۰ و ۱۷۳ قانون اساسی)، سازمان بازرسی کل کشور (اصل ۱۷۴ قانون اساسی)، رئیس مجلس شورای اسلامی (اصول ۸۵ و ۱۳۸ قانون اساسی)، کمیسیون اصل ۹۰ قانون اساسی و نیز مراجع قضایی (اصل ۱۵۶ قانون اساسی) صورت میگیرد. قوه مقننه نیز مصون از نظارت نیست و مصوبات آن از جهت عدم مغایرت با قانون اساسی و شرع توسط شورای نگهبان کنترل میشود. تصمیمات اداری قوه مذکور توسط دیوان عدالت اداری و نیز سازمان بازرسی کل کشور قابل نظارت است. قضات و مدیریت قوه قضاییه نیز از طریق دادگاه انتظامی قضات، دیوان عالی کشور و دیوان عدالت اداری مورد نظارت قرار میگیرند.

درخصوص نظارت بر عملکرد سازمان بازرسی کل کشور، گزارشهای سازمان مذکور توسط دو مرجع مورد رسیدگی و در نهایت منتهی به صدور حکم میشود: مراجع قضایی و دیوان عدالت اداری. گزارش مذکور در صورتی که حاکی از نقض قوانین، سوءجریان امور و وقوع جرم باشد، برای رسیدگی به دادگستری ارسال میشود. در صورتی که گزارش بر مبنای صحیحی تنظیم نشده باشد، خلاف واقع باشد و به نحوی، صحت گزارش مورد تردید باشد، دادگستری نسبت به آن تصمیم نهایی را اتخاذ خواهد کرد. در این موارد اینکه گزارش بر مبنای نظارت بر حسن جریان امور باشد یا اجرای صحیح قوانین تفاوتی ندارد.

بند اول: نظارت بر مصوبات و تصمیمات اداری سازمان مذکور

دومین سازوکار نظارت بر عملکرد سازمان بازرسی کل کشور، نظارت بر مصوبات مرجع مذکور توسط هیئت عمومی دیوان عدالت اداری است. براساس اصول ۱۷۰ و ۱۷۳ قانون اساسی سازمان بازرسی کل کشور و دیوان محاسبات کشور و به طور کلی هر شخص حقیقی و حقوقی حقوق عمومی و خصوصی میتواند در هیئت عمومی دیوان عدالت اداری طرح شکایت کند. در اغلب دستور جلسات هیئت عمومی دیوان عدالت اداری گزارشهایی از سازمان بازرسی کل کشور و دیوان محاسبات کشور درخصوص شکایت از مصوبات دولتی مطرح میشود.

دیوان عدالت اداری مرجع نظارت بر تصمیمات اداریِ سازمان مذکور از حیث تضییع حقوق استخدامی کارکنان سازمان بازرسی کل کشور نیز هست.

بند دوم: نظارت بر گزارشهای نظارتی سازمان مذکور

درخصوص نظارت بر گزارشهای نظارتی سازمان یادشده، در صورتی که گزارش این مرجع ناظر بر تصمیم یک نهاد دولتی در مورد شخص خاصی مثلاً در مورد اخذ مجوز باشد و سازمان بازرسی کل کشور اخذ آن مجوز را غیرقانونی بداند و از این طریق حقوق قانونی شخص تضییع شود، امکان شکایت از گزارش مذکور توسط آن فرد خاص در شعب دیوان عدالت اداری وجود دارد.

لازم به ذکر است هیئت عمومی دیوان عدالت اداری به شکایات از مصوبات سازمان بازرسی کل کشور نیز رسیدگی میکند. برای مثال، هیئت عمومی دیوان طی دادنامه شماره ۱۸۵ مورخ ۲۳/۱۲/۱۳۷۶ بخشنامه سازمان یادشده را ابطال کرده است.[۱۶]

©

دکتر توازنیزاده: به هنگام اصلاح قانون تشکیل سازمان مذکور، این نکته در مرکز پژوهشهای مجلس شورای اسلامی مطرح شد که الزام به اجرای پیشنهادهای سازمان بازرسی، با معنای عرفی «پیشنهاد» مغایرت دارد. در هر پیشنهادی، تخییر وجود دارد. در این زمینه این پرسش مطرح میشود که این چگونه پیشنهادی است که عدم رعایت یا عدم اجرای آن ممکن است ضمانت اجرای کیفری به دنبال داشته باشد؟

گفتار چهارم: نظرات، ملاحظات و ایرادات قوه مجریه درخصوص صلاحیت سازمان بازرسی کل کشور در نظارت بر حسن جریان امور و اجرای صحیح قوانین

دکتر توازنیزاده:

از نمایندگان قوه مجریه درخواست میکنیم در صورتی که نظر، انتقاد، ملاحظه یا هر نکتهای در مورد نحوه اعمال صلاحیتهای سازمان بازرسی کل کشور دارند، بیان کنند. همچنین اگر پروندههایی قابل ذکر در این زمینه وجود دارد نیز مطرح کنند.

بند اول: نکاتی در مورد ضمانت اجرای پیشنهادهای سازمان بازرسی کل کشور

دکتر باباخانی:

بند (خ) ماده ۱۱۳ قانون برنامه ششم توسعه[۱۷] دستگاههای مختلف را مکلف به تهیه دستورالعملی در زمینه سازوکارهای تشویق و ماندگاری کارشناسان حقوقی کرده است. سازمان اداری و استخدامی کشور سالها درصدد آن بود که دستورالعملی در این زمینه تهیه کند. لازم به ذکر است تعداد کثیری از نخبگان حقوقیِ فارغالتحصیل از دانشگاههای معتبر دولتی، جذب دستگاههای دولتی نمیشوند؛ زیرا با توجه به سایر گزینههای اشتغال نظیر سردفتری اسناد رسمی، وکالت دادگستری و مشاوره حقوقی، میزان پرداختی به آنها در دستگاههای دولتی اندک است. تاکنون حدود نود تا نودوپنج درصد نخبگان حقوقی وارد دستگاههای دولتی نشدهاند یا از آن خارج شدهاند. دولت باید برای ماندگاری چند درصد باقی مانده از نخبگان حقوقی چارهاندیشی کند. متأسفانه تهیه دستورالعمل مذکور به دلیل مخالفتهای مطرحشده (با این استدلال که کارشناسان سایر حوزهها هم ممکن است انتظارات مشابه داشته باشند و نیز بار مالی اجرای مصوبه) به نتیجه نرسیده است.

مراجع و سازمانهای مختلفی در حال حاضر از شمول قانون مدیریت خدمات کشوری مستثنی شدهاند. بند (ب) ماده ۲۰ قانون برنامه پنجم توسعه[۱۸] و ماده ۱ قانون احکام دایمی برنامههای توسعه کشور،[۱۹] مؤسسات آموزش عالی و پژوهشی دولتی را از شمول قانون مدیریت خدمات کشوری مستثنی و آنها را مشمول مقررات مصوب هیئت امنایشان قرار داده است. بسیاری از دستگاههایی که سازمان اداری و استخدامی کشور، آنها را دستگاه اجرایی مشمول قانون مذکور میداند، به دلیل تحقیقاتیبودن خود را از شمول قانون مدیریت خدمات کشوری مستثنی کردهاند. این امر دارای توالی فاسدی است که از جمله میتوان به امکان پیش-بینی حقوقهای قابل توجه براساس مصوبات هیئت امنای مؤسسات مذکور اشاره کرد. سازمان بازرسی کل کشور در چند مورد گزارشهای نظارتی مناسبی را – که در آن اقدام به بررسی بنیادین موضوع شده بود -تهیه کرده است. لکن گزارشهای مذکور در عمل مورد توجه قرار نگرفت. اقدامات غیرقانونی فوق در مواردی موجب نامهنگاری رئیس سازمان بازرسی کل کشور خطاب به رئیس سازمان اداری و استخدامی کشور شد که البته منتهی به نتیجه مطلوب نگردید. گزارشهای مذکور مورد تأیید سازمان اداری و استخدامی کشور نیز هست اما به دلیل نداشتن ضمانت اجرا منجر به اصلاحات لازم نشده است. لازم به ذکر است ادامه این وضعیت ممکن است مشکلاتی را برای کارکنان مؤسسات و نهادهای مذکور به ویژه در مرحله بازنشستگی و در ارتباط با صندوق بازنشستگی ایجاد کند.

دکتر گرجی:

واژه «پیشنهاد» علاوه بر معنای لغوی، دارای مفهوم اصطلاحی هم هست. شاید در قانون فوق از مفهوم اصطلاحی پیشنهاد در عرف قضایی استفاده کردهاند.

دکتر توازنیزاده:

نباید واژهها را با تکلف، از معنای عرفی آنها تهی کرد. ظرفیت معنایی واژه دارای محدودیت است و لذا هر معنایی را نمیتوان به هر واژهای نسبت داد. بر همین اساس، طبق ماده ۲۲۴ قانون مدنی: «الفاظ عقود محمول است بر معانی عرفیه».

دکتر بهادری:

به موجب تبصره ماده ۱۰ قانون تشکیل سازمان مذکور،[۲۰] در صورتی که عدم اجرای پیشنهاد سازمان موجب عمل غیرقانونی شود، ضمانت اجرای کیفری به دنبال دارد که این امر نیز باید به تشخیص دادگاه باشد.

بند دوم: حوزههای اصلی نظارت سازمان بازرسی کل کشور[۲۱]

به دلیل این که حسن جریان امور، عبارت ملموسی نیست و در مفهوم آن اختلاف نظر وجود دارد، بیشتر گزارشهای سازمان بازرسی کل کشور از جهت نظارت بر اجرای صحیح قوانین تنظیم شده است. این سازمان بیشتر سعی می‌کند عملکرد دستگاههای دولتی را با قوانین و مقررات بسنجد.

