وکیل حجت اله کریمیان

وکیل پایه یک دادگستری (اصفهان)
وکالت تخصصی در دعاوی کیفری

موبایل: 09132100173

فساد در نظام های قضایی

برگرفته از نشست های حقوقی سایت قوه قضاییه: IJRI.EADL.IR

فساد در نظام های قضایی

پیش‌گفتار

متن پیش‌رو، ترجمه گزارشی راجع به فساد قضایی است که توسط سازمان شفافیت بین‌الملل تهیه و تدوین شده است. سازمان شفافیت بین‌الملل، یک سازمان غیردولتی است که در سال ۱۹۹۳ تأسیس شد و در بسیاری از کشورهای جهان دارای نمایندگی است. مهم‌ترین گزارش سازمان مذکور، گزارش «شاخص ادراک فساد» است که گزارشی تأثیرگذار در خصوص ارزیابی فساد در جهان ارزیابی شده است. یکی از نماگرهای مورد سؤال در این شاخص، میزان رشوه‌پذیری دستگاه قضایی است که به‌عنوان یکی از جلوه‌های اصلی فساد در این دستگاه تلقی می‌شود.

در این گزارش، ۹ مقاله از مجموع ۲۸ مقاله بخش تحلیل تطبیقی فساد قضایی، ۹ گزارش کشوری از مجموع ۳۲ گزارش کشوری، و ۲ مقاله روش‌شناسی از مجموع ۱۷ مقاله مندرج در بخش «پژوهش درباره فساد»، انتخاب و ترجمه شده است. ملاک انتخاب مقاله‌ها، ملموس‌بودن مسائل مورد بحث و قابل استفاده بیش‌تر بودن مطالعات انجام‌شده برای خوانندگان ایرانی بوده است. به‌ویژه در انتخاب مطالعات موردی کشورها در این مجموعه، تلاش شده کشورهایی انتخاب شوند که با مسائلی مشابه با مسائل کشور ما مواجه بوده و احتمال بهره‌برداری از راه‌حل‌های توصیه‌شده در پایان هر یک از بررسی‌های موردی، در ایران وجود داشته باشد. ۳۲ کشوری که در خصوص آن‌ها مطالعه موردی در گزارش اصلی وجود دارد عبارتند از: الجزایر، آذربایجان، بنگلادش، مقدونیه، شیلی، کاستاریکا، کرواسی، چک، مصر، گرجستان، غنا، گواتمالا، هند، رژیم صهیونیستی، کنیا، مکزیک، مغولستان، موراکو، نپال، نیجریه، پاکستان، فلسطین، پاناما، پاراگوئه، فیلیپین، پاپوآ گینه نو، رومانی، آفریقای جنوبی، سریلانکا، ترکیه، بریتانیا، و زامبیا. از بین کشورهای مذکور، براساس ملاحظاتی که گفته شد، ۹ کشور مکزیک، پاکستان، فیلیپین، رومانی، آفریقای جنوبی، ترکیه و بریتانیا انتخاب و گزارش مربوط به آن‌ها در مجموعه پیش‌رو ترجمه شده است.

به‌رغم ظرافت‌ها و دشواری‌های استنتاج و بهره‌برداری از مطالعات تطبیقی و کشوری، به‌ویژه درخصوص نهادهایی همچون نهادهای قضایی، امید است انتشار این مجموعه بتواند به شکل‌گیری ایده و پروراندن اندیشه‌های اصلاحی در خصوص ارتقای سلامت نظام قضایی کمک کند. بی‌تردید با وجود همه تفاوت‌های برآمده از نظام‌های متفاوت حقوقی ـ سیاسی، یکنواختی‌ها و شباهت‌هایی در ساخت و نحوه کارکرد بخش‌های قضایی در کشورها وجود دارد و این شباهت‌های ساختاری و کارکردی، می‌تواند زمینه‌ساز بهره‌گیری از تدابیر اتخاذ شده در کشورهای نمونه برای مواجهه با مسأله فساد باشد.

گزارش تمام متن

فهرست مطالب

پیش‌گفتار

خلاصه اجرایی: مشکلات اصلی فساد قضایی

تعریف فساد قضایی

دامنه فساد قضایی

انواع فساد قضایی

رفع فساد قضایی

توصیه‌ها

بخش اول: تحلیل تطبیقی فساد قضایی

فساد در قوه قضاییه: دلایل و راه‌حل‌ها

دلایل فساد قضایی

راه‌حل‌های کاهش فساد در قوه قضاییه

رشوه تا چه حد در بخش قضایی شایع است؟

این ارقام را چطور می‌توان با برداشت عموم از فساد مقایسه کرد؟

مردم در مورد چه کسانی حرف می‌زنند؟ قضات، پلیس یا کارکنان دادگاه؟

نتیجه‌گیری

حرفه‌ای بودن قضات: آموزش، حقوق و ساختار شغلی در آسیا

بودجه‌ها و حقوق

ارتقا

آموزش و کارآموزی

معیارهای حرفه‌ای

آموزش قضایی برای مبارزه با فساد

ویژگی‌های حرفه‌ای قوای قضاییه ‌ایتالیا، فرانسه و آلمان

فساد قضایی و اعتماد

عوامل مهم مؤثر بر فساد

مقایسه موارد

توصیه‌ها

فساد قضایی از نگاه دادستان

الگوهای تعقیب و محدودیت‌های استقلال

دادستان‌ها: نگهبانان فساد قضایی

ضمانت‌ها

کاهش نفوذ قاضی تحقیق در فرانـسه و اثر آن در مـبارزه با فساد
وکلا و فساد: نگاهی به شرق و جنوب آفریقا

فساد وکلا و کانون‌های وکلا

کانون‌های وکلا: ضعیف اما در حال جلب اعتماد

توصیه‌هایی به وکلا و کانون‌های وکلا

اصلاحات گسترده‌تر در مبارزه با فساد در حرفه وکالت

مبارزه با فساد قضایی: نگاهی تطبیقی به آمریکای لاتین

آرژانتین و برزیل

جمهوری دومینیکن و پاراگوئه

مروری بر مباحث

حاکمیت قانون و فساد قضایی در چین: در آن سوی دیوار بزرگ

قدرت مرکزی علیه استقلال قضایی

شبکه‌ها، رشوه و مداخله سیاسی

آموزش و معیارهای قضایی

گام‌های آتی

بخش دوم: گزارش‌های کشوری درباره فساد قضایی

مقدمه سازمان شفافیت بین‌الملل
شکاف فزاینده اصلاحات قوانین تا عمل؛ اصلاحات در آذربایجان

آموزش قضات جدید

رئیس‌جمهور فصل‌الخطاب است

نواقص آیین دادرسی

قضات بی‌انضباط

فقدان اجرا

پیشنهادها

برنامه‌های شتابان مبارزه با فساد در گرجستان
فساد قضایی و مصونیت در مکزیک

مذاکرات مجرمان و پلیس

بی‌اعتباری بی‌سابقه در تاریخ قضایی

استقلال شرط لازم دفتر دادستان عمومی

حرکت کند مکزیک به سوی رسیدگی‌های شفاهی

پاکستان: سنت سرسپردگی قضایی

قوه قضاییه سوگند «وفاداری» به قوه مجریه یاد کرده است

فساد قضایی امروز

پاسخگویی ضعیف و جایگاه نازل

دادگستری در مناطق روستایی

شکست اصلاحات

فیلیپین: به سوی اصلاح قضایی واقعی

ماهیت و میزان فساد قضایی

دیوان‌عالی نگهبان قانون اساسی است

کمبود بودجه جدی

اِعمال ناهماهنگ آیین دادرسی

تلاش برای اصلاح نظام قضایی

سهم جامعه مدنی در مبارزه با فساد قضایی

فساد و کاستی‌های نظام دادگستری رومانی

همسویی با معیارهای دادگستری اتحادیه اروپا

فشار بر قضاوت

پاسخگویی در قوه قضاییه

تعارض منافع

آیین انضباطی (انتظامی) قضات

حیف‌ومیل‌های مخرب دادگاه‌های آفریقای جنوبی

فقرا؛ جدی‌ترین زیان‌دیدگان فساد قضایی

مرز باریک میان پاسخگویی و تفکیک قوا

قوه قضاییه در ترکیه: ریشه‌کنی فساد

مداخله سیاسی در انتصاب‌های قضایی

سوءاستفاده از مصونیت قضات

سوءاستفاده از شاهدان حرفه‌ای

تلاش برای تغییر فساد

بهبود پاسخگویی و شفافیت در نظام‌های قضایی بریتانیا

میزان فساد قضایی

مداخله سیاسی

تغییر بنیادین قانون اساسی و تفکیک قوای رسمی

شفافیت در قوه قضاییه

دیوان‌عالی جدید بریتانیا از سال ۲۰۰۹ آغاز به کار می‌کند

رفتار قضایی و پاسخگویی

نتیجه‌گیری

بخش سوم: پژوهش درباره فساد

اجرای قوانین مبارزه با فساد: نیاز به نظارت بر اجرا
سنجش فساد: افسانه‌ها و واقعیت‌ها

پیش‌گفتار[۱]

متن پیش‌رو، ترجمه گزارشی راجع به فساد قضایی است که توسط سازمان شفافیت بین‌الملل تهیه و تدوین شده است. سازمان شفافیت بین‌الملل، یک سازمان غیردولتی است که در سال ۱۹۹۳ تأسیس شد و در بسیاری از کشورهای جهان دارای نمایندگی است. مهم‌ترین گزارش سازمان مذکور، گزارش «شاخص ادراک فساد»[۲] است که گزارشی تأثیرگذار در خصوص ارزیابی فساد در جهان ارزیابی شده است.[۳] یکی از نماگرهای مورد سؤال در این شاخص، میزان رشوه‌پذیری دستگاه قضایی است که به‌عنوان یکی از جلوه‌های اصلی فساد در این دستگاه تلقی می‌شود.

در این گزارش، ۹ مقاله از مجموع ۲۸ مقاله بخش تحلیل تطبیقی فساد قضایی، ۹ گزارش کشوری از مجموع ۳۲ گزارش کشوری، و ۲ مقاله روش‌شناسی از مجموع ۱۷ مقاله مندرج در بخش «پژوهش درباره فساد»، انتخاب و ترجمه شده است. ملاک انتخاب مقاله‌ها، ملموس‌بودن مسائل مورد بحث و قابل استفاده بیش‌تر بودن مطالعات انجام‌شده برای خوانندگان ایرانی بوده است. به‌ویژه در انتخاب مطالعات موردی کشورها در این مجموعه، تلاش شده کشورهایی انتخاب شوند که با مسائلی مشابه با مسائل کشور ما مواجه بوده و احتمال بهره‌برداری از راه‌حل‌های توصیه‌شده در پایان هر یک از بررسی‌های موردی، در ایران وجود داشته باشد. ۳۲ کشوری که در خصوص آن‌ها مطالعه موردی در گزارش اصلی وجود دارد عبارتند از: الجزایر، آذربایجان، بنگلادش، مقدونیه، شیلی، کاستاریکا، کرواسی، چک، مصر، گرجستان، غنا، گواتمالا، هند، رژیم صهیونیستی، کنیا، مکزیک، مغولستان، موراکو، نپال، نیجریه، پاکستان، فلسطین، پاناما، پاراگوئه، فیلیپین، پاپوآ گینه نو، رومانی، آفریقای جنوبی، سریلانکا، ترکیه، بریتانیا، و زامبیا. از بین کشورهای مذکور، براساس ملاحظاتی که گفته شد، ۹ کشور مکزیک، پاکستان، فیلیپین، رومانی، آفریقای جنوبی، ترکیه و بریتانیا انتخاب و گزارش مربوط به آن‌ها در مجموعه پیش‌رو ترجمه شده است.

به‌رغم ظرافت‌ها و دشواری‌های استنتاج و بهره‌برداری از مطالعات تطبیقی و کشوری، به‌ویژه درخصوص نهادهایی همچون نهادهای قضایی، امید است انتشار این مجموعه بتواند به شکل‌گیری ایده و پروراندن اندیشه‌های اصلاحی در خصوص ارتقای سلامت نظام قضایی کمک کند. بی‌تردید با وجود همه تفاوت‌های برآمده از نظام‌های متفاوت حقوقی ـ سیاسی، یکنواختی‌ها و شباهت‌هایی در ساخت و نحوه کارکرد بخش‌های قضایی در کشورها وجود دارد و این شباهت‌های ساختاری و کارکردی، می‌تواند زمینه‌ساز بهره‌گیری از تدابیر اتخاذ شده در کشورهای نمونه برای مواجهه با مسأله فساد باشد.

خلاصه اجرایی: مشکلات اصلی فساد قضایی

سازمان شفافیت بین‌الملل

فساد در بسیاری از نقاط جهان، عدالت را خدشهدار میکند و مانع دسترسی بزهدیدگان و متهمان به حق بر رسیدگی منصفانه و بیطرفانه میشود. نتیجه بسیار مهم گزارش جهانی فساد ۲۰۰۷ سازمان شفافیت بین‌الملل همین است.

هرچه از آثار منفی فساد در قوه قضاییه بگوییم، کم است: فساد قضایی موجب کاهش توان جامعه بین‌الملل در مقابله با جرایم فراملی و تروریسم میشود؛ تجارت، رشد اقتصادی و توسعه انسانی را محدود می‌کند؛ فساد قضایی موجب کاهش توان جامعه بین‌الملل در مقابله با جرایم فراملی و تروریسم میشود؛ تجارت، رشد اقتصادی و توسعه انسانی را محدود میکند؛ و از همه مهمتر، مانع دسترسی شهروندان به حلوفصل بی‌طرفانه دعاوی با سایر شهروندان یا مقامات میشود. وقتی چنین اتفاقی میافتد، قوه قضاییه فاسد با ایجاد آسیبهای حاصل از برخورد و حکمیت نامنصفانه، موجب گسست و تفرقه در اجتماعات میشود. نظام‌های قضایی با رشوه گرفتن و تسهیل رشوه در تمام سطوح حکومت، حتی در بالاترین سطح، اعتماد به حکمرانی را متزلزل میکنند. قوه قضاییه با این کار پیامی صریح به مردم میدهد: در این کشور رشوه قابل قبول است.

تعریف فساد قضایی

سازمان شفافیت بین‌الملل فساد را چنین تعریف میکند: «سوءاستفاده از قدرت تفویض‌شده برای هدف شخصی». هدف شخصی میتواند مالی یا غیرمالی باشد، مانند پیشبرد جاهطلبیهای حرفهای یا سیاسی. فساد قضایی شامل هرگونه نفوذ نامناسب بر بیطرفی فرایند قضایی از سوی هر عاملی در نظام دادگاه‌ها است.

برای مثال، ممکن است یک قاضی با هدف توجیه تبرئه خوانده مقصری که جایگاه سیاسی یا اجتماعی بالایی دارد، ادله را رد کند یا بپذیرد. قضات یا کارکنان دادگاه ممکن است مواعد رسیدگی را به نفع یک طرف دستکاری کنند. در کشورهایی که جلسات رسیدگی مکتوب نمیشوند، قضات میتوانند جریان رسیدگی را غیردقیق و نادرست خلاصه کنند یا شهادت شاهدان را تغییر دهند. کارکنان [اداری] دادگاه ممکن است در ازای مبلغی، پرونده را «گم» کنند.

سایر بخشهای نظام دادگستری نیز ممکن است بر فساد قضایی تأثیر بگذارند. ممکن است پیش از اینکه پروندههای کیفری به دادگاه برسند، پلیس در شواهد دال بر اعلام جرم دستکاری کند یا دادستانی با شواهدی که پلیس جمع‌آوری میکند، برخوردی مشابه نداشته باشد. در کشورهایی که تنها راه تعقیب پرونده دادستانی است، وجود دادستان فاسد میتواند راههای جبران خسارت حقوقی را به‌کل مسدود کند.

فساد قضایی شامل سوءاستفاده از منـابع محدود عمومـی اسـت که دولتها به دادگستری اختصاص می‌دهند و بیشتر اوقات نیز این منابع از اولویت بالای سیاسی برخوردار نیستند. برای مثال، ممکن است قضات اعضای خانواده خود را برای کار در دفاتر و بخشهای دادگاه استخدام کنند یا در قراردادهای بازسازی ساختمان‌ها و تجهیزات دادگاه دستکاری کنند. فساد قضایی میتواند اقدامات پیش از رسیدگی تا جریان رسیدگی و حلوفصل اختلاف و حتی اجرای نهایی تصمیم قضایی توسط ضابطان دادگاه را در برگیرد.

فرایند تجدیدنظرخواهی به‌ظاهر باید راهی برای جبران خسارت در پرونده‌هایی باشد که حکم اشتباه برایشان صادر شده است. اما این فرایند خود میتواند فرصت بیشتری برای فساد قضایی فراهم آورد. اگر نیروی حاکم سیاسی، انتصاب قضات ارشد را کنترل کند، مفهوم تجدیدنظرخواهی از مقامی بیطرفتر تصوری بیهوده خواهد بود. حتی اگر انتصاب قضات نیز به‌نحوی درست انجام شود، اگر بررسی تقاضاهای تجدیدنظر شفاف نباشد یا چنان حجمی از پروندهها انباشته شده باشد که تجدیدنظر سالها طول بکشد، اثربخشی فرایند تجدیدنظر مخدوش خواهد شد. در فرایند تجدیدنظر، طرفی که ثروتمندتر است شانس بیشتری دارد و این به معنای آن است که طرف دارای منابع محدود، حتی اگر شکایت موجهی داشته باشد، نخواهد توانست پرونده خود را از مرحله بدوی پیشتر برد.

دامنه فساد قضایی

میان نظامهای قضایی که تا حدودی از فساد به دور هستند و نظامهایی که مشکل ساختاری دارند، تمایز عمده‌ای وجود دارد. نماگرهای فساد قضایی به‌خوبی معیارهای عامتر فساد را ترسیم میکنند: قوای قضاییه که فساد ساختاری دارند به‌طور کلی در جوامعی وجود دارند که در بخش عمومی آن‌ها نیز فساد گسترده است. میان سطح فساد قضایی و سطح رشد اقتصادی نیز همبستگی وجود دارد؛ چرا که برای سرمایهگذاران انتظار احترام به قراردادها و حلوفصل منصفانه دعاوی بسیار حیاتی است و مبنای توسعه و رشد کسب‌وکار را تشکیل میدهد. همان‌طور که تجربه کشورهای متفاوتی مانند چین و نیجریه نشان میدهد، وجود قوه قضاییه مستقل و بیطرف بر تجارت، سرمایهگذاری و بازارهای مالی تأثیر مهمی دارد.

هدف از رفتارهای فاسد در بخش قضایی میتواند متفاوت باشد. برخی فسادها برای منحرف کردن فرایند قضایی در جهت تولید نتیجهای ناعادلانه است. اما بسیاری از مردم رشوه میدهند تا فرایند قضایی را به سوی آنچه که میتواند نتیجهای عادلانه باشد سوق دهند یا سرعت بخشند. البته در نهایت هیچ کدام از این‌ها قابل قبول نیست، چون قربانی هر دو مراجعان دادگاه هستند. اما در بدترین قوای قضاییه، این اقدامات پذیرفته شدهاند و حتی از سوی کسانی که به ‌نحوی با دادگاه سروکار دارند، تشویق نیز میشوند. گزارش سنجه فساد جهانی ۲۰۰۶ سازمان شفافیت بین‌الملل از ۵۹۶۶۱ نفر در ۶۲ کشور نظرسنجی به عمل آورد. یافتهها نشان می‌دهد در یک‌سوم این کشورها، بیش از ۱۰ درصد پاسخ دهندگانی که با نظام قضایی سروکار داشتهاند ادعا کردهاند خود یا یکی از بستگانشان برای رسیدن به نتیجه «منصفانه» در پرونده خود رشوه دادهاند.

انواع فساد قضایی

دو گونه فساد بر قوای قضاییه تأثیر میگذارد: مداخله سیاسی در فرایند قضایی از سوی قوه مقننه یا مجریه و رشوه.

الف ـ مداخله سیاسی در فرایند قضایی

یافتههای تأسفبار گزارش پیشرو نشان میدهد که با وجود تلاشهای اصلاحی و اسناد بین‌المللی پشتیبان استقلال قضایی، قضات و کارکنان دادگاه در سراسر جهان همچنان با این فشار مواجه‌اند که به‌جای مبنا بودن قانون، به نفع نهادهای قدرتمند سیاسی یا اقتصادی رأی دهند. سیر قهقرایی معیارهای بین‌الملل در برخی کشورها هویدا است. برای مثال قدرت سیاسی در روسیه و آرژانتین نفوذ خود را در قوه قضاییه افزایش دادهاند.

اشخاص متنفذ ممکن است مرتکب اقدامات غیرقانونی یا مشکوکی چون اختلاس، پارتیبازی و خصوصیسازی رفاقتی شوند یا بر تصمیمات سیاسی اثر بگذارند که با مقاومت قوه مقننه یا رسانهها مواجه می‌شود. اگر قوه قضاییه منعطف باشد، چنین اشخاصی از حمایت «حقوقی» برخوردار خواهند شد. برای مثال در نوامبر ۲۰۰۶ یک قاضی آرژانتینی که منصوب رئیس جمهور سابق، کارلوس مِنِم، بود حکمی داد مبنی بر اینکه کارزار (کمپین) انتخاباتی حزب حاکم در هزینههای خود از قانون تأمین مالی کارزار انتخاباتی ۲۰۰۲ تخلف نکرده است؛ چون احزاب در قبال پولهایی که به آنها داده شده و «از آنها خبر ندارند» مسئول نیستند.

مداخله سیاسی میتواند به شکل تهدید، ارعاب و رشوه به قضات و یا به شکل دستکاری در انتصابات قضایی، حقوق و دستمزد و شرایط خدمت [قضایی] باشد. در الجزایر قضاتی که مستقل باشند، مجازات و به مناطق دورافتاده منتقل میشوند. در یک کارزار ضدفساد در کنیا ـ که معروف بود برای مصلحت سیاسی انجام شده است ـ بر قضات فشار آورده شد که استعفا دهند، بدون این‌که از اتهامات خود باخبر شوند. ممکن است اشخاص متنفذ قضات دردسرساز را از مناصب حساس یا پروندههای حساس برکنار کرده و قضات منعطفتر را جایگزین آن‌ها کنند. رئیس‌جمهور سابق پرو، آلبرتو فوجیموری، این شیوه را به‌کار گرفت و همچنین در سریلانکا نیز همین اتفاق رخ داده است.

راه پیشگیری از این گونه فساد، توسل به سازوکارهای مبتنی بر قانون اساسی و حقوقی است که از قضات در برابر عزل یا انتقال بدون امکان شکایت بیطرفانه حفاظت میکند. این حفاظت تا حد زیادی استقلال دادگاهها، قضات و تصمیماتشان را در مقابل نفوذ بیرونی تضمین میکند.

