وکیل حجت اله کریمیان

وکیل پایه یک دادگستری (اصفهان)
وکالت تخصصی در دعاوی کیفری

موبایل: 09132100173

فرآیند اعمال اصل ۱۷۰ قانون اساسی از سوی مراجع قضایی

برگرفته از نشست های حقوقی سایت قوه قضاییه: IJRI.EADL.IR

فرآیند اعمال اصل ۱۷۰ قانون اساسی از سوی مراجع قضایی

جمعی از حقوقدانان قوه قضاییه در سایت ijri.eadl.ir در مورد «فرآیند اعمال اصل ۱۷۰ قانون اساسی از سوی مراجع قضایی» بیان می دارند:

چکیده

در راستای ضرورت رعایت برتری قانون و موازین اسلامی، قانون اساسی در اصل یکصدوهفتادم امکان نوعی نظارت بر مقررات دولتی را برای دادرسان شناسایی کرده است. مطابق این اصل، قضات دادگاهها مکلفند از اجرای مقررات خلاف قانون، مقررات اسلامی و یا خارج از حدود اختیارات قوه مجریه خودداری کنند. نکتهی قابل ذکر آن است که اصل مذکور با چالشهای حقوقی متعددی از جمله تعیین گسترهی مخاطبین تکلیف مندرج در این اصل، مفهوم و مصادیق قانون و مقررات اسلامی و در نهایت فرآیند اعمال آن از سوی دادرسان روبروست. به نظر میرسد علیرغم اهمیت فراوان این اصل، هنوز گامهای نظری و عملی درخوری در راستای برطرف ساختن این چالشها و ابهامات برداشته نشده است. نشست علمی فرآیند اِعمال اصل ۱۷۰ قانون اساسی از سوی مراجع قضایی با هدف بحث در خصوص این زوایای مبهم و در نهایت یافتن پاسخهایی در خصوص پرسشهای مطروحه برگزار گشت. بر این اساس، غایت مطلوب آن است که با واکاوی اصل مذکور و توجه دادن دادرسان به اجرای تکلیف مندرج در این اصل، گام مؤثری در راستای تضمین حاکمیت قانون، رعایت سلسله مراتب هنجارهای حقوقی و تضمین حقوق شهروندان برداشته شود.

بدین ترتیب، در قالب سه محور کلی، جایگاه اصل ۱۳۸ قانون اساسی در اجرای اصل۱۷۰، جایگاه آییننامههای دولتی در اعمال مجازات و رویکرد دیوان عدالت اداری در اعمال اصل۱۷۰، مطالب نشست ارایه میگردد و هدف پاسخگویی به مسئله و سؤالات اصلی چون، گستره اصل ۱۷۰ از حیث مواردی مانند مصادیق قانون، گستره مفهومی قضات دادگاهها و مقررات اسلامی، تکلیف یا عدم تکلیف قضات در اجرای مصوباتی که مغایر قانون نیستند، صلاحیت آییننامهها در وضع مجازات و …. میباشد.

گزارش تمام متن

فرآیند اعمال اصل ۱۷۰ قانون اساسی از سوی مراجع قضایی

مقدمه

جایگاه اصل ۱۳۸ قانون اساسی در اجرای اصل ۱۷۰
جایگاه آیین‌نامه‌های دولتی در نحوه رسیدگی و اعمال مجازات
جایگاه آرای وحدت رویه دیوان عدالت اداری و استنباط قضایی در اعمال اصل ۱۷۰ قانون اساسی
پرسش و پاسخ

نتیجه‌

فرآیند اعمال اصل ۱۷۰ قانون اساسی از سوی مراجع قضایی

مقدمه

اصل یکصدوهفتادم قانون اساسی، واضع مقررهای است که به نظر میآید با چالشهای متعددی روبروست. این اصل اشعار میدارد:«قضات دادگاه‌ها مکلف‌اند از اجرای تصویبنامهها و آئیننامههای دولتی که مخالف با قوانین و مقررات اسلامی یا خارج از حدود اختیارات قوه مجریه است خودداری کنند و هر کس میتواند ابطال این گونه مقررات را از دیوان عدالت اداری تقاضا کند.»[۲۸۶] منطوق این اصل، نمایانگر جعل صلاحیتهای گستردهای برای قضات است. به طوری که آنان مکلف به عدم اعمال مصوبات دولتی مخالف قانون، مقررات اسلامی و خارج از حدود اختیارات قوه مجریه هستند. ارائهی تحلیلی همسطح با حقوق اساسی، مخاطبین اصل یکصدوهفتادم را به این سمت رهنمون میسازد که بنیان وضع چنین صلاحیتی، بر ضرورت تضمین رعایت سلسله مراتب هنجارهای حقوقی و تبعیت (یا حداقل عدم ناسازگاری) هنجارهای تالی از هنجارهای عالی، استوار است. با وجود این، چنین برداشتی بهویژه در خصوص حدود و ثغور آن، با مناقشات و اختلاف نظرهایی در میان صاحبنظران و قضات مواجه است.

بر اساس مطالب پیشین، میتوان پرسشهای(چالشهای) متعددی را در ارتباط با این اصل مطرح کرد که یافتن پاسخ برای هریک از آنها، میتواند از ابهامات موجود در این اصل بکاهد. از جمله این پرسشها عبارت‌اند از: گسترهی قضات دادگاه‌ها مذکور در اصل یکصدوهفتادم تا کجاست؟ آیا تکلیف مندرج در این اصل برای مثال شامل قضات دادسرا یا دادگاه ویژهی روحانیت نیز می‌گردد؟ تصویبنامهها یا آییننامههای دولتی دارای چه مصادیقی هستند؟ آیا فقط مقرراتی که نام آییننامه یا تصویبنامه دارند مشمول این اصل میگردند یا مقررات دیگری هم در این زمینه قابل طرح است؟ تکلیف قضات محدود به مقررات دولتی به معنای مقررات وضع شده از سوی قوه مجریه است یا واژهی دولت اساساً طیف گستردهتری از نهادها را در بر میگیرد؟ مقصود از مقررات اسلامی چیست؟ طیف مفهومی قانون در بردارندهی چه مصادیقی است؟ آیا قانون اساسی نیز میتواند در اعمال تکلیف مندرج در این اصل از سوی قضات مورد استناد قرار گیرد؟ تصمیم قاضی مبنی بر مغایرت مقررات مادون قانون با قانون یا مقررات اسلامی چگونه متجلی میگردد؟ آیا در این زمینه نیازمند صدور حکم قضایی هستیم؟ ضرورت پاسخ به این پرسشها و بسیاری دیگر، گروه حقوق اساسی پژوهشکدهی حقوق عمومی و بینالملل پژوهشگاه قوه قضاییه را بر آن داشت تا به برگزاری نشستی علمی در خصوص این اصل مبادرت کند. از ویژگی‌های این نشست میتوان به بهرهگیری توأمان از رویهی قضایی و دکترین حقوقی در واکاوی اصل یکصدوهفتادم قانون اساسی اشاره کرد. همچنین در این نشست، اصل یکصدوهفتادم در پرتو سایر اصول همچون اصل یکصدوسیوهشتم مورد بررسی قرار گرفته است و با توجه به حضور قضات محترم، نمونههای عملی متعددی در راستای اجرای تکلیف مندرج در این اصل از سوی قضات ارائه شده است.

آقای دکتر اسدالله یاوری[۲۸۷]

بسم‌الله الرحمن الرحیم‌ ـ نشست حاضر در ارتباط با «فرایند اعمال اصل ۱۷۰ قانون اساسی[۲۸۸] از سوی مراجع قضایی» است. بر این اساس، ابتدا جناب آقای اعظمی چهاربرج به عنوان سخنران اصلی مطالب خود را بیان و سپس آقایان دکتر سبزواری و عرفان، قضات محترم دیوان عدالت اداری به عنوان سخنرانان بعدی مطالبی را در این زمینه طرح خواهند کرد.[۲۸۹] ارائه مطالب نیز بدین ترتیب است:

بخش اول جایگاه اصل ۱۳۸ قانون اساسی در اجرای اصل ۱۷۰ که توسط آقای اعظمی چهاربرج ارائه میشود؛

بخش دوم با عنوان جایگاه آییننامههای دولتی در نحوه رسیدگی و اعمال مجازات، توسط آقای دکتر سبزواری مطرح میشود؛

بخش سوم هم که به جایگاه آرای وحدت رویه دیوان عدالت اداری و استنباط قضایی در اعمال اصل ۱۷۰ قانون اساسی اختصاص دارد، از سوی آقای محمد عرفان طرح میشود.

در اینجا بنده به شکل بسیار مختصر مطالبی را در راستای ورود به بحث، مطرح می‌کنم. اجرای اصل ۱۷۰ قانون اساسی یکی از بحث‌های بسیار مهم در حقوق عمومی (اعم از حقوق اساسی و اداری) است. بر این اساس، قضات محترم دادگستری و دیوان عدالت به اجرای اصل ۱۷۰ قانون اساسی مکلف هستند. طوری که اگر مقررات مادون قانون، برخلاف قانون باشند، قضات مکلف‌اند که آنها را اجرا نکنند. به هر حال اگر چه کلیت بحث تا حد زیادی می‌تواند روشن باشد، اما موارد پرسش‌برانگیزی نیز وجود دارد که انشاالله در این نشست در مورد آنها بحث خواهد شد. صحبت‌های آقای اعظمی را می‌شنویم که ایشان برنامه‌ریزی کردند که در ۱۵ دقیقه صحبت‌هایشان را ارائه دهند.

جایگاه اصل ۱۳۸ قانون اساسی در اجرای اصل ۱۷۰

آقای حسین اعظمی چهاربرج[۲۹۰]

موضوع سخنان بنده، نگاه قضایی به اصل ۱۷۰ است. به موجب این اصل قضات دادگاه‌ها مکلف شدند از اجرای تصویب‌نامه‌ها و آیین‌نامه‌های دولتی که یکی از سه ویژگی زیرا را داشته باشند، خودداری کنند:

اول اینکه مخالف قانون نباشد. اگر مخالف قانون بود مکلف‌اند اجرا نکنند؛

دوم اینکه خلاف مقررات اسلامی نباشد. اگر بود نباید اجرا کنند؛

سوم اینکه خارج از حدود اختیارات قوهی مجریه نباشد. اگر مصوبه خارج از اختیارات بود نباید اجرا شود.

در رویه‌ قضایی بیشتر با ملاک و ضابطه کار داریم. ضابطه تشخیص خلاف بودن چیست؟ یعنی یک قاضی وقتی می‌خواهد بفهمد که آیین‌نامه‌ای را مکلف است اجرا نکند به چه ضابطه‌هایی باید توجه کند. اینجا بنده مقدمه‌ای را عرض میکنم در ارتباط با شیوه استدلال قضایی و شیوه استدلال آکادمیک که ما در دانشگاه‌ها بحث می‌کنیم. ظاهراً میان این دو نوع استدلال تفاوت‌هایی وجود دارد. اصل ۱۶۷ و ۱۶۶ قانون اساسی[۲۹۱] مقرر داشته است که قضات می‌توانند به سه منبع مراجعه کنند: ۱- قانون، ۲- فقه به معنی فتوایی آن و ۳- اصول. این یک اصل قانون اساسی است اما رویهی غالب این است که قضات به اصول قانون اساسی استناد نمی‌کنند – شاید هم درست باشد. اما همین دو اصل در سه مقرره به صورت قانون عادی آمده است. در ماده ۳ قانون آیین دادرسی مدنی[۲۹۲] که خوب انتظار می‌رود که دقیق‌تر از سایر حوزه‌ها باشد آمده است که قضات مکلفند حکم هر قضیه را در قوانین بیابند؛ ضابطه تشخیص خلاف بودن چیست؟ ضابطه تشخیص خلاف اسلام بودن چیست؟ این می‌شود حکم یک قضیه. ماده ۳ قانون دادرسی مدنی مقرر میدارد قضات مکلفند حکم هر قضیه را ابتدا از قانون بیابند. پس یک تفاوت آن با استدلال‌های آکادمیک این است. در استدلال آکادمیک ما محدودیتی در شکل و شیوه و منابعی که میتوان به آنها استناد کرد، نداریم اما قاضی باید از قانون شروع کند این تکلیف ماده ۳ قانون دادرسی مدنی است. اینجاست که ما رویهی قضایی را با دکترین جدا می‌کنیم؛ در رویهی قضایی استدلال باید از قانون شروع شود حال اگر قانون، چهار نقیصه داشت، قاضی می‌تواند به سایر منابع رجوع کند: اول اینکه قانون مجمل باشد؛ دوم اینکه قانون اصلاً وجود نداشته باشد؛ سوم اینکه قانون مبهم باشد و چهارم اینکه قانون باشد و صریح هم باشد اما دو قانون با هم معارض باشند. بنابراین، رویهی قضایی زمانی می‌تواند از قانون عدول کند که یکی از این چهار نقیصه وجود داشته باشد که در این صورت قاضی ابتدا باید به فقه مراجعهکند و در نهایت اگر فقه جواب نداد در پله سوم به اصول حقوقی. این موارد ترتیب طولی دارند؛ یعنی هم مقاماً رتبه آنها در لسان قانون‌گذاری جلوتر بوده و هم ظاهراً رتبه شأنی آنها هم بالاتر است. همین مقررات را در حوزه حقوق کیفری هم داریم؛ ماده ۲۱۴ قانون آیین دادرسی کیفری[۲۹۳] نیز همین حکم را مقرر داشته است. پس ما وقتی می‌خواهیم از نگاه رویه بحث کنیم اول باید ببینیم رویه چطور می‌خواهد استدلال کند بعد با استدلال رویه‌ای و با نگاه تازه و با چارچوب اختیارات قاضی این اصل را تفسیر کنیم.

در اصل ۱۷۰ قانون‌گذار اساسی می‌گوید که شما (قاضی) اگر ۳ خلاف را کشف کردید به آیین‌نامه عمل نکنید: خلاف قانون، خلاف مقررات اسلامی و خلاف حدود اختیارات قوه مجریه. ما وقتی حدود اختیارات قاضی را فهمیدیم، می‌گوییم قاضی می‌تواند برای اینکه بفهمد آییننامهها قابل اجرا هستند یا خیر به سه منبع استنادکند؛ یعنی به قانون، فقه و اصول. اما محور اصلی بحث ما این است که ما اصلی به نام اصل ۱۳۸ در قانون اساسی[۲۹۴] داریم. این اصل مقرر داشته است آیین‌نامه‌هایی که مصوب دولت است به معنی عام نباید خلاف قانون و خلاف روح قانون باشند. پس در قانون اساسی ظاهراً برای فهم آیین‌نامه‌های خلاف در کنار سه محوری که برای قاضی در نظر گرفته یعنی فقه و اصول و قانون یک محور چهارمی هم وجود دارد به نام روح قانون. حال این بحث پیش می‌آید که آیا قاضی می‌تواند روح قانون را استخراج کند و بگوید این آیین‌نامه خلاف قانون، خلاف فقه و خلاف اصول هم نیست، اما خلاف روح قانون است.