به لحاظ حقوقی، امکان شکایت سازمان بازرسی کل کشور و دیوان محاسبات کشور از مصوبات دولتی در هیئت عمومی دیوان عدالت اداری محل ایراد است. در مواردی که مراجع مذکور مصوبهای را مغایر قانون یا شرع میدانند میتوانند با توجه به اختیارات رئیس دیوان، از وی درخواست رسیدگی کنند.

نظارت هیئت عمومی دیوان عدالت اداری بر عملکرد سازمان بازرسی کل کشور در عمل مصداق چندانی ندارد؛ زیرا اعمال سازمان مذکور کمتر در قالب مصوبه است.

نظارت بر حسن جریان امور یک مفهوم عام و کلی است که علیالقاعده باید ناظر بر جهتگیری کلی دستگاههای دولتی باشد. برای مثال، اینکه سازمان مذکور متذکر لزوم تصویب قانون حمایت از مصرفکنندگان خودرو شود یا در مورد معطل نماندن احکام قانون برنامه ششم وارد شود، اقدام به نظارت در زمینه جهتگیریهای کلی است. اما در عمل سازمان بازرسی در مواردی وارد مسائل جزئی از جمله عملکرد یک مقام خاص میشود. همان طور که میدانیم عناوین قانونی متعددی (حدود دوازده هزار عنوان قانون) در نظام حقوقی فعلی ایران وجود دارد. واقعیت آن است که عملاً وزیر هر وزارتخانه یا رئیس هر سازمان از قوانین اصلی مربوط به فعالیتهای آن دستگاه، اطلاع کافی ندارد. لازم به ذکر است در برخی از موارد مدیران دولتی درصدد نقض قانون نیستند، بلکه اطلاع کافی از کلیه قوانین و مقررات مربوط به حوزه فعالیتهای خود ندارند.

در اکثر کشورهای اروپایی قانون صرفاً رئوس مسائل را تعیین میکند. دولت با تهیه آییننامه اجرایی امور خود را رتق و فتق میکند. با توجه به زمانبر بودن فرایند اصلاح قانون، دولت با تهیه و تغییر مصوبات دولتی میتواند متناسب با تحولات محیطی، تصمیمات مناسب را اتخاذ کند.

نظارت سازمان بازرسی کل کشور از جنس نظارت قضایی نیست. متناسب با تغییر دورههای مدیریتی در سازمان بازرسی کل کشور، رویکردهای سازمان مذکور نسبت به نظارت (حقوقی / مدیریتی) تغییر میکند. با وجود این، به نظر میرسد شأن سازمان بازرسی کل کشور، نظارت کلان مدیریتی است.

احکام اصلی مربوط به نحوه نظارت سازمان یادشده باید در قانون مربوط ذکر شود و از ارجاع آن به آییننامه مصوب رئیس قوه قضاییه که امکان نظارت قضایی بر آن وجود ندارد، خودداری شود. آییننامه اجرایی قانون تشکیل سازمان بازرسی در موارد متعددی توسعه حکم قانون است. یکی از فعالیتهای پژوهشی قابل اقدام توسط پژوهشگاه قوه قضاییه، ارزیابی آییننامه مذکور در چارچوب قانون اساسی و قانون تشکیل سازمان بازرسی کل کشور است.

به رغم نظر بیانشده درخصوص پیشنهادی بودن توصیههای سازمان بازرسی، در مواردی سازمان مذکور با اشاره به اختیار وزیر یا رئیس سازمان دولتی مربوط، به لزوم تنبیه کارمند خاطی براساس ماده ۱۲ قانون رسیدگی به تخلفات اداری[۲۲] (بعضاً با ذکر نوع تنبیه اداری) اشاره میکند. به نظر میرسد شأن سازمان مذکور، وارد شدن به مسائل کلان مدیریتی است.

بند سوم: ضرورت رعایت اصل شایستهسالاری در نظام اداری، مقدم بر نظارت و بازرسی[۲۳]

به لحاظ نظری، توقعات از سازمان بازرسی کل کشور در حد بالایی قرار دارد. اداره عمومی پیش از هر امری، مبتنی بر شایستهسالاری است. در کشور ما نظام شایستهسالاری در عمل حاکم نشده است. بدون اصلاح نظام اداری از این جهت، امکان آنکه از سازمان بازرسی کل کشور انتظار داشته باشیم اداره عمومی را اصلاح کند یا در مسیر صحیح قرار دهد، وجود ندارد. واقعیت آن است که بروکراتها در بسیاری از کشورهای جهان سوم، به عنوان قوه چهارم مطرح می‌شوند. با عنایت به نکات فوق، اصلاح ساختار نظام اداری مقدم بر مسئله نظارت بر نظام اداری، حائز اهمیت بنیادین است.

بند چهارم: ضرورت رفع تداخل وظایف نهادهای نظارتی[۲۴]

©

یکی از مشکلات نظام فعلی نظارت و بازرسی در کشور، تداخل وظایف نهادهای نظارتی است. در زمینه امور مالی، نهادهای متعددی (سازمان بازرسی کل کشور، دیوان محاسبات کشور و ذیحساب وزارت امور اقتصادی و دارایی) بر دستگاههای دولتی نظارت میکنند. در این وضعیت، مشخص نیست دستگاههای دولتی باید به کدام مرجع پاسخگو باشند؟ این امر منجر به کندی جریان امور میشود. در این مورد، شاید مناسب باشد نظارت مالی برعهده دیوان محاسبات کشور باشد.[۲۵]

دکتر بهادری:

درخصوص مورد اخیر به نظر میرسد با توجه به رویه شورای نگهبان، امکان تعیین مسئول نظارت مالی بر دستگاههای دولتی وجود داشته باشد. توضیح آنکه شورای مذکور در قضیه انتصاب رئیس وقت سازمان بازرسی کل کشور (آقای رئیسی) به عنوان نماینده رئیس جمهور وقت (مرحوم هاشمی رفسنجانی) در زمینه نظارت بر انتخابات، بیان داشته است از آنجا که قانون اساسی نهاد مشخصی را برای نظارت بر انتخابات تعیین کرده است، سایر نهادها نمیتوانند در آن موارد ورود کنند. با تنقیح مناط از این نظر، امکان انحصار نظارت مالی بر دستگاههای دولتی توسط دیوان محاسبات کشور وجود دارد.

آقای رضایی:

به منظور مبارزه با فساد، اراده سیاسی نقش مهمی دارد. یکی از راه‌حل‌های قابل پیشنهاد، در اختیار عموم گذاشتن گزارشهای نظارتی سازمان بازرسی کل کشور است.

دکتر گرجی:

تجربه دانمارک به عنوان پیشرفتهترین کشور در مقوله مبارزه با فساد، نشان میدهد افکار عمومی به عنوان یک تنبیه اجتماعی نقش بسزایی در مبارزه با فساد دارد.

بند پنجم: رعایت اصول حاکمیت قانون و تفکیک قوا در نظارت بر حسن جریان امور

آقای شیریزاد:

درخصوص موضوع این میزگرد و مطالب بیان شده، دو پرسش به شرح زیر قابل طرح است:

آیا اعم دانستن حسن جریان امور نسبت به اجرای صحیح قوانین (و در نتیجه، توسعه صلاحیت سازمان بازرسی کل کشور) موجب خدشه وارد شدن به اصل حاکمیت قانون نمیشود؟

آیا مقدم دانستن قضاوت نسبت به بازرسی، نگاه انفعالی به سازمان بازرسی کل کشور محسوب نمیشود؟

دکتر گرجی:

تقدم مذکور، تقدم رتبی است و الّا از حیث زمانی، کار سازمان بازرسی مقدم بر قضاوت است.

دکتر بهادری:

به طور کلی دو برداشت نسبت به اصل حاکمیت قانون وجود دارد: برداشت شکلی و برداشت ماهوی. برداشت پذیرفته شده در کشورهای مدرن، برداشت ماهوی از حاکمیت قانون است. تسری نظارت سازمان بازرسی نسبت به نظارت بر حسن جریان امور که مستلزم توجه به روح و هدف قانون است، با برداشت ماهوی از حاکمیت قانون تطابق دارد.

لازم به ذکر است نظارت یکی از شاخصهای حکمرانی خوب است. شاخصهای حکمرانی خوب در هم تنیدهاند. تقویت یکی به تقویت دیگری می‌انجامد. نگاه خشک به قانون بدون در نظر گرفتن شفافیت، پاسخگویی و مسئولیتپذیری، تضمین کننده اهداف و غایات اصل حاکمیت قانون نیست. البته حسن جریان امور نیز در چارچوب قانون قابل طرح است. اما آن طور که در دادگاه به حکم قانون استناد میشود، سازمان بازرسی محدود به مستندات قانونی محاکم نیست. برای مثال، دادگاه به استناد اصول قانون اساسی و سیاستهای کلی نظام نمیتواند حکم صادر کند؛ مگر اینکه در کنار قانون و به عنوان مؤید باشد.[۲۶] جهتگیریهای کلی در قانون اساسی و سیاستهای کلی نظام مشخص شده است. در این موارد، سازمان بازرسی باید براساس اسناد مذکور در مورد حسن جریان امور در دستگاههای دولتی نظارت کند. براین اساس، سازمان بازرسی در نظارتهای خود به قانون محدود نیست بلکه به راهبردها و سیاستها هم باید توجه کند.

آقای شیریزاد:

در صورت صحت پاسخ فوق، آیا این امر موجب واگذار کردن یک مفهوم کیفیِ فاقد شاخص کمی به سازمان بازرسی و احتمال دخالت در فعالیتهای دستگاههای دولتی نمیشود؟ ظاهراً با این برداشت، در داخل سازمان بازرسی کل کشور، مجمع تشخیص مصالح مراجع دولتی ایجاد میشود.