اما اگر قضات بتوانند پشت مقررات کهنه مصونیت (مثل ترکیه)، قوانین سختگیرانه توهین به دادگاه (مثل پاکستان) یا مفاهیم نظری (نپال) پنهان شوند نیز مشکل ایجاد میشود. باید توازن دقیقی میان استقلال و پاسخگویی ایجاد شود و شفافیت از حدی که دولتها یا قوای قضاییه مایل‌اند، بیشتر شود.

استقلال قضایی ریشه در اعتماد عمومی دارد. سلامت قوه قضاییه اهمیت فراوانی دارد، چرا که اساس اطمینان به این قوه است. تا همین اواخر، رئیس قوه قضاییه بریتانیا هم‌زمان سخنگوی مجلس لردان و عضو قوه مجریه نیز بود که خود مشکل تعارض منافع ایجاد میکرد. در ایالات متحده، در انتخابات قضایی این نگرانی وجود دارد که کمکهای مالی که به کارزارهای انتخاباتی قضات می‌شود، به‌نحو اجتناب‌ناپذیری در تصمیمات قضایی تأثیر خواهد گذارد.

فساد قضایی و سیاسی یکدیگر را تقویت میکنند. وقتی نظام قضایی فاسد است، احکام محکومیت افرادی که با رشوه و تهدید سیاستمداران را به تخلف سوق میدهند، اجرا نخواهد شد. تبعات چنین روابطی آن‌چنان زیاد است که مانع میشود داوطلبان مستقل و درستکار وارد سیاست یا خدمات عمومی شوند یا در این زمینهها موفق شوند.

ب ـ رشوه

رشوه ممکن است در تعاملات هر مرحلهای در نظام قضایی رخ دهد: مقامات دادگاه ممکن است برای کاری که به‌هرحال وظیفهشان است، تقاضای پول کنند؛ وکلا ممکن است برای تسریع یا تأخیر انداختن پروندهها تقاضای «پرداختها»ی اضافی کنند یا موکلان را به سمت قضاتی که میدانند با رشوه تصمیم میگیرند، سوق دهند. قضات نیز ممکن است به ‌نوبه خود برای تسریع یا تأخیر پروندهها، پذیرش یا رد تقاضای تجدیدنظر، اثرگذاری بر قضات دیگر یا صدور حکم به نفع یکی از طرفین، رشوه بگیرند. مطالعاتی که در هند و بنگلادش انجام شده نشان میدهد که چگونه اطاله داردسی موجب میشود مردم برای تسریع پروندههایشان رشوه بدهند.

وقتی طرفین دعوا نظر مثبتی به درستکاری قضات و فرایند قضایی نداشته باشند، احتمال بیشتری می‌رود که برای رسیدن به نتیجه دلخواهشان، به رشوه دادن به مقامات دادگاه، وکلا و قضات متوسل شوند.

باید به‌خاطر داشت که قوه قضاییه رسمی در کشورهای در حال توسعه، تنها به بخشی از دعاوی رسیدگی میکند. در بیشتر نقاط دنیا، نظامهای حقوقی سنتی یا فرایندهای دادرسی اداری ایالتی، به‌طور تخمینی به حدود ۹۰ درصد پروندههای غیرحقوقی رسیدگی میکنند. بیشتر مطالعات انجام‌شده بر نظامهای کامن لا تأکید دارند که اهمیت این نظامها به عنوان تنها جایگزین فرایندهای دولتی، کند و پرهزینه و به‌شدت فاسد است، اما در این نظامها نیز مؤلفه‌هایی از فساد و سایر انواع جانبداری وجود دارد.[۴] برای مثال در بنگلادش واسطههایی وجود دارند که ادعا میکنند با گرفتن رشوه از شاکیان میتوانند تصمیمات هیأت شَلیش[۵] را عوض کنند. این هیأت متشکـل از شخصیتهای محلی اسـت که برای رسیدگـی به دعاوی محلی و صدور حکم تشکیل میشود. علاوه بر این، در شیوه‌های عرفی ‍[مبتنی بر رسوم] دادگستری نیز که به حقوق بشر و اقتصادی زنان اهمیت کمتری میدهد، دسترسی برابر زنان به عدالت محدودتر میشود.

رفع فساد قضایی

بررسی ما از ۳۲ کشور نشان میدهد فساد قضایی اَشکال مختلفی دارد و تحت تأثیر مؤلفه‌های زیادی از جمله مؤلفه‌های حقوقی، اجتماعی، فرهنگی، اقتصادی یا سیاسی قرار میگیرد. لایه نهان این پیچیدگیها، مشترکاتی است که امکان اصلاحات را فراهم میکند. مشکلات مشترکی که در مطالعات کشورها یافت شدند عبارتند از:

انتصاب قضایی: عـدم انتـصاب قـضات بر مبنای شایستـگی میتواند منجـر به انتخاب قضات منعطف و فسادپذیر شود.

شرایط: درآمد ناکافی و شرایط کاری نامطمئن، از جمله فرایندهای نامنصفانه ارتقا و انتقال و نبود بازآموزی مداوم برای قضات، میتواند منجر به آسیبپذیری قضات و سایر کارکنان دادگاه در مقابل رشوه شود.

پاسخگویی و اقدامات انتظامی: اغلب اوقات فرایندهای نامنصفانه یا غیرمؤثر انتظامی و عزل قضات فاسد، منجر به عزل قضات مستقل به دلیل مصالح سیاسی میشود.

شفافیت: فرایندهای مبهم دادگاه که مانع نظارت رسانهها و جامعه مدنی بر فعالیتهای دادگاه و افشای فساد قضایی شود.

در دو دهه اخیر، این نکتهها از بسیاری از برنامههای اصلاح قضایی که بر اداره دادگاه و ظرفیتسازی تمرکز داشتند، آشکارا غایب بودند و مشکلات مربوط به پاسخگویی و استقلال قضایی نادیده گرفته شدند. پول زیادی برای آموزش قضات هزینه شده، بدون این‌که به انتظارات آنان و مشوق برای سلامت اخلاقی بیشتر توجه شود. همچنین پول زیادی خرج اتوماسیون دادگاهها یا کاهش حجم کار دادگاهها و کارآمد کردن مدیریت پروندهها شده است. اگر این اقدامات با پاسخگویی بیشتر همراه نشوند، خطر فاسدتر کردن دادگاههای فاسد را به دنبال دارند. بیتوجهی به زمینه اجتماعی ‍[بومی] در کشورهای اروپای شرقی و مرکزی، به‌ویژه در کشورهایی که شبکههای غیررسمی، امکان دور زدن فرایندهای رسمی قضایی را فراهم می‌کنند، باعث شده تحولات بسیار پیشرفته نهادهای رسمی بیمعنا شود.

توصیهها

توصیههای زیر، بازتاب تجربههای پیشگیری از فساد در نظامهای قضایی است و شامل نتایجی است که از تحلیلهای مقالات پیشرو در این مجموعه به‌دست آمده است. این نکات به چهار مشکل مهمی که پیشتر گفته شد می‌پردازند: انتصابهای قضایی، شرایط، پاسخگویی و اقدامات انضباطی و شفافیت.[۶]

انتصاب قضایی

استقلال هیأت انتصابات قضایی: وجود فرایند عینی و شفاف انتصاب قضات تضمین میکند که تنها بهترین داوطلبان انتخاب شوند و کسانی که انتخاب میشوند به سیاستمدار یا قاضی ارشدی که ایشان را انتخاب کرده احساس دین نداشته باشند. مهمترین عنصر فرایند انتصاب هیأتی است که مستقل از قوه مجریه و مقننه عمل میکند و اعضایش در فرایندی شفاف و عینی انتخاب میشوند. نمایندگان قوای مجریه و مقننه نباید اکثریت این هیأت انتصاب را تشکیل دهند.

انتصاب بر مبنای شایستگی: معیار انتخاب باید روشن و در دسترس عموم باشد تا داوطلبان، انتخابکنندگان و دیگران فهم روشنی از سطح انتخاب داشته باشند. داوطلبان باید ملزم به ارائه دلایلی مبنی بر صلاحیت و سلامت اخلاقی خود باشند.

مشارکت جامعه مدنی: باید در مورد شایستگی داوطلبان با گروههای جامعه مدنی از جمله انجمنهای حرفهای مرتبط با فعالیتهای قضایی، مشورت شود.

دوره‌ها و شرایط

درآمد قضایی: درآمدها باید درخور جایگاه، تجربه، عملکرد و پیشرفت حرفهای قضات در طول مدت انتصابشان باشد. حقوق بازنشستگی نیز باید به آنان پرداخت شود.

حمایتهای قضایی: قوانین باید از درآمد و شرایط کار مناسب حمایت کنند تا قوه مجریه یا مقننه نتوانند آنها را دستکاری کنند و به این ترتیب قضات مستقل را مجازات کنند یا مشوق‌های در اختیار قضات حامی دولت قرار دهند.

انتقالهای قضایی: عینی‌بودن معیار انتصاب قضات به محلهای خاص تضمین میکند که قضات مستقل یا غیرفاسد با اعزام به حوزههای دورافتاده مجازات نشوند. قضات را نباید به دادگاه محلهایی منصوب کرد که در آن محل ارتباطات نزدیک یا بدهبستانهایی با سیاستمداران محلی دارند.

ارجاع پروندهها و مدیریت قضایی: اگر ارجاع پروندهها بر اساس معیار روشن و عینی باشد و توسط قضات انجام شود و به‌طور منظم ارزیابی شود، موجب میشود پروندهها به قضات حامی دولت و حامی کسبوکارهای مشخص اختصاص نیابند.

دسترسی به اطلاعات و آموزش: قضات باید به‌راحتی به قوانین و مقررات، پروندهها و آیینهای دادرسی دادگاهها دسترسی داشته باشند. قضات باید پیش از انتصاب یا در ابتدای انتصاب آموزش اولیه ببینند و همچنین در طول دوران کار نیز دورههای بازآموزی داشته باشند. این آموزشها شامل تحلیل حقوقی، تشریح تصمیمات، نگارش تصمیمات و مدیریت پروندهها و آموزش اخلاقی و ضدفساد است.

امنیت شغلی: امنیت شغلی قضات باید برای حدود ۱۰ سال تضمین شود و قابل تمدید نباشد؛ چرا که احتمال دارد قضات در سالهای آخر با هدف تمدید شغل، تصمیمات خود را تغییر دهند.

پاسخگویی و اقدامات انضباطی

مصونیت: وجود مصونیت محدود در قبال فعالیتهای مربوط به وظایف قضایی به قضات اجازه میدهد که بدون ترس از شکایت حقوقی، تصمیمگیری کنند. در موارد فساد و سایر پروندههای کیفری مصونیت اِعمال نمیشود.

آیینهای انضباطی: وجود قواعد انضباطی تضمین میکند که قوه قضاییه در تمام اتهامات تحقیقات اولیه جدی انجام دهد. یک نهاد مستقل باید به شکایات علیه قضات رسیدگی کند و تصمیمات خود را همراه با دلایل آن بیان کند.

فرایند عزل شفاف و منصفانه: معیارهای سختگیرانه‌ای بر عزل قاضی حاکم است. سازوکارهای عزل قضات باید روشن، شفاف و منصفانه باشد و دلایل عزل مشخص شوند. اگر فسادی رخ داده باشد، قاضی مذکور مورد تعقیب قرار خواهد گرفت.

تشریفات قانونی و تجدیدنظر: در مـوارد اقــدام انـضباطی، قاضی حق بر رسیدگی منصفانه، داشتن وکیل و تجدیدنظرخواهی دارد.

مجموعه قواعد (کد) رفتاری: مجموعه قواعد رفتار قضایی، راهنما و معیار رفتار قضایی است و باید توسط قوه قضاییه تهیه و اجرا شود. یک نهاد قضایی باید موارد تخلف از مجموعه قواعد رفتاری را تعقیب و رسیدگی کند.

سیاست افشای فساد: لازم است آیینی محرمانه و جدی برای شکایات رسمی وجود داشته باشد تا وکلا، مراجعان دادگاه، دادستانی، پلیس، رسانه‌ها و جامعه مدنی بتوانند تخلفات احتمالی یا واقعی از مجموعه قواعد رفتاری یا فساد قضات، بخش اداری دادگاه یا وکلا را گزارش دهند.

کانونهای مستقل و قوی قضات: کانون مستقل قضات باید نماینده اعضای خود در تعاملاتشان با دولت و نهادهای دولتی باشد. این نهاد باید انتخابی و در دسترس همه قضات باشد. وظایف این نهاد شامل حمایت از قضات در موضوعات اخلاقی و فراهم آوردن مکانی امن برای قضاتی است که واهمه نقض هنجارهای اخلاقی را دارند.

شفافیت

سازماندهی شفاف: قوه قضاییه باید گزارشهای سالانه اقدامات و هزینه‌های خود را منتشر کند و اطلاعات موثقی در مورد حکمرانی و سازمان خود در اختیار عموم قرار دهد.

شفافیت کار: مردم نیاز دارند که به اطلاعات مربوط به قوانین، پیشنهاد اصلاح قوانین و مقررات، آیین‌های دادرسی دادگاه، تصمیمات دادگاهها، فرصتهای شغلی قضایی، معیارهای جذب نیرو، روال انتخاب قضایی و دلایل انتصابهای قضایی دسترسی داشته باشند.

شفافیت تعقیب: دادستانی باید رسیدگیهای قضایی را به صورت عمومی انجام دهد (با استثنائاتی محدود برای مثال برای تعقیب کودکان)، دلایل تصمیمات خود را منتشر کند و اصول راهنمای تعقیب را در دسترس عموم قرار دهد تا راهنما و کمک مقامات مسئول انجام تعقیب باشد.

اعلام داراییهای قضایی: قضات باید به صورت ادواری داراییهای خود را اظهار کنند، به‌ویژه وقتی که سایر مقامات عمومی نیز چنین وظیفهای دارند.

اعلام تعارض منافع قضایی: اگر قضات در پروندهای جانبداری کنند یا تعصبی به یکی از طرفین داشته باشند یا اگر پیش از این در پروندهای به عنوان وکیل یا شاهد بودهاند و یا در نتـیجه پرونـدهای مـنافع اقتـصادی دارند، باید به محض اطلاع از وجود این موارد تعارض منافع از رسیدگی به پرونده کنار روند.

انتشار گسترده حقوق مربوط به تشریفات قانونی رسیدگی: سازوکارهای رسمی و سازمانی قضایی تضمین میکنند که طرفین دعوا در مورد ماهیت، مقیاس و حدود حقوقشان و آیین دادرسی پیش، در جریان و پس از رسیدگی دادگاه، مشاوره دریافت کنند.

آزادی بیان: روزنامهنگاران باید بتوانند در مورد رسیدگیهای حقوقی و گزارشهایی که مشکوک به تبعیض یا فساد هستند، نظر منصفانه خود را منتشر کنند. قوانینی که توهین را جرمانگاری میکنند یا به قضات در زمینه صدور جریمه برای پروندههای افترا اختیار زیادی میدهند، مانع این میشوند که رسانهها موارد مشکوک به جرم و موارد نیازمند اصلاح را پیگیری و منتشر کنند.

کیفیت انتقادها: روزنامهنگاران باید در خصوص گزارش دادن وقایع دادگاه و گزارش از مسائل حقوقی به شکلی که برای عموم قابل فهم باشد آموزش بهتری ببینند. دانشگاهیان نیز باید تشویق شوند که در مورد تصمیمات دادگاه در نشریات حقوقی، و حتی در رسانههای عمومی، مطلب بنویسند.

مشارکت، پژوهش، نظارت و گزارشهای جامعه مدنی: سازمانهای جامعه مدنی با نظارت بر موارد فساد و نماگرهای احتمالی فساد مثل تأخیرها و کیفیت تصمیمات، میتوانند به درک مسائل مربوط به فساد قضایی کمک کنند.

سلامت اخلاقی و شفافیت کمک‌کنندگان: برنامه‌های اصلاح قضایی باید به حل مشکلات فساد قضایی بپردازند. اهداکنندگان کمک باید اطلاعات خود را در مورد تشخیص مشکلات و ارزیابی فرایند و کارآیی دادگاه در اختیار کشورها قرار دهند و به صورت کاملاً باز تعامل کنند.

توصیههای پیش‌گفته، مکمل معیارهای بین‌المللی در زمینه سلامت اخلاقی و استقلال قوه قضاییه و مدلهای گزارشدهی و نظارتی هستند که توسط سازمان‌های غیردولتی و نهادهای دولتی تهیه شدهاند. این توصیهها بر شکاف موجود در چارچوب حقوقی سازوکارهای پاسخگویی قضایی تأکید دارند. سازمان شفافیت بین‌الملل به‌ویژه به اصول رفتار قضایی بنگلور توجه دارد. این اصول، مجموعه قواعدی برای قضات است که در سال ۲۰۰۶ به تصویب تعدادی از قوای قضاییه ملی و تأیید شورای اقتصادی و اجتماعی سازمان ملل رسیده است. اصول بنگلور تا حدی شکاف مزبور را پر میکنند، اما موضوع این است پذیرش این اصول اختیاری است. علاوه بر این، با در نظر داشتن نگرانیهای گسترده دهه اخیر در مورد نیاز به پاسخگویی بیشتر قضایی، باید اصول اولیه سازمان ملل درباره استقلال قضایی را نیز مروری دوباره کرد.

هیچ ساختار و عملکرد جادویی برای کاهش فساد در همه شرایط وجود ندارد. شرایط متفاوت نیاز به معیارهای متفاوتی را ایجاد میکنند که در جاهای دیگر کاربرد ندارد. با این وجود، توصیههای بالا راهنمایی برای اصلاحات با هدف استقلال و پاسخگویی قضایی است و اجرای برنامههای مؤثرتر، کارآتر و منصفانه‌تری را تقویت میکند. همان‌طور که از مجموعه پیشرو بر میآید، اصلاحات چندجانبه و کلی قوه قضاییه گامی مهم به سوی گسترش عدالت و مهار فسادی است که نظامهای حقوقی را متزلزل و زندگی بسیاری را ویران میکند.

بخش اول:
تحلیل تطبیقی فساد قضایی

فساد در قوه قضاییه: دلایل و راهحلها[۷]

مری نوئل پِپیز[۸]

فساد در نظام دادگستری، نقش مناسب قاضی را که حفاظت از آزادیهای مدنی و حقوق شهروندان و تضمین رسیدگی منصفانه در دادگاه صالح و بیطرف است، خدشهدار میکند. وجود فساد این اطمینان خاطر را به مقامات عمومی و گروههای همسود میدهد که با اطمینان رفتار فاسد داشته باشند و از آشکار شدن فساد و مجازات خود نترسند. فساد در مفهوم گسترده، یعنی سوءاستفاده از اختیار تفویضی برای مقاصد شخصی. در سیاق قضایی، فساد به فعل و ترک فعلهایی اطلاق میشود که با استفاده از قدرت عمومی برای نفع شخصی کارکنان دادگاه صورت میگیرد و موجب تصمیمات نامناسب و نامنصفانه قضایی میشود. چنین فعل و ترک فعلهایی شامل رشوه، باجگیری، تهدید، اِعمال نفوذ و سوءاستفاده از رویههای دادگاه برای منافع شخصی است.

در قوای قضاییه فاسد، شهروندان حق دسترسی برابر به دادگاهها را ندارند و در دادگاه نیز به‌نحو برابر با آنها برخورد نمیشود. در قوای قضاییه فاسد، ماهیت پرونده و قانون مورد اِعمال، تعیینکننده نیست و در عوض جایگاه طرفین دعوا و منفعت قضات و کارکنان دادگاه در تصمیمات مؤثر است. سطح اقتصادی، جایگاه سیاسی و پیشزمینه اجتماعی شهروندان، نقش تعیینکنندهای در فرایند تصمیم‌گیری قضایی دارد. در قوای قضاییه فاسد، شهروندان ثروتمند و مرتبط با مراکز قدرت، بر سایر شهروندان تفوق دارند و همچنین نهادهای دولتی و بنگاه‌های تجاری نیز بر شهروندان تفوق دارند.

با قطعیت نمیتوان گفت هیچ نظام قضایی وجود ندارد که در آن فساد نباشد. اما میتوان گفت در برخی کشورها فساد حداقلی، پراکنده و نتیجه رفتارهای فردی و غیراخلاقی است. در این کشورها نظام قضایی حامی حرفهای‌بودن قوه قضاییه است و از قضات در برابر نفوذ بیرونی حفاظت میکند. رویههای قانونی نظام دادگستری را شفاف میکنند و پلیس، دادستانی و قضات را پاسخگو نگه میدارند.

در بسیاری دیگر از کشورها، فساد قضایی مشکلی نظام‌مند است و پرداختن به اخلاق به تنهایی به حل مسأله کمک نمیکند. ممکن است خود نظام قضایی به شکلی سازمان یافته باشد که موجب فساد شود. فشار بیرونی بر قضات برای رفتار غیراخلاقی بیشتر است و خطر افشای فساد و مجازات نیز کمتر است.

دلایل متفاوت فساد باید به دقت تشخیص داده شده و شناسایی شوند، در غیر این صورت ممکن است راه‌حل‌های رفع فساد در جهت اشتباه به‌کار گرفته شوند و شکست بخورند. در ادامه مطلب به هفت عاملی اشاره میشود که موجب فساد قضایی میشوند و صرف‌نظر از نوع نظام قضایی میتوان آنها را رفع کرد.

دلایل فساد قضایی

نفوذ نابجای قوای مجریه و مقننه

با وجود تضمینهای قانون اساسی در باب برابری سه قوه حکومت (قوه مقننه که قوانین را وضع میکند، قوه مجریه که قوانین را اجرا و امور دولت را اداره میکند و قوه قضاییه که به دعاوی رسیدگی و قانون را اِعمال می‌کند)، قوای مجریه و مقننه در بسیاری از کشورها نفوذ زیادی بر قوه قضاییه دارند. در کشورهایی که حاکمیت قانون به لحاظ تاریخی ضعیف بوده است، به قوه قضاییه به چشم قوه ضعیفتر حکومت نگاه میشود. در قوای قضاییه ضعیف، قضات با اشخاص مرتبط با قوای مقننه و مجریه با ملاحظه برخورد می‌کنند.

در بیشتر مواقع رئیسجمهور یا نهادی سیاسی مانند وزارت دادگستری یا پارلمان، از اختیار انتصاب و ارتقای قضات بدون وجود رویه انتخاب شفاف و عینی یا روشن بودن شرایط، برخوردارند و این وضعیت، امکان اتخاذ تصمیمات خودسرانه را فراهم می‌سازد. مقامات قوای مجریه و مقننه تمایلی به واگـذار کردن نفوذ خود بر قوه قضاییه ندارند، مگر این‌که به موجب قانون مجبور به این کار شوند. نمونه این وضعیت تایلند است که تا سال ۱۹۹۷ قوه قضاییه بخشی از وزارت دادگستری بود و پس از آن دادگاهها مستقل شدند و تحت نظارت دیوان‌عالی قرار گرفتند.