©

بیشترین بحث در اصل ۱۳۸ در ارتباط با عبارت روح قانون است. در رویهی قضایی به نظر می‌رسد که قضات ما در مورد آیین‌نامه‌ها، مصوبات و دستورالعمل‌ها بیشتر به ماده ۳ قانون آیین دادرسی مدنی و ماده ۲۱۴ قانون آیین دادرسی کیفری عمل میکنند؛ یعنی برای اینکه بفهمند آیا مقرره‌ای خلاف قانون است یا خیر به خود قانون رجوع می‌کنند. در این ارتباط چند مصداق عرض میکنم. یک دستورالعمل دربارهی نحوه فروش مواد مخدر مکشوفه قابل استفاده وجود دارد که مصوب ‌دبیر ستاد مبارزه با مواد مخدر (وزیر کشور) است. در این آیین‌نامه آمده است که فروش مواد مخدر از جمله تریاک و مرفین که قابل استفاده هستند تحت نظارت دادستان کل انجام خواهد شد. از سوی دیگر، قانون تأسیس سازمان جمع‌آوری و فروش اموال تمیلکی مصوب سال ۱۳۷۰ وجود دارد که ماده ۳۸ [۲۹۵] این قانون مقرر داشته فروش با نظارت دادستان محل است. در اینجا تعارض حاصل میشود؛ ‌تعارض بین یک آیین‌نامه که مصوب وزیر کشور است و یک مادهی قانونی. از این آیین‌نامه و ماده، دو گونه استنباط شده است. در سال ۹۱ معاون دادستان و سرپرست دادسرای انقلاب تهران نظرشان این بود که این آیین‌نامه خلاف قانون است، خلاف اصل ۱۳۸ است پس به آیین‌نامه عمل نمی‌کردند و فروشی را هم که بدون حضور دادستان محل انجام میشد، قابل ترتیب اثر حقوقی نمی‌دانستند و مواد را تحویل نمی‌دادند. اما در مقابل دادستان و دادسرای کل کشور اعتقادشان این بود که این آیین‌نامه خلاف قانون نیست بلکه تفسیر قانون است. ما یک رویه به این طریق داریم در خصوص آیین‌نامه‌ای که خلاف قانون است اما رویه، منتظر دیوان عدالت اداری نشده که این آییننامه را ابطال کند بلکه رأساً در اجرای اصل ۱۷۰ به این آیین‌نامه‌ عمل نکرده است.

مورد دیگر راجع به قانون نحوه اعمال تعزیرات حکومتی راجع به قاچاق کالا و ارز است. ماده[۲۹۶] این قانون پیش‌بینی کرده که قضات دادگاه‌ها و دادسراها ظرف یک ماه باید به پرونده قاچاق رسیدگی کنند اگر رسیدگی کردند که هیچ و اگر رسیدگی نکردند سازمان تعزیرات حکومتی می‌تواند پرونده را از مراجع قضایی مطالبه نماید و اقدام قانونی به عمل آورد. در این ماده صراحتاً بیان نکرده است که سازمان تعزیرات مکلف است پرونده را مطالبه نماید، این قانون یک آیین‌نامه اجرایی دارد. ذیل ماده ۱۰ آیین‌نامه اجرایی[۲۹۷] گفته در صورت تقاضا، شعبه مکلف است پرونده را ارسال کند. آن آیین‌نامه اول که عرض کردم آیین‌نامه مستقلی بود این آیین‌نامه دومی که عرض می‌کنم آیین‌نامه اجرایی است. در ماده ۴ قانون نحوه اعمال تعزیرات حکومتی راجع به قاچاق کالا و ارز تعبیر مکلف است نداریم، همکاران قضایی ما ذیل ماده ۱۰ آییننامه اجرایی قانون مذکور را خلاف قانون می‌دانند. پس خلاف قانون را می‌گویند خلاف مفهوم قانون است. رویه یکجایی آیین‌نامه را عمل نمی‌کند می‌گوید خلاف منطوق قانون است مثل ماده ۳۸ قانون

©

تأسیس سازمان جمع‌آوری و فروش اموال تمیلکی و یکجایی آیین‌نامه را عمل نمی‌کند می‌گوید خلاف مفهوم است مثل ماده ۴ قانون نحوه اعمال تعزیرات حکومتی راجع به قاچاق کالا و ارز. زیرا این ماده در مقام بیان است و اگر می‌خواست بگوید مکلف است در همین ماده می‌گفت حالا که نگفته است پس از این مفهوم‌گیری می‌کنیم و این رویه است و حدوداً ۱۸ سال این رویه در محاکم ما بود و رویه اثبات می‌کند که قضات منتظر رأی دیوان عدالت اداری و رأی ابطال نمی‌شوند. پس قضات در فهم مغایرت به قانون رجوع می‌کنند اما تنها منطوق قانون را در نظر نمی‌گیرند، بلکه می‌توانند مفهوم را هم در نظر بگیرند و عمل کنند.

در خصوص آیین‌نامه‌های خارج از حدود اختیارات قوه مجریه، با رویهی متشتت روبرو هستیم. برای نمونه، ماده۱۱ آیین‌نامه[۲۹۸] قانون نحوه اعمال مجازات تعزیرات حکومتی راجع به قاچاق کالا و ارز مقرر میدارد که شعب تعزیرات که متشکل از کارمندان ساده هستند و قاضی نیستند، می‌توانند تمام اختیارات مراجع قضایی و قضات را داشته باشند. از جمله اختیارات قضات طبق ماده ۱۲۴ قانون آیین دادرسی کیفری[۲۹۹] جلب بعد از احضار است یعنی اگر احضار کردند و طرف دعوی نیامد جلب می‌شود. یکی از شعب تعزیرات حکومتی این کار را انجام داده است. شخصی که جلب شده بود شکایت کرد در شعبه ۱ بازپرسی دادسرای ناحیه ۷ تهران مبنی بر اینکه رئیس شعبه بازداشت غیرقانونی انجام داده است. استدلال بازپرس شعبه این بود که این شخص در اجرای ماده ۱۱ عمل کرده پس مرتکب جرمی نشده است. اما دادگاه اعلام داشت ماده ۱۱ خارج از حدود اختیارات قوه مجریه بوده و قوه مجریه نمی‌تواند به کسی اختیار جلب و سلب آزادی را بدهد این خارج از حدود اختیارات است. لذا باید آن شخص جلب به دادرسی شود. ما به نتیجه کار نداریم که در دادگاه محکوم شد یا نه بحث ما محور استدلالی شعبه صادرکننده رأی است.

قضات معمولاً به روح قانون در تعیین اینکه آیا مقررات دولتی مخالف قانون هستند یا نه، استناد نمی‌کنند؛ یعنی اصل ۱۳۸ ظاهراً تا جایی که بنده بررسی‌کردم جایگاهی در استدلال قضایی ندارد برای همین هم اگر رئیس مجلس آیین‌نامه‌ای را خلاف قانون تشخیص داد این تشخیص رئیس مجلس می‌تواند مثل نظر مشورتی دایره حقوقی عمل کند؛ چون رئیس مجلس از دو جهت تشخیص می‌دهد، اگر خلاف روح قانون هم باشد می‌گوید خلاف قانون است. چرا؟ زیرا اصل ۱۳۸ این اجازه را به او داده است از این جهت قضات این مصوبه رئیس مجلس را در حد یک نظر مشورتی میدانند و شاید به آن عمل کنند یا نکنند کما اینکه در مورد آیین‌نامه سازمان تعزیرات حکومتی رئیس مجلس ماده‌ای را خلاف قانون تشخیص داد، اما قضات دیوان عدالت اداری در رأی وحدت رویه آن را خلاف قانون تشخیص ندادند. بنابراین، اصل ۱۳۸ جایگاه جدیدی خارج از حدود ماده ۳ به قضات نمی‌دهد یعنی ابزار جدیدی برای کشف نمی‌باشد این بحث اول من بود.

یک بحث دومی هم هست که طرح می‌کنم و آن این که آیا مطابق اصل ۱۷۰، اگر مقررات دولتی مغایر با قانون نبود، قاضی مکلف به اجرای آن است؛ یعنی آیین‌نامه‌ای صادر شد و مخالف قانون نبود آیا قاضی مکلف است به آن عمل کند یا نه تکلیفی در قبال عمل به آیین‌نامه‌ها ندارد. در اینجا با بررسی رویه و تصمیماتی که همکاران دارند (البته بررسی من در این قسمت فقط در دادسراها می‌باشد یعنی نگاه قضات دادسرا و ممکن است در دادگاه‌ها نیاز به تحقیق میدانی داشته باشد) میتوان دو قسمت را از هم جدا کرد. یک زمان آیین‌نامه توضیح قانون است چیز جدیدی ندارد و زمانی آیین‌نامه، آیین‌نامه‌ای است که مسائل جدیدی را تأسیس می‌کند و آیین‌نامه مستقل است. این مسائل تأسیسی نیز از دو سنخ هستند؛ یک قسم به بروکراسی اداری نهاد واضع مربوط است. برای نمونه مصوبه‌ای داریم توسط وزیر اقتصاد وضع شده است مبنی بر اینکه در پرونده‌های قاچاق شکایت گمرک را فقط رئیس گمرک یا کسی که مستقیماً منصوب از جانب وی است می‌تواند مسترد کند. قاچاق جرم قابل گذشتی است؛ می‌شود گذشت کرد و گفته‌اند که گذشت را باید این اشخاص بدهند. این یک بروکراسی اداری است که آنها بین خودشان تقسیم کار کرده‌اند. قضات معمولاً در رویه به این آییننامه استناد می‌کنند؛ یعنی اگر غیر از این مقامات مجازی که در آن مصوبه مشخص شده است کسی اعلام گذشت کند به این اعلام گذشت ترتیب اثر نمی‌دهند و می‌گویند خلاف مصوبه است. اما گاهی آیین‌نامه‌ها تکلیفی برای قضات ایجاد می‌کند یعنی آیین‌نامه اجرایی داخل سیستم سازمانی خودشان نیست. برای نمونه ماده ۱۱ آیین‌نامه قانون نحوه اعمال مجازات تعزیرات حکومتی راجع به قاچاق کالا و ارز می‌گوید در رسیدگی تمام اختیارات قضات به شعب تعزیرات داده میشود. حال شعبه تعزیرات حکومتی یک ارجاع نیابت می‌کنند. مثلاً برای جلب متهم جهت اجرای حکم یا اعطای نیابت میکند به دادگستری برای اینکه وثیقه‌ای هست که کارشان انجام شود. در اینجا بعضی از همکاران که اندک هستند می‌گویند این یک تکلیف آیین‌نامه‌ای است که برای ما ایجاد شده است آیین‌نامه هم مستقل است و ما به آن عمل نمی‌کنیم حدود اختیارات قوه مجریه این نیست که برای قاضی تکلیفی مشخص کند اما خیلی از همکاران این را قبول می‌کنند که در صورتی که آییننامهای مخالف صریح هیچ‌یک از مواد قانونی نباشد، اگر تکلیفی برای قضات ایجاد کرد به آن عمل می‌کنند. خوب این نگاه بنده به اصل ۱۷۰ بود و شیوه و ضوابط کشف معیارهای خلاف قانون.

جایگاه آییننامههای دولتی در نحوه رسیدگی و اعمال مجازات

آقای دکتر حجت سبزوارینژاد[۳۰۰]

پرسشی که در راستای اصل ۱۳۸ و اصل ۱۷۰ قانون اساسی مطرح میشود آن است که آیا آیین‌نامه‌ها و مصوبات دولتی می‌توانند تعیین کیفر و مجازات کنند و یا جرم‌انگاری کنند یا نه؟ مقدمتاً این نکته را عرض می‌کنم که به موجب اصل ۳۶ قانون اساسی، حکم به مجازات و اجرای آن باید فقط از طریق دادگاه صالح و به موجب قانون باشد؛ یعنی برجستگی که بحث مجازات نسبت به مسائل حقوقی دارد و خیلی کار را آسان‌تر خواهد کرد این است که مسائل جزایی باید به موجب متن قانون باشد؛ یعنی بر خلاف مسائل حقوقی که می‌شود از روح قوانین حکم قضیه را پیدا کرد، در قانون مجازات از روح قانون نمی‌شود حکم را یافت. یعنی برخلاف اصل ۱۶۷ قانون اساسی که مقرر داشته اگر قاضی حکمی را در قانون نیابد می‌تواند به منابع معتبر اسلامی و فتاوای معتبر مراجعه کند در صورتی که قانون سکوت یا اجمال یا تناقض داشته باشد، در قوانین جزایی به لحاظ اینکه با حیثیت و جان و مال مردم سروکار دارد قوانین را باید مضیق تفسیر کرد و خیلی از قیاس استفاده نکرد؛ یعنی در واقع قیاس در مقررات کیفری ممنوع است. این مقدمتاً به عنوان اصل قانونی بودن جرم و مجازات و یکی از بدیهی‌ترین موضوعاتی است که هم در قانون اساسی و هم در قوانین عادی تبیین شده است.

اصل ۱۳۸ قانون اساسی مقرر داشته است علاوه بر مواردی که هیأت وزیران یا وزیری ملزم به تدوین آیین‌نامه اجرایی قوانین می‌شود، هیأت وزیران حق دارد برای انجام وظایف اداری و تبیین اجرای قوانین و تنظیم سازمان‌های اداری به وضع تصویب‌نامه و آیین‌نامه بپردازد. بنابراین، محدودهی کار هیأت وزیران و یا یک وزیر انجام وظایف اداری، تبیین اجرای قوانین و تنظیم سازمان‌های اداری است. هریک از وزیران نیز در حیطه وظایف خویش و مصوبات هیأت وزیران حق وضع آیین‌نامه‌‌ها و صدور بخش‌نامه را دارند ولی مفاد این مقررات نباید با متن و روح قوانین مخالف باشد. دولت می‌تواند بعضی از امور و وظایف خود را به کمیسیون‌های متشکل از چند وزیر واگذار کند. مصوبات این کمیسیون‌ها در محدوده قوانین پس از تأیید رئیس جمهور لازم‌الاجرا است. تصویب‌نامه‌ها و آیین‌نامه‌های دولت و مصوبات کمیسیون‌های مذکور در این اصل ضمن ابلاغ برای اجرا به اطلاع رئیس مجلس شورای اسلامی می‌رسد تا در صورتی که آنها را برخلاف قوانین بیابد با ذکر دلیل برای تجدید نظر به هیأت وزیران بفرستد. حال سؤال این است که آیا دولت می‌تواند در آیین‌نامه‌ای تعیین کیفر و جریمه کند؟ به موجب اصل ۳۶ قانون اساسی و به موجب متن اصل ۱۳۸ قانون اساسی تعیین کیفر و جرم‌انگاری و تعیین مجازات از طرف دولت و یا هیأت دولت و یا وزیری ممنوع است؛ اما واقع قضیه این نیست به طوری که بسیاری از مصوبات، آیین‌نامه‌ها و بخش‌نامه‌ها وجود دارند که به نوعی به تعیین کیفر و مجازات پرداختهاند. برای نمونه، میتوان به آیین‌نامه تعزیرات حکومتی امور گندم و آرد و نان اشاره کرد. توضیح آنکه به لحاظ وضعیتی که بعد از سال ۱۳۶۷ پیش آمد، مجمع تشخیص مصلحت نظام مقرر داشت هیأت دولت می‌تواند آیین‌نامه‌ای بنویسد کما اینکه در مورد تعزیرات حکومتی همچنین تشخیصی داد که در اجرای این قانون، دولت آیین‌نامه‌ای بنویسد. منتها در این آیین‌نامه در خصوص امور گندم و آرد و نان که الان اجرا می‌شود مصوبه را به هیأت دولت دادند هیأت دولت آییننامهای تصویب کرد در زمانی که نخست‌وزیری وجود داشت و به مجمع تقدیم کردند و مجمع هم آن را تصویب نکرد و آن را دو نفر از فقهای شورای نگهبان به عنوان نمایندگان مجمع تصویب کردند و الان هم در حال اجرا است و تا به حال هیچ کس هم متعرض این قضیه نشده است.[۳۰۱] بنده بخشی از مقرراتی را که در این آیین‌نامه وجود دارد، بازگو میکنم. ماده ۷ اصلاحی[۳۰۲] مصوب سال ۱۳۶۸ کمیسیون منتخب تشخیص مصلحت نظام مقرر میدارد در صورتی که متخلف از پرداخت جریمه استنکاف نماید کمیسیون تعزیرات می‌تواند این فرد را هم شلاق بزند هم به جزای نقدی محکوم کند و هم تبعید کند. این یک مصوبه و یک آیین‌نامه‌ای بوده، آمدند از مجمع تقاضا کردند و در آنجا گفته شده که این را دو نفر می‌نویسند که مورد تأیید ما هستند دو نفر از فقهای شورای نگهبان مأمور می‌شوند این را می‌نویسند و می‌گویند قابل اجراست پس ما اکنون برخلاف قانون یکسری مقررات داریم که تعیین کیفر کردهاند.