دکتر بهادری:

سازمان بازرسی یک مرجع پیشنهاد دهنده و فاقد کارکرد قضایی است. سازمان مذکور صلاحیت عزل مقامات دولتی و صدور حکم محکومیت ندارد. اقدامات این سازمان به لحاظ قضایی لازمالاتباع نیست. دادگاه صلاحیت تشخیص و رسیدگی به موارد حسن جریان امور را ندارد و صرفاً بر اجرای قوانین نظارت دارد. صلاحیت مذکور برای دادگاهها، تالی فاسدی ندارد. اشکالات موجود عمدتاً مربوط به اجرا است.

دکتر گرجی:

به هر حال، سازمان بازرسی کل کشور باید به دنبال اثربخشی باشد. اثربخشی نیز صرفاً با رعایت قانون حاصل نمیشود. در حوزه حسن جریان امور، سازمان بازرسی گزارش خود را به رئیس جمهور، وزیران و سایر مقامات ارایه می‌کند. البته گزارشهای مذکور فاقد ضمانت اجرا است.

دکتر بهادری:

برای مثال، در پرونده حقوقهای نجومی عموم حقوقدانان بر این نظر بودند که اقدام مغایر قانونی صورت نگرفته است اما پرداخت حقوقهای نامتعارف یقیناً از مصادیق سوءجریان امور تلقی میشود. اگر رسیدگی به این قبیل موارد از صلاحیت سازمان بازرسی کل کشور خارج شود، نهادی برای نظارت بر عملکرد دستگاههای دولتی باقی نخواهد ماند. در موارد مذکور، سازمان بازرسی کل کشور صلاحیت ارایه پیشنهاد اصلاح و وضع قانون را دارد.

دکتر باباخانی:

برخی از مشکلات فعلی ناشی از عدم اجرای صحیح قوانین است. برخی از مشکلات نیز به ابهام و نقص قوانین برمیگردد.

آقای شفیعی:

بخشی از نظارتهای سازمان بازرسی ناظر بر موارد جزئی است. برای مثال، نحوه اجرای احکام قانون برنامه پنجم توسعه و ماده ۱ قانون احکام دایمی برنامه‌های توسعه کشور درخصوص مستثنی بودن نهادهای آموزش عالی و پژوهشی دولتی از شمول قوانین اداری و استخدامی، یکی از مواردی است که سازمان بازرسی میتواند نسبت به آن ورود بیشتری داشته باشد. برخی از نهادهای دولتی نظیر سازمان اسناد و بیمه مرکزی به این دلیل که نهاد تحقیقاتی هستند، خود را از شمول قانون مدیریت خدمات کشوری مستثنی دانستهاند. این در حالی است که ماهیت وظایف اصلی مراجع یادشده، تحقیقاتی نیست.

دکتر بهادری:

برخی معتقدند ممکن است نظارت سازمان بازرسی کل کشور موجب دخالت در امور اجرایی شود. در قانون اصلاح موادی از قانون تشکیل سازمان بازرسی کل کشور حکمی مبنی بر امکان نظارت بر مرحله قبل از اتخاذ تصمیم مقامات دولتی پیشبینی شده بود. شورای نگهبان به حکم مذکور از آن جهت که امکان دخالت در امر اجرا وجود دارد، ایراد وارد کرد.[۲۷] مخالفین اما بر آن نظر بودند که این امر به معنای دخالت در امر اجرا نیست. مقصود، اطلاع سازمان بازرسی است. حکم مذکور با حذف نظارت بر مرحله پیش از اتخاذ تصمیم، به تأیید نهایی شورای نگهبان میرسد. ممکن است سازمان بازرسی کل کشور در انجام وظایف قانونی خود پیشنهادهایی نیز مطرح کند اما در امر اجرا دخالت نمیکند. سازمان مذکور، سازمان بازرسی کل کشور است و لذا نظارتهای آن شامل کلیه نهادهای قوا از جمله قوه قضاییه هم میشود. تذکرات سازمان مذکور جنبه ارشادی دارد. البته اختیارات تأمینی نیز برای سازمان مذکور پیشبینی شده است که منوط به رعایت شرایط قانونی مربوط است.

©

یکی از بحثهای مطرحشده ذیل اصل ۱۱۰ قانون اساسی در شورای بازنگری قانون اساسی، قرار گرفتن سازمان بازرسی کل کشور ذیل نهاد رهبری به دلیل کشوریبودن حوزه صلاحیتهای سازمان یادشده بود. در نهایت، نظارت قوه قضاییه بر کلیه نهادهای کشور مغایر اصل ۵۷ قانون اساسی تلقی نشد و سازمان مذکور ذیل قوه قضاییه باقی ماند.

بند ششم: پاسخگویی نهاد نظارتی[۲۸]

یکی از بحثهای قابل طرح درخصوص موضوع این میزگرد به ویژه از حیث وابستگی سازمانی نهاد نظارتکننده، پاسخگویی نهادهای سیاسی است. در رأس قوه مجریه به عنوان یکی از قوای حاکم، مقامات انتخابی قرار دارند. مقامات مذکور به مردم و نهادهای سیاسی (نظیر پارلمان) پاسخگو هستند. این قوه باید به طور معمول در برابر شخص یا مرجعی پاسخگو باشد که خود او نیز پاسخگو باشد. بررسی نظامهای حقوقی سایر کشورها حاکی از آن است که نهاد آمبودزمان به طور معمول وابسته به پارلمان است. از آنجا که کارکرد نهاد مذکور، قضایی و حقوقی نیست، ضرورتی برای اینکه ذیل دادگستری قرار بگیرد نیز وجود ندارد.

قوه مجریه در ایران اصولاً پذیرای نظارت قوه قضاییه بر حسن جریان امور که یک نظارت عمدتاً غیرقضایی و غیرحقوقی است، نمیباشد. از نظر قوه مجریه، نهادی باید بر حسن جریان امور نظارت کند که سازوکار پاسخگویی سیاسی مشخصی داشته باشد. در نظام حقوقی و سیاسی ایران سازمان بازرسی کل کشور درونِ قوهای قرار گرفته است که قوه مجریه ذاتاً تمایلی نسبت به پاسخگویی در برابر آن ندارد. همین عامل باعث شده است دولت تا حد امکان پنهانکاری کند یا به انحای ممکن اجازه نظارت ندهد.

گفتار پنجم: حوزههای موضوعی نظارت سازمان بازرسی کل کشور و اولویتهای بازرسی

بند اول: نظارت بر اجرای کنوانسیونهای بینالمللی[۲۹]

دولت ایران به کنوانسیونهای بینالمللی متعددی ملحق شده است. طبق ماده ۹ قانون مدنی، معاهداتی که دولت ایران به آنها ملحق میشود، در حکم قانون هستند.[۳۰] معاهدات مذکور فیالجمله وارد نظام حقوقی شدهاند و در وضعیت فعلی معتبر و لازمالاجرا هستند. آیا سازمان بازرسی کل کشور بر اجرای معاهداتی که دولت ایران به آنها ملحق شده است، نظارت میکند؟ در صورتی که پاسخ مثبت است، سازوکار نظارت بر معاهدات مذکور چیست؟

بند دوم: نظارت بر اجرای اسناد سیاستگذار

دکتر توازنیزاده:

در حال حاضر اسناد سیاستگذار متعددی در نظام حقوقی ایران به تصویب رسیده است. اسناد مذکور به نحوی مبنای تصمیمگیریهای بعدی توسط قانونگذار و سایر مراجع دولتی مربوط قرار خواهند گرفت و راهبردهایی را در زمینه موضوعات مربوط مشخص میکنند. از جمله اسناد مذکور میتوان به موارد زیر اشاره کرد: سند چشمانداز ۱۴۰۴ ابلاغی مقام رهبری، سند ملی علوم و فن‌آوریهای سلولهای بنیادی، سند ملی گیاهان دارویی و طب سنتی، سند جامع توسعه هوافضای کشور، سند راهبردی کشور در امور نخبگان، سند تحول بنیادین آموزش ‌و پرورش (همگی مصوب شورای عالی انقلاب فرهنگی)؛ سند توانمندسازی و ساماندهی اسکان غیررسمی، سند توسعۀ مطبوعات، سند راهبرد ملی بهبود کیفیت آب شرب با اهداف و راهبردهای آن، سند ملی توسعه صادرات غیرنفتی کشور و غیره (همگی مصوب هیئت ‌وزیران).

آیا سازمان بازرسی بر اجرای اسناد مذکور نظارت دارد؟

دکتر گرجی:

سازمان بازرسی کل کشور در مرحله تنظیم اسناد سیاستگذار و کنوانسیونهای بینالمللی وارد نمیشود اما در مرحله تطبیق عملکردها قطعاً این سازمان ورود میکند. از جمله مواردی که سازمان بازرسی بر آنها نظارت دارد، قراردادهای نفتی است. در حال حاضر، کمتر موضوعی وجود دارد که سازمان بازرسی به آن ورود نکرده باشد. گزارشهای سازمان بازرسی کل کشور در دو نوع موضوعی و محیطی به دستگاههای دولتی مربوط ارسال میشود اما عملاً پیشنهادهای این سازمان اجرایی نمیشود. از سوی دیگر، گزارشهای مذکور ضمانت اجرای خاصی به دنبال ندارد. به رغم اینکه برای رسیدگی به برخی از موضوعات، شعب تخصصی در دادگاههای دادگستری ایجاد شده است، برای رسیدگی به گزارشهای سازمان حتی یک شعبه تخصصی ایجاد نشده است.