ممکن است زمانی که قضات منصوب میشوند احساس کنند برای حفظ جایگاه خود باید به تقاضاهای افراد متنفذ تن دهند. قضات در قوای قضاییه فاسد به‌جای این‌که برای حفظ آزادیهای مدنی و حقوق بشر در نقش ناظر بر دولت عمل کنند، اغلب حامی منافع دولت در برابر حقوق افراد هستند. در بعضی کشورها، رئیس‌جمهور اختیار دارد به قضاتی که به تمایلات وی تن میدهند، پاداشهایی مانند تجهیزات اداری، مسکن و خودرو اعطا کند.

مدارای اجتماعی در برابر فساد

در بسیاری از کشورها، بیش از آن که قانون بر تعاملات اجتماعی حاکم باشد، رسوم خانوادگی و سنتی تعیین‌کننده هستند. فاسد دانستن قضاتی که منافع بستگان خود را در اولویت قرار میدهند، نادیده گرفتن این مفهوم است که برای یک قاضی، عدم توجه به خواستهای بستگان بدتر از پیروی نکردن دقیق از قانون است. در چنین کشورهایی حاکمیت قانون نیز به اندازه روابط شخصی مهم نیست. تصمیمات دولت بیش از آن‌که به محتوای موضوع بستگی داشته باشد به نفوذ شخصی وابسته است. در برخی کشورها قدرت روابط شخصی به حدی است که گمان میرود تمام تصمیمات قضایی بر اثر نفوذ صادر میشوند.

در برخی کشورها پرداخت رشوه پیششرط ضروری خدمات قضایی به حساب میآید و در واقع تنها راه رسیدن به نتیجه است. در کنیا گفته مشهوری وجود دارد که «چرا به وکیل پول بدهیم وقتی میشود قاضی را خرید؟».[۹] در کشورهایی که رویههای دادگاه دشوار است، مراجعان ترجیح میدهند برای دریافت خدمات سریع رشوه بدهند. کارکنان دادگاه نیز برای خدماتی که در اصل شهروندان مستحق آن هستند، تقاضای رشوه می‌کنند. در برخی کشورها پرداخت هزینه برای خدمات قضایی چنان جا افتاده است که اگر درخواست رشوه نشود، خود مراجعان قوه قضاییه معترض میشوند، البته اگر مبلغ درخواستی بیش از میزان معمول نباشد.

ترس از انتقام

یکی از دلایلی که میتواند قضات را به سمت تصمیمگیری بر اساس عواملی غیر از امور موضوعی و قوانین قابل اِعمال سوق دهد، ترس از تلافی کردن رهبران سیاسی، قضات دادگاههای بالاتر، اشخاص ذی‌نفوذ، عموم مردم و رسانهها است.

قضات به‌جای این‌که خطر اقدامات انضباطی، تنزل رتبه یا انتقال را به جان بخرند، حکمی صادر می‌کنند که از لحاظ سیاسی قابل قبول باشد. جالب توجه است که به‌تازگی در مصر دو قاضی باتجربه تحت فشار تهدید اقدام انضباطی، اعلام عمومی کردند که نتایج انتخابات چندحزبی سال ۲۰۰۵ دستکاری شده بود.

تهدید به مرگ یا سایر صدمات نیز از عوامل بسیار مؤثر بر قضات در دور زدن قانون در زمان تصمیم‌گیری است. پس از جنگ کوزوو نیز همین تهدیدها موجب شد که قضات کوزوو به نفع خواندگان کوزوویی رأی صادر کنند، در حالی‌که به‌موجب قانون، حق با خواهانهای صرب بود. در مورد کوزوو قضات بین‌المللی تحت حمایت سازمان ملل کار میکردند، اما قضات کوزوو چنین حمایتی نداشتند.

در برخی کشورها مانند بلغارستان، قضاتی که در پروندههای کیفری مناقشه‌برانگیز قانون را به‌درستی اِعمال میکنند و دلیلی مبنی بر اشتباه آنان وجود ندارد، ممکن است در معرض هتاکی رسانهها قرار گیرند. قضات بیتجربه یا نامطمئن از ترس صدور تصمیم درست، اما نامطلوب مردم، و برای پرهیز از تحقیر عمومی تصمیم خود را اصلاح خواهند کرد. یکی از اعضای دادگاه ویژه تحقیق در پرونده مدیران و داوران فوتبال متهم به دستکاری در مسابقات لیگ در ایتالیا، به‌طور علنی به روزنامهای گفت که دادگاه در تصمیم خود مواردی چون پیروزی ایتالیا در جام جهانی ۲۰۰۶، جشنهای مردمی و پشتیبانی شهرداران شهرهایی که تیمهایشان درگیر بودند را در نظر گرفته بود.

درآمد پایین قضات و کارکنان دادگاه

وقتی درآمد قضایی آن‌چنان پایین است که نظام قضایی توان جذب و نگهداشتن نیروهای شایسـته را نداشـته باشد و قـضات و کـارکنان دادگاه را قادر به تأمین زندگی خانوادگی در محیطی ایمن نکند، موجب میشود قضات و کارکنان کمبود درآمد خود را با رشوه جبران کنند.

با این‌که درآمد قضات به میزان درآمد وکلای مشغول در بخش خصوصی نیست، اما امنیت شغل قضایی و جایگاه اجتماعی قضات باید کمتر بودن درآمد را جبران کند. قضات باید نسبت به سایر مستخدمان دولت بالاترین حقوق را دریافت کنند. حقوق یک قاضی فدرال بخش در ایالات متحده با درآمدی که قاضی می‌تواند در بخش خصوصی کسب کند، قابل مقایسه نیست، اما از حقوق سایر مستخدمان دولت بالاتر است و جایگاه اجتماعی مقام قضاوت، آن را جذاب میکند. تفاوت میان حقوق قوای مختلف حکومت در برخی کشورها میتواند آزاردهنده باشد. تا همین اواخر پلیس ازبکستان حقوق بیشتری از قضات این کشور دریافت میکردند.

علاوه بر درآمدهای پایین، بیشتر مواقع قضات خود را در جایگاهی با بار مالی بالا مییابند. منصب قضاوت در برخی کشورها قابل خرید است و هزینه خریداری آن چندین برابر درآمد سالانه یک قاضی است.[۱۰] قضاتی که منصب خود را خریده‌اند، باید هزینهای را که متحمل شدهاند از محل رشوهها جبران کنند. گزارش شده در آذربایجان برخی قضات با کارکنانی که رشوه میگیرند برخوردی نمیکنند، چون میدانند پرداختهای غیرقانونی تنها راهی است که میتوان درآمد مناسب با معیشت داشت.

در سالهای اخیر کشورهایی چون اکوادور، گرجستان، نیجریه و پرو سطح درآمدهای قضایی را برای کاهش انگیزه فساد تا حد بسیار زیادی بالا بردهاند. به‌راحتی نمیتوان ثابت کرد افزایش درآمد با کاهش فساد رابطه علّی دارد. در مواردی که پرداختهای غیرقانونی به قضات مشخصاً کاهش یافته، عموم مردم همچنان اعتقاد داشتند که فساد در همان سطح وجود دارد. در دو سال اخیر در گرجستان، درآمد قضات تا حد ۴۰۰ درصد افزایش یافته است؛ اما برداشت عموم این است که فساد زیاد است و تنها ماهیت فساد عوض شده است. مردم اکنون فکر میکنند به‌جای این‌که قضات تصمیمات خود را بر اثر رشوه عوض کنند، تسلیم نفوذ قوه مجریه میشوند. درآمد مناسب قضات و کارکنان دادگاه دستکم باعث می‌شود مردم قوه قضاییه را قوهای هم‌سطح دیگر قوای حکومت به حساب آورند.

آموزش ضعیف و نبود مشوق برای رفتار اخلاقی

در برخی کشورها، تضمینی وجود ندارد که کار قضاتی که تنها بر اساس امور موضوعی و قوانین قابل اِعمال تصمیمات خود را اتخاذ می‌کنند، مثبت ارزیابی شوند. رفتار اخلاقی به جای این‌که مورد تقدیر قرار گیرد، تنبیه میشود. در قوای قضاییه فاسد، به طور معمول تصمیمات درست قضات دادگاههای بدوی در دادگاه‌های بالاتر رد میشود و این تصور را ایجاد میکند که قضات دادگاههای بدوی صلاحیت لازم را ندارند.

رؤسای دادگاههایی که اختیار ارجاع پروندهها را دارند میتوانند قضات اخلاقی را به این شکل تنبیه کنند که حجم کاری سنگینی به آنان ارجاع دهند و موجب تأخیر در رسیدگی شوند. این تأخیر می‌تواند موجبات اقدام انتظامی را فراهم کند. ادعا شده که در سریلانکا، قضاتی که جرأت صدور حکم علیه منافع دولت را دارند، توسط رئیس قوه قضاییه نادیده گرفته میشوند. رئیس قوه قضاییه اختیارات گستردهای در رابطه با ترکیب هیـأتهای دیـوانعالی دارد. قــضاتی که بر استقلال خود پافشاری میکنند، ممکن است در مظان اتهامات ساختگی و حتی بازنشستگی زودهنگام قرار گیرند.

تبانی قضات

در کشورهایی که فساد قضایی شایع است، قضات برای حمایت از تصمیماتی که خود از آنان سود میبرند تبانی میکنند. دولت زیمبابوه برای این‌که تضمین کند تصمیمات دادگاهها در جهت منافع سیاسی است، زمینهای کشاورزی را که در برنامه اصلاحات فوری مصادره شده بود به قضات دادگستری، از قضات حل اختلاف گرفته تا رئیس قوه قضاییه، اعطا کرد. در پروندههای کیفری حساس، همه قضات، از دادگاه بدوی گرفته تا دادگاه تجدیدنظر، در قبال رشوه برای تبرئه یا کاهش مجازات متهم با یکدیگر تبانی میکنند.

نظارت ناقص بر رویههای اداری دادگاه

در نظامهایی که همچون کشورهای در حال گذار، آیینهای دادرسی مبهم و گیجکننده‌اند، یا به‌دفعات اصلاح میشوند، قضات و کارکنان دادگاه میتوانند از این سردرگمیها سوءاستفاده کنند. بدون وجود نظام‌های اداری و ثبت کامپیوتری پروندهها، ردیابی سوءاستفادههای صورت‌گرفته از اسناد و مدارک پرونده دشوار است. کارکنان دادگاه که آموزش کافی ندیده و درآمد اندکی داشته باشند، تشویق میشوند از اختیارات خود در فساد اداری استفاده کنـند و با وجود نـظارت ناقص بر تصمیمات این امر تسهیل میشود. برای مثال در گواتمالا، گم شدن پرونده یکی از راه‌های معمول اخاذی است.

راه‌حل‌های کاهش فساد در قوه قضاییه

میتوان عوامل مؤثر در فساد قضایی را کاهش داد. اما این راه‌حل‌ها باید با واقعیات ملی یا حتی محلی هم‌خوانی داشته باشند و تنها زمانی مؤثر خواهند بود که بخشی از برنامه اصلاحات منسجم باشند. افزایش درآمد قضایی، به‌تنهایی دریافت رشوه از سوی قضات و کارکنان دادگاه را متوقف نمیکند؛ اما اگر با سازوکارهای دیگر پاسخگویی همراه شود، ممکن است نتایجی در برداشته باشد. نکته مهم دیگر این است که با این‌که قضات نقش مهمی در تصمیمگیری فرایند قضایی دارند، فقط یکی از حلقههای زنجیره بلند افرادی هستند که بر پرونده تأثیر دارند؛ مبارزه با فساد باید وکلا، پلیس، دادستانها و نهادهای مسئول اجرای تصمیمات قضایی را نیز در برگیرد.

افزایش استقلال قوه قضاییه

یکی از راه‌حل‌های فساد بهبود ساختار حاکمه قوه قضاییه است. قوه قضاییه باید بر اداره و بودجه دادگاهها و انتصابها و فرایند ارتقای قضات، اگر نه کنترل، که اختیار زیادی داشته باشد. در کشورهای فاسد بیشتر اوقات قضات در مقابل رئیس‌جمهور، وزارت دادگستری و سایر مقامات دولتی پاسخگو هستند و نفوذ بسیار این مقامات میتواند برکیفیت خدمات تأثیر منفی بگذارد.

شوراهای قضایی با برعهده گرفتن کار انتخاب و ارتقای قضات، میتوانند استقلال قضایی را تقویت کنند. اگر بیشتر قضات به‌جای این‌که توسط اشخاصی از قوای دیگر حکومت انتخاب شوند، توسط همکاران خود انتخاب شوند و اگر رویههای انتصاب شفاف و مبتنی بر معیارهایی باشد که تحت تأثیر ملاحظات سیاسی قرار نگرفته باشد، شوراهای قضایی میتوانند انسجام رویه انتصاب قضایی را بهبود بخشند.

به‌دست گرفتن کنترل بودجه دادگاهها موجب میشود از قضات در برابر تأثیر مخرب سایر قوای حکومت بر کارکرد دادگاه حفاظت شود. بر مبنای معیارهای استقلال قضایی، قوه قضاییه باید بتواند در فرایند اختصاص بودجه دولت به خود تأثیر گذارد و بودجه و هزینههای خود را کنترل کند.

یک راه این است که رویههای انضباطی قضات با دقت، منصفانه و شفاف تنظیم شوند. قضات را نمیتوان به دلایلی به جز سوءرفتار یا ناتوانی در انجام وظیفه عزل کرد یا به دلیل فساد تحت تعقیب قرار داد. به‌دلیل اهمیت زیاد امنیت شغلی، رویه عزل قضات باید بر اساس مـعیارهای دقیق صـورت گـیرد و تصـمیـم به عزل قاضی پس از تحقیقات دقیق و منصفانه باشد. خطر تصفـیههای عـجولانه به دلیل فساد وجود دارد. یکی از نمونههای اخیر آن کنـیا بود که در یک اقـدام قوه مجریه برای مبارزه با فساد، نام قضات متهم به فساد پیش از آن‌که به خودشان اطلاع داده شود، در رسانه ملی منتشر شد.

راهحل مهم دیگر که استقلال قضات و کارکنان دادگاه را تقویت میکند و مقاومت آنان را در برابر فشارهای بیرونی افزایش میدهد، حرفهای کردن شغل قضاوت است. یک اقدام مهم افزایش مدت تصدی مسند قضاوت است. قضاتی که برای کوتاه‌مدت منصوب میشوند و شرایط تصدی دائم را ندارند، در مقابل فشار سیاسی و انتظارات اجتماعی نیز نمیتوانند از خود دفـاع کنـند. البته نیازی به مادام‌العمر بودن مناصب نیست. فقط کافی است مدت خدمت به حدی طولانی باشد که قضات اطمینان خاطر پیدا کنند نادیده گرفتن فشار بیرونی مانع پیشرفت حرفه‌ای‌شان نمیشود. پیشنهاد برخی کارشناسان استقلال قضات و وکلا مدت ۱۰ تا ۱۲ سال بدون امکان تمدید است؛ چرا که در صورت قابل تمدید بودن این مدت، قضات در سالهای آخر تصمیمات و کارهای خود را به‌نحوی تغییر میدهند که احتمال تمدید کارشان بیشتر شود.

در کشورهایی که فساد قضایی وجود دارد، سوءاستفاده از نظام ارجاع پرونده‌ها یکی از راه‌های اصلی تأثیرگذاری منفی است. در نظامهایی که ارجاع پرونده به صورت تصادفی نیست، رئیس دادگاهی که قصد کنترل نتیجه پرونده خاصی را داشته باشد، میتواند آن پرونده را به قاضیای ارجاع دهد که از وی تبعیت میکند. اگر ارجاع تصادفی نباشد، پروندهها باید بر اساس معیاری ارجاع شوند که بر موضوع و پیچیدگی پرونده، تجربه و حجم کار قاضی منوط باشد.

مورد مهم دیگر افزایش درآمد کارکنان دادگاه است. درآمدها باید متناسب با مسئولیتهای قضات و کارکنان دادگاه و هزینههای زندگی جامعه باشد. همچنین میزان درآمدها باید منتشر شود تا مردم بتوانند بر نحوه زندگی کارمندان قضایی نظارت کنند.

در آخر، یکی از بهترین راه‌های پیشگیری از نفوذ نابجا، اطلاع کامل از قانون قابل اِعمال است. در بسیاری از کشورها، قضات به قوانین فعلی و اصلاحات قوانین دسترسی کامل ندارند و به همین دلیل زمانی که افراد با قصد تأثیرگذاری منفی در جریان پرونده خود استدلالهایی را مطرح میکنند، این قضات در جایگاهی نخواهند بود که استدلال آن‌ها را رد کنند. حتی اگر دسترسی هم وجود داشته باشد، ممکن است قضات قوانین را به‌راحتی درک نکنـند؛ به‌ویژه در کشـورهـای در حال گذار که اصول بازار ـ محور تازگی دارند. انتشار به‌موقع و نظاممند قوانین و اصلاحیهها میان قضات، جزء ضروریات مبارزه با فساد است. برای تضمین این‌که قضات، قوانین و معاهدات بینالمللی قابل اجرا را به‌خوبی درک کنند و احکام متقنی صادر کنند، وجود برنامههای کارآموزی برای قضات جدید و آموزشهای ضمن خدمت برای قضات مشغول به‌کار، ضروری است.

معرفی سازوکارهای پاسخگویی

استقلال با مسئولیت توام است. راه‌های دیگر مبارزه با فساد قضایی افزایش پاسخگویی قوه قضاییه به مراجعان و عموم مردم است. قوه قضاییه تنها قوه غیرمنتخب حکومت در بیشتر دموکراسیها است. پاسخگویی ابعاد گوناگونی دارد. پاسخگویی حقوقی قضات، به‌معنای صدور تصمیمات و احکام موجه است که قابل تجدیدنظرخواهی باشند. پاسخـگویی مالـی متضـمن این اســت که قـوه قــضاییه در زمینه منابع اختصاص داده‌شده و منابعی که قرار بوده اختصاص داده شوند، پاسخگو باشد. همچنین قوه قضاییه باید درباره شیوه مدیریت خود نیز پاسخگو باشد: باید ساختارهای و معیارها به‌طور مرتب ارزیابی و تقویت شوند و قوه قضاییه بر اساس مجموعه قواعد (کدهای) اخلاقی و معیارهای حرفهای عمل کند. نیاز به شفافیت بر همه سازوکارهای پاسخگویی حاکم است: قضات باید بیطرف، مستقل و غیرقابل مؤاخذه باشند.

قضاتی که شیوه زندگیشان در تضاد با اندازه درآمدشان باشد، این تصور را ایجاد میکنند که قوه قضاییه فاسد است. در بسیاری از کشورها، قضات و سایر مستخدمان عمومی به‌موجب قانون موظف‌اند برای خود و بستگان درجه اول، اظهارنامه دارایی شخصی تنظیم کنند. به‌طور معمول، اظهارنامههای دارایی پیش از شروع به کار، به صورت ادواری ضمن خدمت و در زمان بازنشستگی تنظیم می‌شوند. برخی منتقدان اعتراض دارند که اظهارنامه دارایی کمکی نمیکند، چون میتوان داراییها را به نام دوستان یا بستگان دورتر کرد. جزء ضروری قوانین مربوط به دارایی، رویههایی است که اجازه شـناسـایی و نــظارت بر دارایـیهـا را به صورت منظم میدهد.

بسیاری از قضات باور دارند وجود مجموعه قواعد (کد) رفـتاری لازم نیـست، نه به این دلیل که تلاش میکنند راه را بر تعقیب خود مسدود کنند، بلکه به این دلیل که باور دارند قضات به اندازه کافی از رفتار اخلاقی آگاهی دارند. اما مجموعه قواعد رفتاری، سلامت اخلاقی قضات را تقویت میکنند و با تشریح رفتاری که از قضات انتظار میرود، برداشت عموم را از دادگاهها بهبود میبخشند. مجـموعه قـواعد رفتـاری بـاید نه تنـها به ابعاد رفتارهای نامناسب بپردازند، که باید به امور ظاهر نیز بپردازند و با جدیت اجرا شوند. شهروندان به دادگاهها بدبین خواهند بود مـگر این‌که قـضات هـمکاران خود را به دلیل بیاحترامی به قانونی که مسئول اجرای آن بودهاند مجازات کنند.

یکی از راه‌های مؤثر کاهش فساد انتشار تصمیمات قضایی است. البته انتشار تصمیمات قضایی در بسیاری از کشورهایی که رویه قضایی لازمالاجرا نباشد، مرسوم نیست. انتشار تصمیمات میتواند قضات فاسدی را که قادر به توجیه احکام خود نیستند، افشا کند و از قضاتی که استدلال‌شان نشانگر اِعمال درست قانون بر امور موضوعی پرونده است، محافظت کند. تصمیمات قضایی منتشره به مردم کمک می‌کند مطمئن شوند در تصمیمات نفوذ نابجا اِعمال نشده است. در دسترس بودن متن مکالمات دادرسی نیز به مردم و جامعه مدنی کمک میکند از دقت تصمیمات مطمئن شوند.

فقط قرار نیست که قضات پاسخگو باشند، بلکه مدیریت قوه قضاییه نیز باید پاسخگو باشد. رویههای دادگاه باید ساده شوند و برای مراجعان دادگاه قابل فهم باشند تا فرصت فساد در رویههای اداری کمتر شود. رویهها باید به‌دقت اختیارات کارکنان دادگاه را مشخص کنند و به‌روشنی به حدود مسئولیت نیز بپردازند تا پاسخگویی کارکنان را بیشتر کنند. ایجاد ساختار سلسله مراتبی به ریاست یک مدیر دادگاه و حرفهای‌کردن کارکنان دادگاه کیفیت خدمات قضایی را بهبود می‌بخشد. چنین ساختاری مسئولیتهای اداری قضات را نیز کاهش میدهد و فرصت را فراهم میکند تا بر تصمیمات خود تمرکز کنند. در بلغارستان برای افزایش شفافیت اداره دادگاه، دادگاهها دوباره بازسازی شدند تا هر یک از کارکنان تحت نظارت سایر کارکنان و مردم باشند. چنین کاری امکان درگیری کارکنان دادگاه را در سوءمدیریت پروندهها کاهش داد.

نظام مدیریت پروندهها که اجازه پیگیری شفاف پروندهها را بدهد، موجب افزایش کارآمدی رویههای دادگاه میشود و تضمین میکند که پروندهها به شیوه‌ای کارآمد رسیدگی میشوند. سیستم کامپیوتری مدیریت پرونده[۱۱] که نرم‌افزاری غیرقابل دستکاری داشته باشد، به وکلا و طرفین دعوا اجازه میدهد پرونده و اسناد خود را پیگیری کنند و مهلتهای قانونی را رعایت کنند.