همچنین در مورد ماده ۱۵[۳۰۳] آییننامه سازمان تعزیرات حکومتی تقاضای ابطال شد. بعضی از همکاران استدلال می‌کردند که چون مجمع تشخیص مصلحت نظام مجوز داده پس این مجوز به معنی این است که از طرف مقام صالح اعطا شده و تقریباً اکثریت با تفاوت خیلی ضعیفی شاید ۵۳% از اعضای قضات حاضر در جلسه رأی به رد ابطال دادند. منتهای مراتب در آذر ماه ۱۳۹۲ در خصوص برخی از مواد آیین‌نامه (مواد ۲۵ و ۳۲) که در رابطه با کیفر بود، تقاضای ابطال شد. در ماده ۲۵ [۳۰۴] آن آیین‌نامه مقرر شده است که شعبه تعزیرات حکومتی در مقام تجدید نظر می‌تواند مجازاتی را که در شعبه بدوی صادر شده، تشدید کند. بر اساس قانون آیین دادرسی کیفری مرجع تجدیدنظر نمی‌تواند مجازات شعبه بدوی را تشدید کند مگر اینکه به تقاضای دادستان یا به تقاضای شاکی از مجازات مقرر قانونی کمتر باشد. در نتیجه دیوان عدالت اداری این ماده را ابطال کرد.[۳۰۵] یعنی برخلاف استدلال مربوط به ماده ۱۵ که چون مجمع تشخیص مصلحت نظام اجازه داده پس این مصوبه مجمع است، اینجا می‌گوید که این مقرره خلاف قانون است. هم چنین دیوان عدالت اداری ماده ۳۳[۳۰۶] را هم ابطال کرد.[۳۰۷] در ماده ۳۳ مقرر شده بود که اگر محکوم‌علیه از پرداخت جزای نقدی امتناع کند، می‌توان مغازه او را پلمپ کرد. دیوان مقرر نمود شما حق ندارید پلمپ کنید چون محل کسب جزء مستثنیات دین است و بر اساس قانون مدنی مستثنیات دین را نمی‌شود پلمپ کرد.

بنابراین، با این وضعیت اکنون در نظام حقوقی حاکم بر کشورمان با مقرراتی مواجه هستیم که تعیین کیفر کرده‌اند منتها در خصوص بعضی از آنها تقاضای ابطال شده و ابطال هم شدهاند، اما در خصوص برخی هنوز تقاضای ابطال نشده است و اجرا می‌شوند. اما اینکه آیا قضات به اصل ۱۷۰ قانون اساسی عمل می‌کنند یا نه کمتر دربارهی این قضیه کار شده است، مگر اینکه در این وادی خیلی دقیق شوند و بحث کنند. معمولاً در رابطه با آیین‌نامه‌ها و مصوبات کمتر به اصل ۱۷۰مراجعه می‌شود. در واقع غیر از دیوان عدالت اداری که وظیفه ذاتی اوست و خیلی دقت می‌کند، در محاکم دادگستری چه دادگاه‌های کشور چه دادگاه‌های تجدید نظر معمولاً کمتر ورود می‌کنند به بحث اصل ۱۷۰ قانون اساسی حالا چه در امور حقوقی و چه در امور جزایی. مسائل جزایی خیلی کم است مثل همین مباحث مربوط به تعزیرات که عرض کردم ولی در رابطه با مسائل حقوقی و مصوبات دولت در این زمینه، معمولاً قضات کمتر مراجعه، دقت و استدلال می‌کنند و معمولاً حمل بر صحت می‌کنند (اکنون رویه قاطع این است)؛ اما واقع قضیه آن است که یکی از وظایفی که مورد اغفال واقع شده شاید این باشد که در رابطه با اصل ۱۷۰ قانون اساسی و مصوباتی که مخالف قانون است اول قضات باید وارد این بحث بشوند که آیا این مصوبه خلاف قانون هست یا نه اگر بود یا نبود بعد وارد بحث و مسائل موضوع دعوا بشوند. به هر حال آنچه که در حال حاضر در بحث جرم و مجازات وجود دارد به طور قطع بر اساس اصول قانون اساسی دولت نمی‌تواند مقرره‌ای تصویب کند که متضمن جرم و تعیین کیفر باشد. این امر بر خلاف قوانین جزایی و قانون اساسی است. منتها در بحث مسائلی که مربوط به مجمع تشخیص مصلحت نظام است متأسفانه چنین مقررارتی وجود دارد و عمل هم می‌شود.

جایگاه آرای وحدت رویه دیوان عدالت اداری و استنباط قضایی در اعمال اصل ۱۷۰ قانون اساسی

آقای محمد عرفان[۳۰۸]

قبل از آغاز طرح مطالب خود، در خصوص امکان اعمال مجازات از سوی غیرقانون‌گذار باید عرض کنم که هیأت عمومی دیوان عدالت اداری بارها به این جمع‌بندی رسیده است که اعمال مجازات از صلاحیت‌های اختصاصی قانون‌گذار است. در دادنامه شماره ۴۳۶ مورخ ۲۵/۶/۱۳۸۶[۳۰۹] آمده است که تعیین انواع جرائم و مطلق تخلفات و میزان مجازات هر یک از آنها و همچنین تعیین مراجع ذی‌صلاح به منظور رسیدگی به جرائم و تخلفات و اعمال مجازات صرفاً در صلاحیت قانون‌گذار است؛ در نتیجه غیر از قانون‌گذار مقام دیگری نخواهد توانست اعمال مجازات کند.

©

عنوان بحث بنده نقش دیوان عدالت اداری در چگونگی اجرای اصل ۱۷۰ قانون اساسی است. بنده ابتدا به جایگاه دیوان در ساختار حقوقی کشورمان اشاره می‌کنم. با توجه به اصول دوگانه ۱۷۰ و ۱۷۳ قانون اساسی این مرجع یک مرجع اختصاصی است که مأموریت تظلّم‌خواهی افراد را به عهده دارد و همانطور هم که استحضار دارید عمده‌ترین کاری که شعب دیوان انجام می‌دهند رسیدگی به کیس‌های موردی است و کارکرد هیأت عمومی دیوان رسیدگی‌های عام‌الشمول است. حوزه اصل ۱۷۰ مربوط به جایگاه هیأت عمومی دیوان عدالت اداری است؛ در واقع این مرجع همان نماد و نهاد قدرتی است که در مقابل مقام قدرتمندی به نام دولت قد علم کرده و از هرگونه سوءاستفاده و سوءاختیار جلوگیری می‌کند. اما در ارتباط با اصل ۱۷۰ این مطلب را هم باید عرض کنم که این اصل شامل دو بخش اساسی است؛ یکی بحث تکلیفی است یعنی تکلیفی که مقامات قضایی برعهده دارند در جلوگیری و عدم اجرای مصوبات مغایر با قانون و یک بحث اختیاری است، آن هم اختیارات افراد اعم از دولتی و یا اشخاص حقیقی یا حقوقی حقوق خصوصی در تقاضای ابطال مصوبات مغایر قانون یا شرع.

در ارتباط با ویژگی‌های چگونگی اجرای اصل ۱۷۰ قانون اساسی نکاتی به نظرم می‌آید که فهرست‌وار تعدادی از آنها را تقدیم می‌کنم. همان‌طور که عرض شد رسیدگی به درخواست ابطال مصوبات و مقررات دولتی و همچنین شهرداری‌ها و مؤسسات عمومی غیردولتی بنابر تصریح بند ۱ ماده ۱۲ قانون تشکیلات و آیین دادرسی دیوان عدالت اداری[۳۱۰] مصوب سال ۱۳۹۲ به صورت عام‌الشمول است، در واقع مقررات مقید به آیین‌نامه و تصویب‌نامه نمی‌شود و انواع و اقسام مختلفی دارد. ممکن است که یک بخشنامه جنبه عام‌الشمول داشته باشد و امکان ابطال آن در صحن هیأت عمومی وجود داشته باشد. پس ما رسیدگی موردی در هیأت عمومی دیوان عدالت اداری را منتفی می‌دانیم و این امر واگذار شده است به شعب و هم‌چنین جهات ابطال هم ناظر بر موارد مختلفی است که در قانون دیوان عدالت اداری تصریح شده است. استحضار دارید در اصل ۱۷۳ قانون اساسی تشکیل دیوان عدالت اداری پیشبینی شده و حدود اختیارات و صلاحیت آنها به قانون عادی واگذار شده است. در قانون عادی که در وضعیت حاضر قانون تشکیلات و آیین دادرسی دیوان عدالت اداری است به تأسی از قوانین گذشته و قانون دیوان عدالت مصوب سال ۶۰ و هم‌چنین قانونی با همین نام مصوب سال ۸۵ جهات ابطال قید شده که شامل مغایرت با شرع، مغایرت با قانون، عدم صلاحیت مرجع تصویب‌کننده، تجاوز یا سوءاستفاده از اختیارات است. هم‌چنین از دیگر جهات ابطال، تخلف در اجرای قوانین و مقررات و خودداری از انجام وظیفه است که در نهایت بنا به تصمیم قانون‌گذار معیار این است که این نوع مصوبات پایین‌تر از قانون می‌بایست منجر به تضییع حقوق اشخاص شده باشد. نکته بعدی که وجود دارد اینکه مغایرت باید صریح باشد؛ یعنی با استفاده از مغایرت ضمنی نمی‌شود مصوبه‌ای را ابطال کرد. همین طور که ذیل اصل ۱۷۰ قانون اساسی پیش‌بینی کرده است مراجعه به دیوان عدالت اداری جهت درخواست ابطال، مقید به سمت نیست. در شعب دیوان الزاماً ‌باید سمت وجود داشته باشد؛ به عبارت دیگر شاکی ‌باید به نوعی ذی‌نفع باشد، اما در رجوع به دیوان جهت ابطال مصوباتی که مادون قانون تلقی می‌شوند سمت و ذی‌نفع بودن شرط نیست. هم‌چنین دولتی بودن یا نبودن برخلاف ضابطهی مورد نظر در شعب، شرط تلقی نشده است. شاید کراراً ملاحظه شده است که بعضی از مراجع نظارتی از جمله سازمان بازرسی کل کشور تقاضای ابطال مصوباتی را کردند و اجابت هم شده و بارها و بارها مصوبات مختلفی از جمله مصوبات هیأت وزیران مورد ابطال قرار گرفته است. پس این چارچوب را ما باید در نظر داشته باشیم که در خصوص درخواست ابطال باید رعایت گردد.

در خصوص تعریف مصوبه‌ای که می‌تواند موضوع ابطال واقع شود می‌توانیم آنها را مجموع قواعد و الزاماتی بدانیم که ضوابط پایین‌تر از قانون می‌باشند که اقسام مختلفی دارند که من بعضی از آنها را به استحضارتان می‌رسانم: اول آیین‌نامه اجرایی قانون؛ استحضار دارید در بعضی از این قوانین به صراحت به لزوم تدوین آیین‌نامه اشاره می‌شود که خوب مراجع مصرح در متن قانون تکلیف دارند آنها را تصویب کنند و به مورد اجرا بگذارند. دومین مورد، آیین‌نامه مستقل است که در اجرای اصل ۱۳۸ قانون اساسی توسط هیأت وزیران و یا هریک از وزرا یا مقامات مربوط تصویب می‌شوند و هم‌چنین تصویب‌نامه که به دو مفهوم عام و خاص است؛ مفهوم عام آن مصوبات هیأت وزیران را شامل می‌شود و مفهوم خاص آن شامل مصوبات مراجع و مقامات دولتی در حدود صلاحیت خود آنها در امور معین می‌گردد. هم‌چنین بخش‌نامه یکی از اقسام ضوابط موضوع اصل ۱۷۰ تلقی می‌شود. دستورالعمل هم می‌تواند یکی از این اقسام و انواع باشد. مصوبه‌ای که توسط شوراها یا کمیسیون‌ها یا مجامع عمومی صلاحیت‌دار تصویب می‌شود و هم‌چنین آیین‌نامه جایگزین قانون که بحث آن مطرح شد و یک نمونه آن می‌تواند آیین‌نامه تعزیرات حکومتی باشد که در بعضی از موارد ممکن است اعمال مجازات هم در آن لحاظ شده باشد، از دیگر اقسام هستند.

نکته‌ای که در خصوص چگونگی اجرای اصل ۱۷۰ باید مد نظر داشته باشیم این است که تکلیف قضات در خصوص عدم اجرا مورد تصریح قانون‌گذار است؛ مفهوم دیگر این است که تکلیف متوجه سایرین نیست؛ به عبارت دیگر اگر کارمندان عادی اعم از کشوری یا لشکری از اجرای مقررات دولتی امتناع کنند، تحت پیگرد قرار می‌گیرند. بند ۲ ماده ۸ قانون رسیدگی به تخلفات اداری موضوع نقض قوانین و مقررات را مطرح کرده است. بنابراین، اگر کارمندان از اجرای مقررات پایین‌تر از قانون سر باز بزنند تحت پیگرد قرار می‌گیرند. هم‌چنین در ماده ۹۶ قانون مدیریت خدمات کشوری[۳۱۱] به لزوم اجرای احکام و اوامر مافوق اشاره شده است؛ بنابراین، به این نتیجه رسیدیم که مطابق صراحت اصل ۱۷۰ قانون اساسی این تکلیف فقط متوجه قضات است. از عبارت و کلمه تکلیف هم این نکته را درمی‌یابیم که قانون‌گذار از واژهی اختیارات استفاده نکرده است؛ یعنی اگر قاضی به این جمع‌بندی و تشخیص رسید که مصوبه‌ای مغایرت با قانون یا شرع دارد یا خارج از حدود اختیارات تصویب‌کننده است، الزاماً ‌باید آن را اجرا نکند و اگر شواهد نشان داد که قاضی مربوط به این تشخیص رسیده و این اقرار خود قاضی جنبه اثباتی دارد و قاضی مربوط برخلاف تشخیص خودش مبادرت به اجرای مصوبه خلاف قانون و خلاف شرع کرده موضوع تحت عنوان یکی از تخلفات انتظامی قابلیت پیگرد در دادسرای انتظامی دارد.

©

اما قلمرو صلاحیت دیوان از این حیث که شامل چه دستگاهها و نهادهایی میگردد را هم خدمتتان عرض کنم که شامل چه دستگاه‌هایی می‌شود؛ سال ۸۳ شورای محترم نگهبان با تفسیری که از اصل ۱۷۰ قانون اساسی داشت قلمرو آن را فقط محدود به قوه مجریه کرده بود و به عبارت دیگر مصوباتی که پایین‌تر از قانون بوده و توسط سایر مراجع به تصویب رسیدند از جمله بخش‌های ستادی قوه مقننه یا قوه قضاییه قابلیت طرح در هیأت عمومی دیوان عدالت اداری را نداشتند. با تصویب قانون دیوان عدالت اداری مصوبه سال ۸۵ شورای نگهبان به طور ضمنی از نظر خودش عدول کرد و با تصویب قانون تشکیلات و آیین دادرسی دیوان عدالت اداری به سال ۹۲ باز این اتفاق افتاد و در حال حاضر ما می‌توانیم این حوزه را گسترش‌یافته تلقی کنیم که نه فقط قوه مجریه مشمول اصل ۱۷۰ است بلکه قوای دیگر هم حسب مورد می‌توانند تحت شمول این اصل قرار بگیرند. اما در ارتباط با ضوابط و اصول رسیدگی هیأت عمومی نکاتی هست که خدمتتان عرض می‌کنم. بر چه اساس و ضابطه‌ای هیأت عمومی به رسیدگی ورود پیدا می‌کند و با کدام کیفیت مقررات ابطال می‌شود؟ بر اساس صراحت ماده ۸۰ قانون تشکیلات و آیین دادرسی دیوان عدالت اداری[۳۱۲] لازمه رسیدگی دیوان در محدوده هیأت عمومی ارائه درخواست از سوی خواهان است. پس هیأت عمومی بدون تقاضا و بدون درخواست نمی‌تواند مصوبه‌ای را مورد ابطال قرار دهد، فرق نمی‌کند چه رئیس دیوان باشد یا یکی از قضات دیوان یا یکی از کارمندان دیوان و خارج از آن مقامات دولتی و یا اشخاص حقیقی باشند که متقاضی ابطال باشند. عدم شمول اختیار ابطال در مورد مقررات منسوخ دومین نکته‌ای است که در این خصوص باید مورد نظر داشته باشیم. ممکن است ضابطه‌ای در زمان تصویب مغایر با قانون بوده باشد اما اگر این ضابطه نسخ شده باشد و جنبه اجرایی نداشته باشد از وجوب طرح در هیأت عمومی خارج است و نکته بعد که شاید خیلی مبهم مانده و کم مورد توجه قرار گرفته در خصوص حصر صلاحیت اختیار دیوان در خصوص ابطال است نه اصلاح یا تغییر. ممکن است کسی خواستار اصلاح مصوبه گردد یا فرض بفرمایید موضوعی را نامناسب تشخیص دهد و خواستار تغییراتی در مصوبه شود هیأت عمومی دیوان هیچ اختیاری و یا هیچ تکلیفی برای تغییر و یا اصلاح مصوبات دولتی ندارد.