بند سوم: نظارت بر عدم اعمال اختیارات مقامات و مراجع دولتی[۳۱]

گاهی اوقات مدیر دولتی اختیارات خود را به نحو نامناسب یا غیرقانونی یا مخالف حسن جریان امور اعمال میکند. اما گاهی اوقات اساساً اختیارات مذکور را اعمال نمیکند یا در زمان مناسب و بهجا اعمال نمیکند. در اثر عدم اعمال اختیارات قانونی مدیران دولتی ممکن است مشکلات عدیدهای ایجاد شود. سازمان بازرسی کل کشور چه برنامهای برای نظارت بر این قبیل موارد دارد؟

بند چهارم: لزوم اولویتگذاری در نظارت و بازرسی

دکتر توازنیزاده:

در قانون مدیریت خدمات کشوری[۳۲] و سایر قوانین و مقررات مربوط،[۳۳] به شایستهسالاری توجه شده و حسب مورد، شاخصهایی هم برای آن طراحی شده است. اگر اشخاصی که در دستگاههای دولتی مشغول کار میشوند، بهترین نیروهای موجود در آن زمینه باشند، شاید دیگر نیاز چندانی به تذکرات و ایرادهای سازمان بازرسی نباشد. از سوی دیگر، اگر بهترین پیشنهادها به شخص نالایق و فاقد صلاحیتهای مربوط ارایه شود، احتمال عدم توجه و بکارگیری آنها وجود دارد. سازمان بازرسی کل کشور چه برنامهای برای نظارت بر رعایت مقررات مربوط به شایستهسالاری در دستگاههای دولتی دارد؟

©

از سازمان بازرسی کل کشور هم انتظار میرود در انجام وظایف قانونی خود به اقتضائات حسن جریان امور توجه کند. اگر در کشور صدها موضوع برای نظارت وجود داشته باشد، سازمان بازرسی علیالقاعده باید اولویتبندی کند. داشتن برنامه مناسب برای نظارت و بازرسی از الزامات رعایت حسن جریان امور در فعالیتهای سازمان مذکور است. با توجه به تعدد مراجع نظارتشونده و حوزه‌های موضوعی متنوع برای نظارت و بازرسی و نیز با عنایت به محدودیتهای انسانی، مالی و تشکیلاتی سازمان بازرسی برای نظارت، اولویتبندی برای انجام نظارتهای سازمان مذکور یکی از ضرورتهای اجتنابناپذیر مدیریت نظارت و بازرسی در کشور است.

دکتر گرجی:

برنامهریزی سازمان بازرسی از سال ۱۳۷۴ با تهیه برنامه پنجساله مورد توجه قرار گرفته است. سازمان مذکور با توجه به فاکتورهای اولویت ـ ساز به ویژه ـ حوزههایی که بیشترین فسادها در آن رخ داده است، دغدغهها و انتظارات مردم، امنیت مرزها، مواردی که بیشترین بودجه را داشته است و غیره، اولویتهای نظارت و بازرسی را تعیین کرده است. ما هم معتقدیم اصل شایستهسالاری به نحو مورد انتظار در دستگاههای دولتی رعایت نمیشود. علت عمده آن هم مربوط به تأثیر عوامل سیاسی و حزبی در انتصاب مدیران و مقامات دولتی است.

در پایان ضمن تشکر از پژوهشگاه قوه قضاییه برای بررسی موضوع مهم فوق، از تداوم بررسیهای دقیق پژوهشی استقبال میشود. بیتردید، تقویت سازمان بازرسی کل کشور موجب تقویت دستگاههای دولتی میشود و بالعکس.

ضرورت تعیین رویکرد/سطح تحلیل[۳۴]

تجزیه و تحلیل مسئله، مستلزم تشخیص و تعیین رویکرد/سطح تحلیل مناسب است. ضرورت این روش، وقتی مسئله به شور علمی گذاشته می‌شود، مضاعف می‌گردد؛ چرا که در صورت نبود رویکرد/سطح تحلیل مورد توافق (ولو به صورت فرض و قرارداد)، “از نظرگه گفتشان شد مختلف آن یکی دالش لقب داد آن الف”(مولوی).

برای تشخیص و یا طرّاحی شاخص‌های حقوقی نظارت بر”حسن جریان امور و اجرای صحیح قوانین”، اصولاً، رویکرد ، حقوقی است. در این رویکرد، هدف و شاخص اصلی، عدالت است. به این ترتیب، هدف سیستم نظارت را می‌توان تشخیص چندوچون تحقّق عدالت، به منظور رفع نقص(ها) و یا اشکال(های) احتمالی در “ساختار” ، “رفتار” و “کارکرد”[۳۵] واحد مورد نظارت دانست.

بر این مبنا مسئله ، طراحی شاخص‌های عینی[۳۶] برای سنجش چند و چون تحقّق عدالت است. پیچیدگی مسئله از آن جا ناشی می‌شود که در چیستی عدالت در طول تاریخ بشر،کم و بیش اختلاف نظر وجود داشته است. این پیچیدگی، آن گاه که بخواهیم نسبت بین عدالت را با صلح و امنیت بسنجیم، با تصاعد هندسی فزونی می‌یابد.

در علم حقوق شاخصه‌های تحقّق عدالت، قواعد حقوقی است. هر چند قانون را می‌توان در ردیف اول مجموعه انواع قواعد حقوقی دانست؛ ولی این مجموعه منحصر به قانون نیست. از این رو، [هدف] “حسن جریان امور و اجرای صحیح قوانین” غنی و کامل طرّاحی شده است. توالی تفکّرِ با همین منطق، راهنمای ما به اتخاذ این نظر خواهد بود که نظارت بر حسن جریان امور، نظارت بر انطباق آن چه در “جریان” است با مجموعه قواعد حقوقی[۳۷] است. با این وجود، اهمیت و اولویت عملیِ اجرا و نظارت “اجرای صحیح قوانین ” است؛ به عبارت دیگر، بر “اجرای صحیح قوانین” تأکید شده است.

بهره کاربردی اتخاذ این نظر در این است که در صورت نبود توان[۳۸] و یا زمان کافی برای نظارت کامل، دست کم بر “اجرای صحیح قوانین” نظارت شود و در صورت بود توان و زمان کافی، فرایند نظارت، از نظارت بر اجرای صحیح قانون شروع شود.

نتیجهگیری

سازمان بازرسی کل کشور، فراگیرترین نهادنظارتی بر دستگاه‌های دولتی از حیث حوزه موضوعی و سازمانی در کشور است. تعیین حدود دقیق صلاحیتهای این مرجع نظارتی در نظارت بر دستگاه‌های دولتی به ویژه با توجه به وابستگی سازمانی آن به قوه قضاییه و ضرورت رعایت اصول حقوقی مربوط (خاصه حاکمیت قانون و تفکیک قوا) حائز اهمیت اساسی است.
در امکان نظارت سازمان بازرسی کل کشور بر اجرای قوانین و مقررات در دستگاههای دولتی اختلاف نظری وجود ندارد. اسناد قانونی نیز در این زمینه از صراحت لازم برخوردار هستند. اما آنچه موجب طرح دیدگاههای مختلف درخصوص حدود صلاحیتهای این مرجع شده است، قید «صحیح» در عبارت «اجرای صحیح قوانین» و نیز مفهوم «حسن جریان امور» به ویژه نسبت آن با عبارت نخست (اجرای صحیح قوانین) است.
در قانون تشکیل سازمان بازرسی کل کشور و آییننامه اجرایی قانون مذکور نشانههای فراحقوقی بودن نظارت سازمان مذکور به خوبی قابل ردیابی است. اما در مورد شاخصهایی که سازمان یادشده براساس آن اقدام به نظارت بر دستگاههای دولتی میکند، حکمی پیشبینی نشده است.
با توجه به اختیارات قابل توجه سازمان مذکور در نظارت بر دستگاه‌های دولتی و احتمال اشتباه آن مرجع در تشخیص حدود صلاحیتها یا نحوه اعمال آنها، ضروری است به سازوکارهای نظارت بر عملکرد سازمان بازرسی در نظارت بر دستگاههای دولتی توجه شود. در رویه هیئت عمومی دیوان عدالت اداری، امکان ابطال مصوبات (بخشنامه) مصوب سازمان بازرسی کل کشور وجود دارد، اما در مورد نظارت قضایی بر نظارت سازمان بازرسی که علیالقاعده توسط دستگاههای دولتی در شعب دیوان مطرح میشود، با توجه به دولتی بودن شاکی، امکان طرح شکایت منتفی به نظر میرسد. البته در صورت وجود ذینفع غیردولتی، امکان طرح شکایت در شعب دیوان عدالت اداری وجود دارد.
از دیدگاه قوه مجریه، گسترش صلاحیت سازمان بازرسی کل کشور در نظارت بر تشخیصهای مدیریتی مقامات قوه مجریه و الزام آنها به رعایت و اجرای پیشنهادهای سازمان مذکور، مغایر اصل تفکیک قوا به نظر میرسد. از این منظر، به لحاظ منطقی دلیل (دلایل) ترجیح تشخیصهای مدیریتی سازمان مذکور نسبت به صلاحدیدهای مدیریتی قوه مجریه، مشخص نیست. لازم به ذکر است سازمان بازرسی قبل از انقلاب اسلامی وابسته به قوه مجریه بود. در دوره مذکور و نیز در کشورهایی که سازمان یادشده وابسته به قوه مجریه است، مشکل حقوقی از جهت تسری صلاحیت سازمان مذکور به موضوعات مدیریتی وجود ندارد.
گرچه در تبصره ماده ۱۰ قانون تشکیل سازمان بازرسی کل کشور، در صورتی که عدم اجرای پیشنهادهای سازمان یادشده موجب عمل غیرقانونی شود، موضوع دارای ضمانت اجرای کیفری است، اما با عنایت به معنای عرفی «پیشنهاد» و نیز مفروضات حقوقی (به ویژه اصل تفکیک قوا) به نظر میرسد الزام دستگاههای دولتی به اجرای پیشنهادهای سازمان مذکور، قابل تأمل است. همچنین این پرسش قابل طرح است که در صورتی که اجرای پیشنهاد سازمان بازرسی موجب سوءجریان امور یا نقض قوانین و مقررات شود، تکلیف چیست؟
یکی از لوازم حسن جریان امور در سازمان بازرسی به ویژه با توجه به گستره موضوعات و نهادهای مشمول بازرسی، اولولیتگذاری در تعیین موضوعات و سازمانهای مذکور است. یکی از حوزههای مزبور، نظارت بر اجرای کامل مقررات مربوط به رعایت اصل شایستهسالاری در انتصاب و ارتقای کارکنان و به ویژه، مدیران دستگاههای دولتی است.