در نهایت هم وجود سازوکارهای جایگزین حل اختلاف در بسیاری کشورها از انباشته شدن پروندهها در دادگاه پیشگیری میکند. این سازوکارها به خواهان و خوانده اجازه میدهد خارج از دادگاه با هم توافق کنند. علاوه بر این، در کشورهایی که قوه قضاییه فاسد دارند، دلیل قانعکننده دیگری نیز برای ایجاد سازوکارهای جایگزین وجود دارد. شهروندان این کشورها باید فرصت این را داشته باشند که با مراجعه به ساختارهای داوری، شورای حل اختلاف و غیره از مراجعه به دادگاه بپرهیزند، البته به این شرط که این ساختارها، مورد تأیید هر دو طرف باشد و توافق حاصله قابل اجرا باشد. سازوکارهای جایگزین حل اختلاف نیاز به رهبران سنتیتری دارد که از نظر مردم کمتر فاسد و کمتر گران باشند و بیشتر از نظام رسمی دادگستری خودمانی باشند.

افزایش صلاحیت نظارتهای بیرونی

بسیاری از گروههای بیرون از قوه قضاییه تلاش میکنند با حمایت از درخواستهای قوه قضاییه برای استقلال به مهار فساد قضایی کمک کنند. کمک این گروهها به وسیله کنترل پیوسته کارکرد قضایی، افشای موارد فساد و فراهم آوردن فرصتی برای بیان نگرانیهای قضات است. تقویت این گروهها و تضمین دسترسی آنان به اطلاعات لازم برای اجرای نقش نظارتی میتواند به کاهش فساد قضایی کمک کند.

قضات بسیاری از کشورها با پیوستن به انجمنهای قضات، محلی برای ارائه نظرات خود یافتهاند. این انجمنها از منافع تمام قضات حمایت میکنند، به‌ویژه قضات دادگاههای بدوی و بخش که عقایدشان کمتر شنیده میشود. بر اساس توصیهنامه استقلال، کارآمدی و نقش قضات شورای اروپا[۱۲] لازم است قضات انجمنی کارآمد و پویا داشته باشند که استقلال قضات را تضمین و از منافعشان حمایت کند.

کانونهای وکلای متشکل از وکلا نیز میتواند منشاء تغییر باشند. یک نقش کانون وکلا دفاع از استقلال قضات و تلاش برای تأمین پشتیبانی لازم برای تضمین کارایی قضات است. همچنین قرار است کانونهای وکلا اخلاق اعضای خود را نیز ارتقا بخشند. کانونها باید اعضایی را که رفتارهای فاسد دارند و موجب سرافکندگی حرفهای وکلا می‌شوند، مجازات کنند.

روزنامهنگاران نیز نقش خود را دارند. به‌طور معمول، برداشت مردم از میزان فساد قضایی بدتر از واقعیت است و این تا حدی به دلیل گزارشهای نادقیق است. بیشتر اوقات رسانهها، عمدی یا سهوی، واقعـیت را در مـورد پروندههای خـاص و به ویژه پروندههای حساسی که مربوط به جرایم جدی متهمان معروف هستند دگرگون می‌کنند تا به این شکل توجه بیشتری را جلب کنند. دادگاهها میتوانند برای گزارشدهی دقیقتر در مورد پروندههایی که نظر عموم را جلب میکند، جلسههای خبری با رسانهها بگذارند. دسترسی عمومی به رویههای دادگاه میتواند به روزنامه‌نگارها کمک کند. برداشت روزنامهنگارها از تبعات حقوقی پروندهها اغلب دقیق نیـست و این دستـرسی میتــواند آگـاهی ایشـان و برداشـت مـردم را از قوه قضاییه بهبود بخشد. در بسیاری از حوزهها گزارش‌های احساسی روزنامه‌نگاران مشکلزا نیست؛ بلکه بیشتر، موانعی مشکلزا است که بر سر راه رسانهها برای گزارش اتهامات فساد وجود دارد.

در آخر، برای این‌که برداشت عمومی از قوه قضاییه بهتر شود، باید شهروندان را تشویق کرد به درک بهتری از حقوق و تکالیف حقوقی خود و مسئولیت دادگاهها در ارائه عدالت منصفانه، مؤثر و سریع برسند. سازمانهای جامعه مدنی نیز می‌توانند در افزایش آگاهی عموم از حقوق قانونی و رویههای دادگاه نقش داشته باشد. این سازمانها میتوانند بروشورهای حقوقی تهیه و منتشر کنند. شهروندان با داشتن این اطلاعات ابتدایی میتوانند یاد بگیرند چطور در فرایند قضایی مشارکت کنند، به‌ویژه در حوزههایی که مثل رابطه موجر و مستأجر و کارفرما و کارگر بر زندگی‌شان تأثیـر مستقـیم دارد. سـازمانهای جـامعه مـدنی با نـظارت بر فرایند قضایی میتوانند رفتار غیراخلاقی قضات را افشا کنند و برای اصلاح قضایی بر دولت فشار وارد کنند.

رشوه تا چه حد در بخش قضایی شایع است؟[۱۳]

سازمان شفافیت بین‌الملل[۱۴]

آن‌طور که از گـزارش سنـجه جـهانی فساد سـازمان شـفافیت بـینالمـلل[۱۵] بر می‌آید، در بسیاری از نقاط جهان قوه قضاییه با بحران اطمینان عمومی روبرو است. اما آیا این سطح از بیاعتمادی دلیلی دارد؟ این بیاعتمادی بر اساس تجربه رشوه دادنهای کوچک در پروندههای حقوقی نه چندان مهم است یا بر اساس داستان‌هایی از فسادهای جدی در رسانهها؟ در فاصله ژوئن تا سپتامبر ۲۰۰۶ از ۵۹۶۶۱ نفر در ۶۲ کشور نظرخواهی شد که در مورد نظام قضایی کشورشان چه فکر میکنند و آیـا ایشـان یا یـکی از اعضـای خانوادهشـان در سـال گذشـته با قوه قضاییه سروکار داشته و آیا رشوهای پرداخت کردهاند؟

از ۸۲۶۳ نفری که به‌تازگی با نظام قضایی سروکار داشتهاند، ۹۹۱ نفر، یعنی بیش از یکی از هر ده نفر، رشوه پرداخت کرده بودند. در آفریقا و آمریکای لاتین از هر پنج نفر یک نفر که با نظام قضایی سروکار داشته، رشوه داده است. در بولیوی، کامرون، گابن، هند، مکزیک، مراکش، پاکستان و پاراگوئه این رقم یک نفر از هر سه نفر است.

جدول ۱٫ درصد پاسخدهندگانی که در سال گذشته با قوه قضاییه تعامل داشته و رشوه دادهاند

منطقه[۱۶]

درصد افرادی که در سال گذشته با قوه قضاییه سروکار داشتهاند

درصد افرادی که با قوه قضاییه سروکار داشته و رشوه دادهاند

آفریقا

۲۰%

۲۱%

آمریکای لاتین

۲۰%

۱۸%

کشورهای تازه به استقلال رسیده

۸%

۱۵%

اروپای جنوب شرقی

۹%

۹%

آسیا و اقیانوسیه

۵%

۱۵%

اتحادیه اروپا/ سایر کشورهای غربی اروپایی

۱۹%

۱%

آمریکای شمالی

۲۳%

۲%

این ارقام را چطور میتوان با برداشت عموم از فساد مقایسه کرد؟

در ۵۵ کشور از این ۶۲ کشور، درصد افرادی که تصور میکردند فساد قضایی وسیعی وجود دارد بسیار بیشتر از افرادی بود که رشوه داده بودند. در ۳۳ کشور اکثریت پاسخدهندگان قوه قضاییه/ نظام حقوقی کشور خود را فاسد میدانستند.

چنان‌که در نمودار ۱ نیز نشان داده شده است، در مناطق مختلف جهان برداشت مردم از فساد قضایی بسیار متفاوت با یکدیگر است. آفریقا و آمریکای لاتین، مناطقی هستند که بدترین برداشتها از وجود فساد قضایی در آنها وجود دارد. اکثریت مردم همه کشورهای آفریقایی مورد بررسی، به‌جز آفریقای جنوبی و یک کشور در آمریکای لاتین (کلمبیا)، نظام حقوقی/ قضایی خود را فاسد میدانستند. در آخر جدول، بولیوی، کامرون، مکزیک، پاراگوئه و پرو هستند که ۸۰ درصد یا بیشتر پاسخدهندگان نظام قضایی را فاسد دانستهاند. اکثریت پاسخ‌دهندگان ایالات متحده، نظام دادگستری را فاسد دانستهاند و این کشور جایی در میانه جدول قرار دارد. در کانادا از هر سه نفر یک نفر نظام دادگستری را فاسد توصیف کرده است.

در منطقه آسیا و اقیانوسیه، سنگاپور، مالزی، هنگ کنگ و تایلند، در سطوح به‌نسبت پایینتر، فساد قضایی دارند. ۷۷ درصد پاسخدهندگان در هنـد و ۵۵ درصـد در پاکستان نظام قضایی را فاسد میدانند و این دو کشور رتبه به‌نسبت نامناسبی دارند.

در میان ۲۹ کشور اروپایی که در آنها نظرسنجی شده، تفاوتهای بسیاری وجود دارد. از ده کشوری که کمترین سطح فساد قضایی را دارند هشت کشور اروپایی هستند. اولین این کشورها دانمارک است که ۸۱ درصد پاسخدهندگان تصور میکنند در قوه قضاییه فساد نیست یا فساد اندکی وجود دارد. در همه کشورهایی که تا پیش از این کمونیست بودهاند، ۴۵ درصد یا بیشتر پاسخ‌دهندگان نظام قضایی/ حقوقی را فاسد دانستهاند.

مردم در مورد چه کسانی حرف میزنند؟ قضات، پلیس یا کارکنان دادگاه؟

آیا قضات و کارکنان دادگاه باید از این فرضیه خوشحال باشند که پاسخ‌دهندگان بیشتر مواقع وکلا و پلیس را مقصر فساد قضایی میدانند و نه دستاندرکاران مستقیم دادگستری را؟ بر اساس یافتههای این شماره سنجه جهانی فساد، پاسخ منفی است. در ۳۵ کشور، پاسخدهندگان از فهرست عاملانی که باید برای حکم «منصفانه» به آنها رشوه پرداخت به قضات اشاره کردهاند؛ این فهرست شامل قاضی، پلیس، دادستان، وکیل، کارمند دادگاه، شاهد، هیأت منصفه و غیره بوده است. در ده کشور وکلا اولین گروه بودهاند و پس از آنان پلیس و دادستانها و سپس قضات قرار داشتند.

تفاوت اصلی در گروه دومی است که بیشترین احتمال رشوهگیری را دارند. درکل، وکلا با ۴۲ درصد بالاترین گروه رشوهگیرنده بودند؛ اما در آمریکای لاتین و آفریقا، اغلب پلیس دومین گروه رشوهگیرنده اعلام شده است. پاسخدهندگان منطقه بالکان گفتهاند دادستانها دومین گروه رشوهگیرنده هستند.

نتیجهگیری

سطح رشوه دادن در برخی از کشورها که مشکل فساد قضایی نظاممند دارند بالاتر است. اما اغلب مردم قوه قضاییه را فاسدتر از آنچه در واقع هست میدانند: در سراسر دنیا بیشتر مردم قوه قضاییه خود را به‌شدت فاسد میدانند در حالی‌که خود شخصاً درگیر فساد قضایی نبودهاند. برداشت عموم از وجود فساد در قوه قـضاییه به اندازه فساد واقعی مخرب است، چرا که هر دو اثر یکسانی در تضعیف اعتماد عمومی به نظام دادگستری دارند. قوای قضاییه با افزایش شفافیت عملکردشان می‌توانند به نتایج خوبی برسند.

نمودار ۱٫ درصد پاسخ‌دهندگانی که نظام حقوقی/ قضایی را فاسد توصیف کرده‌اند (یعنی از ۵ امتیاز، امتیاز ۴ یا ۵ داده‌اند (امتیاز ۱ به‌معنای آن است که هیچ فسادی وجود ندارد و امتیاز ۵ به‌معنای
کاملاً فاسد است)

حرفه‌ای بودن قضات: آموزش، حقوق و ساختار شغلی در آسیا[۱۷]

وینسنت ینگ و لیندا اِریشز[۱۸]

جایگاه و حقوق به‌نسبت عادی قضات و وضعیت فرودست قوه قضاییه در ساختار دولت، از جمله دلایل اولیه فساد قضایی هستند.[۱۹] مطالعات بانک توسعه آسیایی در زمینه بهبود استقلال قضایی نشان می‌دهد که در متن برخی کشورهای خاص، مداخله سیاسی، رشوه و فساد در کنار معیارهای پایین صلاحیت حرفه‌ای و منابع مالی اندک، همزیستی دارند. با این‌که دلایل فسادها متعدد و برخاسته از وضعیت هر کشور هستند، اولین اقدام برای مقابله با فساد قضایی آموزش و بالا بردن حقوق و دستمزد است. البته این اقدامات تنها شرایط اولیه کاهش فساد قضایی است و برای جبران همه مشکل کافی نیستند. از آنجاکه این موارد [بالا بردن حقوق و آموزش] مؤلفه‌های متداول پروژه‌های اصلاح قضایی هستند، بجاست که اهداف آن‌ها در عمل با دقت بیشتری ارزیابی شوند.

بودجه‌ها و حقوق

با این‌که مشکل بتوان رابطهای علّی میان کمبود جدی بودجه و فساد پیدا کرد، کمبود بودجه بر قوه قضاییه تأثیر میگذارد؛ چرا که این قوه باید نیازهای خود را از منابع دیگر تأمین کند. احتمال جذب داوطلبان شایسته و مناسب با حقوق و مزایا به قوای قضاییه با بودجه ناچیز، بسیار کم است. لی کوان یو، رئیس جمهور سنگاپور، در توضیح دلیل این‌که قضات در سنگاپور پنج برابر همتایان خود در آمریکا حقوق دریافت می‌کنند گفت[۲۰] «هر چقدر پول بدهی، همان قدر آش می‌خوری». برخلاف کشورهای دارای درآمد متوسط تا بالا در آسیا، تعهد بسیاری از کشورها (مثل بنگلادش، کامبوج، اندونزی، لائوس، نپال، پاکستان، فیلیپین، تایلند و ویتنام) به پشتیبانی کافی از دادگاه‌ها و کارکنان آنان کاهش یافته و این وضعیت مشوق فساد و تضعیف‌کننده حاکمیت قانون شده است.[۲۱]

تأمین منابع کافی برای قوه قضاییه جهت انجام مناسب کارکردهایش وظیفه دولت است. حقوق «کافی» به معنای درآمدی است که تضمین کند قضات و دادستانی خانواده خود را تأمین کنند، به حرفه خود وفادار بمانند و دستکم هیچ «نیاز» اقتصادی برای روی آوردن به فساد نداشته باشند. ساختار حقوق قضات در مناطق روستایی بنگلادش برای تأمین زندگی درخور، کافی نیست و افراد دارای صلاحیت را از پیوستن به قوه قضاییه باز میدارد. مرکز توسعه اجتماعی کامبوج استدلال می‌کند قاضیای که وضع خوبی ندارد و با موتورسیکلت سر کار میرود، احترام اندکی را از سوی کسانی که در موردشان قضاوت می‌کند، جلب می‌کند.

وضعیت این کشورها با کشورهای توسعه یافته بسیار متفاوت است. در کشورهای توسعه یافته قوه قضایـیه مسـتقل مـورد احتـرام اسـت و پاداشهـایی به قضات داده می‌شود که متناسب با شأن آنان است. در جاهایی که قضات حقوق بالا دریافت می‌کنند احتمال مقاومت بیشتری در مقابل فشارهای فساد دارند.

در بررسی ریشههای فساد، جدول حقوق سایر دادگاه‌ها و ضابطان اجرای قوانین نیز باید در نظر گرفته شود. در نپال میان قضات و وکلا امور غیرعادی زیادی رخ داده است. قضات حقوق ناچیز خود را با دریافت «مشوقهایی» از وکلا تأمین می‌کنند. تلاش برای مواجهه با دلایل فساد قضایی در چین موجب نابهنجاری شد؛ قضات حقوق بسیار کمتری از وکلا می‌گیرند و در برخی ایالتها حتی پلیس هم حقوق بیشتری دارد.[۲۲]

تخصیص منابع در ساختار قضایی به عنوان دلیل بالقوه فساد، یکی از موضوعات قابل بررسی است. در برخی کشورها مثل نپال و ویتنام، قضات دیوان‌عالی ۱۰ تا ۲۰ برابر حقوق قضات دادگاه‌های پایین‌تر و مزایایی مثل خودرو و مسکن دریافت می‌کنند. اما در مقایسه حقوق قضات دادگاه‌های پایین‌تر به شکل فاحشی کمتر است، به طوری که قضات دادگاه مدنی تقریباً به اندازه راننده درآمد دارند.[۲۳] در این ساختارها مسائلی مانند ظرفیت مدیریت مالی و ساختاری قوه قضاییه، استقلال و شفافیت قضایی باید مورد بررسی قرار گیرند.

در دهه اخیر برخی کشورهای آسیایی برنامه‌هایی برای اصلاح وضعیت نامناسب درآمد اجرا کرده‌اند. اما افزایش حقوق قضات در حالی که فاسد پنداشته می‌شوند، چالش‌های خود را ایجاد می‌کند. در چین منتقدان این پرسش را مطرح می‌کنند که چرا در زمانی که پرونده‌های فساد قضایی در رسانه‌ها مطرح می‌شوند، باید به قضات حقوق بیشتری داد. در شهرهای ساحلی قضات حقوق بهتری نسبت به همتایان خود در دیگر مناطق دریافت می‌کنند؛ در این شهرها افزایش حقوق و مزایا تأثیر بسیار کمی بر سطح فساد داشتهاند. در گوانگدانگ، رئیس دادگستری دیوان‌عالی ایالتی، بالاترین حقوق را در میان قضات دریافت می‌کرد اما به فساد محکوم شد.

نظام باید برای حفظ شأن قضات پایین‌تر در مناطق دورافتاده، مشوقهای بیشتری درنظر گیرد. چین دردهه گذشته کارزار بزرگی برای مبارزه با فساد قضایی آغاز کرد و سیاستها [و قوانینی] را برای افزایش حقوق و تأمین امنیت شغلی قضات تصویب کرد.[۲۴] قانون قضات ۱۹۹۵ دولت را ملزم می‌کرد حقوق قضات را بر مبنای «ویژگی‌های خاص کار قضایی آن‌ها» افزایش دهد و برای افراد مشغول به کار در مناطق فقیر مشوقهای خاص در نظر گیرد. اما تا سال ۲۰۰۶ نیز همچنان قرار بود این مواد توسط دولت‌های محلی به اجرا دربیایند.[۲۵] برای ایجاد نرخ استاندارد پرداخت به قضات، شاید لازم باشد منابع مالی بیشتری به مناطق فقیرتر منتقل شوند. دولت محلی در فیلیپین، منبع تکمیلی حقوق را تا ۲۵ درصد حقوق قضات و دادستان‌ها بالا برده و این موضوع مسائلی در زمینه استقلال قضایی و خطر فزاینده فساد ایجاد کرده است.[۲۶] در سال ۲۰۰۶ به موجب قانونی حقوق افزایش یافت و درآمدی اضافی برای اعضای قوه قضاییه در نظر گرفته شد. این قانون، منابع مالی خود را از ۳۰۰ درصد افزایش هزینه ثبت شکایات دادگاه تأمین کرد. انتقاد وکلا و گروه‌های جامعه مدنی به این قانون به این دلیل بود که نرخهای جدید، مانع دسترسی به عدالت به خصوص برای فقرا می‌شود.[۲۷]

در کشورهایی که حقوق قضات افزایش یافته، ارزیـابی تـأثیـر این افـزایـش بر سطح فساد دشوار است. در سال ۲۰۰۲ در تلاش برای مهار فساد قضات کامبوجی حقوقی ده برابر حقوق معمول خود دریافت کردند. اما منتقدان میگویند که این افزایش به دلیل این‌که بدون توجه به کارکرد شغلی داده شد، تأثیر اندکی داشته است. فیلیپین نیز حقوق قضات و دادستان‌ها را افزایش داد و برای پیشگیری از فرار کارکنان به بخش خصوصی، شرایط کاری توسعه شغلی آنان را نیز در نظر گرفت اما فساد قضایی همچنان ادامه یافت.[۲۸]

به نظر می‌رسد در شرایط خاصی حقوق بالا در رفع انگیزه فساد قضایی مؤثر باشد. بر اساس اعلام کانون وکلای فدراسیون ژاپن، حقوق بالا در قانون اساسی تضمین شده و «قضات انگیزه کمی برای مشارکت در فعالیت‌های فاسدی دارند که آنان را در معرض خطر از دست دادن درآمدشان قرار دهد».[۲۹] اما حقوق بالای قضایی می‌تواند تأثیر منفی و متضاد داشته باشد. حقوق بالایی که قضات در سنگاپور دریافت می‌کنند به عنوان شکلی از «رشوه دائمی» تعریف شده است. این تعبیر تلویحاً بی‌طرفی قضات را زیر سؤال برده است چرا که قضات هرگز تصمیمی نمی‌گیرند که نوع زندگی و درآمدشان را به خطر اندازد.[۳۰]

ارتقا

حتی اگر امنیت شغلی قضات تضمین شود، مسیر پیشرفت شغلی و ارتقا می‌تواند بر سلامت قضایی تأثیر گذارد یا به زوال آن بیانجامد. ارتقا می‌تواند پاداش قضات و دادستان‌هایی باشد که سلامت قضایی را حفظ می‌کنند و در مقابل فشارهای سیاسی یا سایر وسوسهها تسلیم نمی‌شوند. ایجاد معیارهای روشن و مبتنی بر شایستگی ارتقا باعث می‌شود پیشرفت شغلی بر اساس همکاری‌های سیاسی یا دیگر نفوذهای بی‌جا نباشد. عاملان و شیوههای تعیینکننده ارتقا نیز مهم هستند. اگر ارتقا توسط یکی از نهادهای دولتی مانند وزارت دادگستری انجام شود، استقلال قضایی متزلزل می‌شود. اگر ارتقا به‌وسیله قضات پیشکسوت یا شورای قضایی انجام شود، نتیجه به استقلال و سلامت رهبری قضایی بستگی خواهد داشت.[۳۱]

در تایلند یک سازمان مستقل دولتی با عنوان کمیسیون قضایی به این امور رسیدگی می‌کند. کمیسیون قضایی باید پیش از انتصاب قضات در هر یک از سطوح قضایی به ویژگی‌های شخصی و حرفه‌ای و موفقیتهای آنان توجه کند. این شرایط شامل معیارهای عینی و شخصی مثل تجربه قضایی و تجربه در دادگاه و کارکرد در فرایند ارزیابی سالانه است.[۳۲] همچنین فرایند ارتقا شامل ترتیبات جزئی شرایط ارتقای قضات دادگاههای پایین‌تر پس از بازههای مشخص به مقامات بالاتر یا دادگاه‌های بالاتر است.[۳۳] بررسی مسیر شغلی و ارتقای قضات جوان ژاپنی مطالب جالبی را در فرهنگ حقوقی این کشور آشکار می‌کند. هر چند سال یک‌بار دفتر اداری نظام دادگاه‌ها قضات جوان را بر اساس ارزیابی به مناصب جدید میگمارد. در این دفتر اداری قضات حرفه‌ای کار می‌کنند. مطالعات نشان می‌دهد احتمال ارتقای قضاتی که گرایش به تکروی دارند کمتر است و بیشتر در دادگاه‌های شهرهای شهرستانها باقی میمانند.[۳۴]

آموزش و کارآموزی

نظام قضایی کشورهای آسیایی متشکل از میراثهای مختلف دوران استعماری اروپایی و سایر تأثیرات سنتی و تاریخی است. بیشتر کشورهای آسیای شرقی از سنت حقوق نوشته اروپایی پیروی می‌کنند. نظام سوسیالیست چین همراه با ویژگیهای چینیاش شباهتهای بسیاری به نظام‌های حقوق نوشته اروپای قارهای دارد. «گروه سه‌نفره هندی ـ چینی» کامبوج، لائوس و ویتنام تا حد زیادی تحت تأثیر نظام حقوق نوشته فرانسه است. در مقابل، کشورهای آسیای جنوبی، مثل بنگلادش، هند، پاکستان و تا حد کمتری نپال از سنتهای نظام حقوقی کامن لای انگلیسی پیروی می‌کنند. هنگ‌کنگ و سنگاپور نیز میراثبر نظام انگلیسی هستند.