نکته دیگر آنکه بنابر تصریح بند ۱ ماده ۱۲ قانون تشکیلات و آیین دادرسی دیوان عدالت اداری، محدوده رسیدگی دیوان عدالت اداری در حوزه هیأت عمومی فقط ناظر به مصوبات دولتی، شهرداری‌ها و مؤسسات عمومی غیردولتی است. در خصوص مؤسسات عمومی غیردولتی این پرسش مطرح می‌گردد که آیا تمام واحدهایی که دولتی نیستند تحت این قالب قرار می‌گیرند یا خیر چارچوب دیگری هم باید مورد نظر قرار داد؟ استحضار دارید قانون فهرست نهادهای عمومی غیردولتی که بر اساس ماده ۵ قانون محاسبات عمومی تدوین شده، نهادهای عمومی غیردولتی را احصا کرده است و در تفسیر ماده ۱۱ قانون دیوان عدالت اداری که مجلس شورای اسلامی سال ۱۳۷۴ داشت محدوده صلاحیت دیوان را در خصوص فهرست نهادهای عمومی غیردولتی اعلام کرد. اما هیأت عمومی دیوان در بعضی از جهات خارج از چارچوب رسیدگی کرده است؛ از جمله در خصوص مصوبات شورای اسلامی شهر و روستا در مورد وضع عوارض و یا سایر موارد که بعضاً آنها را مورد ابطال هم قرار داده است. استدلال همکاران قضایی در این باره این است که در قانون مدیریت خدمات کشوری دستگاه‌ها و نهادهای عمومی غیردولتی تعریف شده است و آنها هم به همین اعتبار اعتقاد به نسخ ضمنی قانون تفسیر مجلس شورای اسلامی در چگونگی اجرای ماده ۱۱ (که بعد شد ماده ۱۳ الان شده ماده ۱۰، یعنی بنیان تفاوتی نکرده فقط شماره ماده تغییر کرده) دارند؛ در نتیجه در این خصوص هم دو نظر بوده و نظری هم که جنبه اجرایی پیدا کرده همان نظر منطبق بر ماده ۳ قانون مدیریت خدمات کشوری است.

آقای دکتر اسدالله یاوری

یکی از مهمترین بحث‌ها عدمامکان تقاضای ابطال مقررات منسوخ (یا به دلیل انجام موضوع مقرره و یا به دلیل وجود مقرره مؤخر مغایر) است؛ در اینجا به نظر میرسد، به‌رغم این‌که استدلال دیوان از نظر تکنینک حقوقی قابل دفاع باشد و ابطال مصوبه منسوخ در حکم ابطال امر عدمی باشد، اما با عنایت به اینکه ممکن است مقرره مورد نظر منسوخ در زمان حاکمیت بر خلاف قانون وضع شده باشد، پیشبینی این امر می‌تواند به نوعی منجر به تضییع حقوق افرد و عدمامکان مطالبه آن شود. در هر حال، به نظر میرسد چنانچه امکان اثبات وقوع خسارت ناشی از تصمیمات و اقدامات متأثر از مصوبه مزبور در دادگاه‌های دادگستری باشد، دادگـاه بتوانـد بـه اعتبـار غیرقانونی بودن مصوبه در زمان حاکمیت آن حکم بـه جبران خسارت دهد.

پرسش و پاسخ

آقای دکتر عباس توازنی‌زاده[۳۱۳]

بنده پرسشی از آقای دکتر سبزواری داشتم. در مورد آیین‌نامه‌ها در رویه دولت بین مجازات و تنبیه انضباطی تفیک قایل میشوند؛ یعنی بر مبنای همین تفکیک عمل شده و دولت می‌تواند تنبیهات انضباطی را در آیین‌نامه پیش‌بینی کند. حتی در قوانین مصوب مجلس نیزتفکیک جرم از تخلفات انضباطی و امکان تصویب آییننامههای انضباطی توسط دولت تجویز شده است؛ یعنی رویه قانون‌گذاری ما ظاهراً این تفکیک را پذیرفته است. مطلب دیگر در مورد این بحث آخر که فرمودید قضات دقت نمی‌کنند و در عمل قضات تکلیفی برای خودشان نمی‌بینند که وقتی به آیین‌نامه‌ای استناد می‌شود در مقام رسیدگی ابتدا تکلیف دارند آن را با قوانین مربوط تطبیق کنند و اگر معارض نبود، به آن عمل کنند، به نظر شما اصولاً قضات چنین تکلیفی دارند؟ چون فرمودید که این کار را انجام نمی‌دهند، چگونه است؟ اختیار است؟ تکلیف است؟

آقای دکتر حجت سبزوارینژاد

در مورد مطلب اول در واقعیت امر چنین مواردی وجود دارد. اکنون بسیاری از مقررات اداری که در قالب انضباطی است، بسیار شدیدتر از حکم دادگاه‌هاست؛ برای نمونه انفصال موقت یا محروم کردن از تحصیل در دانشگاه (برای نمونه محرومیت برای دو ترم) یک محرومیت از حقوق اجتماعی است و مجازات می‌باشد. منتها تفاوتی که میان جرم و تخلف وجود دارد این است که جرم فعلی است که همه افراد ممکن است مرتکب ‌شوند نه یک صنف خاص؛ بنابراین اگر شما یک رفتاری انجام دادید که قانون‌گذار برای آن مجازات تعیین کرده باشد، این جرم است. ولی واقعیت مطلب این است که بسیاری از مقررات اداری که اکنون در ادارات اجرا می‌شوند عنوان مجازات دارد. فرض بفرمایید نیروی انتظامی می‌گوید که شما ۶ ماه معلق از خدمت هستید این یک تنبیه انضباطی است و در آیین‌نامه انضباطی هم آمده وقتی به این نگاه می‌کنیم دقیقاً منطبق با مقررات جزایی است اما آیا ما می‌توانیم از اجرای این موارد جلوگیری کنیم؟ این را هم خدمت شما عرض کنم که رویه قانون‌گذاری ما تماماً بر این جهت است که همه آن عناوین مجرمانه را به عنوان تخلف به دستگاه‌های اجرایی واگذار کند؛ یعنی الان مجازات‌های سنتی کمتر داده می‌شود و کمتر به دادگستری مراجعه می‌شود. همین تعزیرات حکومتی و همین تخلفات صنفی را شما نگاه کنید قبلاً در دادسراها و دادگاه‌های انقلاب بود حالا دولت می‌خواهد این را در اختیار داشته باشد، قوه مجریه می‌خواهد اقتصاد کلان را در اختیار داشته باشد و کنترل کند چون جهت این کار جهت موجهی است. ولی شما الان در کلیه مواردی که دولت توانسته دخالت کند مثل بورس و تخلفات مربوط قبلاً در دولت رسیدگی نمی‌شد. در تعزیرات حکومتی من یک پرونده‌ای داشتم ۳۱ میلیارد تومان جریمه شده بود حالا کدام دادگاه هست که ۳۱ میلیارد تومان جریمه کند مثلاً‌ کسی ۱۰۰ میلیارد تومان جریمه کرده ۲ یا ۳ سال است که در دادگستری مانده ولی تعزیرات حکومتی در یک پرونده ۲۹۷ میلیارد تومان شرکت ایران خودرو را جریمه کرده بود. درست است که عنوان‌ها عوض می‌شوند این اشکال هست نمی‌دانم به چه نحوی باید حل شود. اما در رابطه با موضوع دوم، ممکن است بعضی از قضات دقت کنند همانطوری که جناب آقای اعظمی هم مثال زدند ولی اکثر قضات وارد ماهیت مصوبات نمی‌شوند هرچند که بر اساس اصل ۱۶۷ تکلیف دارند که بی‌تفاوت نباشند منتهای مراتب شاید کمتر وارد این وادی شوند یا کمتر تسلط دارند چون در واقعیت امر، بررسی مقررات نیازمند تخصص و تسلط است.

آقای دکتر اسدالله یاوری

در خصوص سؤالی که آقای دکتر توازنی‌زاده مطرح کردند که شاید جناب آقای اعظمی به آن بپردازند و آن این که آیا قاضی در عدم اجرا و اعمال آیین‌نامه خلاف قانون تکلیف دارد؟ رابطه بین جایگاه قاضی و اعتبار آیین‌نامه چیست؟ در واقع در مورد صلاحیت قاضی موضوع روشن نیست ولی در مورد وحدت رویه موضوع روشن‌تر است. این صحبت‌هایی را هم که جناب آقای دکتر سبزواری مطرح کردند در مورد مصوبات مجمع تشخیص مصلحت نظام، فکر می‌کنم این نکته اساساً خیلی قابل مناقشه است. اینکه وقتی خود مجمع یک نهاد استثنایی است نسبت به وضع یک هنجار (در حکم قانون) تفویض اختیار کند، به نظر محل مناقشه بسیار جدی خواهد بود؛ یعنی خود صلاحیت مجمع یک صلاحیت استثنایی است بنابراین می‌تواند محل تأمل بسیار جدی باشد.

آقای محمدقاسم تنگستانی[۳۱۴]

آیا منظور از «قضات دادگاه‌ها» در اصل ۱۷۰ قانون اساسی، کلیه دارندگان پایه قضایی است؟ به عبارت دیگر، آیا مکلفین این اصل صرفاً قضات شاغل در «دادگاه» هستند و یا کلیه اشخاص دارای پایه قضایی را شامل میشود؟ فارغ از اینکه محل اشتغال آنها، عنوان «دادگاه» داشته باشد یا نه. نظیر قضات شوراهای حل اختلاف، قضات شاغل در دادسراها (دادیار، بازپرس و دادستان)، قضات دیوان عدالت اداری، و قضات حاضر در برخی مراجع شبهقضایی.

سؤال دیگر مربوط به مفهوم قوانین و «مقررات اسلامی» است. آیا منظور تکلیف قضات به عدم اجرای مقررات دولتی خلاف «شرع» است و یا اینکه منظور قوانینی است که در چارچوب نظام اسلامی به تصویب میرسد و در نتیجه، احکام شرع را دربر نمی‌گیرد؟

آقای محمد عرفان

سؤال بسیار خوب و حرفه‌ای بود. منطوق قانون در واقع مقید به دادگاه است؛ یعنی قضات دادگاه‌ها مکلف‌اند که این اقدام را انجام دهند. اما وقتی به قاعده اولویت برمی‌گردیم می‌بینیم که آیا صحیح است که قضات دادگاه بدوی یک شهرستان تکلیف داشته باشند ولی از آن طرف قضات دیوان‌عالی کشور از این حق بی‌بهره باشند. وقتی گفته می‌شود قضات دادگاه مسامحتاً شامل قضات دادسرا هم می‌شود، همچنین شامل قضات دادگاه‌های بدوی، دادگاه‌های تجدید نظر و واحدهای قضایی مختلف سازمان قضایی و نیروهای مسلح نیز میگردد. البته مراجع شبه قضایی نمی‌توانند به استناد این اصل، اقدامی را صورت دهند. در پاسخ سؤال بعدی در خصوص مقررات اسلامی، محدوده و صلاحت دیوان را خود قانون عادی مشخص می‌کند. در ماده ۸۷ قانون تشکیلات آیین دادرسی دیوان نظارت شورای نگهبان در این خصوص معیار است. در واقع نظر شورای نگهبان در مغایرت با شرع ملاک است. ممکن است که این نظریات به هیأت عمومی دیوان اعاده شده باشد و هیأت عمومی دیوان عدالت اداری هم بر همان مبنا رأی صادر کرده باشد و مصوباتی را ابطال کرده باشد و ممکن است که در محدوده نظراتی باشد که به هیأت عمومی دیوان هم برود، پس قاضی دادگاه اگر خواست به استناد مغایرت با احکام شرع مقرره‌ای را اجرا نکند باید در چارچوب اظهار نظر شورای نگهبان عمل کند وگرنه تشتتی به وجود می‌آید که نمی‌شود جلوی آن را گرفت. هر کس ممکن است به استناد نظر فقهی ضوابط را اجرا نکند و عملاً کارها با تعطیلی مواجه می‌شود یا می‌تواند حسـب مورد استعلام بکـند اگر تـردیـد حاصـل شد شورای نگهبان نظر می‌دهد که آیا مقرره مورد نظر مغایر با احکـام شـرع بـوده است یا خیر؟

آقای دکتر حجت سبزوارینژاد

به نظر می‌رسد که در مورد مقررات اسلامی مستقیماً باید قاضی اظهار نظر کند. مخاطب حکم اصل ۱۷۰ مستقیماً قضات هستند نه اینکه از شورای نگهبان استعلام کنند. برای مثال فرض بفرمایید که نیروی انتظامی گفته افرادی که جزء نیروی انتظامی هستند و مرد هستند برای کشف مواد مخدر بتوانند یک خانمی را بازرسی کنند این خلاف مقررات شرع است. یعنی آن وقت یک شخصی بگوید ما در اجرای دستور فرمانده‌مان این کار را انجام دادیم در اینجا اگر آن مقرره خلاف موازین و مسلمات فقه باشد تکلیف دارد که انجام ندهد اگر قاضی تشخیص دهد که خلاف شرع است او هم نباید انجام دهد و نیازی به استعلام از شورای نگهبان نیست. اما آن مواردی را که اختلافی است جای بحث دارد می‌تواند انجام بدهد، می‌تواند انجام ندهد ولی مواردی که تکلیف به خودداری داریم این است که آن مقرره یا دستوری که خلاف مقررات و موازین مسلم فقه است مسلماً قاضی نباید اجرا کند.

آقای حسین اعظمی چهاربرج

همان معیاری که عرض کردم اینجا نمود پیدا کرد. چون بحث، بحث قضایی بود جناب آقای عرفان به استناد ماده ۸۷ قانون، می‌گویند وقتی آیین‌نامه رفت به دیوان، نظر شورای نگهبان را بگیرد. اما شورای نگهبان هم یک رویه‌ای دارد، اگر غیر از رؤسای قوای قضائیه، مجریه و مقننه استعلام گرفته شود، اساساً جواب نمی‌دهد. پس برای من قاضی امکان این کار نیست. اما برای هیأت عمومی دیوان هست. پس در صورتی که آیین‌نامه در هیأت عمومی مطرح شود، به صراحت قانون، مقررات اسلامی همان مقرراتی است که شورای نگهبان می‌فهمد. اما برای یک قاضی که در شعبه است مثلاً من یک پرونده دارم اینجا ماده ۲۱۴ قانون آیین دادرسی کیفری یا ماده ۳ قانون دادرسی مدنی می‌گوید فتوای معتبر، یک زمان من مجتهد هستم مقررات اسلامی یعنی منابع معتبر یعنی من بروم از وسائل الشیعه روایت بیاورم ببینم با آن روایت می‌سازد یا نه، مجتهد که نمی‌تواند خلاف نظر خودش بگوید ولو نظرش شاذ باشد. تبصره ماده ۳ می‌گوید اگر ماده‌ای خلاف نظر خودش بود باز هم نمی‌تواند، از یک طرف نمی‌تواند خلاف قانون عمل کند از طرف دیگر هم قانون‌گذار نمی‌خواهد معصیت کند می‌گوید به فرد دیگری بدهید تا انجام دهد برای همین قرار امتناع می‌زند و می‌دهد به شخص دیگری اما به نظر می‌رسد اگر قاضی در شعبه بود نه در هیأت عمومی دیوان باید همان ماده ۳ را عمل کند یعنی باید به فتوا یا منبع معتبر رجوع کند. حسب جایگاهی که دارد فتوا یا منبع معتبر اعم است از اینکه نظر مشهور باشد یا مسلمات باشد یا یک مجتهدی یک نظر شازی داد، النهایه از نظر من معتبر است او صاحب فتواست، نه یک منبری یعنی حرف منبری نمی‌زند فتوا می‌دهد این فتوا اگر معتبر بود به نظر می‌رسد که همین را عمل بکنند کما اینکه ما در مصوبات شورای اسلامی شهر تهران (چون من یک مدتی قاضی ویژه شهرداری بودم) آنجا همین مسئله مطرح بود، استعلام می‌گرفتیم از آیت‌الله صانعی از آیت‌الله مکارم شیرازی؛ یعنی برای اینکه بفهمیم آیا این مصوبه خلاف حق مالکیت است استعلام می‌گرفتیم استفتاء می‌شد استفتاء هم از کسی می‌شد که صاحـب فتواست. پـس اگـر نگـاه رویه را بگوییم و ظاهر قانون به نظر می‌رسد که بلـه مقـررات اسـلامی همان چیزی است کـه در قسمـت یا فـراز دوم ماده ۳ قانـون دادرسـی مـدنـی آمـده اسـت اما در خصوص دیوان عدالت استثناء دارد و مقررات خاصی است.