پیشنهادها

بررسی تطبیقی آییننامه اجرایی قانون تشکیل سازمان بازرسی کل کشور با قانون مذکور و قانون اساسی به ویژه از حیث عدم توسعه حکم قانون
تکمیل نظام حقوقی حاکم بر فعالیتهای سازمان بازرسی کل کشور با پیشبینی شاخصهای حقوقی برای نظارت آن مرجع بر حسن جریان امور و اجرای صحیح قوانین
نظارت بر عدم اعمال (بهموقع) صلاحیتهای مقامات و مراجع دولتی در برنامهریزیهای مدیریتی سازمان بازرسی کل کشور

پیشینه پژوهش

امین ورزلی، نصرالدین، «حسن جریان امور؛ کنکاش نظری و مفهومی و شاخصسازی»، گزارش پژوهشی مرکز پژوهش و برنامهریزی سازمان بازرسی کل کشور، سال سوم، شماره ۲۴، مهر ۱۳۸۹٫
جمعی از نویسندگان، مجموعه مقالات نخستین همایش علمی و پژوهشی نظارت و بازرسی در کشور، سازمان بازرسی کل کشور، ۱۳۷۶٫
مرکز پژوهش و آموزش سازمان بازرسی کل کشور، مجموعه مقالات سومین همایش نظارت کارآمد، تابستان ۱۳۸۵٫
پژوهشکده حقوق عمومی و بینالملل پژوهشگاه قوه قضاییه، گزارش نشست علمی نظارت سازمان بازرسی کل کشور بر حسن جریان امور و اجرای صحیح قوانین، ۱۳۹۴٫

پیوست:

نکات مهم گزارش نشست علمی «نظارت سازمان بازرسی کل کشور بر حسن جریان امور و اجرای صحیح قوانین»[۳۹]

از آنجا که طبق اصل ۱۵۶ قانون اساسی، قوه قضاییه قوهای است مستقل که پشتیبان حقوق فردی و اجتماعی و مسئول تحقق بخشیدن به عدالت و عهدهدار وظایف زیر از جمله در‌ بند ۳، نظارت بر حسن اجرای قوانین است، به دلیل تصریح به حق نظارت قوه قضاییه، در تفسیر حسن جریان امور و اجرای صحیح قوانین میتوان بدان استناد نمود. یک نظر این است که حسن جریان امور و اجرای صحیح قوانین چیزی جز حسن اجرای قوانین نیست. البته، این نظر طرفدار زیادی ندارد اما دیدگاه قابل توجهی است و استدلال آن نیز قابل توجه و دقیق است. براساس رویکرد حقوقی، حسن جریان امور به معنای اجرای درست قواعد حقوقی است. در این صورت، کلمات بکار رفته در اصل ۱۷۴ قانون اساسی، درست چیده شده است. به عبارت دیگر، اجرای درست به معنای‌ اجرای قواعد حقوقی است.
براساس نظر دوم، حسن جریان امور یک نهاد است و اجرای صحیح قوانین نهاد دیگری است. ممکن است قوانین کاملاً ‌صحیح اجرا شوند، اما امور حسنِ جریان نداشته باشد.
در رویکرد مدیریتی، رویکرد ما «اداره امور عمومی» است و در آن، کارایی و اثربخشی را مدنظر قرار میدهیم. در رویکرد سیستمی سه معیار داریم. نخست، مقایسه خروجی با ورودی، دیگری، تعامل و هدفمند کردن سیستماتیک و در نهایت بازخورد. کارایی مفهومی اقتصادی است و با مثالی بهتر می‌توان آن را توضیح داد: اگر ده لیتر بنزین وارد خودرو شود این خودرو در مسیری مشخص چقدر مسافت طی می‌کند؟ اما «اثربخشی» مفهومی فراتر از این را مدنظر قرار می‌دهد: چنین کارهایی چه تأثیری در بهبود اوضاع و احوال مردم دارد؟ حسن جریان امور چیست؟ در رویکرد سیستمی، ما این گونه به مسئله نگاه میکنیم که سازمان اداری و دستگاه اداری و کل نظام اداری از جامعه چیزهایی مانند بودجه‌‌ی اداری، صرف منابع اداری و… را می‌گیرد و طی فرایندی، خروجیهایی برای جامعه دارد. در این نگرش به حسن جریان امور، به دنبال این هستیم که آنچه سازمان اداری به جامعه می‌دهد بیشتر از آنچه که از جامعه می‌گیرد است یا کمتر یا مساوی؟
کلمات یک قانون به نحو منطقی در کنار هم چیده شده اند. با این پیش‌فرض روش‌شناختی، باید فرض این باشد که این دو مفهوم، مفاهیم جدایی هستند. گرچه بعضاً استدلال‌هایی وجود دارد که بر اساس آنها، حسن جریان امور همان اجرای صحیح قوانین است. اگر قانون در جایی به طور صحیح اجرا شد در واقع حسن جریان امور تضمین شده است. اما همیشه بدین شکل نیست. بسیاری از قوانین و مقررات وجود دارند که خود ناقضِ حسن جریان امور در دستگاه‌های اجرایی می باشند. در بسیاری از موارد نیز با خلاء قانونی مواجه هستیم یا قوانین مبهم هستند. طبیعی است که با اجرای قوانین حتی با اجرای بهترین قوانین در دستگاه‌های اجرایی، حسن جریان امور به خودی خود تضمین نمی‌شود. اجرای صحیح قوانین در واقع این وظیفه را بیان کند که اجرای قانون وظیفه است. اما حسن جریان امور مبتنی بر نتیجه است؛ یعنی آیا این همه انرژی، سرمایه و بودجه به نتیجه رسیده و توانسته آن هدف و نتیجه‌ای که سازمان برای آن تأسیس شده و برای آن کار می‌کند محقق کند؟
در استفساریهای که از کمیسیون حقوقی سازمان بازرسی کل کشور شده، کمیسیون این نظر را تأیید کرده که حسن جریان امور و اجرای صحیح قوانین دو مفهوم متمایز هستند. نظر کمیسیون مذکور این است که ارتباط این‌ها عام و خاص هست و در برخی از موارد بر این نظر است که اجرای همه قوانین یا حتی اجرای صحیح همه قوانین متضمن حسن جریان امور در دستگاه‌ها نیست.
ارتباط بین حسن جریان امور و اجرای صحیح قوانین، عموم و خصوص مطلق است؛ به این صورت که حسن جریان امور با اجرای صحیح قانون و نه فقط اجرای قانون محقق می‌شود. در واقع، قانون باید اجرا شود اما اجرای قانون تنها شاخص نیست.
شاخص‌های حسن جریان امور شفافیّت، ‌عینیّت، پیش‌بینی‌پذیری مستمر امور، مستندسازی فعالیّت‌ها در دستگاه‌ها، مستندسازی عملکردها، ضابطه‌گرایی، روانیِ امور، سرعت و سهولت انجام کارها هست، مدیریت بهینه زمان و انرژی، پاسخ‌گویی، قابلیّت نظارت، رضایت‌مندی ذی‌نفعان یا همان مردم، دسترسی آسان به اطلاعات و اطلاع‌رسانی صحیح است. البته می‌توان شاخص‌های دیگری هم بر فهرست فوق افزود. براساس این‌ها می‌توان حسن جریان امور و ارتباط آن با اجرای صحیح قوانین را تئوریزه کنیم.
این دو اصطلاح یکسان نیستند و «حسن جریان امور» در واقع از استانداردی بالاتر و نسبت به «اجرای صحیح قوانین» جایگاه فراگیرتری برخوردار است. پس «حسن جریان امور» مفهومی است که «اجرای صحیح قوانین» می‌تواند یکی از شاخص‌های آن به شمار آید. اما شاخص‌های دیگر چه مواردی هستند؟ در این ارتباط، از شاخص‌های الگوی حکمرانی خوب باید استفاده کرد.
آیا می‌شود بخشی از قوانین را اجرا کرده و بگوییم درست و کامل اجرا کردیم؟ آیا از نظر فلسفه حقوق، از نظر فلسفه اداره امور اداری، این که برخی از مواد قانون را درست اجرا می‌کنیم به معنای «اجرای صحیح قوانین» است یا این که درست اجرا کردن موکول به اجرا کردن کل قانون است؟
نکتهای که در خصوص تفسیر عبارت «حسن جریان امور» در اصل ۱۷۴ با رویکرد مدیریت نوین، قابل ذکر به نظر می رسد این است که اگر «حسن جریان امور» را مفهوم مستقلی در عرض «اجرای صحیح قوانین» تلقی کنیم و دامنه ی آن را به علم اداره و معیارهای مدیریت کارآمد در مدیریت مدرن توسعه دهیم، ممکن است پرسش ها، بلکه چالش های مهمی از منظر حقوق عمومی مطرح شود. توضیح آن که تحقق «حسن جریان امور» به ترتیب فوق به ظاهر باید در قلمرو اعمال صلاحیت های اختیاریِ مقام ها و ماموران اداری مورد توجه قرار گیرد. پیش بینیِ صلاحیت های اختیاری برای مقام ها و ماموران یاد شده، از دیدگاه حقوق عمومی در درجه ی نخست بر مبنای انتخاب مقام ها و ماموران یاد شده در یک فرایند مردم سالارانه و به عنوان نماینده اداره ی همگانی توجیه می شود. در چنین حالتی پرسش مهمی که قابل طرح به نظر می رسد آن است که برتری و حجیت تشخیص مدیریتی سازمان بازرسی و ماموران آن را نسبت به تشخیص مقام ها و ماموران ادارای در قوه ی مجریه از لحاظ موازین حقوق عمومی (از جمله اصل تفکیک قوا) و عقلی چگونه می توان توجیه نمود؟

***

[۱]. در نسخه مندرج در سامانه قوانین و مقررات معاونت حقوقی رئیس جمهور، پس از واژه «مراحل»، علامت ویرگول «،» گذاشته شده است. با توجه به اصلاحات صورت گرفته در تبصره مذکور (حذف واژه «قبل») به نظر میرسد علامت یادشده نیز بایستی حذف میشد. لازم به ذکر است متن تبصره مذکور به همان ترتیب مندرج در سامانه یادشده، در روزنامه رسمی منتشر شده است.