آموزش و کارآموزی قضات با دو هدف یادگیری و ایجاد دانش و درونی‌کردن معیارهای این حرفه در قضات انجام می‌شود. ساختار آموزش و مسیر شغلی قضات در نظام‌های حقوقی نوشته و کامن لا بسیار متفاوت اسـت و فهـم ایـن تـفاوتها، به کشف اصلاحات مورد نیاز برای حل مشکل فساد قضایی کمک می‌کند. در کشورهای متعلق به سنت کامن لا مانند هنگکنگ و سنگاپور، به طور معمول قضات از میان وکلای باتجربه انتخاب می‌شوند. زمانی که قضات منصوب می‌شوند، تقریباً به‌قطع میدانند که تا سن بازنشستگی اجباری در منصب خود باقی خواهند ماند. قضات این حوزه‌های قضایی تا حدی به دلیل این‌که قدرت ایجاد رویه قضایی را دارند، از جایگاه اجتماعی بالایی برخوردارند.

در کشورها و مناطق حقوق نوشته مانند چین، بیشتر اوقات قضات از میان افرادی انتخاب می‌شوند که به تازگی دانشکده حقوق را به پایان رسـانده و به کار در دادگاه‌ها گمارده می‌شوند و اغلب از تجربه چندانی برخوردار نیستند. درکل، جایگاه قضات در این نظام‌ها پایین‌تر از نظام‌های کامن لا است. از دید عموم، قضات تفاوت چندانی با سایر مستخدمان عمومی ندارند.

معیارهای حرفه‌ای

به این دلایل فرایند «حرفه‌ای‌سازی» داوطلبان قضاوت در کشورهای واجد نظام حقوقی کامن لا پیش از انتصاب آنان انجام می‌شود. این قضات در حقیقت همان شرایط و مسیر شغلی را دارند که وکلای باتجربه پشت سر گذاشته‌اند. بیشتر قضات حرفه‌ای انگلستان، کانادا و استرالیا دستکم ده سال تجربه عملی دارند. برنامه‌های کارآموزی قضات در نظام‌های کامن لا، بیشتر حول کارگاهها و سمینارهای بازآموزی است.

در کشورهای دارای نظام حقوقی نوشته، قضات بخش جداگانهای از حرفه حقوق هستند و آموزش متفاوتی از وکلا و دادستان‌های عمومی می‌بینند. به‌جز مسأله دانشکده حقوق، حرفه‌ای‌شدن آن‌ها بستگی به گذراندن امتحانات ورودی دارد. فارغ التحصیلان دانشکدههای حقوق فرانسه و آلمان که امتحان ورودی بسیار رقابتی را پشت سر می‌گذارند، به عنوان دانشجو در برنامه‌های خاص آموزش قضات به مدت ۱۸ ماه تا چهار سال شرکت می‌کنند. اما فارغالتحصیلان می‌توانند بدون داشتن هیچ تجربه شرکت در دادرسی، به عنوان قاضی منصوب شوند. در ژاپن، انستیتو پژوهش و کارآموزی قضاوت، دوره ۱۸ ماهه آموزش قضاوت برگزار می‌کند و تایوان و تایلند نیز از الگوی مشابهی پیروی می‌کنند.

کیفیت و طول کارآموزی قضاوت در مبارزه با فساد اهمیت دارد. این اهمیت به دلیل ظرفیت تصمیم‌گیری مناسب و مقاومت در مقابل وسوسه تصـمیم‌گـیری به نفع یکی از طرفین دعوا است که در این دوره در قضات ایجاد می‌شود. تصمیم‌گیری مناسب نیاز به دانش تفصیلی نسبت به قانون، مهارت تحلیلی قوی برای انشای حکم و استدلال و درک شیوه اِعمال معیارهای اخلاقی و چالش‌های دادگاه و مدیریت پرونده دارد.

برخی کشورها برای بهبود سلامت قضایی و پیشگیری از فساد، ویژگی‌هایی از هر دو نظام حقوقی را ترکیب کرده‌اند. در ژاپن داوطلبانی که آموزش تخصصی قضات را پشت سر می‌گذارند، باید ده سال به عنوان «دستیار قاضی» کار کنند تا شرایط قضاوت مستقل را پیدا کنند. این فرایند، مزایای آموزش تخصصی سنت حقوق نوشته را با فعالیت بلندمدت به عنوان کمک ترکیب می‌کند و به این ترتیب مشابه سنت کامن لا، داوطلبان پیش از برخورداری از قدرت قضایی، مجموعه خوبی از تجربه حقوقی را به دست می‌آورند. کره جنوبی برنامه‌ای تهـیه کـرده که بر اساس آن قضات جدید از میان کسانی که مدارج عالی حقوق را طی کرده و بیش از ده سال تجربه کار وکالت دارند انتخاب می‌شوند.[۳۵] فیلیپین، مؤلفه‌هایی از هر دو سنت حقوق نوشته و کامن لا را از دوران استعماری آمریکا و اسپانیا به ارث برده است. در این کشور برنامه خاصی برای وکلایی که قصد قضاوت دارند، طراحی شده است. شرکت در آکادمی قضایی فیلیپین اجباری است و عملکرد آن‌ها در این برنامه در زمان ارتقا در نظر گرفته می‌شود. در سال ۲۰۰۲ چین نظام امتحانات مرکزی قضایی را به اجرا درآورد و برنامه‌ای آزمایشی برای جذب قضات پیش‌کسوت از میان وکلا و اساتید حقوق را آغاز کرد.[۳۶]

آموزش قضایی برای مبارزه با فساد

بیشتر اصلاحات قضایی در آسیا شامل آموزش و کارآموزی در زمینه مبارزه با فساد قضایی است. اصول رفتار قضایی ۲۰۰۲ بنگلور و اصول اساسی استقلال قضایی سازمان ملل، به ارزشهای بنیادین صلاحیت و دقت می‌پردازند و عناصر آموزش و کارآموزی را مطرح می‌کنند. در اقداماتی که برای اجرای این اسناد بین‌المللی انجام می‌شود بر نیاز به کارآموزی قضات و وکلا در سراسر دنیا تأکید می‌شود تا در طی این کارآموزی ارزشهای استقلال و بی‌طرفی که مانع فساد هستند، ملکه ذهن آنان شود.[۳۷] بسیاری از کمک‌کنندگان بین‌المللی به کمک‌های فنی از جمله آموزش اساتید دوره‌های کارآموزی، تدوین سرفصلها یا دفترچههای آموزشی، انتقال تجربیات و در میان گذاشتن روش‌ها می‌پردازند.

سلامت قضایی و اخلاق، مؤلفه‌های اصلی این برنامه‌ها هستند. برنامه‌ها شامل آموزش تفصیلی مجموعه قواعد (کد) رفتاری، قوانین الزامآور افشای داراییها، پرونده‌های عمده فساد قضایی، تجربیات و غیره است. این برنامه‌ها شاید تنها قسمتی از برنامه گستردهتر اصلاح حقوقی و قضایی باشند که با هدف ایجاد دانش و تغییر نگرش مقامات، قضات و وکلای پیشکسوت صورت می‌گیرد. دست‌اندرکاران حقوقی در بسیاری از کشورها در مقابل تغییر مقاومت شدیدی دارند.

در برخی کشورها قوه قضاییه سازمانی اداری است که به عنوان مجرای اِعمال تصمیمات سیاسی عمل می‌کند و تمرکز اقدامات اصلاحی بر تغییر این حالت قوه قضاییه به سازوکار بی‌طرف حل و فصل دعاوی است. در برخی دیگر از کشورها، تمرکز آموزش بر گسترش سلامت قضایی یا کاهش تبعیض پنهان در ذهن قضایی، به‌ویژه نسبت به مسائل جنسیتی و قومی است.

کمک‌کنندگان، در زمینه نظارت بر نتایج این برنامه‌ها محتاطتر می‌شوند. به‌ویژه پرسش‌هایی در مورد شیوههای کارآموزی مطرح شده است. کمک‌های فنی به شکل سفرهای مطالعاتی که در آن قضات، دادستان‌ها یا وکلا با همتایان خود در کشورهای کمککننده دیدار می‌کنند، اگر به دقت برنامهریزی نشوند ممکن است به سفرهای رایگان تفریحی تبدیل شوند. همچنین کمک‌کنندگان میدانند که سازمان‌های همکارشان در کشورهای دریافتکننده کمک، ممکن است در زمینه تأمین مالی از منابع خارجی به آنان وابسته شوند و تداوم خود را از دست بدهند. علاوه بر این، همان‌طور که یکی از شاهدان اشاره کرده است، پروژه‌هایی که در آن آموزش ، امکانات فیزیکی و توصیههای سازمانی ارائه می‌شود، اگر به رژیمهای فاسد مشروعیت بخشند، نتیجه عکس خواهند داد.[۳۸]

دیوان‌عالی خلق چین برنامه‌هایی آموزشی برای دویست هزار قاضی از تمام دادگاه‌ها برگزار کرد. نیمی از این قضات حتی مدرک دانشگاهی نداشتند.[۳۹] دیوان‌عالی خلق مجموعهای از بیانیههای آموزشی تصویب کرده است که نقش و مسئولیتهای نهادها و اشخاص مختلف را در آموزش تعریف می‌کند و شامل آموزش مقابله با فساد نیز میشود. این مقررات دادگاه‌ها را ملزم می‌کند که اسناد دوره‌های آموزشی خود را در پرونده‌های کارکنان نگه دارند و قضاتی را که از آموزش امتناع میورزند، تحت اقدامات تنبیهی قرار دهند.

شاید این برنامه‌ها نیاز به آموزشهای مقدماتی در سطح فردی را برای قضات برآورده سازند. دانشکده قضایی ملی مسئول آموزش قضات است و تلاش دارد درسهایی را برای حل دلایل ریشهای فساد به‌کار گیرد و به قضات شیوههای مقابله با این پرونده‌ها را آموزش دهد. اما با این‌که این دوره‌ها موجب آگاهیبخشی در برخی موضوعات می‌شوند، به‌ندرت باعث تغییر این برداشت اولیه می‌شوند که فساد تنها یک قصور فردی نیست و رابطه بسیار نزدیکی با نبود استقلال قضایی، رویه‌های انتخاب قضات، امنیت شغلی و مسائل مربوط به درآمد دارد.

از جمله مسائل مربوط به آموزش، مقدار هزینه مالی و محل تأمین مالی است. آموزش لازم برای ایجاد قوه قضاییهای با کارکرد خوب بسیار پرهزینه است. برای مقایسه، هزینه آموزش قضایی سالانه در فرانسه ۲۳ میلیون دلار آمریکا و در هلند ۲۰ میلیون دلار آمریکا است. این ارقام مشابه بودجه آموزش قضایی مرکز قضایی فدرال ایالات متحده در واشینگتن است که به حدود هزار و نهصد قاضی و کارمندان آنان خدمات ارائه می‌دهد.[۴۰]

در چین به جای این‌که قوه مقننه بودجه‌ای جداگانه به آموزش اختصاص دهد، دیوان‌عالی خلق به همه دادگاه‌ها دستور داد که سه درصد بودجه عملیاتی خود را به فعالیت‌های آموزشی اختصاص دهند. دیوان‌عالی خلق با آگاهی از این‌که دادگاه‌های بسیاری از مناطق با کمبود جدی کارکنان و منابع مالی مواجه‌اند، تأکید داشت که تمام دادگاه‌ها تضمین کنند که قضات در زمان شرکت در برنامه‌های آموزشی حقوق و مزایای کامل خود را دریافت کنند.

کمک‌‌کنندگان دوجانبه و چندجانبه در سایر کشورهای منطقه، از منابع مهم تأمین مالی در دوره‌های اصلاحات قضایی فشرده به حساب میآیند. اما در نهایت اگر قوه مجریه و مقننه بپذیرند که قوه قضاییهای کارآمد و غیرفاسد برای توسعه پایدار اجتماعی و اقتصادی ضروری است، باید بودجه سالانه آموزش را در حمایت از چنین قوه قضاییهای بپردازند.

ویژگی‌های حرفه‌ای قوای قضاییه ‌ایتالیا، فرانسه و آلمان[۴۱]

کارلو گوارنیهری[۴۲]

قوای قضاییه ‌ایتالیا، فرانسه و آلمان به گروه کشورهای واجد نظام حقوق نوشته اروپای قارهای تعلق دارند و ویژگی‌های مشترکی دارند.[۴۳] در سنت حقوق نوشته، قضات از طریق برگزاری آزمون از سنین پایین انتخاب می‌شوند و تجربه حرفه‌ای، نقش کمی دارد. بدنه قضایی، الگویی سلسله مراتبی دارد و ارتقا بر طبق ترکیبی از معیارهای شایستگی و سابقه است که در آن مقامات بالاتر صلاحیت گستردهای در تعیین «شایستگی» دارند. به ایـن ترتیـب، گــروه مـرجع قــضات – افرادی که قضاوتشان در زمان تصمیم‌گیری مورد توجه قرار می‌گیرد – به طور عمده داخل بدنه قضایی هستند و قضات بالاتر نقش مهمی دارند. اما در کل، نیروهای سیاسی نیز در انتصاب بالاترین مقامات نقش محدودی ایفا می‌کنند.

تغییرات زیادی در ۵۰ سال اخیر رخ داده است. آلمان تا حد زیادی به مدل سنتی وفادار مانده و شوراهای قضایی اغلب نقش اندکی ایفا می‌کنند.[۴۴] در فرانسه قدرت قوه مجریه و سلسله مراتب قضایی تا حدودی به دلیل ایجاد شورای عالی قضایی کاهش یافته است.[۴۵] اما در ایتالیا تغییرات از همه بیشتر بوده است. در این کشور همه تصمیمات مربوط به اعضای قوه قضاییه به شورای عالی قضایی سپرده شده است. دو سوم اعضای این شورا قضاتی هستند که از سوی همتایان خود انتخاب می‌شوند و به این شکل، اختیارات قوه مجریه [در این خصوص] به طور کامل از بین رفته است. به این ترتیب قدرت سنتی در سلسله مراتب قضایی برچیده شده است. در فرانسه و ایتالیا انجمنهای قضایی، همه اعضای شورای عالی قضایی را انتخاب می‌کنند. یکی از نتایج بسیار مهم این وضعیت آن است که گروه مرجع قضات ایتالیایی – و تا حدی قضات فرانسوی – به شکلی فزاینده افقی شده و از همکاران و گروه‌های مختلف قضایی تشکیل می‌شود.[۴۶]

فساد قضایی و اعتماد

ویژگی مشترک هر سه کشور مورد بحث، سطح پایین فساد قضایی است. سنجه فساد جهانی ۲۰۰۵، سطح فساد در نظام حقوقی و قضایی را در مقیاس ۱ تا ۵ اندازه می‌گیرد. بر اساس این سنجه جهانی سطح فساد در آلمان ۲٫۷، در فرانسه ۳٫۱ و در ایتالیا ۳٫۲ و میانگین جهانی ۳٫۵ است. البته وقتی این ارقام را با میانگین اروپای غربی (۲٫۹) مقایسه میکنیم، تنها آلمان امتیاز خوبی دارد. یافته‌های سنجه فساد جهانی به صورت غیرمستقیم با یافته‌های نظرسنجیهای اروپایی نیز مطابقت می‌کند: در سال‌های ۲۰۰۳ تا ۲۰۰۵ بیش از ۵۷ درصد افرادی که در آلمان مورد مصاحبه قرار گرفتهاند، اعتماد خود را به نظام قضایی اعلام کردند؛ اما این رقم در فرانسه ۴۳ درصد و در ایتالیا ۴۲ درصد است. میانگیـن پانزده کشـورهای اروپایی بر اساس یافته‌های پیش از سال ۲۰۰۴، ۴۹ درصد است.[۴۷]

برداشت عموم تا حدودی با واقعیت مطابقت دارد. با این‌که هیچ اطلاعات سازمان‌یافتهای موجود نیست،[۴۸] در آلمان و فرانسه در بازه سال‌های ۲۰۰۱ تا ۲۰۰۵ در رسانه‌ها هیچ گزارشی از پرونده‌های فساد قضایی وجود ندارد.[۴۹] پژوهشگران نیز توافق دارند که به نظر می‌رسد در آلمان پرونده‌های فساد وجود ندارند و در فرانسه نیز نادر هستند.[۵۰] در همین دوره در ایتالیا تعدادی از پرونده‌های مهم گزارش شده که در رسانه‌های عمومی نیز مطرح شدهاند و به نخست وزیر وقت، سیلیو برلوسکونی، مربوط میشدند. به‌تازگی دیوان‌عالی[۵۱] به پروندهای رسیدگی کرده که در آن یکی از قضات پیشین دیوان و تعدادی از وکلا محکوم شدند.[۵۲] گرچه با این اطلاعات باید با احتیاط برخورد شود؛[۵۳] اما ممکن است نشان آن باشد که ایتالیا نسبت به آلمان و حتی فرانسه سطح بالاتری از فساد قضایی دارد. از سوی دیگر، قوه قضاییه ‌ایتالیا و تا حدی کمتر، قوه قضاییه فرانسه در نیـمه دوم قـرن بیـستم به ضمانتهای بیشتر استقلال دست یافته‌اند و امروز قضات این کشورها از استقلال بیشتری نسبت به قضات آلمانی (و بیشتر کشورهای اروپایی) برخوردارند. نمی‌توان استقلال قضایی را به تنهایی به عنوان مهمترین عامل تعیین‌کننده فساد قضایی مورد مطالعه قرار داد. ضمانتهای استقلال قضایی از قضات در مقابل فشار بیرونی محافظت می‌کند و احتمال پذیرش مبادلات فاسد را پایین می‌آورد[۵۴] و باعث می‌شود قضات در گرایش به فساد اداری و سیاسی، اشتیاق کمتر نشان ندهند.[۵۵] اما تأثیر آن‌ها بر فساد مبهم است؛ چرا که فساد به عوامل دیگری نیز بستگی دارد:

اثربخشی ابزارهای کنترل بر رفتار قضایی

گرایش قضات به فساد که به گروه مرجعی مربوط است که قضات خود را با آن همانندسازی می‌کنند.

عوامل مهم مؤثر بر فساد

اولین ابزار کنترل، مربوط به رویههای تصمیم‌گیری قضایی است: این رویهها به دلیل این‌که معمولاً در نظام‌های قضایی سازمانیافته خوب عمل می‌کنند، شناخته‌شده‌اند. این رویهها از این جهت مفید هستند که مرزهای صلاحیت قاضی را تعیین می‌کنند و شفافیت تصمیمات قضایی را افزایش می‌دهند. به این ترتیب، فساد دشوارتر و تشخیص آن آسانتر می‌شود. این رویهها شامل علنی‌بودن تصمیمات قضایی، ماهیت علمی آن‌ها، نیاز به تفصیلی‌بودن تصمیمات و بازنگری در مرحله تجدیدنظر است. اما این ابزارهای کنترل به لحاظ منابع و تأثیر بر کارکرد کلی نظام قضایی پرهزینه هستند. برای مثال، علمی بودن و قابلیت تجدیدنظرخواهی، علاوه بر تأثیر بر قضات، نیاز به رویه تصمیم‌گیری پیچیدهتر و بلندمدتتر دارد که یکی از موجبات اطاله دادرسی است.

کنترل مستقیم بر قضات به شکل رویههای انضباطی لازم است، اما این رویه‌ها می‌توانند بر استقلال قضایی تأثیر گذارند. اگر این کنترل به مقامات مجریه سپرده شود استقلال خارجی با خطر مواجه می‌شود. اگر کنترل در اختیار قضات پیشکسوت باشد، استقلال قضات در داخل قوه قضاییه ممکن است از بین برود. برای اجتناب از تبانی، مسئولان کنترل نباید به کسانی که بر آنان کنترل دارند وابسته باشند. به همین دلیل است که سپردن کنترل به نهادی انتـخابی می‌تواند به جناحی شدن بیانجامند؛ یعنی شیوه اجرای کنترل تحت تأثیر اعضای نهاد انتخابی[۵۶] قرار می‌گیرد و این وضعیت در نهایت به دلیل وتوی متقابل به عدم فعالیت می‌انجامد. در واقع درکل، رسیدگیهای انضباطی نسبت به قضات در ایتالیا (۱۰۷ مورد در ۲۰۰۲) بیش از فرانسه (۱۰ مورد) بوده است. اما در ایتالیا تنها ۲۲ مورد (۲۱ درصد) به محکومیت قضات ختم شد و در فرانسه ۹ مورد (یعنی ۹۰ درصد) محکوم شدند.[۵۷] بدیهی است که نظارت عمومی، در مفهوم کلی، نقش مهمی در کنترل فساد دارد. این نظارت نیز ایراداتی مانند اتهامات بیپایه یا اغراق‌شده دارد، اما از منظر استقلال قضایی کمترین ضرر را دارد.

کنترلهای داخلی و خارجی با این‌که مهم هستند، اثرات منفی نیز دارند. نظارت بیش از حد می‌تواند موجب شود قضات به کارشان افتخار نکنند، اثر منفی بر تعهد آنان گذارد و اثربخشی قوه قضاییه را کاهش دهد.