آقای دکترعباس توازنی‌زاده

قانون اساسی ما طبق پیشفرضهایی نوشته شده است. به نظر میرسد وقتی قانون اساسی تدوین میشد فرض بر این بود که قاضی اصولاً باید مجتهد باشد و باید بتواند مقررات دولتی را با موازین اسلامی تطبیق کند. بنابراین تعبیر مخالف با قوانین و مقررات اسلامی در اصل ۱۷۰، با این فرض بهکار برده شده است. اما در عمل میبینیم که وضعیت اینگونه نیست و قریب به اکثریت قضات مجتهد نمیباشند و بنابراین در عمل امکان تطبیق مقررات دولتی با موازین اسلامی توسط قضات منتفی به نظر میرسد.

آقای مهدی مرادی برلیان[۳۱۵]

پرسشی از آقای اعظمی داشتم. اگر در دعوای مطروحه نزد دادگاه به مقررات دولتی استناد شود و آنگاه قاضی تشخیص دهد که این مقررات دولتی، خلاف قانون یا خارج از حدود اختیارات قوه مجریه هستند، آیا این اعلام کافی است یا اینکه قاضی باید یک رأی یا حکم قضایی مستدل و مستند در این زمینه صادر کند؟

آقای حسین اعظمی چهاربرج

در خصوص عدم اجرای آیین‌نامه‌ها ظاهراً باید بین دو وضعیت قائل به تفکیک شویم. زمانی در شعبه کیفری یا دادسرا یا دادگاه هستیم چون دادسرا و دادگاه تکلیفی به پاسخ به دفاعیات و ایرادات ندارد النهایه اگر آیین‌نامه‌ای از طرف متهم یا از طرف شاکی یا از طرف هر کدام از کسانی که ممکن است یک طرف پرونده باشند، ارائه شد در اینجا به نظر می‌رسد صرف عمل نکردن به آن کفایت می‌کند. النهایه ممکن است که قاضی در مقدمه رأی یا در توضیحات رأی بنویسد که این آیین‌نامه واصل شد و به این دلایل خلاف قانون است، اما رأی صادر نمی‌کند چون اصلاً شأن صدور رأی مبنی بر اینکه این مقرره خلاف قانون است، ندارد این شأن در ذیل اصل ۱۷۰ فقط به هیأت عمومی دیوان عدالت اداری داده شده است. اما اگر دادگاه حقوقی باشد چون این به عنوان یک ایراد مطرح می‌شود قانون آیین دادرسی مدنی تکلیف کرده است قبل از اینکه رأی ماهوی صادر گردد دادگاه حقوقی باید ایراد را پاسخ بدهد این پاسخ در قالب یک رأی نیست که بگوییم به این دلائل این آیین‌نامه را من ابطال کردم اینطور نمی‌نویسد، در قالب رد ایراد می‌نویسد که به این دلائل به نظر بنده این آیین‌نامه، این مقرره خارج از حدود اختیارات قوه مجریه خارج است، لذا این دفاع مؤثر نبوده یا به این ایراد به این نحو جواب دادیم پس میان این دو امر به نظر می‌رسد که باید در عمل قائل به تفکیک شد.

آقای دکتر سیدناصر سلطانی[۳۱۶]

یک سؤال از آقای عرفان داشتم. آنجایی که فرمودند یکی از شرایط ابطال آیین‌نامه این است که باید مغایرت صریح با قانون داشته باشد و اگر مغایرت ضمنی داشته باشد، آن را نمی‌شود ابطال کرد. اگر این طور است خوب چه تأثیری دارد؛ زیرا یک آیین‌نامه مخالف ضمنی قانون هم می‌تواند حقوق افراد را تحت تأثیر قرار دهد. بنابراین از نظر اثر فرقی ندارد.

آقای محمد عرفان

وقتی مغایرت ضمنی را ملاک بگیریم برداشت‌های بسیار متفاوتی را ایجاد می‌کند که امکان جمع کردن آن وجود ندارد هر کس ممکن است به صورت ضمنی یک امری را مغایر قانون تشخیص دهد. در نتیجه مجبوریم بگوییم که صراحت در مغایرت شرط ابطال است و رویه هیأت عمومی هم این را اثبات کرده است. مغایرت ضمنی ممکن است فاجعه‌ای به بار بیاورد که هیچوقت نشود آن را جبران کرد.

آقای پرهام مهرآرام

آیا قاضی می‌تواند به دلیل مغایرت با قانون اساسی آیین‌نامه‌ای را اجرا نکند؟

آقای حسین اعظمی چهاربرج

البته این سؤال خودش یک بحث مستوفایی است و باید اول اثبات کنیم که قاضی تکلیف عملی به اجرای قانون اساسی دارد. در رویه قضایی در خصوص استناد به قانون اساسی دو نظر شبیه نظر مشهور و اشهر در فقه وجود دارد؛ یک تعداد از همکاران ما که عمدتاً قضات با سابقه هستند نظر بر این دارند که قانون اساسی به ماهو قانون اساسی قابل استناد نیست. اگر اصول قانون اساسی در قالب قانون عادی قرار گیرد، آن موقع قابل استناد است که در واقع اینجا به قانون عادی استناد می‌شود. برای مثال،‌ اصل ۱۶۷ و ۱۶۶ را به عنوان یک مقرره قانونی مستقل قابل استناد نمی‌دانند و می‌گویند این مقرره در قوانین عادی مختلف آمده است. یا اصل برائت که در اصل ۳۶ قانون اساسی ذکر شده است را به عنوان اصل ۳۶ قابل استناد نمی‌دانند و می‌گویند این اصل در قوانین عادی ذکر شده است و قاضی باید به قوانین عادی حاوی این اصل استناد کند. پس اگر ما این استدلال را بپذیریم اساساً سؤال سالبه به انتفاء موضوع است. چون اگر قاضی تکلیف به اجرای قانون اساسی ندارد پس قانون اساسی در نظر قاضی جزء قوانین نیست پس مخالف یا موافق بودن آن هم خیلی مؤثر نیست. اما قشر جدید قضات یعنی کسانی که دانشگاهی هستند، دیدگاهشان کاملاً‌ برعکس دیدگاه اول است. آنان اعتقاد دارند قانون اساسی هم در کنار سایر قوانین است حالا اگر از نظر رتبه بالاتر است یا پایین‌تر یا هم‌عرض این جداست یک بحث دیگری است اما در کنار قانون است. به نظر می‌رسد حداقل اگر ما نظر دوم را نپذیریم اصل ۱۷۰ بی‌معنی می‌شود. چرا؟ چون ما مقرره عادی شبیه اصل ۱۷۰ نداریم. پیش‌فرض گروه اول هم این است که ما به قانون اساسی نباید استناد کنیم پس اصل ۱۷۰ هم داخل قانون اساسی است و نباید عمل کنیم در حالی که عمل می‌شود. پس ما اگر نظر دوم را بپذیریم یعنی مبنای ما مشخص شود مبنا امکان استناد به قانون اساسی است با این مبنا بخواهیم جواب بدهیم بله چون قانونی که در صدر ماده ۳ قانون آیین دادرسی مدنی آمده به معنای عام شامل قانون اساسی می‌شود؛ بنابراین، میتوان مقرراتی را که مخالف قانون اساسی هستند، اجرا نکرد. اگر دوستان مستحضر باشند یک قانونی سال ۸۶ تصویب شد به نام قانون مبارزه با پول‌شویی. این قانون کلیاتی در خصوص تعریف جرم پول‌شویی آورده است اما مصادیق در آیین‌نامه تعیین شده است. خوب این یک نوعی جرم‌انگاری در داخل آیین‌نامه بود. یا آیین‌نامه‌ی تبصره ۱ و ۲ ماده ۱ قانون مبارزه با مواد مخدر داشتیم آنجا می‌گفت مصادیق مواد مخدر همان چیزی است که به تصویب وزارت بهداشت خواهد رسید. وزارت بهداشت هم هر سال این مصادیق را به روز می‌کرد؛ یعنی تا پارسال جرم نبود امسال وزارت بهداشت داخل آیین‌نامه می‌گذاشت می‌شد جرم. بعضی از قضات به این مقرره عمل نمی‌کنند و می‌گویند خلاف قانون اساسی است؛ چون قانون اساسی می‌گوید تعیین مصادیق جرم با قانون‌گذار است. پس به نظر من این مقدمه را قبول کنیم فرقی ندارد که مغایرت با قانون اساسی داشته باشد یا قانون عادی. قانون اساسی اصولش ماده قانونی نیست ما باید به مواد عمل کنیم نه به اصول. اگر منظورشان اصولی است که مثلاً اصول رسیدگی را می‌خواهد بگوید مثل اصل برائت، جایگاه آن در پله سوم است آن جزء اصول حقوقی است قانون نیست پس اول قانون را رعایت کنیم اگر قانون عادی خلاف قانون اساسی بود، باز هم ما به قانون عمل می‌کنیم گروه اول می‌گویند اصول قانون اساسی ماده قانونی نیست ما باید به مواد قانون عمل کنیم و به مواد استناد کنیم.

آقای دکتر اسدالله یاوری

البته در مورد این موضوع حداقل می‌توان گفت در قانون جدید دیوان عدالت اداری در ماده ۸۳ از جهات ابطال مصوبات، به مغایرت با قانون اساسی اشاره شده است. علاوه بر این ما نشستی در این خصوص برگزار کردیم[۳۱۷] که نشست مبسوطی بود. به هر حال ما یک دسته مقررات داریم که قانون دربارهی آنها نفیاً و اثباتاً حکمی ندارد. اگر مقرره‌ای مغایر با قانون اساسی باشد اینجا یک خلأ بسیار بزرگی است و عدم استناد به قانون اساسی در مطابقت یک مقرره با قانون اساسی می‌تواند به وجود و استمرار حیات مقررات مغایر با قانون اساسی تداوم ببخشد. ضمناً در مورد مغایرت ضمنی با قانون که گفته شد رویه غالب دیوان عدم ابطال است، به نظر میرسد با توجه به احتمال تضییع حقوق و آزادیها ( همانگونه که دکتر سلطانی اشاره کردند) شاید بتوان از جهت مغایرت با روح قانون امکان ابطال آن را شناسایی کرد.

آقای دکترعباس توازنیزاده

در مورد بحث تفکیک جرم از تخلف، اگر مسئله به این ترتیب اتفاق بیفتد که فرض کنیم قانونی تصویب می‌شود در ضمن این قانون به دولت اجازه داده می‌شود که سریعاً برای یک نوع تخلفاتی آیین‌نامه انضباطی بنویسد و دولت در اجرای تکلیفی که قانون‌گذار به عهده او گذاشته آیین‌نامه انضباطی می‌نویسد. شورای نگهبان هم قانون مزبور را مغایر قانون اساسی اعلام نمی‌کند. در چنین موردی مفاد این آیین‌نامه از قانونی که اجازه وضع چنین مقررهای را داده ظاهراً نباید جدا انگاشته شود. من فکر می‌کنم در چنین فرضی ما نمی‌توانیم بگوییم این آیین‌نامه است و قانون نیست و در نتیجه تکلیفی به اجرای آن برای قضات وجود ندارد. خواستم بدانم این استدلال را چطور ارزیابی می‌کنید. یک نکته هم جنابعالی فرمودید که به طور کلی قضات نظرشان این است که در مورد آیین‌نامه مختارند به اجرا یا عدم اجرای آییننامه، مناسب است در این مورد هم توضیحی ارائه شود.

آقای حسین اعظمی چهاربرج

در خصوص آیین‌نامه‌ای که قانون‌گذار اجازهی وضع آن را داده است، من اول نظر رویه را عرض می‌کنم. ما دو آیین‌نامه داریم. آیین‌نامه به معنی مصوبهی مراجع غیرتقنینی که اتفاقاً در هیأت عمومی دیوان‌عالی کشور و هیأت عمومی دیوان عدالت اداری مطرح شد. در تبصره ماده واحده قانون تعزیرات حکومتی مصوب سال ۷۳ صراحتاً اجازه داده شده است به هیأت وزیران که آیین رسیدگی تعزیرات حکومتی را مصوب کند؛ در این آیین‌نامه یک ماده ۲۶ و یک ماده ۳۳ هست که مخالف قوانین است. هیأت عمومی دیوان عدالت اداری به استناد خلاف قانون بودن، آنها را ابطال کرد. درست است که مجمع تشخیص مصلحت اجازه داده که هیأت دولت این آیین‌نامه را تصویب کند، اما باز هم حدود اصل ۱۳۸ را باید رعایت کنند ولو آیین‌نامه مستقل باشد. این یک حالت‌، یک حالت هم اینکه اجازه داد دولت آیین‌نامه را تصویب کند اما سؤال این است که آیا همان آیین‌نامه‌ای که یک بار اجازه داد ولو خلاف قانون تصویب کرد آیا مجدداً دولت می‌تواند همان را اصلاح کند و چیزهایی را کم یا زیاد کند؟ یک دستورالعمل داریم به نام دستورالعمل تبصره ماده ۱۴ قانون نحوه اعمال تعزیرات حکومتی راجع ‌به قاچاق کالا و ارز. این دستورالعمل به رئیس قوه قضاییه اجازه داد آیین دادرسی بنویسد. ایشان آمدند و یک آیین‌ دادرسی جدید با یک اصول جدید تدوین کردند. برای نمونه، قرارهای تأمین را فقط وثیقه دانستند و اینکه بازداشت موقت یک مرحله‌ای است و تجدید نظر ندارد و قطعی است. سپس دیوان عدالت اداری این دستورالعمل را اصلاح کرد و اعلام کرد رئیس قوه قضاییه یک بار اجازه داشت آیین‌نامه وضع کند برای بار دوم اجازه ندارد ولو اینکه بار اول آن خلاف قانون بوده است چون راجع به خلاف قانون بودن این دستورالعمل کسی شکایت نکرده ما نمی‌توانیم وارد شویم اما دیگر اجازه او مستمر نیست. اما دیوان‌عالی کشور دقیقاً در سال ۹۲ خلاف این را نظر داد و اعلام کرد رأی هیأت عمومی دیوان عدالت اداری خلاف است.