دکتر عباس توازنیزاده
«کارآمدسازیساختار قضایی و اداری»
«اصلاح و تقویت نظام نظارتی و بازرسی قوهقضاییه بر دستگاههای اجرایی و قضایی و نهادها»
«تقویتو کارآمد کردن نظام بازرسى و نظارت …»
نکات اصلی مطرح شده در نشست فوق در پیوست این گزارش درج شده است.
دکتر مسلم آقاییطوق

[۸]. Minimal State

[۹]. Administrative State

دکتر بهادریجهرمی
دکتر احمدیگرجی
ماده ۱۱- سازمان میتواند در موارد زیر نیز اقدام کند:

الف- بهرهگیری از توان تشکلهای غیردولتی و مردم نهاد و اشخاص واجد شرایط در بخشهای علمی، تخصصی، صنفی و مردمی به منظور انجام وظایف محوله

ب- با بهرهگیری از فناوریهای روز و هرگونه ابزار مناسب دیگر بر عملکرد شوراها و کمیسیون های مالی، معاملاتی و اعتباری دستگاههای مشمول بازرسی و انجام مناقصات و مزایدهها نظارت کند.

تبصره- مسئولان ذیربط موظفند زمان تشکیل جلسات مجامع و شوراهای مورد نظر را به اطلاع سازمان برسانند.

ج- ارائه گزارشهای نظارتی هشداردهنده به هنگام به مقامات مسؤول جهت پیشگیری از وقوع جرم، تخلف و سوء جریانات احتمالی

تبصره – مسئولان ذیربط موظفند زمان تشکیل جلسات مجامع و شوراهای مورد نظر را به اطلاع سازمان برسانند.

د- اطلاعرسانی و آگاهیبخشی عمومی از طریق رسانههای عمومی به منظور ارتقای سلامت نظام اداری و مقابله با فساد، با رعایت قانون آیین دادرسی کیفری مصوب ۴/ ۱۲/ ۱۳۹۲

هـ- اطلاعرسانی و آگاهیبخشی عمومی از طریق رسانه های عمومی به منظور ارتقاء سلامت نظام اداری و مقابله با فساد، با رعایت قانون اصلاح تبصره (۱) ماده (۱۸۸) قانون آئین دادرسی دادگاههای عمومی و انقلاب در امور کیفری مصوب ۱۳۷۸و الحاق سه تبصره به آن مصوب خرداد ۱۳۸۵.

[۱۳]. ماده ۶۵ ـ سازمان در اجرای بند «الف» ماده ۱۱ قانون، می‌تواند از ظرفیت تشکل‌های غیردولتی و مردم نهاد و افراد واجد شرایط، در حدود اختیارات قانونی در زمینه‌های مختلف از جمله امر پیشگیری از وقوع جرم، جلوگیری از تضییع اموال عمومی و منابع طبیعی، حفظ محیط ‌زیست و ارتقاء میزان سلامت نظام اداری و مقابله با فساد، توسعه فرهنگ قانونمداری و کسب اطلاعات و اخبار ارزیابی‌ها و پیشنهادها بهره‌مند شود و از نیروهای متخصص و کارشناس تشکل‌های مذکور در انجام برنامه‌های نظارت و بازرسی، انجام تحقیقات و مشاوره‌های تخصصی حسب مورد استفاده نماید و برای این منظور اقدامات زیر را انجام دهد؛

الف ) با ایجاد واحدی در ساختار تشکیلاتی سازمان و تعیین شرح وظایف و نحوه تعامل تشکل‌ها و اشخاص واجد شرایط و نیز ارتباط واحدهای استانی با تشکل‌های غیردولتی و مردم نهاد و اشخاص نامبرده، و با کمک به تشکیل انجمن‌های حرفه‌ای و تخصصی نظارتی، زمینه را برای نظارت همگانی فراهم کند.

دستورالعمل اجرایی این بند و معیارها و شاخص‌‌های انتخاب تشکل‌های غیردولتی و مردم نهاد و افراد واجد شرایط با رعایت ماده ۳ قانون راجع به مقررات اداری و استخدامی سازمان برای همکاری با سازمان و نیز ضوابط مربوط، به تصویب رئیس قوه قضاییه می‌رسد.

ب ) با شناسایی تشکل‌های غیردولتی و مردم نهاد و افراد مزبور، نسبت به احراز صلاحیت‌های عمومی و تخصصی آنان اقدام و در بانک اطلاعاتی مربوط، مشخصات و اقدامات هر یک ثبت و ضبط شود.

ج ) انجام هر یک از مأموریت‌های فوق باید به نحو روشن و رسمی به تشکل‌ها و نهادهای غیردولتی و افراد ابلاغ و نحوه همکاری و ارتباط با سازمان و دستگاه‌های مشمول بازرسی مشخص و هدایت و نظارت لازم معمول شود.

همکاری اشخاص فوق‌الذکر، آزاد و افتخاری است و هیچ‌گونه رابطه استخدامی با سازمان ایجاد نمی‌نماید؛ لیکن سازمان می‌تواند برخی از هزینه‌های انجام کار و یا پاداش مناسب را به آنان پرداخت نماید.

بند د ) هزینه‌های مربوط به اجرای این برنامه و اعتبارات لازم، در بودجه سالانه پیش‌بینی و به دولت پیشنهاد می‌شود.

[۱۴]. دکتر آقاییطوق

[۱۵]. دکتر پیرزاده

[۱۶]. دادنامه شماره ۷۶/۱۸۵ مورخ ۲۳/۱۲/۱۳۷۶ کلاسه پرونده ۹۱/۷۶ موضوع لغو بخشنامه شماره ۱۹۶۷۱/۱ مورخ ۸/۱۲/۱۳۷۳ سازمان بازرسی کل کشور (به شرح زیر):

مقدمه:

شاکی طی دادخواست تقدیمی اعلام داشته است به دنبال شکایت از قاضی رسیدگی کننده به پرونده در دادستانی انتظامی قضات، مرجع مذکور قاضی موصوف را متخلف تشخیص و درخواست مجازات برای وی نموده است. به دنبال آن به دلیل اقدامات متعدد غیرقانونی و غیر اسلامی و غیرانسانی مسئول حراست گمرک و مأمورین که بعضاً نقض آشکار قانون اساسی و قانون مجازات اسلامی بود شکایتی علیه مأمورین موصوف تسلیم سازمان بازرسی کل کشور مستقر در اهواز نمودم که متأسفانه سازمان مذکور مستقر در اهواز اعلام می‌دارد که طبق بخشنامه شماره ۱۹۶۷۱ مورخ ۸/۱۲/۱۳۷۳ ریاست سازمان بازرسی کل کشور به علت طرح شکایت در دادستانی انتظامی قضات از رسیدگی معذوریم. در حالی که دادستانی قضات فقط به تخلفات قاضی رسیدگی می‌کند و اساساً کاری به تخلف مأمورین و سازمان‌های متخلف دیگر ندارد. بنا به مراتب درخواست ابطال بخشنامه شماره ۱۹۶۷۱/۱ مورخ ۸/۱۲/۷۳ را دارم.

مدیرکل قوانین و مقررات امور مجلس سازمان بازرسی کل کشور طی نامه شماره ۶۳۹/۷۶/ق مورخ ۲۵/۱۱/۱۳۷۶ در پاسخ به شکایت مذکور داشته‌اند:

با توجه به مفاد بخشنامه مورد شکایت بند ۱ آن ناظر به موضوع تقاضای شاکی می‌باشد و استماع شکایت شاکی در مورد بقیه بندهای آن فاقد وجاهت قانونی است.

به استناد بند الف ماده ۲ قانون تشکیل سازمان بازرسی کل کشور رسیدگی به شکایت از طرز کار محاکم در صلاحیت سازمان بازرسی کل کشور قرار داده نشده است. تا عدم رسیدگی به آن خلاف قانون باشد و بخشنامه صادره در مورد وظایف در بند ۱ نیز وفق قانون بوده و از اطاله رسیدگی و انجام کارهای موازی جلوگیری کرده است. همان‌طوری که شاکی اعلام داشته است از طرز کار قاضی محترم رسیدگی کننده شاکی بوده که دادسرای انتظامی قضات حسب ادعایش رسیدگی لازم معمول داشته است و شکایت دیگر وی نیز سرقت و بازداشت بوده که قانوناً رسیدگی به آن در صلاحیت این سازمان قرار ندارد، لذا ادعایش واهی و صدور بخشنامه مطابق مقررات بوده است.

هیئت عمومی دیوان عدالت اداری در تاریخ فوق به ریاست آیت‌الله موسوی تبریزی و با حضور رؤسای شعب دیوان تشکیل و پس از بحث و بررسی و انجام مشاوره با اکثریت آرا به شرح آتی مبادرت به صدور رأی می‌نماید.