عامل مهم دیگر «در دسترس» بودن قضات در دادوستدهای فاسد و انحراف از نقش بیطرفانه آنان در حل‌وفصل اختلافات بر طبق قانون است. به نظر می‌رسد این در دسترس بودن به نحو معکوس به وفاداری قضات به سازمان قضایی مربوط باشد که به نوبه خود رابطه مثبتی با ویژگی‌های حرفه‌ای قضات دارد. با افزایش تجربه و آموزش، صلاحیت قضات برای اجرای نقش خاص خود افزایش مییابد و قضات شرایط نقش خود را درونی می‌کنند. مردم بیشتر نقش‌ها و قواعدی را که اجرا می‌کنند درونی میسازند.[۵۸]

به بیان دیگر، قضات حرفه‌ای آموزش‌دیده، خود را با نقش سازمانی خود یکی می‌گیرند و کمتر در معرض مشارکت در فساد هستند. قوه قضاییه شایسته نیز جایگاه بالاتری در جامعه دارد. در نتیجه قوه قضاییه داوطلبان بهتری را جذب خود می‌کند و اخراج از آن به دلیل فساد یا سایر رفتارهای نامناسب، وجهه منـفیتری به خود می‌گیرد. علاوه بر این، قضات شایسته تمایل بیشتری مییابند که سایر قضات و حقوقدانان را به عنوان گروه مرجع خود بپذیرند. در این مسیر، نظارتی غیرمستقیم از سوی جامعه حقوقی شکل می‌گیرد؛ چرا که قضات تمایل پیدا می‌کنند اختیارات خود را بر اساس ارزشهای کلی حرفه‌ای اِعمال کنند. با این وجود، نه آلمان و نه فرانسه، مجموعه قواعد اخلاقی رسمی برای قضات تهیه نکرده است و در ایتالیا نیز لایحه مربوط به موضوع با حمایت کانون قضات بخش در ژوئیه ۲۰۰۵ به قانون تبدیل شد.

مقایسه موارد

در آلمان دوران آموزش پس از اتمام دانشگاه و انتصاب به عنوان قاضی تمام وقت شش سال است. پس از اتمام دانشکده حقوق، داوطلبان در «امتحان اول دولتی» شرکت می‌کنند. در صورت موفقیت در این امتحان به عنوان مستخدم دولتی پاره‌قوت به کار می‌پردازند و حقوق کمی دریافت می‌کنند.[۵۹] در این دوران، قضات در حال آموزش با گستره کامل نقش‌هایی که ممکن است در آینده داشته باشند (قوه قضاییه، قاضی مدنی و کیفری، کانون وکلا، و دادستانی) آشنا می‌شوند. پس از آن داوطلبان با گذراندن دور دوم امتحان، تبدیل به قاضی می‌شوند.

انتصاب به منصب قضاوت در آلمان دو معیار دارد: نمره امتحانهای دولتی و گزارش کارکرد در دوران کارآموزی قضاوت. به دلیل فاصله میان عرضه و تقاضا، فقط کسانی که بالاترین نمره را دارند شانس انتخاب شدن را خواهند داشت. وزارت دادگستری محلی انتخاب را انجام می‌دهد، اما انتصابها بر اساس جایگاه داوطلب رد فهرست قبولی صورت می‌گیرد. از سال ۲۰۰۲ به بعد «صلاحیت اجتماعی» نیز مدنظر قرار می‌گیرد.[۶۰] منتخبان قضایی پس از انتخاب به مدت سه تا پنج سال به خدمت آزمایشی گمارده می‌شوند. این افراد باید در سمینارهای مختلف شرکت کنند و می‌توان آن‌ها را از منصبی به منصب دیگر انتقال داد و ممکن است پیش از تبدیل شدن به قاضی مادامالعمر مورد ارزیابیهای بیشتر قرار گیرند. قضات آلمانی هر چهار یا پنج سال توسط رئیس دادگاهی که در آن کار می‌کنند مورد ارزیابی قرار می‌گیرند.

آموزش قضات در فرانسه به نهادی تخصصی یعنی مدرسه عالی قضایی[۶۱] سپرده شده است. داوطلبان زیر ۲۷ سالی که مدرک حقوق دارند می‌توانند در امتحان ورودی شرکت کنند. امتحانات کتبی و شفاهی ورودی بسیار رقابتی است. داوطلبان به محض پشت سر گذاشتن امتحانات می‌توانند به عنوان کارآموز وارد قوه قضاییه شوند و از حقوق ثابت و تضمین شغلی برخوردار شوند.

دوره آموزشی ۳۱ ماهه آنان متشکل از آموزش عمومی در مدرسه عالی قضایی و دادگاه‌ها است. در مدرسه عالی قضایی، کارآموزان قضایی در کلاس‌های درس و سمینارهایی شرکت می‌کنند که برخی به اخلاق قضایی اختصاص داده شده است. در آخر این دوره پروژه‌هایی به کارآموزان محول می‌شود. کـارآمـوزی در مؤسسات حقوقی، نهادهای عمومی یا سازمان‌های بین‌المللی فرصتی فراهم می‌کند که کارآموزان با نهادهایی آشنا شوند که با منطقی متفاوت کار می‌کنند. البته این کارآموزی اجباری نیست و تنها دو ماه است. سایر دوره‌های کارآموزی در دادگاه‌ها و با نظارت قضات باتجربه، مؤسسات حقوقی و سازمان‌های تأدیبی برگزار می‌شود تا کارآموزان با سایر ابعاد نظام دادگستری آشنا شوند. افـراد جـذب‌شـده به طور پیوسته ارزیابی می‌شوند و محل انتصابشان بر اساس نمره نهایی تعیین می‌شود. قضات فرانسوی هر دو سال یکبار و توسط رئیس دادگاه تجدیدنظر بخشی که در آن کار می‌کنند ارزیابی می‌شوند.

در ایتالیا تنها راه ورود به قوه قضاییه امتحان ورودی سراسری ملی است و فارغ التحصیلان حقوق بلافاصله پس از اتمام دانشگاه می‌توانند در آن شرکت کنند. برای شرکت در این امتحان نیازی به داشتن تجربه کار حقوقی نیست. دانشکده‌های حقوق و نهادهای خصوصی که داوطلبان را برای امتحان آماده می‌کنند بر آموزش حقوقی کنترل دارند. به‌تازگی مقرراتی برای نهادهای مختص آموزش حقوقدانان و مدرسه قضایی تهیه شده که از مدرسه عالی قضایی فرانسه الگوبرداری شده است. متقاضیان امتحان ورودی قوه قضاییه باید دورهای دوساله در یکی از این مؤسسات اختصاصی بگذرانند.

این امتحان شامل بخش‌های کتبی و شفاهی در زمینه موضوعات اصلی حقوقی است. در خصوص این‌که این نظام به اندازه کافی نظریه حقوقی را ارزیابی نمی‌کند، نگرانیهایی ابراز شده است. گرچه تعداد متقاضیان رو به افزایش است (سالی بیش از ۲۰۰۰۰ نفر)، پیدا کردن افراد مناسب برای مناصب خالی دشوار است و تعداد داوطلبان با نمره حداقلی زیاد است. گزینش و آموزش قضات و دادستان‌های عمومی برعهده شورای عالی قضایی است. دوره کارآموزی به شکل رسمی ۱۸ ماه است، اما این دوره با توجه به فشار برای پر شدن مناصب خالی ممکن است تغییر کند. در نبود مدرسه قضایی، کارآموزی در دادگاه‌ها و دفاتر دادستانی و با نظارت قضات باتجربه صورت می‌گیرد، اما کمتر از آلمان سازمان‌یافته است.

کارآموزی قضایی در ایتالیا دو مرحله است: مرحله اول به آشناسازی قضات جوان با نقش‌های مختلف حقوقی از جمله دادرسی و تعقیب اختصاص دارد. مرحله دوم شش ماهه است و مانند فرانسه به آموزش کارآموزان در زمینه کارکردهای مختلفی که پس از انتصاب به عهده خواهند گرفت، اختصاص دارد. شورای عالی قضایی در رم، کلاس‌ها و سمینارهایی را برگزار می‌کند که چند روز بیشتر طول نمیکشند و درسهای محلی همگن و نظاممند به نظر نمی‌رسند.[۶۲] در این دوران دیگر داوطلبان غربال نمی‌شوند. گزارش‌های عملکرد و ارزیابیهای شغلی قضات توسط شورای عالی صورت میگیرد و همیشه مثبت است و به همین دلیل تنها معیار ارزیابی کیفی مؤثر همان آزمون اولیه است. در میان این سه کشور، ایتالیا تنها کشوری است که کمترین کنترل مؤثر را بر شرایط لازم قوه قضاییه دارد.[۶۳]

توصیهها

در هر سه کشور، سطح فساد قضایی پایین است و تا حد زیادی ساختار نهادینه‌شده دارند، از جمله فعالیت مجموعه گسترده کنترل رفتار قـضایی. اما به دلیل شباهت ویژگی‌های اصلی، تفاوتهای میان پرونده‌ها اهمیت بسیاری می‌یابند.

به دلیل پرهزینه‌بودن و آثار منفی کنترلها، محدودیتهایی در میزان استفاده از آن‌ها وجود دارد. راه مؤثرتر مبارزه با فساد، استفاده از معیارهای پیشگیرانهای است که برای کاهش گرایش قضات به ورود در مبادلات فاسد در نظر گرفته شده است. مقایسه موارد فساد، مؤید اهمیت درونی‌کردن نقش قاضی در کاهش وقوع فساد است. مداخلات مشخص دیگر باید در این زمینهها باشد:

جذب: فرایند جذب باید بتواند ویژگی‌های حرفه‌ای داوطلبان را تعیین کند و تا جای ممکن، کارکرد این افراد به عنوان قاضی قابل پیشبینی شود. توصیه دیگر این است که فرایند جذب باید تا حدی برای اشخاص حرفه‌ای باتجربه باز باشد. به این ترتیب، بدنه قضایی با تجربههای خوب غنی می‌شود و در ارزیابی داوطلبان پیشینه کاری و آگاهی نظری آنان در نظر گرفته خواهد شد.

کارآموزی داخلی: کارآموزی باید تقویت شود. نقشی که مدرسه عالی قضایی در پیشبرد شرایط لازم قوه قضاییه دارد بسیار مهم است و به بهبود اساسی کیفیت قضات فرانسوی در ۴۰ سال گذشته کمک کرده است.[۶۴] اخلاق قضایی نیز باید به بخشی از همه سرفصلهای آموزشی تبدیل شود و قضات فرانسوی و آلمانی برای تهیه مجموعه قواعد رسمی اخلاق قضایی لابی کنند.

ارزیابی عملکرد: نحوه عملکرد قضات، دستکم در میانمدت، باید ارزیابی شود و اثر این عملکرد بر شغل آنان مشخص شود. بهترین تضمین احکام انضباطی تا سطح عزل از منصب، وجود دادگاه تخصصی با کارکنان باتجربه و قضات خوشنام است. اصل استقلال قضایی باید با نقش قوه قضاییه در دموکراسی در موازنه قرار گیرد و نمی‌توان استقلال قضایی را مانعی برای ارزیابی کارکرد قضایی به شمار آورد.

از همه مهمتر قضات باید تشویق شوند که عضویت در دادگاه را دستاورد شغلی خود به حساب آورند و حقوقدانان داخل و خارج قوه قضاییه را گروه مرجع خود بدانند و برای بهترین شدن بکوشند. قضات خوب باید الگوی دیگر قضات باشند.[۶۵]

فساد قضایی از نگاه دادستان[۶۶]

نیکلاس کودِری[۶۷]

احتمال فساد در دادگاه‌های کیفری، موضوعی است که موجب نگرانی ویژه دادستان‌ها است. روابط میان دادستان‌ها و قضات، ضـروری و حـرفـه‌ای اســت و هر دوی این گروه‌ها بر دیگری نظارت دارند: تا حدی به این دلیل که دادستان‌ها در برخی موارد نقشی شبه‌قضایی ایفا می‌کنند، بخشی به این دلیل که دادستان‌ها مانند قضات نماینده جامعه و منافع عمومی کلی آن هستند و بخش دیگر به این دلیل که دادستان‌ها در مقام حرفه‌ای خود نیاز دارند که قوه قضاییه به پرونده‌های آنان به شیوهای حرفه‌ای و در سطح یک همکار پاسخ دهد.

در پرونده کیفری راههایی بسیاری وجود دارد که دادستان گرفتار فساد شود. دادستان ممکن است اتهامی را انتخاب کند که جرم ارتکابی خوانده را کمتر از حد بازتاب دهد. ممکن است برخی شواهد ارائه نشود. ممکن اسـت دفاعیـات ادعـایی به اندازه کافی یا به شکل مؤثر به چالش کشیده نشوند. ممکن است ادعاهای مؤثر در محکومیت یا مجازات تضعیف شوند. فساد دادستانی معمولاً به نفع متهم است؛ چرا که گریز از عدالت به نفع متهم گناهکار است. البته فساد می‌تواند با مداخله نابه‌جا، جایزه یا تهدید به نفع جریان تعقیب نیز باشد؛ برای مثال از طریق جانبداری دادستان از یکی از طرفین یا ارتباط شخصی نابه‌جا با بازرس، شاهد یا مقام قضایی بر جریان تعقیب اثر گذارد.

الگوهای تعقیب و محدودیتهای استقلال

تعقیب جرم یکی از کارکردهای اصلی قوه مجریه است. نهادهای دادستانی برای آن‌که بتوانند خوب کار کنند باید از سایر قوای حکومت مستقل باشند؛ از قوه مقننه که قوانین را تصویب می‌کند، از نهادهای اجرایی (که قوانین را اِعمال می‌کنند و امور دولت را مدیریت می‌کنند) و از قوه قضاییه (که دعاوی را حل و فصل می‌کند و قانون را اجرا می‌کند). در برخی جاها ممکن است جنبههای خاص این استقلال رعایت شود.

یکی از الگوهای به‌نسبت مستقل، الگوی انگلیسی است که نمونه آن در سراسر جهان دیده می‌شود (استرالیا، نیوزیلند، کانادا، هنگکنگ، برخی کشورهای آفریقایی و جزایر اقیانوس آرام و غیره). دادستانی داخل قوه مجریه است، اما کارکردهای شبه‌قضایی و تصمیم‌گیری دارد و در رابطه نزدیک با قوه قضاییه کار می‌کند. در این الگو تأثیر قوه مقننه یا مجریه بر قوه قضاییه یا دادستانی (که خود بخشی از مجریه است) نامناسب تلقی می‌شود. دادستان‌ها باید مطابق قانون، شواهد و اصول راهنمای موجود عمل کنند. باید از هرگونه منافع سیاسی، فشار رسانهای و خواستههای گروه‌ها یا افراد جامعه پرهیز شود.

اما حتی در این الگو نیز شرایطی برای استقلال وجود دارد. دادستان کل در انگلستان و ولز، سرپرستی و هدایت خدمات دادستانی پادشاهی[۶۸] را بر عهده دارد. وی در عین حال یکی از وزیران دولت، عضو قوه مقننه و به مقتضای سمت، رئیس شورای کل کانون وکلا است. در هنگکنگ، کانادا، برخی کشورهای مشترک‌المنافع آفریقا و استرالیا نیز وزیر و دادستان‌کل نزدیک هستند و در این کشورها مدیران دادستانی عمومی در برابر دادستان کل پاسخگو هستند. وجود چنین روابطی محل نگرانی نیست. برای مثال در نیوساوث ولز، رئیس دادستانی عمومی ممکن است به دلیل فساد تصمیم به عدم تعقیب موضوعی بگیرد، اما دادستان کل می‌تواند دخالت کند و اگر پس از مشورت، رئیس نظر خود را تغییر نداد، دادستان کل می‌تواند تعقیب را انجام دهد. در مقابل نیز ممکن است دادستان کل با انگیزه فاسد برای قانع کردن رئیس دادستانی عمومی تلاش کند، اما وی با وجود این وضعیت به کار خود ادامه دهد. در برخی کشورهای واجد نظام کامن لا، گفتگوی میان دادستان کل و رئیس دادستانی عمومی و تصمیمات مشترک آنان منتشر نمی‌شود، ولی در برخی کشورهای حقوق نوشته، رهنمودهای وزیر به تشکیلات دادستانی در مورد هر یک از پرونده‌ها، بخشی از سوابق و اسناد دولتی است.

در سایر الگوها ممکن است استقلال محدودتر باشد. برای مثال، در برخی کشورها مانند مالزی، دادستان‌ها هیچ اختیاری برای تغییر اتهاماتی که پلیس طرح کرده، ندارند. اگر اتهامی محکمهپسند مطرح شده باشد، جریان تعقیب باید پیگیری شود. هیچ مذاکرهای بر سر عنوان اتهامی (اقرار مصلحتی به جرم) صورت نمی‌گیرد و دادستان‌ها اختیار تعدیل اتهامات را ندارند. اقدامات پلیس ،استقلال دادستان در تصمیم‌گیری و تعقیب را محدود می‌کند و خطر نفوذ فساد در سطح پلیس برجستهتر می‌شود.

در هلند و فرانسه، دادستان‌ها به قوه قضاییه و در واقع برخی دادگاه‌های خاص بیشتر نزدیک‌ هستند. در برخی کشورها، نظام تفتیشی وجود دارد که در آن قاضی نقشی متفاوت و تا حدی بازرسگونه دارد و شواهد را بر اساس اظهارات و لوایح [ارائه‌شده] میسنجد (البته این نقش در فرانسه کمرنگ شده است). در هلند ممکن است دادستان‌ها در کوتاهمدت به عنوان قاضی فعالیت کنند. در این موارد ممکن است چنین تلقی شود که قوه قضاییه استقلال ندارد و با دادستانی علیه متهم همدست شده است. نحوه شکلگیری و توجیه این ترتیبات میان دادگاه و دادستانی، مسأله را تا حدی روشن کند، اما این روابط همچنان مشکلزا است.

عامل دیگری که ممکن است استقلال دادستانی را به خطر اندازد و خطر فساد را افزایش دهد، منابع مالی است. ممکن است تأمین مالی نهادهای دادستانی از سوی دولت، به صورت آشکار یا پنهان منوط به تأمین رضایت خاطر سیاسی دولت شود. ممکن است منابع مالی دادستان کلی که مطابق اراده سیاسی عمل نمی‌کند، کم یا قطع شود. این احتمال وجود دارد که معیارهای کارکردی (که ممکن است تأمین مالی منوط به آن‌ها باشد) تعیین شود که فساد و عمل نابه‌جا را تشویق کند (برای مثال، معیاری که تعداد محکومیتهای قطعی را مشخص می‌کند). احتمال دارد منابع مالی اضافی به پروندهای غیرمعمول، حساس و سیاسی تخصیص نیابد. هر یک از این ترتیبات به دادستانی فشار وارد می‌کند.

تمایز مهم دیگر الگوها در آن است که آیا نهادهای دادستانی در تعقیب جرم از اختیار انحصاری برخوردارند یا تعقیب خصوصی (توسط پلیس، قربانیان، سازمان‌های غیردولتی و غیره) نیز وجود دارد. تعقیب خصوصی می‌تواند آخرین راه‌حل جبران خسارت باشد. به‌ویژه در مواردی که ملاحظات سیاسی مانع تعقیب توسط دادستانی می‌شود، تعقیب خصوصی اهمیت مییابد. البته در بسیاری از کشورها، دادستان عمومی می‌تواند در هر مورد و در هر مرحله از تعقیب، کار را از مرجع خصوصی تعقیب‌کننده بگیرد و خود پیگیری کند.

کار دادستان

دادستان‌ها [یا دادیارها] در واقع وکلایی (حقوقدانان) هستند که یک نوع کار را (تعقیب جرایم و رویههای مربوط به آن) برای یک موکل (دولت یا بخشی از آن مانند گمرک، نهاد حفاظت از محیط زیست یا مقامی مقررات‌گذار) انجام می‌دهند. درکل، دادستانها وکلایی هستند که تا بالاترین مرجع رسیدگی صلاحیت دارند و در آموزش و ارتقای حرفه‌ای حقوق مشارکت دارند و بر طبق مجموعه قواعد و معیارهای اخلاقی و رفتاری مصوب انجمنهای حرفه‌ای فعالیت می‌کنند. بیشتر نهادهای دادستانی، دادیارانی با سطوح مختلف تجربه استخدام می‌کنند، از وکلای تازهکار گرفته که مهارتهای دادستانی را زیر نظر مدیران میآموزند تا افراد حرفه‌ای، که با کمترین میزان نظارت تصمیمات مهم می‌گیرند. این افراد ممکن است پیش از ورود به دادستانی برای خود کار می‌کردند و یا بعد از تجربه دادستانی به کار برای خود بپردازند.

در کشورهای [واجد نظام] کامن لا، قضات دادگاه‌های بالاتر اغلب از میان افرادی انتخاب می‌شوند که در سطح حرفه‌ای تجربه کار در مؤسسه خصوصی یا دادستانی را داشتهاند. درمقابل، در بیشتر کشورهای حقوق نوشته، معمولاً دادستان‌ها و قضات مسیر شغلی مشابهی دارند؛ آن‌ها آموزش یکسان می‌بینند و می‌توانند در هر یک از مقامهای قضاوت یا دادستانی کار کنند.

در نهادهای دادستانی کارآمد، سطح درآمد بازتابی از سطح تجربه و توانایی در لایههای مختلف سلسله مراتب است. در برخی کشورها وکلایی که در دادستانی کار می‌کنند و کارمندانشان، در مقایسه با افراد مشغول به کار در مؤسسات خصوصی، درآمد خوبی دریافت می‌کنند (البته معمولاً درآمدها در یک سطح نیست). در برخی دیگر، درآمد دادستان‌ها کم است و این انگیزه را ایجاد می‌کند که برای تکمیل میزان دریافتی خود به فساد تن دهند. مطالعهای که در سال ۲۰۰۵ در ۱۶ کشور انجام شده است نشانگر اختلاف بسیار در سطح پرداخت حقوق و مزایا به دادستان‌ها است.[۶۹] در کشورهای استرالیا، جمهوری چک، استونی، هنگکنگ، نروژ و اسکاتلند، قضات بیش از دادستان‌ها حقوق دریافت می‌کردند. در اتریش، بلغارستان، دانمارک، لهستان، هلند، اسلواکی، اسلوونی، کره جنوبی و اوکراین، سطح درآمد هر دو گروه یکسان است. در بلغارستان، جمهوری چک، استونی، لهستان، اسکاتلند، اسلواکی، اسلوونی و اوکراین، درآمد فرد در طول سال‌های خدمت افزایش کمی می‌‌یابد؛ اما در سایر کشورها افزایش درآمد بسیار زیاد است.