به طور خلاصه، در سطح عالی رویه متشتّت است که آیا می‌توان خلاف قانون در آیین‌نامه مستقل چیزی را داخل کرد یا خیر؟ هیأت عمومی دیوان عدالت اداری یک نظر دارد هیأت عمومی دیوان‌عالی کشور یک نظر دیگر دارد. اما اینکه مثل قانون مواد مخدر مثل قانون پولشویی ما اجازه بدهیم که دولت تصویب بکند حداکثر تفسیر ما این است که این اجازه برای یکبار معتبر است؛یعنی دولت یک بار می‌تواند آیین‌نامه را تصویب کند و کنار برود اما اینکه ما اجازه بدهیم هر سال، هر سه ماه یک بار وزارت بهداشت موادی را کشف کند و بعد در لیست وارد کند و من قاضی هم مکلف باشم هر مواد جدیدی که وزارت بهداشت وارد می‌کند طبق آن (ولو قانون اصلاح نشده) حکم به مجازات بدهم به نظر می‌رسد مشکل بتوان قبول کرد. برخی از قضات ما هم در دادگاه انقلاب قبول نکرده‌اند. در دادگاه عمومی که به پولشویی رسیدگی می‌کنند. به این دلیل که بر فرض می‌تواند خلاف قانون مصوب بکند اما این خلاف قانون مصوب کردنشان خلاف همه اصول است هم تفویضش خلاف اصول است هم تصویبش خلاف اصول است. پس حداکثر نظر ما باید این باشد که قدر متیقن به طور مکرر نمی‌تواند اصلاح کند. یعنی یک بار اگر به هیأت وزیران گفتند شما می‌توانید آیین‌نامه تصویب کنید دیگر هیأت وزیران این اختیار را ندارند که به طور مکرر آن را اصلاح کند.

آقای دکترعباس توازنیزاده

من فکر می‌کنم می‌توانیم دو یا سه موضوع‌ را از هم تفکیک کنیم. یک بحث این است که به طور کلی تفکیک جرم از تخلف در نظام حقوقی ما پذیرفته شده است صرف نظر از اینکه مثلاً‌ بنده و یا شخص دیگری این موضوع را قبول داشته باشد یا نداشته باشد. وقتی قانون صراحتاً اجازه می‌دهد به دولت؛ برای مثال فرض کنید برای تخلفات ارتکابی خدمه در کشتی دولت آیین‌نامه انضباطی تنظیم کند. در آیین‌نامه انضباطی هم اعمالی تخلف و برای آنها تنبیهات انضباطی تعیین می‌شود. شورای نگهبان هم این قانون را مغایر مثلاً اصل ۳۶ اعلام نکرده است. این بدان معناست که شورای نگهبان این تفکیک را به رسمیت شناخته یا حداقل اگر به رسمیت نشناخته این مقرره را مغایر قانون اساسی تلقی نکرده است.

آقای دکتر اسدالله یاوری

در این بین بحث دیگری هم هست یعنی بین تخلف انضباطی و تخلف اداری هم باید تفکیک قائل شد؛ در واقع تخلف اداری که یک شهروند ممکن است انجام دهد و اداره بتواند وی را مجازات کند را نیز ادبیات حقوقی اصطلاحاً مجازات اداری تلقی می‌نماید(برای نمونه جرایم مالیاتی، جرایم رانندگی، جرایم تأمین اجتماعی و …) اما مجازاتهای علیه کارمندان یک اداره یا صنف را نوعاً به عنوان مجازات انضباطی و یا انتظامی دانستهاند. البته در اصطلاح عام مجازات اداری (به اعتبار مرجع صدور حکم به مجازات) شامل هر دو وجه علیه کارکنان و اعضای اداره و صنف و شهروند میشود. بحث بنده در این است که برای بحث در مجازات اداری وسیله آییننامه باید میان مجازات علیه شهروندان و کارکنان تفکیک قایل شد.

آقای دکترعباس توازنیزاده

باید توجه داشت که نظام حقوقی ما تفکیک میان جرم و تخلف را پذیرفته و شورای نگهبان هم این امر را مغایر قانون اساسی تلقی نکرده است. در عمل در اینگونه موارد دولت به اعتبار صلاحیت قانونی که قانون‌گذار برای آن پیشبینی کرده، مبادرت به تنظیم و تصویب آییننامه انضباطی میکند. نه رئیس مجلس این آییننامه را مغایر قانون اعلام میکند و نه در هیأت عمومی دیوان عدالت اداری این آییننامه مخالف قانون محسوب میشود. در چنین وضعیتی پرسش این است که قاضی چگونه میتواند تخلفات تعریف شده در آییننامه مزبور را از مصادیق جرم تلقی کرده و بر این اساس از اجرای چنین آییننامهای خودداری کند؟

در مورد علل خودداری قضات از پذیرش تفکیک عنوان “تخلف” از “جرم” و مآلاً امتناع از اجرای اینگونه آییننامهها ممکن است تحلیل زیر قابل ارائه باشد. به نظر میرسد از نظر ماهوی بین “جرم” و “تخلف” از یکسو و “مجازات” و “تنبیه انضباطی” از سوی دیگر تفاوتی وجود ندارد. در واقع منشأ این تفکیک در نظام حقوقی ما، صرفاً مصلحتها و اقتضائات عملی بوده است و نه منطق حقوقی صرف. به همین سبب هر چند در عالم اعتبار قانون‌گذار میتواند مفهوماً بین این دو عنوان تفکیک قایل شود، در عمل تفکیک مصداقی دو عنوان یادشده، ضابطهی مشخصی نخواهد داشت. بر این اساس وقتی قانون‌گذار، صلاحیت وضع آییننامهای را که موضوع آن پیشبینی “تخلف” و “تنبیهات انضباطی” است برای دولت پیشبینی میکند، گویی به طور ضمنی تشخیص و تعیین مصادیق عنوان “تخلف” و ضابطه‌ی تفکیک آن از “جرم” را نیز به دولت واگذار میکند و این در حالی است که منطق حقوقی نمیتواند موافق صلاحیت مزبور برای دولت باشد زیرا تشخیص عنوان اعمال مجرمانه و به تبع آن تفکیک عنوان عمل مجرمانه از تخلف علی‌الاصول در صلاحیت ذاتی قانون‌گذار است. بنابراین، تفکیک مصادیق دو عنوان “جرم” و “تخلف” که صرفاً جنبه اعتباری دارد، در صلاحیت قانون‌گذار است و واگذاری آن به دولت، حتی ممکن است به مثابه تفویض صلاحیت قانون‌گذاری محسوب شود.

آقای حسین اعظمی چهاربرج

اساساً این فرض حضرت عالی یک مصداق بیشتر پیدا نمی‌کند و آن قاضی شعبه دیوان عدالت اداری است. اتفاقاً ما آیین‌نامه مستقل تعزیرات حکومتی داریم. مفهوم ماده ۱۳ آیین‌نامه سازمان تعزیرات حکومتی این بود اگر کسی تخلفی کرد در رسیدگی به پرونده او اینطور مجازات می‌شود هر کسی رأی از این کمیته می‌گرفت به شعب دیوان مراجعه میکرد. شعبه دیوان اول دستور موقت می‌داد مثلاً میگفتند از تهران برود چابهار. اول اجرا نمی‌کرد بعد رأی را ابطال می‌کرد. ماده [۳۱۸]۱۳ ابطال شد اما سال ۹۰ دوباره احیا شده است به اسم شعبه ویژه رسیدگی به تخلفات انتظامی. قضات می‌گویند این خلاف قانون است در حالی که هم شورای نگهبان و هم مجلس و هم دیوان عدالت اداری هنوز مغایر تشخیص ندادهاند. اما قضات در رویه استنباطشان این است که اگر چیزی مجازات داخلش بود ولو ‌اینکه در مفهوم قابل جدا کردن هستند اما در مصداق زمانی که انفصال یا محرومیت یا به طور کلی اگر این مجازات‌ها داخل آن پیش‌بینی شده باشد یا کسر یک قسمتی از حقوق که می‌شود جزای نقدی، رویه قضایی دیدشان بر این است که اینها خلاف قانون است و مجازات است و نمی‌شود در آن مجموعه مجازات‌های انتظامی و تخلف بیاورید.

آقای دکتر اسدالله یاوری

©

به نظر میرسد اساساً آیین‌نامه نمی‌تواند مستقل از قانون تعهد و محدودیتی در حوزه حقوق و آزادیها برای شهروندان ایجاد نماید و به طریق اوُلی نمی‌تواند مجازات تعیین کند. اما از منظر حقوق تطبیقی به هر حال در فرانسه شورای دولتی رأیی دارد که حاوی این نکته است که مجازات انضباطی را مقام اداری حتی بدون تصویب قانون‌گذار و اجازه آیین‌نامه دیگری می‌تواند رأساً صادر کند. این نکته‌ای را که آقای توازنی می‌گویند به هر حال هست و از نظر تاریخی مطرح بوده اما به تدریج دو نکته اضافه شده است. یکی اینکه مجازات‌های اداری اعم از مجازات علیه کارمند که می‌گوییم انضباطی یا علیه اعضاء یک صنف که می‌گوییم انتظامی یا علیه شهروند که در واقع آن مجازات اداری خاص است، در حقوق تطبیقی از هم تفکیک شده است. اساساً در وجه سوم که علیه شهروند است به هیچ عنوان غیر از قانون حق وضع مجازات برای مرجع دیگری وجود ندارد. اما در مورد مسئله اول مجازات انضباطی و انتظامی که در درون یک نهاد چه عمومی و چه خصوصی و چه یک صنف وضع می‌شود، در یک دوره‌ای اساساً شورای دولتی پذیرفته بود که آییننامه وضع مجازات نماید، اما در دهه‌های اخیر حتی در مورد وضع مجازات انضباطی و انتظامی هم شورای قانون اساسی به هیچ عنوان به مقام آیین‌نامه‌ای اجازه وضع چنین مقرراتی را نداده است. ضمن اینکه حتی از آن مرحله در دو دهه اخیر جلوتر رفتند و به آنجا رسیده‌اند که می‌گویند وضع مجازات به وسیله قانون اگر به وسیله مقامی غیر از قاضی مورد رسیدگی و صدور قرار بگیرد اگر مجازات از یک شدت و در یک کیفیت خاصی باشد حتماً باید تضمینات قضایی در مورد آن رعایت شود ولو اینکه رسیدگی به آن مجازات در یک مرجعی غیر از دادگاه کیفری صورت بگیرد. یعنی اساساً در مورد مجازاتهایی چون تعدیل کارمند یا محروم کردن یک پزشک از حرفه او به عنوان انفصال مادام‌العمر که مجازات‌های سنگینی هستند، ولو اینکه از طرف یک مرجع غیرکیفری رسیدگی و صادر می‌شود حتماً باید تضمیناتی که در رسیدگی قضایی در دادگاه اعمال می‌شود آنجا نیز مورد توجه قرار گیرد. وضعیت در گذشته وجود داشته است. حتی در گذشته این بوده که خود مقام اداری می‌توانسته علیه کارمند به اعتبار صلاحیت و اقتدار انضباطی که داشته بدون وجود هیچ متن قانونی یا آیین‌نامه‌ای مجازات انضباطی صادر کند. به علاوه شایان ذکر است علاوه بر تکلیف یاد شده مواردی مانند اهمیت مجازات و شدت و ضعف آن نیز در رژیم حقوقی حاکم بر آن از حیث مرجع وضع و همچنین مرجع صدور حکم به آن نیز مؤثر هستند.

آقای دکتر عباس توازنیزاده

به نظر می‌رسد مسئله این است که اگر در نهایت به این نتیجه رسیدیم که اجرای این تفکیک مصلحت است، آن گاه باید یک نظام حقوقی مناسبی طراحی کنیم. مشکل اینجاست که همانطور که آقای یاوری فرمودند ما این تفکیک را قائل شدیم ولی آن را بدون چارچوب رها کردیم. باید چارچوب برای این تفکیک تعیین کرد. اگر قرار باشد هر طوری که قاضی تشخیص داد، عمل کند ما چطور قضاوت قاضی را مورد ارزیابی قرار دهیم. من چه ملاکی دارم که قاضی مطابق قانون عمل کرده یا نه؟ می‌خواهم بدانم چه جوابی برای این مسئله وجود دارد؟ قاضی باید حکم خودش را بر اساس قانون و اصول صادر کند غیر از این است؟ برای چه؟ برای اینکه از بیرون امکان ارزیابی نحوهی عملکرد قاضی فراهم شود قاضی هم باید در یک چارچوبی عمل کند حالا اگر برای بنده هم چنین ملاکی نباشد چطور باید تشخیص بدهم که قاضی مطابق قانون عمل کرده یا نه؟

آقای دکتر اسدالله یاوری

اساساً تکلیف قاضی در مواجهه با آیین‌نامه و مقررات مادون قانون چیست؟ اساساً قاضی مکلف به رعایت آیین‌نامه است؟ یا خیر؟

آقای حسین اعظمی چهاربرج

یک قانون داریم به نام قانون حمایت از حقوق مصرف‌کننده. ما به مناسبتی، کاری داشتیم انجام می‌دادیم یک گروه از فقها هم داخل آن بودند ما هر کاری کردیم تحلیل‌های اقتصادی را برای فقها مطرح کنیم، موفق نشدیم. در آخر یکی از فقها گفتند شما می‌خواهید یک حرف درست را بزنید اما باید با زبان آنها بگویید کسی که مجتهد است و در حوزه درس خوانده و ادبیات حوزه را می‌داند دنبال حجت است. شما نگویید این خوب است و آن فلان است شما بگویید تحلیل اقتصادی به این جهت حجت است؛ یعنی برایش مشکل حجت را حل کنید الباقی را خودش حل می‌کند و خودش متوجه می‌شود. قاضی هم از یک چنین صنفی است. یعنی طلبه و مجتهد دنبال حجت است؛ اگر شما با مجتهد صحبت می‌کنید تا مشکل حجتش را حل نکنید لسان واحد پیدا نمی‌کنید. قاضی هم دنبال قانون است. در پوست و خون قاضی است که باید هر حرفی که زده می‌شود به آن پوشش قانون بدهیم و بگوییم این قانون است؛ یعنی اگر شما به یک قاضی بگویید این قانون است هیچ وقت قاضی مقاومت نخواهد کرد. من همه فرمایشات را قبول می‌کنم اساساً اگر قبول نکنم هم در فرایند قضایی مؤثر نیست چون موضوع بحث من فرایند قضایی است. اما اینکه به یک جمع‌بندی برسیم به قاضی ربطی ندارد قاضی آن چیزی که الان در دست دارد یک ماده ۳ دارد در قانون آیین دادرسی مدنی. همین ماده ۳ مبدأ و مخرج و فرایند او می‌شود اگر ما بتوانیم بگوییم آیین‌نامه در این فرایند قرار می‌گیرد پس قاضی قادر است از این فرایند استفاده کند.

آقای دکتر اسدالله یاوری

یعنی قاضی مکلف به رعایت و اعمال مقرراتی که خلاف قانون نباشند، نیست؟

آقای حسین اعظمی چهاربرج

اما در خصوص اینکه آیا قاضی مکلف است به آیین‌نامه عمل کند یا نه، من می‌خواهم از همین روش استفاده کنم که این روش، روشی است که در دوره کارآموزی هم ما به کارآموزان قضات می‌گوییم که شما این روش را یاد بگیرید الباقی را خودتان تحلیل می‌کنید. باید روش، روش قضایی باشد قابل ارزیابی باشد. آیین‌نامه در این فرایند نیست؛ آیین‌نامه نه قانون است نه فتواست نه جزء اصول. اگر قانون ارجاع به آیین‌نامه داد در این صورت ما به آیین‌نامه عمل می‌کنیم چون قانون گفته که رجوع کنید به آیین‌نامه. اما یک زمان نه، مصوباتی داریم مثل مصوبات شورای شهر تهران که به تأیید وزیر کشور رسیده است. این مصوبه مناطق تهران را به نواحی تقسیم کرده است. در این مصوبه گفته شده است مسئولیت با شهردار ناحیه است. شهردار ناحیه کیست؟ یک کارمند ساده‌ای که شما ۱۰ سال هم او را به زندان بیندازید کسی نمی‌آید یک دیه کامل از بیت‌المال یا از شهرداری بدهد. اما شهردار تهران را احضار کنید حق به حق‌دار می‌رسد یا حداقل رأیی که صادر شد به نتیجه می‌رسد. قضات ما صد در صد به این دست مصوبات عمل نمی‌کردند. چون می‌گفتند اصلاً ما تکلیفی نداریم به این عمل کنیم. شعبه می‌گفت در سلسله تکالیفی که من باید عمل کنم، جایگاه این مصوبه کجاست؟ قانون است یا فتوا یا اصول حقوقی است؟ چون این مصوبه به استناد قانون نبود یعنی با ارجاع قانون نبود. پس در رویه آیین‌نامه‌ها مستقلاً جایگاهی ندارند مگر اینکه قانونی اجازه بدهد آیین‌نامه‌ای تصویب بشود چه به طور خاص و چه به طور عام در اجرای اصل ۱۳۸ قانون اساسی.