رأی هیئت عمومی:

با عنایت به وظایف و مسئولیت‌های سازمان بازرسی کل کشور در جهت نظارت بر حسن جریان امور و اجرای صحیح قوانین در دستگاه‌های اداری از طریق بازرسی‌های مستمر یا فوق‌العاده و اعلام موارد تخلف و شکایات به شرح مواد ۱ و ۲ و تبصره ماده ۲ قانون بازرسی کل کشور مصوب ۱۹/۷/۱۳۶۰ و این‌که رسیدگی به شکایت اشخاص در سایر مراجع صالحه موجب زوال وظایف و تکالیف قانونی سازمان مذکور در امر رسیدگی به موارد تخلفات اعلامی نمی‌باشد، مفاد بند ۱ بخشنامه شماره ۱۹۶۷۱/۱ مورخ ۸/۱۲/۷۳ مغایر مصرحات قانون فوق‌الذکر تشخیص، و به استناد قسمت دوم ماده ۲۵ قانون دیوان عدالت اداری، ابطال می‌گردد.

رئیس هیأت عمومی دیوان عدالت اداری

سید ابوالفضل موسوی تبریزی

ماده ۱۱۳قانون برنامه پنجساله ششم توسعه اقتصادی، اجتماعی و فرهنگی جمهوری اسلامی ایران (مصوب ۱۳۹۵) – به‌منظور افزایش دقت و سرعت در ارائه خدمات قضائی، تحقق عدالت قضایی و احیای حقوق عامه، ارتقای کیفیت و کاهش اطاله دادرسی و ایجاد فرصت برابر برای دسترسی آحاد مردم به خدمات قضایی و کاهش ورودی پرونده‌ها و پیشگیری از وقوع جرم و دعاوی و اصلاح مجرمان و کاهش جمعیت کیفری: ….

خ- در جهت حفاظت بهینه از بیت‌المال و حقوق و اموال دولت، دستورالعملی مشتمل بر سازوکارهای مختلف تشویق و ماندگاری شاغلان در پستهای تخصصی حقوقی در دستگاههای اجرایی از جمله در مورد فوق‌العاده حمایت قضایی مشترکاً توسط معاون حقوقی رئیس‌جمهور، وزیر دادگستری، رئیس سازمان اداری و استخدامی کشور و رئیس سازمان [سازمان برنامه و بودجه کشور] پیشنهاد و پس از تصویب هیأت وزیران در چهارچوب قانون ‌ابلاغ می‌گردد.

[۱۸]. ماده ۲۰ قانون برنامه پنجساله پنجم توسعه جمهوری اسلامی ایران (۱۳۹۴ ـ ۱۳۹۰)

ماده ۲۰ـ …

ب ـ دانشگاهها، مراکز و مؤسسات آموزش عالی و پژوهشی و فرهنگستانهایی که دارای مجوز از شورای گسترش آموزش عالی وزارتخانه‌های علوم، تحقیقات و فناوری و بهداشت، درمان و آموزش پزشکی و سایر مراجع قانونی ذی‌ربط می‌باشند بدون الزام به رعایت قوانین و مقررات عمومی حاکم بر دستگاههای دولتی به ویژه قانون محاسبات عمومی، قانون مدیریت خدمات کشوری، قانون برگزاری مناقصات و اصلاحات و الحاقات بعدی آنها و فقط در چهارچوب مصوبات و آیین‌نامه‌های مالی، معاملاتی و اداری ـ استخدامی ـ تشکیلاتی مصوب هیأت امناء که حسب مورد به تأیید وزراء علوم، تحقیقات و فناوری و بهداشت، درمان و آموزش پزشکی و در مورد فرهنگستانها به تأیید رئیس‌جمهور می‌رسد، عمل می‌نمایند. اعضاء هیأت علمی ستادی وزارتخانه‌های علوم، تحقیقات و فناوری و بهداشت، درمان و آموزش پزشکی نیز مشمول حکم این بند هستند. حکم این بند شامل مصوبات، تصمیمات و آیین‌نامه‌های قبلی نیز می‌گردد و مصوبات یادشده مادام که اصلاح نگردیده به قوت خود باقی هستند.

تبصره ۱ ـ صندوق‌های رفاه دانشجویان مشمول مفاد این بند می‌گردند.

تبصره ۲ ـ هرگونه اصلاح ساختار و مقررات مالی ـ اداری، معاملاتی، استخدامی و تشکیلاتی دانشگاهها و مؤسسات آموزش عالی و پژوهشی دولتی و همچنین فرهنگستانهای تخصصی فقط مشمول مفاد این بند است.

تبصره ۳ ـ اعتبارات اختصاص‌یافته از منابع عمومی دولت به این مراکز و مؤسسات کمک تلقی شده و بعد از پرداخت به این مراکز به هزینه قطعی منظور و براساس بودجه تفصیلی مصوب هیأت امناء و با مسئولیت ایشان قابل هزینه است.

.[۱۹] ماده ۱ قانون احکام دائمی برنامه‌ های توسعه کشور (مصوب ۱۳۹۵)- دانشگاهها، مراکز و مؤسسات آموزش عالی و پژوهشی و فرهنگستان‏ها و پارکهای علم و فناوری که دارای مجوز از شورای گسترش آموزش عالی وزارتخانههای علوم، تحقیقات و فناوری و بهداشت، درمان و آموزش پزشکی و سایر مراجع قانونی ذی‌ربط می‌باشند، بدون رعایت قوانین و مقررات عمومی حاکم بر دستگاههای دولتی به ‌ویژه قانون محاسبات عمومی کشور، قانون مدیریت خدمات کشوری، قانون برگزاری مناقصات و اصلاحات و الحاقات بعدی آنها و فقط در چهارچوب مصوبات و آیین‌نامههای مالی، معاملاتی، اداری، استخدامی و تشکیلاتی مصوب هیأت امنا که حسب مورد به تأیید وزیران علوم، تحقیقات و فناوری و بهداشت، درمان و آموزش پزشکی و در مورد فرهنگستان‏ها به تأیید رئیس ‌جمهور و در مورد دانشگاهها و مراکز آموزش عالی و تحقیقاتی وابسته به نیروهای مسلح به تأیید رئیس ستاد کل نیروهای مسلح می‌رسد، عمل میکنند.

[۲۰]. ماده ۱۰ ـ وزیر یا مسئول دستگاه مربوط موظف است از تاریخ دریافت گزارش هیئت بازرسی حداکثر ظرف ده روز عملیات اجرایی را جهت انجام‌ پیشنهادهای مندرج در گزارش مزبور، شروع و مفاد جریان کار را مرتباً به اطلاع سازمان برساند. سازمان موظف است تا حصول نتیجه نهایی جریان امر را ‌پیگیری نماید.

تبصره- در مواردی که پیشنهادهای سازمان برای جلوگیری از وقوع جرم، تکرار تخلف یا سوء جریان امور باشد و عدم اجرای آنها موجب انجام عمل غیرقانونی شود و مسئول مربوطه از انجام آن استنکاف نماید با رسیدگی و احراز در دادگاه صالح مشمول مجازات مقرر در تبصره (۱) ماده (۸) این قانون میباشد.

[۲۱]. آقای شفیعی

[۲۲]. ماده ۱۲ قانون رسیدگی به تخلفات اداری (مصوب ۱۳۷۲) – رئیس مجلس شورای اسلامی، وزراء، بالاترین مقام اجرایی سازمانهای مستقل دولتی و سایر دستگاههای موضوع تبصره ۱ ماده ۱ این ‌قانون و شهردار تهران میتوانند مجازاتهای بندهای الف – ب – ج – د ماده ۹ این قانون را رأساً و بدون مراجعه به هیأتهای رسیدگی به تخلفات اداری در ‌مورد کارمندان متخلف اعمال نمایند و اختیارات اعمال مجازاتهای بندهای الف، ب و ج را به معاونان خود و بندهای الف و ب را به استانداران، رؤسای ‌دانشگاهها و مدیران کل تفویض کنند. در صورت اعمال مجازات توسط مقامات و اشخاص مزبور هیأتهای تجدیدنظر حق رسیدگی و صدور رأی مجدد ‌در مورد همان تخلف را ندارند مگر با تشخیص و موافقت کتبی خود آن مقامات و اشخاص.

[۲۳]. آقای رضایی

[۲۴]. آقای رضایی

[۲۵]. لازم به ذکر است در این زمینه گزارش پژوهشی زیر در پژوهشکده حقوق عمومی و بینالملل پژوهشگاه قوه قضاییه تهیه شده است:

تنگستانی، محمدقاسم، نظام حقوقی هماهنگی و انتظام روابط میان دیوان محاسبات کشور و سازمان بازرسی کل کشور، پژوهشکده حقوق عمومی و بینالملل، تحت نظارت دکتر عباس توازنیزاده، چاپ اول، ۱۳۹۵٫

.[۲۶] البته به نظر میرسد ماده بند (ت) ماده ۸۰ قانون تشکیلات و آیین دادرسی دیوان عدالت اداری (مصوب ۱۳۹۲) حکمی مبنی بر امکان شکایت از مصوبات دولتی به دلیل مغایرت آنها با قانون اساسی را پیشبینی کرده است:

ماده ۸۰ ـ تقاضای ابطال مصوبات در هیأت عمومی دیوان، با تقدیم درخواست انجام میگیرد. در درخواست مذکور، تصریح به موارد زیر ضروری است:

الف ـ مشخصات و اقامتگاه درخواستکننده

ب ـ مشخصات مصوبه مورد اعتراض

پ ـ حکم شرعی یا مواد قانونی که ادعای مغایرت مصوبه با آن شده

ت ـ دلایل و جهات اعتراض از حیث مغایرت مصوبه با شرع یا قانون اساسی یا سایر قوانین یا خروج از اختیارات مرجع تصویبکننده

ث ـ امضاء یا اثر انگشت درخواست‌کننده

.[۲۷] براساس تبصره الحاقی به ماده ۱ قانون تشکیل سازمان بازرسی کل کشور (مصوب ۱۷/۲/۱۳۹۳ مجلس شورای اسلامی)، نظارت و بازرسی شامل «… جمع آوری اطلاعات لازم درباره مراحل قبل، حین و بعد از اقدامات دستگاهها …» تلقی شده بود. از دیدگاه قائلین به مغایرت تبصره مذکور با قانون اساسی، نظارت سازمان بازرسی کل کشور در مرحله قبل از اقدامات دستگاهها به منزله توسعه قلمرو نظارت این سازمان، به نظارت پیشینی است. لذا تبصره یادشده مغایر قانون اساسی است. شناسایی این صلاحیت برای سازمان بازرسی به معنای لزوم کسب اجازه دستگاههای مشمول نظارت از سازمان مزبور برای انجام کلیه اقداماتشان است. تبصره مذکور از جهت نقض اصل تفکیک قوای مندرج در اصل ۵۷ قانون اساسی، مغایر قانون اساسی است. همچنین استناد به اطلاق حق نظارت مقرر در اصل ۱۷۴ قانون اساسی، توجیه کنندۀ جمع آوری اطلاعات درباره مرحله قبل از اقدام دستگاههای دولتی نیست؛ زیرا نظارت زمانی معنا پیدا میکند که اقدامی قبلاً انجام شده باشد.