دادستانها ممکن است منصب دائمی داشته باشند یا به صورت قراردادی یا به صورت موقت (ویژه) کار کنند و یا به‌نحو عمومی انتخاب شوند. ممکن است تمام این سیستمها به صورت هم‌زمان نیز در کشوری اعمال شود (مانند ایالات متحده). همه این نظامها مشکلات خود را دارند. دادستان‌های دائمی با علم به این‌که عزل نمی‌شوند، ممکن است تنبل یا بیش از حد سرسخت شوند. اگر شرایط استخدامی آنان خوب نباشد، ممکن است فاسد شوند. دادستان‌هایی که به موجب قراردادهای کوتاه یا بلندمدت کار می‌کنند در اختیار کارفرما هستند و ممکن است برای تضمین استخدام خود به شیوههای نامناسب یا فاسد، درپی تأمین رضایت بالادستیها روی آورند. دادستان‌هایی که انتخاب می‌شوند باید به وعدههای انتخاباتی خود عمل کنند و در عملکرد خود انتخاب دوباره را مدنظر داشته باشند. برای نمونه، دربخشهایی از تگزاس، قضات انتخابی پرونده‌های عمومی یا معاضدتی را به وکلا ارجاع می‌دهند. می‌توان به راحتی تصور کرد که یک قاضی پرونده را برای دفاع به وکیلی نامناسب یا ناشایست ارجاع دهد تا تعداد محکومیتهای دادگاه خود را بالا ببرد و به این ترتیب احتمال انتخاب مجدد خود را بالا ببرد.

دادستان‌ها: نگهبانان فساد قضایی

نهادهای دادستانی معمولاً در میانه فرایند کار هستند: کار خود را از جای دیگر دریافت می‌کنند که به طور معمول پلیس یا سایر بازپرسها است و سپس کار را دادگاه‌ها به انجام میرسانند. به همین دلیل نهادهای دادستانی بهترین جایگاه را در ارزیابی فساد دارند، چه در گردآوری شواهد و ادله توسط پلیس فسادی در کار بوده و چه در رسیدگی نهایی آن، یعنی برخورد دادگاه، فسادی رخ دهد.

بسیاری استدلال می‌کنند که باید کارکردها را به سه بخش بازپرسی، تعقیب و رسیدگی تقسیم کرد و این بخش‌ها در سطوح مختلف با هم در ارتباط باشند؛ گرچه الگوی جهانی در این مورد وجود ندارد. هر یک از این بخش‌ها در برابر حمله و فساد آسیبپذیرند. در صورتی که یکی از بخش‌ها بر دیگری نظارت و مدیریت داشته باشد، کافی است همان بخش هدف فساد قرار گیرد تا همه بخش‌ها فاسد شوند. برای مثال اگر بازپرسی فاسد باشد، احتمال زیادی وجود دارد که پیش از درگیر شدن قوه قضاییه، دادستان متوجه مسأله شود یا با کمک قوه قضاییه با آن برخورد کند. اما اگر بازپرسیِ زیرمجموعه دادستانی فاسد باشد، حاصل بازپرسی مـی‌توانـد فاسـد باشد و به همان شکل نیز به فرایند رسیدگی قضایی تحویل داده شود.

یکی از سازوکارهایی که در برابر فساد مانع ایجاد می‌کند، تمرکز بر نحوه ارتباط این بخش‌ها با یکدیگر است. یکی از راههای ارتباط بخش‌ها از طریق افشای اطلاعات به یکدیگر است. بازپرسها باید به موجب رویههای انضباطی یا حتی مجازات کیفری، ملزم به گواهی کردن این امر باشند که همه اطلاعات (شواهد اتهام یا دفاع احتمالی) در اختیار دادستانی قرار گرفته است. دادستانی نیز به‌نوبه خود باید تمام اطلاعات مرتبط را در زمان‌های مقرر در اختیار وکیل مدافع قرار دهد.

ممکن است تشخیص فساد بازرسان (که در قوه مجریه حکومت کار می‌کنند) از شواهد انسانی و مادی که به دادستانی ارائه می‌کنند، دشوار باشد. تنها از غیرعادی بودن یا ناهمخوانی دلایل موجود در یک پرونده می‌توان پی برد که ادله، جمعآوری نشده یا دستکاری شده یا حذف شده است. در غیر این‌صورت، دادستانی تنها از اظهارات اطراف پرونده یا دفاعیات متهم در جریان دادرسی از فساد در بازپرسی پرونده مطلع می‌شود. تدبیر ایمنی دیگر این است که دادستان پیش از جلسات استماع با شاهدان مذاکره کند. ادله پنهان‌شده یا ناهمخوان در این جریان کشف می‌شود. اگر چنین مواردی وجود داشته باشد، از جمله راههای پیشروی دادستان، بازپرسی بیشتر، انتقال اطلاعات به طرف خوانده یا ارزیابی مجدد رفتار بازپرسی است.

زمانی که کار بازپرسی تمام شد، دادستان مطالبی را که مقام مسئول جمع‌آوری ادله در اختیار وی قرار داده، به دادگاه ارائه می‌دهد. جمعآوری ادله در بسیاری از جاها کار بازپرسها است. در دادگاه ممکن است قاضی بر طبق قانون یا رویه قابل اِعمال بر پرونده یا سایر ادله موجود رفتار نکند. این رفتار قاضی ممکن است به عمد یا غیرعمد باشد، اما در هر حال اجرای عدالت را به فساد میکشاند.

اما چگونه دادستانی می‌تواند چنین برخوردهایی را در آن سطح شناسایی کند؟ یک راه شناسایی این است که قاضی قواعد حقوقی را به درستی اِعمال نکند؛ برای مثال اجازه طرح پرسشهای مناسب را ندهد، اجازه ارائه شواهد قانونی را ندهد یا مطالبی را بپذیرد که به‌روشنی غیرقابل قبول هستند. در بسیاری از کشورها چنین وضعیتی می‌تواند مایه تجدیدنظرخواهی باشد؛ البته یک قاضی باهوش و فاسد، بسته به قواعد مربوط به موضوع می‌تواند به‌نحوی مداخله کند که در مرحله تجدیدنظر مسئول شناخته نشود. اگر دلایل قوی کافی مبنی بر فساد وجود داشته باشد، مسأله باید به نهاد مرتبط، مانند کمیسیون رفتار قضایی یا نهاد مشابه نظارتی ارجاع شود.

یکی از راههای دیگری که یک قاضی فاسد می‌تواند بر نتیجه پرونده تأثیر گذارد در رسیدگی همراه با هیأت منصفه است. قاضی می‌تواند هیـأت منـصـفه را به جانبداری از یکی از طرفین سوق دهد. این کار ممکن است از طریق تحریف عمدی فرایند رسیدگی صورت گیرد یا آن‌گونه که بیشتر شایع است، برداشت قاضی از وقایع و دیدگاهها در مورد فرایند رسیدگی و تصمیم‌گیری چنین باشد. راهحل چنین رفتاری، مراقبت و توجه شرکت‌کنندگان در فرایند رسیدگی و حق تضمین‌شده تجدیدنظرخواهی طرف خسارت‌دیده است.

ممکن است قاضی رشوه دریافت کرده یا تهدید شده باشد، اما همچنان رسیدگی به پرونده را بر اساس قانون انجام دهد و متهم را بر اساس ادله قانونی تبرئه یا محکوم کند. شناسایی چنین فسادی ناممکن است، البته در صورت تهدید احتمال گزارش کردن بیشتر است. شناسایی فسادی که در فرایند رسیدگی با دریافت امتیازاتی نادرست صورت گرفته باشدو این امتیازات پنهان باشند، تنها در بررسی فرایند رسیدگی و حکم صادر شده ممکن است. اگر ظاهر رسیدگی و حکم معمولی باشد، شناسایی فساد در لایههای زیرین بسیار سختتر خواهد بود.

وجود قواعد مانع تجدیدنظرخواهی دادستانی در موارد تبرئه، جزء مسائل پیچیده کشورهاست. در صورت وجود این قواعد، موارد تبرئه ناشی از رفتار نامناسب قضایی، چه عمدی و چه غیرعمدی، هرگز تصحیح نخواهند شد. دستکم در کشورهایی که قضات می‌توانند پیش از تصمیم هیأت منصفه، رای به تبرئه متهم بدهند، این رأی تبرئه باید قابل تجدیدنظرخواهی باشد. در ایالات تاسمانی، استرالیای غربی و نیوساوث ولز استرالیا، وضعیت چنین است.

ضمانتها

هیچ یک از این خطرات انحراف فرایند عدالت، جدید یا غیرقابل پیشبینی نیستند و ضمانتهایی نیز برای آنان وجود دارد.

اولین ضمانت در مقابل فساد در فرایند دادستانی و رسیدگی، استقلال آنان است؛ البته این استقلال در کشورهای مختلف متفاوت است. دادستان‌ها برای تصمیم‌گیری در مورد اتهاماتی که پیگیری می‌کنند، شواهدی که گردآوری می‌کنند و زمانی که تعقیب را متوقف می‌کنند، نیاز به استقلال دارند. چنین تصمیماتی باید تنها بر اساس شواهد قابل قبول و در دسترس و قوانین و قواعد قابل اِعمال باشد. تصمیم‌گیری نباید تحت فشار ملاحظات سیاسی (مگر ملاحظات در وسیعترین معنای خود به صورت منعکس کردن معیارهای کلی جامعه در مصلحت کلی عموم)، نظرات رسانه‌ها یا منافع گروه‌ها و افراد اتخاذ شود. افراد و گروه‌ها (برای مثال قربانیان جرم) اهدافی دارند که بخشی از فرایند تعقیب نیست. همچنین تصمیم‌گیری نباید تحت تأثیر بیش از حد نگرشها و تمایلات دادستان‌هایی قرار گیرد که به تحقق نتایج خاصی تعهد کرده‌اند. در بسیاری از کشورها، سیاستمداران تأثیر و کنترل زیادی بر تصمیمات تعقیبی دارند. در چنین شرایطی، ارتباطات باید شفاف و قابل ارزیابی و بازرسی باشند.

وجه دیگر استقلال، قطعاً، پاسخگویی است. باید سازوکارهای مناسبی برای تضمین شفافیت تصمیمات دادستانی، در حد و به شکل مناسب، وجود داشته باشد (یعنی تصمیمات قابل بازرسی باشند). البته باید در این سازوکارها حدود حوزه خصوصی اشخاص و محرمانگی روش‌های بازپرسی و غیره رعایت شود. همچنین لازم است رویههایی وجود داشته باشد که تصمیمگیرندگان را در قبال تصمیماتشان پاسخگو کنند تا مشکلات نظام در زمان مناسب قابل شناسایی و تصحیح باشند. تضمینهای مهم عبارتند از:

نظارت مناسب بر رفتار دادستانی بر اساس قوانین؛

گزارشدهی منظم دادستانی در زمینه انجام کارکردهای خود؛

وجود اصول راهنمای تعقیب برای هدایت و کمک به تصمیمگیرندگان در زمان کار دادستانی و اطلاع عموم از این اصول؛

وجود مجموعه قواعد رفتاری دادستان‌ها (دادیاران) و قوه قضاییه؛

در جایی که فرایند تعقیب خصوصی وجود دارد، دادستان عمومی باید این اختیار را داشته باشد که پرونده‌ها را در اختیار خود گیرد؛

وجود معیارهای عملکردی که تنها نتایج را در نظر نگرفته و به رفتار هم توجه داشته باشند؛

عمومی بودن رویههای قضایی (با استثنائات معدود مثل مورد کودکان) و انتشار دلایل تصمیمات.

با وجود این، برای ضد فساد بودن نظام دادگستری که انسانها را به کار می‌گیرد، تضمینی وجود ندارد. اما می‌توانیم انجام رفتارهای فاسد را دشوار کنیم، می‌توانیم روش‌های افشاگری را بهبود بخشیم و می‌توانیم فساد را مجازات کنیم. همچنین می‌توانیم آگاهی در مورد خطرات فساد را افزایش دهیم و روش‌های پیشگیری از فساد را به مردم آموزش دهیم.

کاهش نفوذ قاضی تحقیـق در فرانــسه و اثر آن
در مـبارزه با فساد[۷۰]

ایوا جالی[۷۱]

پس از بازبینی آنچه در پرونده اِلف[۷۲] گذشت، با اطمینان می‌توانم بگویم که تعقیب موفقیت‌آمیز این پرونده در اصل به دلیل خودمختاری واقعی و گستره وسیع اختیارات تعقیبی قضات تحقیق ممکن شد.[۷۳] البته به نظر می‌رسد نوعی پس‌رفت در مبارزه با فساد رخ داده است. بیتردید، ارتباط دادن موفقیت این پـرونـده، که به دلیل حجم زیاد اختلاس (در حدود ۴۵۰ میلیون یورو یا ۵۴۰ میلیون دلار) معروف شد، با موج اصلاحات نظام دادگستری فرانسه بسیار وسوسهانگیز است. بسیاری از کسانی که تحت تعقیب قرار گرفته و مجرم شناخته شدند، ارتباطات نزدیکی با نخبگان سیاسی داشتند. شاید هجوم اصلاحات دادرسی که نظام عدالت کیفری را درنوردید، بی‌ارتباط با استقلال چشمگیر قوه قضاییه فرانسه نبود.[۷۴] فرایند مشابهی نیز در ایتالیا پس از بازرسیهای معروف به «دستهای پاکیزه» رخ داد و در آن میزان فساد مانند مورد فرانسه آشکار شد.

عوامل بسیار ماهوی و حاشیهای موجب موفقیت تحقیقات و رسیدگی پرونده اِلف شد. از جمله این عوامل، کار کارشناسان پلیس با انگیزه و کاردان در امور مالی و استفاده از گروه قضات تحقیق باتجربه و آزاد اندیش بود. اما احتمال این‌که چنین شرایطی باز هم در فرانسه فراهم شود بسیار کم است؛ چرا که آیین دادرسی کیفری تا حدی اصلاح شده و تا حدی قرار است اصلاح شود و اصلاحات مقرر بر جایگاه قضات تحقیق به تأخیر افتاده است.

لازم به ذکر است که کار من در ابتدای تحقیقات مربوط به یک موضوع (The Bidermann affair) بود که پس از ارسال گزارش کمیسیون عملکرد بورس بود.[۷۵]

اندک اندک با درخواستهای ویژه من برای اطلاعات، نتایج تحقیقات و در برخی موارد استماع مستقیم شهود پیشرفتهایی صورت میگرفت. این پیشرفتها حاصل سیاست تهاجمی نظارت دفتر مالی دادستان عمومی نبود. گرچه کار این دفتر، در اصل، آغاز تحقیق در مورد جرایم اقتصادی و پیگیری مبارزه با فساد است.

در آن زمان قضات تحقیق اختیار این را داشتند که افراد تحت تعقیب برای جرایم جدی را بازداشت کنند یا تحت نظارت دادگاه قرار دهند. این اختیار برای تحت فشار قرار دادن افراد برای اعتراف نبود، گرچه این مورد سابقه داشت. در پرونده‌های کلان فساد، امید به اعتراف متهمان در مرحله پیش از دادرسی واقعبینانه نیست. این اختیار به موجب قانون، برای اجتناب از فشار به شاهدان یا متهمان و پرهیز از خطر نابود شدن ادله در نظر گرفته شده بود. من خود در دوران تحقیق گاه با مواردی برخورد داشتهام که متهمان مشغول معدوم کردن کاغذها بودهاند. مظنونان راه فرار به خارج را به‌خوبی میشناسند و زمانی که نشانههای فرار آن‌ها دیده شود، اختیار بازداشت این افراد به مقامات اجازه می‌دهد که مانع فرار آنان از عدالت شوند.

در ۱۵ ژوئن ۲۰۰۰ با تصویب قانونی که فرض را بر برائت اشخاص می‌گذاشت، تصمیم به انجام اقدامات قهری، مانند نگهداشتن در بازداشت، تنها توسط قضات تحقیق ـ به‌جز قاضی تحقیق مسئول پرونده ـ امکان‌پذیر شد. این قاضی جدید باید در عرض چند ساعت حکم خود را صادر کند و نمی‌تواند از مدارک پیچیده و هزاران صفحه از اطلاعات لازم پرونده برای تصمیم‌گیری آگاه شود.[۷۶]

از آن زمان تا به حال، قانون دیگری در مورد جرائم سازمـان‌یافته در تـاریخ ۹ مارس ۲۰۰۴ به تصویب رسیده است. این قانون اختیارات تحقیقی نهاد دادستان عمومی را تقویت می‌کند و جایگاه قضات تحقیق را بیشتر به مقام وزیر دادگستری وابسته می‌کند. خود وزیر دادگستری عضوی از قوه مجریه است. سلسله مراتب سازمانی از وزیر دادگستری به ادارات دادستانی و معاونان دادستان عمومی در این قانون به رسمیت شناخته شده است.

در حال حاضر در فرانسه تنها در ۵ درصد رسیدگیها قضات تحقیق منصوب می‌شوند. از زمان تصویب قانون ۲۰۰۴ شاهد افول قدرت این نهاد بودهایم. اکنون دفتر دادستان عمومی اختیارات بازپرسی دارد و با قضات تحقیق در این زمینه رقابت می‌کند.

اگر اختیار بازپرسی در پرونده فساد اِلف تنها در دفتر دادستان عمومی متمرکز بود، مانعی بالقوه در قوه قضاییه ‌ایجاد می‌کرد. این مـانـع بالقـوه مـربوط به نفوذ قوه مجریه در دفتر دادستان عمومـی اسـت. در هـمان زمـانی کـه آقـای لو فلوخ-پریجن یکی از مدیران شرکت اِلف در مظان اتهام قرار گرفته بود، رئیس جمهور از وی دعوت کرد که ریاست یک شرکت دولتی راه‌آهن را بر عهده بگیرد. اگر دادستان عمومی از استقلال برخوردار نبـود، به دلیـل بـالا بـودن مـقـام آقای لو فلوخ-پریجن ممکن بود موضوع را دنبال نکند.

موضوع اصلی که باقی میماند جایگاه قضات مسئول تحقیق است. ارتباط نزدیک دادستانی عمومی و قوه مجریه که با قانون سال ۲۰۰۴ قویتر هم شد موجب چرخشی مهم در توازن نقش مقامات در پرونده‌ها شده است. قاضی تحقیق نماینده توازن میان اختیارات قضایی قضات مسئول تعقیب (در دفتر دادستان عمومی) و قضات مسئول دادرسی است. عدم وجود استقلال در تعقیب و محو تدریجی قضات تحقیق موجب از میان رفتن موازنه قدرت در جریان بازپرسی پرونده‌های مهم فساد خواهد شد و نفوذ نابجای سیاسی را تقویت خواهد کرد. در این وضعیت، راههای احتمالی تشخیص و مهار موارد مهم فساد بسته می‌شود. این حالت درست پس از آشکار شدن پرونده اِلف که بزرگترین پرونده دادرسی شده در اروپا بود، رخ داد. شاید این هم‌زمانی اتفاقی نباشد. حتی در همان زمان هم دشوار و حتی خطرناک بود که اشخاص اصلی مظنون به فساد یا همان افراد دارای قدرت در سطوح بالا را تحت تعقیب قرار داد. اما با این سازوکارهای ظریف و جدید که برای مانعتراشی پیگیری فساد ایجاد شدهاند، مبارزه با فساد تبدیل به کاری تقریباً غیرممکن شده است.

اِعمال موانع جدید «قانونی» نوعی فساد داخلی است. باید به جای آن ابزارهایی که در حال حاضر موجودند و افرادی که مشغول به اجرای آن‌ها هستند، تقویت شوند.

جالب است که همان اعضای پارلمان که تحت بازپرسی هستند، مفصلترین برنامه‌های از میان بردن جایگاه قضات تحقیق را به پارلمان بردند. پس از پروندهای در خصوص بهرهبرداری جنسی از کودکان (که در آن اکثریت بازداشـتشـدگان پس از بازداشتی طولانی تبرئه شدند) فقط قاضی تحقیق و نقش وی مورد سرزنش قرار گرفت در حالی که اشتباه از کل نهاد بود.

با این‌که در آن مورد قاضی تحقیق اشتباه کرده بود، اشتباه وی باید توسط شعبه راهنما[۷۷] (دادگاه تجدیدنظر) تصحیح میشد. در این اتاق کارشناسان و وکلا و دفتر دادستان عمومی به موضوع رسیدگی می‌کنند. در مقابل بازپرس اصلی در طول بازپرسی به درک نادرست کمک کرده بود. بازپرس اصلی به جای ایجاد تعادل در مقابل قاضی تحقیق، با تمدید بازداشت از بازداشت پیش از دادرسی حمایت کرد و با تقاضاهای آزادی مخالف کرد و بعدها تقاضای حکم محکومیت از دادگاه کرد. این بحران نشانگر نواقص نظام قضایی فرانسه است و اکنون به نظر می‌رسد که از آن برای سرنگونی نهاد قضات تحقیق استفاده شد؛ نهادی که بیش از همه احتمال پیگیری مؤثر جرایم مهم را داشت. گویی که ما نوزاد را همراه با آب حمام دور ریخته باشیم.

با وجود پرونده اِلف دور از ذهن نیست که به دنبال توطئه پنهان در اصلاحاتی باشیم که وجود قضات تحقیق را زیر سؤال برده است. این اصلاحات نشان از تمایل به محدود کردن یکباره و همیشگی اختیارات قوه قضاییه در مبارزه با فساد عمده دارد.

گویی که موارد فساد چنان جدی هستند که نباید به دست قضات بیفتند.

وکلا و فساد: نگاهی به شرق و جنوب آفریقا[۷۸]

آرنولد تسونگا و دان دِیا[۷۹]

در کشورهای شرق و جنوب آفریقا، وکلا بخش مکمل مفهوم تفکیک قوا هستند؛ چرا که تقریباً همه قضات، به ویژه قضاتی که در ردههای بالاتر قوه قضاییه هستند، از میان وکلا انتخاب می‌شوند. به این ترتیب، استقلال قوه قضاییه و کیفیت حرفه حقوق، به شکلی پیچیده در هم تنیده شدهاند. بیشتر کشورهای منطقه انجمن‌های وکلایی دارند که مجموعه قواعد رفتاری جامعه حقوقی را تنظیم کرده و استقلال آن را در مقابل قدرتهای سیاسی یا تجاری کشور حفظ می‌کنند. اما بسیاری مواقع، این انجمنها کارکردی مانند کارتلها پیدا می‌کنند و حرفه‌ای پولساز را کنترل می‌کنند و یا هدف دستکاری یا آزار دولت یا نمایندگان آن قرار می‌گیرند.

فساد وکلا و کانونهای وکلا

رفتار وکلایی که در نقش مهرههای ماشین فساد قضایی کار می‌کنند در سه شکل قابل طبقهبندی است:

وکلایی که در نقش «نامهبر» هستـند و خواستـههای طـرفـین دعــوا را به مقامات قضایی منتقل می‌کنند و تقاضاهای مقامات قضایی را به طرفین دعوا میرسانند.