آقای دکتر اسدالله یاوری

در اینجا بحث سلسله مراتب هنجارها پیش میآید. آیا تصمیم یک شعبه دادگاه می‌تواند آیین‌نامه‌ای را که بر اساس نظم قضایی و نظم حقوقی وضع شده است، کنار بگذارد به طوری که قاضی بگوید من با این که برخلاف قانون هم نیست دوست ندارم اجرا کنم. یعنی به نظر می‌رسد یک نوع تعمُد است. ما در مورد خلاف قانون ملاک داریم ولی وقتی خلاف قانون نیست و در نظم حقوقی و نظام سیاسی و اداری قانون‌گذار اساسی و قانون‌گذار عادی اجازه وضع دادند و مغایر با قانون نیست قاضی بر چه اساسی عدم اعمال آیین‌نامه را مجاز می‌داند؟

آقای حسین اعظمی چهاربرج

البته رویه را باید در یک کار میدانی بررسی کرد. اما به نظر من هر دو جهت را می‌توان گفت باز هم با همین روش خودشان. اگر ما بگوییم باید اجرا کند مستند ما باید مفهوم اصل ۱۷۰ باشد؛ یعنی همین طور نمی‌شود به قاضی گفت اجرا کن باید اول آن را وصل کنیم به یک ماده قانونی بگوییم اصل ۱۷۰ که می‌گوید مکلف است اجرا نکند این یک مفهوم دارد و مفهوم آن این است که اگر خلاف قانون یا خلاف یکی از این ۳ مورد نبود مکلفی اجرا کنی. پس قاضی را باید مجاب کنیم چرا چون قاضی مکلف است به قانون عمل کند و قانون هم اعم است از منطوق آن و در ماده ۳ قانون آیین دادرسی مدنی می‌گوید قاضی مکلف است به قانون عمل کند. ممکن است کسی استدلال کند قانون اعم است از قانون اساسی حداقل اصل ۱۷۰ مشمول آن تفاسیر نمی‌شود. به استناد مفهوم اصل ۱۷۰ ما مکلفیم به آیین‌نامه عمل کنیم اما ممکن است کسی هم بگوید خیر من تکلیف عمل به قانون دارم نه مقررات. از این جهت هر دو تعریف و هر دو فهم و استدلال به نظر من تاب استدلال قضایی دارد.

آقای دکتر عباس توازنیزاده

در مورد اصل ۱۷۰ من فکر می‌کنم که درست می‌فرمایید از اصل ۱۷۰ می‌توان مفهوم گرفت ولی در تحلیل نهایی باید گفت بنای قانون اساسی و پیش‌فرض آن، این است که در نظام حقوقی ما، آیین‌نامه به عنوان بخشی از نظم و نظام حقوقی شناسایی شده است. این مسئله فراتر از این است که ما با تفسیر لفظی بخواهیم قضیه را حل کنیم. وقتی قانون اساسی می‌گوید که قاضی تکلیف دارد آیین‌نامه خلاف قانون را رعایت و اجرا نکند، اگر چه مفهوم لفظی این است که در صورت عدم‌مغایرت با قانون حتماً باید اجرا کند، اما این الزام به اجرا در تحلیل نهایی به خاطر مفهوم اصل ۱۷۰ نیست، بلکه دلیل اصلی آن است که در نظام حقوقی ما آییننامه به عنوان یک منبع معتبر مورد شناسایی قرار گرفته است.

آقای حسین اعظمی چهاربرج

اساساً ما در بحث‌های حقوقی از فلسفه شروع می‌کنیم، بلکه پایین‌تر، از تصورات شروع می‌کنیم به فلسفه و مبانی می‌رسیم. این مبانی ممکن است تبدیل به مقررات بشود در پله سوم یا چهارم، قاضی از این پله سوم تازه ورود به بحث می‌کند. تفسیر لفظی را ممکن است به عنوان مبنا در نظر بگیرد، اما ورود به بحث از سوی وی از قانون شروع میشود. دادسرای انتظامی قضات شمشیری که سر قضات گرفته آن هم از آنجا شروع می‌کند. کما اینکه ما قضاتی داشتیم که یکی از آنها آمد و عضو هیأت علمی ما در دانشگاه شد ایشان از مبانی و فلسفه در انشای رأی شروع کرد شما ببینید چه دادسرای انتظامی چه قضات عالی و دیوان می‌گفتند این شیوه، شیوه قضایی نیست به نظر من مبنای فرق همانجاست که ما وقتی می‌خواهیم به قاضی چیزی را بگوییم باید با این شیوه به او بگوییم.

آقای دکتر اسدالله یاوری

بنده این نکته را که اساساً تفسیر، تحلیل و برخورد قاضی با یک پروند با یک دانشگاهی متفاوت است، محل مناقشه می‌دانم. به این معنی که وقتی صاحب‌نظر حقوقی راجع‌به یک موضوعی بحث می‌کند سطح بحث او می‌تواند متفاوت باشد در سطح نظری یا در سطح هنجاری؛ یک وقت ما در حوزهی نظری بحث می‌کنیم در واقع در فلسفه یا مبانی قوانین بحث می‌کنیم یک وقت در سطح هنجاری. هنگامی که حقوقدان دانشگاهی در سطح هنجاری بحث میکند، مبانی، اصول و منابع مورد استفاده وی همان است که قاضی مورد استفاده قرار میدهد و لو آنکه رویکرد و متد تحلیل و تفسیر متفاوت باشد اما مسئله در اینجا بیشتر قوت و وزن استنادات و استدلالات است و نه جایگاه قاضی و صاحبنظر دانشگاهی. به عبارت دیگر، اگرچه نظر قاضی در حل اختلافات و یا صدور حکم به مجازات دارای اعتبار رسمی است، اما این امر مانع از آن نیست که حقوقدان غیرقاضی بتواند حکم دیگری را در قالب دکترین نسبت به موضوع موردنظر ارائه نماید. مهم در اینجا وزن و قوت استدلال و استناد قاضی و غیرقاضی در یافتن حکم قضیه است و کارکرد متقابل رویه قضایی و دکترین در تأثیر و تأثر نسبت به یکدیگر مستلزم توجه این دو گروه به نظرات یکدیگر است.

شاید فقط در مواردی که آییننامه مستقل مبادرت به ایجاد تعهد و تکلیف مستقل برای شهروندان( در محدود کردن حقوق و آزادیها) مینماید و قانون مغایری نیز وجود ندارد بتوان گفت اگرچه مغایرت با قانون وجود ندارد، اما قاضی بتواند با استناد به اینکه حقوق و آزادیها اصل بوده و هر گونه محدودیتی در آنها نیاز به حکم قانون‌گذار دارد، از اعمال آییننامه مزبور خودداری کند.

آقای حسین اعظمی چهاربرج

منظور بنده تقابل نبود. عرض کردم حدود اختیارات قاضی محدودتر از حدود تفکرات است. کما اینکه همین قاضی نماینده مجلس می‌شود یک‌جور فکر می‌کند همین نماینده مجلس برود در شورای نگهبان جور دیگری فکر می‌کند. قاضی وقتی پشت میز قضاوت می‌نشیند آنجا حدود او می‌شود ماده ۳ قانون آیین دادرس مدنی. وقتی می‌آید در دانشگاه غیر از مسلمات عقلی هیچ حدود دیگری ندارد. ما که می‌دانیم در بحث‌های دانشگاه مسلمات عقلی می‌شود کف بحث ما و سقف هم ندارد پس شخص ملاک ما نیست جایگاه ملاک است هر جایگاهی یک حدود و ثغوری دارد حالا هر شخصی را در هر جایگاهی بگذارند مکلف است آن حدود و ثغور را رعایت کند.

نتیجه‌

اصل یکصدوهفتادم قانون اساسی با توجه به پیشبینی صلاحیت گسترده برای دادرسان از یک‌سو دارای اهمیت فراوان است و از طرف دیگر با چالشهای حقوقی متعددی روبروست. بر این اساس، در نوشتاری که از نظر گذشت، فرایند اعمال این اصل در رویه قضایی و همچنین از نظرگاه دکترین حقوقی مورد بحث و بررسی قرار گرفت. عمده مباحث و مطالب در قالب سه محورمطرح شد: جایگاه اصل ۱۳۸ قانون اساسی در اجرای اصل ۱۷۰؛ جایگاه آییننامههای دولتی در نحوه رسیدگی و اعمال مجازات و جایگاه آرای وحدت رویه دیوان عدالت اداری و استنباط قضایی در اعمال اصل ۱۷۰ قانون اساسی. همچنین بسیاری از زوایای مبهم این اصل در خلال پرسش و پاسخ‌های مطروحه مورد بررسی قرار گرفتند. با توجه به مجموعه مباحث مطروحه در این هماندیشی علمی می‌توان گزارههای زیر را به عنوان نتیجه برشمرد:

Ø قانون، فقه به معنی فتوایی آن و اصول، مجموعه ضوابط قاضی در تشخیص مغایرت یا عدم مغایرت مقررات دولتی با قانون و مقررات اسلامی است؛

Ø اگر قاضی به این جمع‌بندی و تشخیص رسید که مصوبه‌ای با قانون یا شرع مغایرت دارد یا خارج از حدود اختیارات مقام تصویب‌کننده است، الزاماً ‌باید آن را اجرا نکند.(صلاحیت تکلیفی)

Ø رویه قضایی نمایانگر آن است که قضات معمولاً به روح قانون در تعیین اینکه آیا مقررات دولتی مخالف قانون هستند یا نه، استناد نمی‌کنند که از نظر برخی قابل مناقشه است.

Ø در مورد این که آیا مطابق اصل ۱۷۰، اگر مقررات دولتی مغایر با قانون نبود، قاضی مکلف به اجرای آن است، در رویه قضایی دیدگاههای متفاوتی وجود دارد؛ معمولاً قضات در مورد آییننامههای اجرایی قوانین خود را مکلف به اعمال آنها میدانند، اما در مورد آییننامههای مستقل برخی قضات آن را در زمره قواعدی که برای آنان الزام‌آور است، قلمداد نمیکنند. رویکرد غالب در دکترین حقوقی تردیدی در مورد الزامآور بودن اجرای آییننامهها(که مغایر قانون نیستند) به عنوان یکی از قواعد معتبر در سلسله مراتب هنجارهای حقوقی ندارد؛

Ø مستنبط از قانون اساسی و قوانین عادی، صلاحیت وضع جرم و مجازات منحصراً در اختیار قانون‌گذار است و بدین ترتیب آییننامههای واضع مجازات، مغایر قانون بوده و قضات مکلف به عدماجرای آن هستند؛ البته در این زمینه لزوم تفکیک میان جرم و تخلف، میان انواع تخلفات و مجازاتها (تخلفات انضباطی و انتظامی کارکنان و اعضای صنف از تخلفات اداری شهروندان) و همچنین توجه به نقش، ماهیت مجازات و شدت وضعف آن در تعیین مرجع وضع و مرجع صدور حکم به آن باید مورد توجه قرار گیرد؛

Ø گستره مفهومی قضات دادگاه‌ها، مسامحتاً شامل قضات دادسرا هم می‌شود. همچنین شامل قضات دادگاه‌های بدوی، دادگاه‌های تجدید نظر و واحدهای قضایی مختلف سازمان قضایی و نیروهای مسلح نیز میگردد. اما در برگیرنده اعضای مراجع شبه‌قضایی نخواهدبود.

Ø با فرض امکان نظارت شرعی قضات محاکم و شعب دیوان عدالت اداری بر آیین‌نامه‌های دولتی، در مورد مفهوم مقررات اسلامی اختلاف نظر وجود دارد؛ برخی معیار مطابقت با شرع را در نظریات فقهی شورای نگهبان جستوجو میکنند؛ عدهای دیگر معیار تشخیص مقررات اسلامی را استنباط قاضی می‌دانند و تعدادی هم در این زمینه قایل به استفتاء از مجتهدین هستند.

Ø قاضی برای عدماجرای مقررات دولتی تکلیفی به بیان دلایل این امر در احکام قضایی ندارد و صرف عدماجرا در این زمینه کفایت میکند؛ منتها در دعاوی حقوقی (در مقابل کیفری) قاضی بایستی در قالب رد دلایل، به ادله‌ی عدماجرای مقررات دولتی اشاره کند.

[۲۸۶] به لحاظ تاریخی میتوان پیشینهی اصل یکصدوهفتادم قانون اساسی را در اصل هشتاد و نهم متمم قانون اساسی مشروطه جستوجو کرد. این اصل مقرر میداشت: «دیوانخانه عدلیه و محکمه‌ها وقتی احکام و نظامنامه‌های عمومی و ایالتی و ولایتی و بلدی را مجری خواهند داشت که آنها مطابق با قانون باشند.» ایمانی، عباس و قطمیری، امیررضا، قانون اساسی در نظام حقوقی ایران، نامه هستی، چاپ اول، ۱۳۸۸، ص ۵۱۲٫

[۲۸۷]. عضو هیأت علمی دانشکده حقوق دانشگاه شهید بهشتی و مدیر گروه حقوق اساسی پژوهشکده حقوق عمومی و بینالملل پژوهشگاه قوه قضاییه

[۲۸۸]. اصل ۱۷۰ قانون اساسی: «قضات دادگاه‌ها مکلف‌اند از اجرای تصویبنامهها و آییننامههای دولتی که مخالف با قوانین و مقررات اسلامی یا خارج از حدود اختیارات قوه مجریه است خودداری کنند و هر کس میتواند ابطال اینگونه مقررات را از دیوان عدالت اداری تقاضا کند.»

[۲۸۹]. به منظور رعایت اختصار، عبارات ابتدایی ورود به مباحث اصلی همۀ سخنرانان و مدعوین در ادامه گزارش حذف شده است.

[۲۹۰]. دادیار دادسرای عمومی و انقلاب تهران و مدرس دانشگاه

[۲۹۱]. اصل یکصد و شصت و ششم – احکام دادگاه‌ها باید مستدل و مستند به مواد قانون و اصولی باشد که براساس آن حکم صادر شده است .

اصل یکصد و شصت و هفتم – قاضی موظف است کوشش کند حکم هر دعوا را در قوانین مدّونه بیابد و اگر نیابد با استناد به منابع معتبراسلامی یا فتاوی معتبر، حکم قضیه را صادر نماید و نمی تواند به بهانه سکوت یا نقص یا اجمال یا تعارض قوانین مدونه، از رسیدگی به دعوا و صدور حکم امتناع وزد.

[۲۹۲]. ماده ۳ – «قضات دادگاه‌ها موظفند موافق قوانین به دعاوی رسیدگی کرده، حکم مقتضی صادر و یا فصل خصومت نمایند . در صورتی که قوانین موضوعه کامل یا صریح نبوده یا متعارض باشند، یا اصلاً قانونی در قضیه مطروحه وجود نداشته باشد، با استناد به منابع معتبر اسلامی یا فتاوی معتبر و اصول حقوقی که مغایر با موازین شرعی نباشد، حکم قضیه را صادر نمایند و نمی توانند به بهانه سکوت یا نقص یا اجمال یا تعارض قوانین از رسیدگی به دعوا و صدور حکم امتناع ورزند و الا مستنکف از احقاق حق شناخته شده و به مجازات آن محکوم خواهند شد.»

[۲۹۳]. ماده ۲۱۴ – «رأی دادگاه باید مستدل و موجه بوده و مستند به مواد قانون و اصولی باشد که بر اساس آن صادر شده است. دادگاه مکلف است حکم هر قضیه را در قوانین مدون بیابد و اگر قانونی در خصوص مورد نباشد با استناد به منابع فقهی معتبر یا فتاوی معتبر حکم قضیه را صادر نماید و دادگاه‌ها نمیتوانند به بهانه سکوت یا نقص یا اجمال یا تعارض یا ابهام قوانین مدون از رسیدگی به شکایات و دعاوی و صدور حکم امتناع ورزند.»