قائلین به مغایرت تبصره مذکور اضافه کردهاند موضوع بند ۳ اصل ۱۵۶ قانون اساسی، «نظارت» است و موضوع اصل ۱۷۴ قانون اساسی، «بازرسی» است. استناد به اطلاق بند ۳ اصل ۱۵۶ قانون اساسی موجب اثبات صلاحیت سازمان یادشده برای انجام بازرسی نیست. بر این اساس، اعطای نظارت پیشینی به سازمان بازرسی کل کشور مغایر اصل ۱۵۶ قانون اساسی است. وظیفه قوه قضاییه، نظارت بر قوانین اجراشده است و نه نظارت بر مراحل مقدماتی اقدام دستگاهها در راستای اجرای قانون.

از سوی مقابل، قائلین به عدم مغایرت تبصره ماده ۱ با قانون اساسی بیان کردهاند مصوبه مذکور به معنای نظارت پیشینی سازمان بازرسی نیست؛ زیرا منطق عبارت «مراحل قبل، حین و بعد از اقدامات دستگاهها» جمع آوری اطلاعات است و نه نظارت و بازرسی. لازمه نظارت بر حسن جریان امور، اطلاع و نظارت بر مقدمات کار دستگاههای دولتی است. بنابراین، منظور از عبارت «مراحل قبل» در تبصره مزبور، نظارت بر مقدمات کار دستگاههای فوق است و نه دخالت در امور این دستگاهها. در نتیجه، تبصره مذکور مغایرتی با اصل ۵۷ قانون اساسی ندارد. اقدامات دستگاههای اجرایی الزاماً اقدامات دفعی و فاقد مقدمه نیست. مقدمات اقدامات نیز به نوبه خود اقدام مستقل تلقی میشوند. جمع آوری اطلاعات در رابطه با اقدامات مقدماتی به عنوان عملی مستقل، فاقد ایراد است. همچنین لازم به ذکر است تبصره ماده فوق ناظر بر جمع آوری اطلاعات است و انجام اقدام دیگری را توسط سازمان بازرسی کل کشور تجویز نکرده است. در نتیجه تداخلی در انجام وظایف دستگاههای اجرای محسوب نمیشود. اطلاق وظیفه نظارت بر حسن جریان امور متضمن امکان نظارت و جمع آوری اطلاعات حتی در مراحل مقدماتی پیش از اقدام اصلی است. بر اساس بند ۵ اصل ۱۵۶ قانون اساسی، اقدام مناسب برای پیشگیری از وقوع جرم و اصلاح مجرمین، یکی از وظایف قوه قضاییه است. انجام این وظیفه متضمن صلاحیت نظارت قبلی این قوه در جریان امور و تضمین حسن انجام آن عمل است.

شورای نگهبان در نهایت درخصوص تبصره مذکور به این ترتیب اظهارنظر میکند که از آنجایی که در تبصره یادشده مشخص نیست منظور از مراحل قبل، چه اموری است، ابهام دارد و پس از رفع ابهام اظهارنظر خواهد شد. با حذف مرحله قبل از اتخاذ تصمیم و اقدامات دستگاههای دولتی در اصلاحیه بعدی مجلس شورای اسلامی، شورای نگهبان تبصره مذکور را مغایر قانون اساسی و شرع نشناخت.

ر.ک. جمعی از پژوهشگران، مبانی نظرات شورای نگهبان درخصوص مصوبات و استفساریههای سال ۱۳۹۳ برگرفته از مشروح مذاکرات شورای نگهبان، تهران: پژوهشکده شورای نگهبان، چاپ اول، ۱۳۹۵، صص ۳۳۳-۳۰۷٫

[۲۸]. دکتر آقاییطوق

[۲۹]. دکتر توازنیزاده

.[۳۰] ماده ۹ قانون مدنی- مقررات عهودی که بر طبق قانون اساسی بین دولت ایران و سایر دول منعقد شده باشد، در حکم قانون است.

[۳۱]. دکتر توازنیزاده

.[۳۲] فصل هشتم قانون مدیریت خدمات کشوری، تحت عنوان «انتصاب و ارتقاء شغلی» واجد احکام زیر است:

ماده ۵۳ ـ انتصاب و ارتقاء شغلی کارمندان باید با رعایت شرایط تحصیلی و تجربی لازم و پس از احراز شایستگی و عملکرد موفق در مشاغل قبلی آنان صورت گیرد.

ماده ۵۴ـ به منظور استقرار نظام شایستگی و ایجاد ثبات در خدمت مدیران، دستگاههای اجرایی موظفند اقدامات زیر را انجام دهند:

الف ـ در انتخاب و انتصاب افراد به پستهای مدیریت حرفهای، شرایط تخصصی لازم را تعیین نموده تا افراد از مسیر ارتقاء شغلی به مراتب بالاتر ارتقاء یابند. در مواردی که از این طریق امکان انتخاب وجود نداشته باشد، با برگزاری امتحانات تخصصی لازم، انتخاب صورت می پذیرد.

دستگاههای اجرائی می توانند برای حداکثر پانزده درصد (۱۵%) سمتهای مدیریت حرفهای از افراد شایسته (با رعایت تخصص و تجربه شاغل نسبت به شغل، بدون رعایت سلسه مراتب مدیریتی) خارج از دستگاه استفاده نمایند.

ب ـ عزل و نصب متصدیان پستهای مدیریت سیاسی (مذکور در ماده (۷۱) این قانون) بدون الزام به رعایت مسیر ارتقاء شغلی از اختیارات مقامات بالاتر میباشد.

ج ـ دوره خدمت در پستهای مدیریت حرفهای چهارساله میباشد و تمدید آن بلامانع است. تغییر سمت افراد قبل از مدت مذکور براساس آییننامهای که با پیشنهاد سازمان به تصویب هیأت وزیران میرسد امکانپذیر میباشد.

تبصره ۱ ـ در اجراء این ماده مجموع شرکتهای زیرمجموعه یک شرکت مادرتخصصی برای انتصاب مدیران یک دستگاه اجرائی تلقی میگردد.

تبصره ۲ ـ در هر یک از دستگاههای اجرایی، یکی از پستهای معاونین مقامات اجرایی مذکور در بندهای (د) و (هـ) ماده (۷۱) این قانون ثابت تلقی میگردد و عزل و نصب متصدی آن براساس آییننامهای است که با پیشنهاد سازمان به تصویب هیأت وزیران میرسد.

تبصره ۳ ـ دستگاههای اجرایی موظفند امکان ارتقاء مسیر شغلی را با توجه به امتیازات مربوطه در فضای رقابتی برای کلیه کارمندان فراهم نمایند.

تبصره ۴ ـ مدیران مذکور در ماده (۷۱) این قانون مدیران سیاسی و بقیه مدیران حرفهای تلقی می‌گردند.

ماده ۵۵ ـ سازمان مکلف است به منظور حفظ سرمایههای انسانی و شناسایی افراد واجد شرایط احراز پستهای مدیریت نسبت به ایجاد بانک اطلاعات مدیران جهت استفاده مقامات و مدیران ذی‌ربط اقدام نماید.

ماده ۵۶ ـ سازمان موظف است برنامهها و سامانههای اجرایی مؤثری را برای آموزش مدیران متناسب با وظایف و نقشهای مورد انتظار در بخشها و دستگاههای اجرایی کشور تنظیم نماید و هرگونه انتصاب و ارتقاء مدیران منوط به طی دورههای ذیربط میباشد.

ماده ۵۷ ـ دستورالعمل اجرایی این فصل و شرایط تخصصی و عمومی پستهای مدیریت حرفهای ونحوه ارتقاء مسیر شغلی با پیشنهاد سازمان به تصویب شورای عالی اداری میرسد.

[۳۳]. از جمله مهمترین مقررات مذکور میتوان به «مصوبه شورای عالی اداری درخصوص دستورالعمل اجرایی نحوه انتخاب و انتصاب مدیران حرفهای» مصوب ۲۷/۲/۱۳۹۵ و اصلاحیه مورخ ۲۷/۴/۱۳۹۶ شورای عالی اداری اشاره کرد.

دکتر محمد وزین کریمیان (عضو هیأت علمی دانشگاه علوم قضایی و خدمات اداری)

[۳۵]. Function

[۳۶]. Objective

[۳۷]. حتی اصول حقوقی پذیرفته شده تمدن امروز بشر، مثل ضرورت رعایت وجود اختیار کافی برای انجام وظایف و ضرورت تناسب چندوچون مسئولیت با اختیار (نه کم تر و نه بیشتر) و ضرورت پاسخگو بودنِ “مسئول” و مثلاً ضرورت رعایت حقوق مکتسب (حتی از سوی قانونگذار).

[۳۸]. مثلا: بودجه و نیروی انسانی

نشست فوق در تاریخ ۱۰/۱۲/۱۳۹۲ در پژوهشگاه قوه قضاییه برگزار شده است.