اصل ۱۳۸ قانون اساسی: «علاوه بر مواردی که هیأت وزیران یا وزیری مأمور تدوین آییننامههای اجرائی قوانین می شود، هیأت وزیران حق دارد برای انجام وظایف اداری و تأمین اجرای قوانین و تنظیم سازمانهای اداری به وضع تصویبنامه و آییننامه بپردازد، هر یک از وزیران نیز درحدود وظایف خویش و مصوبات هیأت وزیران حق وضع آییننامه و صدور بخشنامه را دارد ولی مفاد این مقررات نباید با متن و روح قوانین مخالف باشد.

دولت میتواند تصویب برخی از امور مربوط به وظایف خود را به کمیسیونهای متشکل از چند وزیر واگذار نماید. مصوبات این کمیسیونها در محدوده قوانین پس از تأیید رئیس جمهور لازم‌الاجرا است.

تصویبنامهها و آییننامههای دولت و مصوبات کمیسیونهای مذکور در این اصل، ضمن ابلاغ برای اجرا به اطلاع رئیس مجلس شورای اسلامی میرسد، تا در صورتی که آنها را بر خلاف قوانین بیابد با ذکر دلیل برای تجدیدنظر به هیأت وزیران بفرستد.»

[۲۹۵]. ماده ۳۸ – «کلیه دستگاههای اجرایی و مراجع ذیصلاح مکلفند پس از ضبط مواد مخدر و نیز اسلحه و مهمات جنگی و انواع مواد منفجره آنها را‌ بلافاصله به ترتیب و حسب مورد به وزارت بهداشت، درمان و آموزش پزشکی و وزارت دفاع و پشتیبانی نیروهای مسلح (واحد نظامی محلی) تحویل‌داده تا تحت نظارت نماینده دادستان محل و نماینده تام‌الاختیار سازمان نگهداری و پس از ضبط قطعی به شرح ذیل بفروش رسانده شود و در صورت‌لزوم نیز بنا به تشخیص مراجع ذی‌ربط معدوم گردد: …»

.[۲۹۶] ماده ۴ : «مراجع قضایی مکلفند پس از دریافت شکایت حداکثر ظرف مدت یکماه نسبت به صدور حکم اقدام و مراتب را به گمرک یا سایر ادارههای ذیربط اعلام نمایند.

تبصره ۱ : رسیدگی به پروندههای موضوع این قانون تابع تشریفات آیین دادرسی و تجدیدنظر نبوده و از جهت ایجاد وحدت رویه در نحوه رسیدگی محاکم قضایی دستورالعمل مربوطه بهوسیله قوه قضاییه ظرف مدت دو هفته پس از تصویب این قانون تهیه و به مراجع ذیربط ابلاغ خواهد شد.

تبصره ۲ : در صورت عدم رسیدگی یا تطویل دادرسی و عدم تعیین تکلیف قطعی پرونده در مدت فوق‌الذکر، سازمان تعزیرات حکومتی موضوع ماده واحده قانون اصلاح قانون تعزیرات حکومتی مصوب ۲۰/۷/۷۳ مجمع تشخیص مصلحت نظام یا سازمان جداگانهای که دولت تعیین خواهد کرد با درخواست سازمان شاکی میتواند همان پرونده را از محاکم قضایی یا سازمان شاکی مطالبه و طبق جرایم و مجازاتهای مقرر در قوانین مربوط و این قانون اقدام نماید.

در مناطقی که محاکم قضایی (شامل دادگاه‌های انقلاب و یا دادگاه‌های عمومی) برای رسیدگی به پروندههای قاچاق وجود ندارند تا ایجاد تشکیلات قضایی، سازمان تعزیرات حکومتی براساس جرایم و مجازاتهای مقرر در قوانین مربوط و مفاد این قانون مجاز به رسیدگی به پروندههای فوق‌الذکر میباشند.»

[۲۹۷]. ماده ۱۰ـ «در صورتی که مراجع قضایی ‌، ظرف مهلت مقرر در قانون (یک ماه از تاریخ وصول ‌پرونده‌)، مبادرت به صدور حکم ننمایند و سازمان شاکی از سازمان تعزیرات حکومتی درخواست‌رسیدگی نماید در این صورت سازمان تعزیرات حکومتی پرونده را از شعبه رسیدگی کننده یا سازمان شاکی مطالبه می‌نماید و شعبه و سازمان شاکی نیز موظف به تحویل آن به سازمان مذکور است و در هر حال مرجع قضایی مجاز به ادامه رسیدگی و صدور حکم نخواهد بود.

تبصره ـ در صورت اخذ پرونده از مرجع قضایی‌، سازمان تعزیرات حکومتی می‌تواند پرونده را از ابتدا یا در هر مرحله که باشد رسیدگی نماید.»

[۲۹۸]. ماده ۱۱ـ «در کلیه مواردی که سازمان تعزیرات حکومتی صالح به رسیدگی می‌باشد شعب تعزیرات‌حکومتی دارای همان اختیاری خواهند بود که مراجع قضایی در رسیدگی به پرونده‌های مزبور دارند.»

[۲۹۹]. ماده ۱۲۴- «هرگاه متهمی برحسب احضار یا جلب بیش از۲۴ ساعت در توقیف بماند بدون اینکه مستنطق از او استنطاق نماید و بطوری که در ماده قبل ذکرشد پس از حاضر شدن متهم درنزد مدعی العموم اقدامی در استنطاق او نشود اینگونه توقیف در ردیف توقیفاتی است که به اراده شخص بعمل آمده و در این صورت هر یک از مستحفظین که مرتکب چنین جرمی شده اند از شغل خود منفصل می شوند مستنطق و مدعی العموم نیز در ازای تخلفی که از وظایف خود نموده اند از شغل خود منفصل خواهند شد.»

[۳۰۰]. قاضی دیوان عدالت اداری

.[۳۰۱] مجمع تشخیص مصلحت نظام در جلسه مورخ ۱۵/۱/۱۳۶۸ موضوع «تعزیرات حکومتی امور گندم، آرد و نان» را مورد بررسی قرار داد و مقرر کرد: بررسی و تصویب نهایی پیشنهادات موضوع نامه شماره ۴۰۵۶-۱۲/ م ن مورخ ۱۸/۱۱/۶۷ جناب آقای مهندس میرحسین موسوی در خصوص اصلاح آیین‌نامه تعزیرات حکومتی امور گندم، آرد و نان به جناب آقای یزدی و جناب آقای مؤمن واگذار می شود

. ابلاغ شود.

سیدعلی خامنهای

مندرج در :

http://maslahat.ir/DocLib2/Approved%20Policies/Difficulties/1368/dif-15-1-1368-no12.aspx

[۳۰۲]. ماده ۷- (اصلاحی ۱۷/۱/۱۳۶۸ کمیسیون منتخب مجمع تشخیص مصلحت نظام) ـ «در صورتی که متخلف از پرداخت جریمه استنکاف نموده کمیسیون تعزیرات امور گندم، آرد و نان پس از گذشت بیست روز و پس از تأیید شخص استاندار تا زمانی که متخلف حاضر به اجرای حکم طبق تبصره (۱) ذیل این بند نگردد به ترتیب حبس تا ده روز، شلاق تا چهل ضربه و تبعید از سه ماه تا یک سال محکوم می نماید.»

[۳۰۳]. ماده ۱۵ ـ «امور مالی، معاملاتی، استخدامی و نظام پرداخت و تشکیلات سازمان منحصراً تابع این آیین نامه و آییننامههایی است که به پیشنهاد وزیر دادگستری به تصویب هیأت دولت می رسد و از شمول قوانین محاسبات عمومی و استخدام کشوری مستثنی می باشد و تابع قانون نحوه هزینه کردن اعتبارات خارج از شمول قانون محاسبات عمومی و سایر مقررات عمومی خواهد بود.»

[۳۰۴]. ماده ۲۵ ـ «شعب تجدیدنظر در صورتی که آراء شعب بدوی را کمتر از مجازات مقرر قانونی بدانند می‌توانند آن را تشدید نمایند.»

.[۳۰۵] «نظر به این که در ماده ۲۵ آیین‌نامه سازمان تعزیرات حکومتی، در مواردی که مجازات کمتر از حداقل مقرر قانونی تعیین شده باشد، علی‌الاطلاق به شعب تجدیدنظر اجازه تشدید مجازات اعطا شده است ولیکن در قانون این امر به رعایت جهاتی مقید شده است، بنابراین اطلاق آن به دلیل مذکور مغایر قانون است و مستند به بند ۱ ماده ۱۲ و ماده ۸۸ قانون تشکیلات و آیین دادرسی دیوان عدالت اداری مصوب سال ۱۳۹۲، حکم به ابطال آن صادر می‌شود.» ( قسمتی از رأی شماره‌ ۶۶۵-۶۶۴ هیأت عمومی دیوان عدالت اداری)

[۳۰۶]. ماده ۳۳ ـ «محل کسب یا فعالیت مستنکف از پرداخت جریمه تا وصول آن به رأی شعبه رسیدگی کننده تعطیل و در موارد لزوم مستنکف بازداشت خواهد شد.»

[۳۰۷]. «مطابق ماده ۵۵ قانون تعزیرات حکومتی مصوب سال ۱۳۶۷، وصول جریمه از مستثنیات دین ممنوع شده است و مطابق بند (و) ماده ۵۲۴ قانون آیین دادرسی دادگاه‌های عمومی و انقلاب در امور مدنی مصوب سال ۱۳۷۹، وسایل و ابزار کار کسبه، پیشه‌وران، کشاورزان و سایر اشخاصی که وسیله امرار معاش محکوم علیه و افراد تحت تکفل اوست از جمله مستثنیات دین ذکر شده است. با توجه به مراتب، حکم مقرر در ماده ۳۳ آیین‌نامه سازمان تعزیرات حکومتی مبنی بر تعطیلی محل کسب در فرض استنکاف از پرداخت جریمه تا زمان وصول آن، به لحاظ این که محل کسب از جمله مستثنیات به شمار می‌رود و غیر قابل توقیف است، مغایر قانون تشخیص می‌شود و مستند به بند ۱ ماده ۱۲ و ماده ۸۸ قانون تشکیلات و آیین دادرسی دیوان عدالت اداری مصوب سال ۱۳۹۲ ابطال می‌شود.» ( قسمتی از رأی شماره‌ ۶۶۵-۶۶۴ هیأت عمومی دیوان عدالت اداری)

[۳۰۸]. قاضی دیوان عدالت اداری

[۳۰۹]. رأی هیأت عمومی

«الف ـ بـا عنایت مدلول احکام مقرر در اصل‌های ۳۶ و ۳۷ قانون اساسی جمهوری اسلامی ایران و دو ماده ۲ و ۱۷ قانون مجازات اسلامی، تعیین انواع جرایم و مطلق تخلفات و میزان مجازات هر یک از آنها و همچنین تعیین مراجع ذیصلاح به منظور رسیدگی به جرایم و تخلفات مختلف و اعمال مجازات قانونی درباره مجرمین و متخلفین از وظایف اختصاصی قانون‌گذار است. بنابراین بندهای ۱۰ و ۱۱ مصوبه چهل و سومین جلسه شورای اسلامی شهر تهران مصوب ۵/۱۱/۸۲ که متضمن تعیین تخلفات اشخاص مذکور در آن مصوبه و اعمال مجازات درباره آنها و نتیجتاً ورود در قلمرو وظایف و اختیارات خاص قوه مقننه است، خلاف قانون و خارج از حدود اختیارات شورای اسلامی شهر تهران در وضع مقررات دولتی تشخیص داده میشود و بندهای ۱۰ و ۱۱ مصوبه فوقالذکر مستنداً به قسمت دوم اصل۱۷۰ قانون اساسی جمهوری اسلامی ایران و بند یک ماده ۱۹ و ماده ۴۲ قانون دیوان عدالت اداری ابطال میگردد. ب ـ طبق بند۱۹ ماده۷۱ قانون تشکیلات، وظایف و انتخابات شوراهای اسلامی کشور و انتخاب شهرداران مصوب۱۳۷۵، نظارت بر امور تماشاخانهها، سینماها و دیگر اماکن عمومی که توسط بخش خصوصی تعاونی و یا دولتی اداره میشود با وضع و تدوین مقررات خاص برای حُسن ترتیب، نظافت و بهداشت این قبیل مؤسسات بر طبق پیشنهاد شهرداری و اتخاذ تدابیر احتیاطی جهت جلوگیری از خطر آتش‌سوزی و مانند آن از جمله وظایف شورای اسلامی شهر شناخته شده است. بنابراین بند۱۳ مصوبـه مورد اعتراض که درخصوص الزام صاحبان و مسئولان سینماها و تماشاخانهها و شهربازیها و اماکن مشابه دیگر و موزه و تالارها و نمایشگاهها و به طور کلی برگزارکنندگان هر نوع برنامه تفریحی و نمایش و کنسرت و میهمانی که جنبه عمومی دارد، به خرید بلیط مصرفی خود از بلیط‌هائی که توسط شهرداری تهران روی اوراق بهادار در چاپخانه دولتی ایران به چاپ رسیده و پرداخت عوارض مقرره و هزینه چاپ آن که متضمن تنظیم شیوههای اجرایی مطلوب درجهت نظارت و کنترل بر قیمت خرید و فروش و پرداخت عوارض متعلقه است، مغایرتی با قانون ندارد و خارج از حدود اختیارات شورای اسلامی شهر تهران نمیباشد.»

[۳۱۰]. بند ا ماده ۱۲ ـ «رسیدگی به شـکایات، تظلّمات و اعتراضات اشخاص حقیقی یا حقوقی از آیین‌نامه‌ ها و سایر نظامات و مقررات دولتی و شهرداری‌ها و مؤسسات عمومی غیردولتی در مواردی که مقررات مذکور به علت مغایرت با شرع یا قانون و یا عدم صلاحیت مرجع مربوط یا تجاوز یا سوءاستفاده از اختیارات یا تخلف در اجرای قوانین و مقررات یا خودداری از انجام وظایفی که موجب تضییع حقوق اشخاص میشود.»

[۳۱۱]. ماده ۹۶ – «کارمندان دستگاههای اجرایی مکلف می‌باشند در حدود قوانین و مقررات‌، احکام و اوامر رؤسای مافوق خود را در امور اداری اطاعت نمایند، اگر کارمندان حکم یا امر مقام مافوق را برخلاف قوانین و مقررات اداری تشخیص دهند، مکلفند کتباً مغایرت دستور را با قوانین و مقررات به مقام مافوق اطلاع دهند. در صورتی که بعد از این اطلاع‌، مقام مافوق کتباً اجراء دستور خود را تأیید کرد، کارمندان مکلف به اجراء دستور صادره خواهند بود و از این حیث مسؤولیتی متوجه کارمندان نخواهد بود و پاسخگویی با مقام دستوردهنده می‌باشد.»

[۳۱۲]. ماده۸۰ ـ «تقاضای ابطال مصوبات در هیأت عمومی دیوان، با تقدیم درخواست انجام می‌گیرد….»

[۳۱۳]. سرپرست پژوهشکده حقوق عمومی و بینالملل پژوهشگاه قوه قضاییه

[۳۱۴]. پژوهشگر پژوهشگاه قوه قضاییه

[۳۱۵]. پژوهشگر پژوهشگاه قوه قضاییه

[۳۱۶]. استادیار حقوق عمومی، دانشگاه تهران (پردیس فارابی) و عضو پژوهشگاه قوه قضاییه

[۳۱۷]. نشست مذکور در تاریخ۱۱/۰۸/۱۳۹۲ در محل معاونت آموزش قوه قضاییه و به همت گروه حقوق اساسی پژوهشکده حقوق عمومی و بینالملل برگزار شد.

[۳۱۸]. ماده ۱۳ – «به منظور رسیدگی به تخلفات مامورین سازمانهای تعزیرات حکومتی و بازرسی و نظارت شعب ویژه ای در مراکز استانها اختصاص خواهد یافت .روسای این شعب بنا به پیشنهاد وزیر دادگستری و تایید رئیس جمهور توسط وزیر دادگستری منصوب خواهند شد.»