وکلایی که از رفتار دادگاه احساس می‌کنند موکلشان باید «قاضی را ببیند» (تا درگیر فساد شود) و این موضوع را نادیده می‌گیرند.

وکلایی که مقام و سابقه حرفه‌ای آنان فاسد است، اما سازوکار انضباطی با آنان برخورد نمی‌کند.

وعده تسریع در رسیدگی، راه دیگر فساد و منبع مهم درآمد فاسد برای وکلا است.[۸۰] ماهیت این تأخیرها در هر کشوری متفاوت است، اما می‌توان گفت که بیشتر مربوط به پرونده‌های کیفری و مدنی، انتقال املاک و ثبت، ثبت شرکتها، ثبت اسناد رسمی، اختلافات کار، عدالت اداری و پرونده‌های مهاجرتی است.[۸۱] برخی وکلا برای تسریع در حل و فصل پرونده‌ها به مقامات رشوه می‌دهند. برخی دیگرریاء، تأخیر در حل‌وفصل پرونده را فرصتی برای سود مالی موکل خود می‌دانند. در آفریقای جنوبی، در پرونده‌های کارگران مهاجر، پناهجویان و افراد بدون مدارک شناسایی تأخیرهای چشمگیری وجود دارد و حدس و گمانهایی در مورد فساد در این پرونده‌ها گزارش شده است.[۸۲] از آنجا که محیطهای شدیداً تورمزا نیز شیوههای تأخیر را تشویق می‌کنند، موجب فساد می‌شوند.[۸۳] در سال ۲۰۰۰ یک سازمان غیردولتی حقوق بشری در زیمبابوه یک دعوای منفعت عمومی علیه پلیس اقامه کرد. در این پرونده پلیس به صورت غیرقانونی به سمت فردی شلیک و وی را معلول کرده بود. خواسته پرونده ۲ میلیون دلار زیمبابوه معادل صدهزار دلار آمریکا بود. زمانی که در سال ۲۰۰۴ حکم پرونده صادر شد، ارزش خسارت ادعایی بر اثر تورم به سی و سه دلار آمریکا کاهش پیدا کرده بود، که البته به پول محلی همان دو میلیون دلار زیمبابوه بود.

حتی اگر پیشاپیش برای پرونده‌ها برنامهریزی شده باشد، نبود آمادگی پیش از دادرسی و ارتباط ضعیف میان قضات، وکلا، کارکنـان دادگـاه و پلیـس، منـجر به تأخیر در موضوعات کیفری می‌شود. ظرفیت‌نداشتن دفتر دادگاه نیز (به‌جز در آفریقای جنوبی، بوتسوانا و نامیبیا) فراگیر است و موجب گم شدن و به‌هم ریختگی پرونده‌ها، بایگانی اشتباه و مفقود شدن اسناد می‌شود. گاهی وکلا رضایت می‌دهند که رسیدگی به پرونده‌ها به زمانی دیگر موکول شود یا به تأخیر افتاد. در این حالت رسیدگی به قاضی دیگری محول می‌شود و پرونده باید دوباره همان مسیر را طی کند. برخورد نامناسب با شاهدان نیز موجب تأخیر می‌شود. در این حالت شاهدان موضع تدافعی می‌گیرند و از شرکت در رسیدگیهای بعدی دادگاه امتناع می‌کنند.[۸۴] در چنین فضایی، وکلایی که اخلاق‌مدار نباشند، می‌توانند بدرخشند و با دستکاری در سیستم، پرونده‌های خود را به ثمر برسانند.

کانونهای وکلا: ضعیف اما در حال جلب اعتماد

پاسخگویی و شرافت وکلا با خود ـ تنظیمیِ مؤثر این حرفه آغاز می‌شود. به‌طور کلی، وکلای آفریقای جنوبی و شرقی، اعضای کانونهای وکلا یا جوامع وکلا هستند و عموماً از این نهادها مجوز اخذ می‌کنند. بسیاری از کانون‌ها به موجب قانون تأسیس شدهاند. در آفریقای شرقی، اتیوپی، کنیا، تانزانیا و اوگاندا در زمان استقلال قوانین وکالت را تصویب کردهاند. رواندا و زنگبار در سال ۲۰۰۶ در مراحل آخر تصویب قانون وکالت بودند.[۸۵] در آفریقای جنوبی نیز در کشورهای بوتسوانا، نامیبیا، آفریقای جنوبی و زیمبابوه قوانین وکالت وجود دارد که کانون وکلای مربوطه نیز به موجب آن تأسیس شده است. جامعه حقوقی مالاوی در سال ۱۹۶۵ با تصویب قانون وکالت و آموزش حقوقی در پارلمان تأسیس شد.

بیشتر کانونهای وکلای آفریقای جنوبی خودمختارند و به نحو خود ـ تنظیمی فعالیت می‌کنند. این نهادها از اختیارات زیر برخوردارند:

پذیرش اعضای حرفه وکالت را کنترل کنند؛

مشخصات اعضای خود را ثبت کنند؛

به ترویج و توصیه در زمینه آموزش حقوق بپردازند یا راساً به آمـوزش اقـدام کنند؛

به بهبود عدالت و حمایت از حقوق بشر، حاکمیت قانون و استقلال قضایی بپردازند؛

حرفه وکالت را کنترل، مدیریت و تنظیم کنند، از جمله بر رعایت اخلاق و مجموعه قواعد (کد) رفتار حرفه‌ای وکالت نظارت کنند.

به‌جز این موارد اختیارات رسمی، کانونهای وکلا، سه نقش ضمنی دیگر را نیز ایفا می‌کنند:

اتحادیه صنفی برای وکلا؛

مقررات‌گذار حرفه وکالت؛

داشتن نقش قانونی و گسترده در حفظ منافع عمومی.

برقراری موازنه میان این نقش‌ها، به ویژه دو نقش اول که گاه در تعارض هستند، دشوار است. داشتن نقش اتحادیه صنفی به معنای این است که کانون و مدیران آن از اعضای خود حمایت کنند، نسبت به آن‌ها مدارا داشته یا دستکم وضعیت آن‌ها را درک کنند. اما از طرف دیگر نقش مقررات‌گذار کانون وکلا الزام میدارد که کانون بدون هیچ تسامحی با اعضا برخورد انضباطی کند. این وضعیت در زمانی دشوار می‌شود که شورای اداره‌کننده یا کمیته انضباطی کانون، به طور مستقیم منتخب اعضا باشد.

سادهترین راه برون‌رفت از این مخمصه بالقوه، مستثنا کردن بخش مقررات‌گذاری یا انضباطی حرفه وکالت از انتخابات مستقیم است. به این ترتیب بخش مقررات‌گذاری یا انضباطی توسط بازوی دولتی مناسب، یعنی مثلاً وزارت دادگستری، دادستان کل یا نهادهای مشابه منصوب شوند. در مالاوی، به موجب قانون آموزش حقوقی و وکالت، کمیته انضباطی شامل مشاور حقوقی کل (یک مقام حقوقی دولتی) و دو عضو انتخابی از سوی جامعه تشکیل شده است که به ادعاهای خطای انضباطی رسیدگی می‌کند. در صورت لزوم موضوعات به دادستان کل ارجاع می‌شوند.[۸۶] تصور غالب جامعه حقوقی در مالاوی این است که کمیته انضباطی نسبتاً مستقل است و در ترویج پاسخگویی عمومی و خصوصی نقش مهمی ایفا می‌کند.[۸۷]

اما اگر دولت مقاماتی را به‌کار گمارد که جانبدارانه عمل می‌کنند، چنین رویهای نیز ممکن است حرفه وکالت را در معرض خطر قرار دهد. برای نمونه در سوازیلند و تانزانیا کانونهای وکلا وجود دارد اما در تضمین استقلال واقعی،‌ آن‌چنان مؤثر نیستند؛ چرا که رویه انضباطی تا حد زیادی، یا حتی کاملاً، تحت کنترل قوه مجریه است.[۸۸] در سایر کشورهایی که فساد مهار نشده، معیارهای دموکراسی در حال افول و موارد نقض حقوق بشر فراوان است، کانونهای وکلا هدف دستکاری و آزار دولت قرار می‌گیرند.

در نبود تمرکز اولیه بر نقش اخلاقی، انضباطی و مقررات‌گذارانه (تنظیمی) کانونهای وکلا، این کانونها به صورت کارتلهای مجازی عمل خواهند کرد که مواردی چون هزینه خدمات حقوقی، ورود تازهکارها یا خارجیها به حرفه وکالت و دیگر موارد را تعیین می‌کنند. این کانونها کار را تنها برای وکلای ثبت‌شده تضمین می‌کنند و به این ترتیب بازار را حفظ، تضمین و کنترل می‌کنند. فضاهای خارجی که به صورت سازمانیافته فاسد هستند نیز ممکن است چنین روابطی را تقویت کنند. به این ترتیب موفقیت وکلا بیش از آن‌که وابسته به شایستگی آنان باشد به حمایتهای موجود مربوط می‌شود. چنین وضعیتی در زیمبابوه به این معناست که مزرعهها و سایر داراییهای غصب‌شده، به وکلا داده می‌شود. وکلایی که اخلاقی و درست عمل می‌کنند، ممکن است مورد آزار و هتاکی قرار گیرند و مشروعیتشان زیر سؤال بروند و گاه به عنوان مأموران منافع خارجی به‌شمار آیند. جامعه حقوق زیمبابوه[۸۹] در تلاش برای ایجاد جایگاهی اخلاقی و انضباطی برای خود در تعارضی ایدئولوژیک قرار گرفته است. برخی وکلا و قضات که با سیاستمداران پرنفوذ همکاری می‌کنند، از سوی آن‌ها حمایت شده و به بهانه «تصحیح عدم توازن تاریخی دوران استعمار» از املاک مصادرهای بهره بردهاند. در حال حاضر پرونده دستکم سه وکیل، که یکی از آن‌ها به سمت نایب رئیس کمیسیون مبارزه با فساد دولتی ارتقا یافته است، در کمیته انضباطی جامعه حقوق زیمبابوه در حال رسیدگی است. این کمیته تصمیم خواهد گرفت که آیا مشارکت این وکلا در مصادره اجباری داراییها موجب رسوایی حرفه وکالت شده و آیا ننگی برای دادگستری است یا خیر. جامعه حقوقی زیمبابوه با تلاش برای مواجه با این چالش‌ها و تمیز اقدامات اخلاقی از اقدامات فاسد، خشم مقامات را برانگیخته است. مقامات این رویکرد را ردپای استعمار و ابزار سرمایهداری می‌خوانند.[۹۰]

به‌جز عوامل سیاسی، بیثباتی بخش امنیتی نیز ممکن است ظرفیت حرفه وکالت را به عنوان نیروی پاسخگو از میان ببرد. در جنوب آفریقا و در کشورهای موزامبیک، آنگولا و جمهوری خلق کنگو، وضعیت دوران پس از جنگ کانونهای وکلا و دادگستری را که در مراحل ابتدایی شکلگیری خود بودند، تضعیف کرده است. کشورهای موزامبیک و آنگولا گزارش کرده‌اند که با کمبود شدید منابع و مقامات آموزش‌دیده حقوقی و قضایی مواجه‌اند. این دولت‌ها هنوز نپذیرفتهاند که کانونهای وکلای خودمختار، بخشی از روند دموکراسی و حکمرانی خوب و پیش‌شرط مبارزه مؤثر با فساد هستند.[۹۱]

توصیه‌هایی به وکلا و کانونهای وکلا

در اینجا هفت پیشنهاد برای ایجاد کانونهای وکلا ارائه می‌شود؛ کانونهای مستقلتر و مؤثرتر که بتوانند به قواعد و اخلاق میان خود پایبند باشند. چنین کانونهایی می‌توانند وکلا را از فساد در بافت گستردهتر سیاسی و اجتماعی – اقتصادی باز دارند.

ایجاد کانونهای وکلا به موجب قانون

زمانی که حرفه وکالت به‌جای پاسخگویی به قوه مجریه یا سازمانی دولتی، خود به مقررات‌گذاری برای خود بپردازد (خود ـ تنظیم باشند)، وکلای بیشتر کشورهای آفریقایی رفتارهای اخلاقی بهتری را تجربه خواهند کرد.[۹۲] توان کانون‌های وکلا برای استقلال خود، ممکن است به اندازه کانون نیز بستگی داشته باشد: هرچه کانون کوچکتر باشد، احتمال کمتری وجود دارد که بتواند در مقابل دولت یا سایر بخش‌های سیاسی و اقتصادی پرنفوذ مقاومت کند. تجربه آفریقای شرقی نشان داده که زمانی که تعداد اعضای فعال کانون از هزار نفر میگذرد، کانون بهتر می‌تواند در مقابل مداخلات بیرونی خود را حفظ کند. به نظر می‌رسد برای اتخاذ موضع اصولی در مقابل فساد، تعداد زیادی عضو فعال کانون لازم باشد.

پشتیبانی ساختارها از توان کانونها در برقراری انضباط

رسیدگیهای انضباطی باید توسط کمیته بیطرف انضباطی، مقامی مستقل یا یک دادگاه، انجام شود که از سوی حرفه وکالت تأسیس شده و خود این کمیته باید تحت نظارت قضایی مستقل باشد. این وضعیت به معنای مجزا کردن بازوی مقررات‌گذار/ انضباطی کانون از انتخاب مستقیم اعضا و انتصاب آن از سوی نهادی دیگر (مثل وزارت دادگستری یا دفتر دادستانی‌کل) است. البته این ترتیبات نیز ممکن است خطر مداخله سیاسی را داشته باشد.

قاعدهمند ساختن پذیرش وکلای جدید به حرفه وکالت

کانونها باید به موجب قانون اجازه قاعدهمند ساختن پذیرش وکلای جدید را داشته باشند تا از مردم در مقابل رفتارهای غیراخلاقی، ناشایست و ناصالح وکلا حفاظت کنند. این کار را می‌توان با در نظر گرفتن حداقل دوره‌های کارآموزی یا دستیاری وکلای تازهکار پیش از کار کردن مستقل انجام داد. نرخ پرداخت وکلایی که با سایرین شریک نمی‌شوند نیز باید در کانون بررسی شود. اگر وکلایی که در سطوح پایین‌تر کار می‌کنند، درآمد بسیار کمی نسبت به شرکای خود داشته باشد، ممکن است برای جبران درآمد کم خود به دنبال دریافت حقالوکاله به صورت مستقل یا خارج از دفتر وکالت بروند.[۹۳]

تجدید ادواری پروانه وکالت

اگر کانون وکلا به موجب قانون اجازه تجدید ادواری پروانههای وکالت را داشته باشد، قدرت آن در حفظ انسجام حرفه وکالت بیشتر می‌شود. در کشورهای بوتسوانا، نامیبیا، آفریقای جنوبی، تانزانیا، زامبیا و زیمبابوه، کانون وکلا پیش از تجدید پروانه وکالت از وکلا میخواهند که گواهی حسابرسی از وجه سپرده امانی خود ارائه دهند. نظارت بر این گواهیهای حسابرسی می‌تواند به شکل مؤثری جلوی فساد و پولشویی وکلا را بگیرد.[۹۴]

آموزش حقوقی ضمن کار به عنوان شرط تجدید پروانه وکالت

کانون وکلا می‌تواند به عنوان شرط تجدید پروانه وکالت، حداقلی اجباری برای آموزش حقوقی اعضای کانون تعیین کند. آموزش حقوقی باید شامل اخلاق، قوانین و شیوه عمل مبارزه با فساد و سایر حوزه‌هایی باشد که شایستگی وکلا را افزایش داده و از وسوسه آن‌ها به میانبر زدن میکاهد.

مجموعه قواعد رفتاری وکلا

کانون وکلا می‌تواند با توجه به معیارها و هنجارهای بین‌المللی مجموعه قواعد رفتاری تدوین کند.[۹۵] با توجه به این‌که اثبات موارد فساد دشوار است، کانون وکلا باید اختیار این را داشته باشد که رفتار غیراخلاقی را، حتی اگر در حد جرم نباشد، به سرعت تحت تعقیب و مجازات قرار دهد. حتی اگر پروندهای با اتهام رفتار مجرمانه یا فساد علیه وکلا در دادگاه رد شود، کانون باید بتواند به آن رسیدگی کند. در چنین مواردی کانون باید برای حفظ شهرت حرفه وکالت، حق پیگیری داشته باشد.

نظارت بر رعایت مجموعه قواعد رفتاری

کانونهای وکلا در مالاوی، نامیبیا، آفریقای جنوبی، زامبیا و زیمبابوه به موجب قانون اجازه دارند شیوههای نظارت بر رعایت مجموعه قواعد اخلاقی را تعیین کنند. اگر از این شیوهها به درستی استفاده شود، نظارتهای موردی می‌تواند به تشخیص رفتارهای فاسد و پیشگیری از آن‌ها نیز کمک کند.[۹۶]

اصلاحات گستردهتر در مبارزه با فساد در حرفه وکالت

استفاده از شیوههای جایگزین حل‌وفصل اختلافات برای کاهش حجم پرونده‌های تلنبار شده

در سازوکارهای جایگزین حل و فصل اختلافات، خواهان و خوانده خارج از دادگاه برای رسیدن به سازش تلاش می‌کنند. این سازوکارها می‌تواند حجم پرونده‌ها را تا حد زیادی کاهش دهد، جلسات رسیدگی را تسریع کند و انگیزههای فساد را به حداقل برساند. همه معتقدند که این بهبودها باید در بیشتر کشورهای جنوب و شرق آفریقا صورت گیرد؛ البته هنوز به مرحله اجرا درنیامده است.

کامپیوتری‌کردن و استفاده از فناوریهای اطلاعاتی و ارتباطاتی

کامپیوتری‌کردن، دسترسی بهتری به پرونده‌ها ایجاد می‌کند و نظارت را نیز تقویت می‌کند. همچنین موجب کاهش حجم پرونده‌های معوق و جلوگیری از میان رفتن اطلاعات می‌شود. ورود سیستمهای کامپیوتری به وکالت، دامنه فعالیت‌های فاسد و بهرهجویی را محدود می‌کند. در این زمینه می‌توان از وکلا، کانونهای وکلا و دانشکدههای حقوق بهره گرفت. آموزش اجباری فناوری اطلاعات برای دست‌اندرکاران حقوقی، باید شرط تمدید پروانه وکالت شود. همکاری میان دانشکدههای فناوری اطلاعات و حقوق، می‌تواند منجر به ایجاد سیستمهای نمونه مدیریت پرونده و بایگانی شود و بهانه‌های ناممکن، دشوار یا پرهزینه بودن را از دولت بگیرد. کانون وکلا می‌تواند به اعضای خود در استفاده از سیستم اطلاعاتی داخل دادگاه‌ها کمک کند. زمانی که تعداد زیادی از دادگاه‌ها مجهز به کامپیوتر شوند، دادگاه‌های دستی (سنتی) کمتر قابل پذیرش خواهند بود.

مشارکت وکلا در انتصابات قضایی

در انتخاب قاضی از میان اعضای کانون وکلا، برای روشن بودن سابقه منتصبین، مقامات باید به نظرات رؤسای کانون توجه کنند. نمایندگان کانون وکلا و نمایندگان سایر نهادهای جامعه مدنی باید در فرایند تصمیم‌گیری قضایی (مانند کمیسیون خدمات قضایی) شرکت داده شوند.

آموزش مبارزه با فساد در دانشکدههای حقوق

هم‌اکنون مجموعهای غنی از کنوانسیونهای بین‌المللی و منطقهای، قوانین ملی و احکام منطقهای و داخلی وجود دارد که می‌تواند موضوع درس مبارزه با فساد در یک ترم دانشگاه باشد. این واحد درسی باید میان‌رشتهای باشد و به تحلیل اقتصادی آثار منفی فساد بر اقتصادها و حقوق اقتصادی، اجتماعی و فرهنگی بپردازد.[۹۷]

برنامه‌های کارآموزی

برنامه‌های کارآموزی سبب می‌شوند که قضات پیش‌کسوت با وکلای با آتیه آشنا شوند و عملکرد حقوقی- قضایی با حفظ شفافیت و پاسخگویی تقویت شود.[۹۸]

سایر نهادهایی که به پیشگیری از فساد در میان وکلا کمک می‌کنند

معمولاً کانونهای وکلا محافظهکار هستند. تجربه آفریقای شرقی نشان داده که سایر ساختارهای متشکل از وکلا پویاتر و پیشتازتر هستند. برای نمونه کانون‌های وکلای زن[۹۹] نه تنها به مشکلات سنتی زنان مثل اموال و حقوق ارث می‌پردازند، بلکه به موضوعات گستردهتر حکمرانی همچون اصلاحات قانون اساسی و بودجه نیز می‌پردازند. سایر نهادها، مانند بخش کنیایی کمیسیون بین‌المللی قضات، برنامه هماهنگی در زمینه انسجام قضایی دارند و به منبع اطلاعاتی عمدهای در این زمینه تبدیل شدهاند. به غیر از این نهادهای سنتی، در نظر گرفتن حمایت برای افشاگری فساد یا ایجاد خطوط تماس تلفنی مـقابله با فـساد نیـز مـی‌تـواند به مبارزه با فساد در حرفه وکالت کمک کند.

مبارزه با فساد قضایی: نگاهی تطبیقی به آمریکای لاتین[۱۰۰]

لین هَمِرگرِن[۱۰۱]

با شروع جنبش اصلاحات قضایی اخیر آمریکای لاتین در دهه ۱۹۸۰ یکی از شکایتهایی که به دادگاه‌ها و قضات میشد، در زمینه فساد بود. بسیاری از شهروندان، به درست یا غلط، باور داشتند که قضات تصمیمات خود را میفروشند یا آن‌ها را در مقابل دریافت کمک از سوی اشخاص مؤثر بر شغل‌شان، معاوضه می‌کنند. آن‌ها باور داشتند که عدالت «رایگان» نیز قیمت دارد. البته سایر شکایت‌ها، مانند مداخله سیاسی، کوتاهی در حفظ حقوق بشر و تبانی آشکار با دولت‌های اقتدارگرا بیشتر مطرح میشد. اما این موضوعات نیز اغلب به فساد مربوط میشدند. برای مثال در جایی که دولت‌ها در فرایند انتخاب قضایی مداخله می‌کنند، قضات به‌جای این‌که بر اساس شایستگی انتخاب شوند، بر مبنای ارتباطات حزبی یا «انعطاف»شان انتخاب می‌شوند. به این دلیل، قضات کار خود را با این باور آغاز می‌کنند که رفتار صادقانه، تأثیری در پیشرفت شغلی آن‌ها ندارد. عدم اطمینان به تصدی منصب قضاوت (حتی در نظام‌هایی که استخدام رسمی قضایی دارند) فشار مضاعفی بر قضات وارد می‌کند و این وضعیت قضات را در دوران ناپایدار تصدی خود، به فرصتطلبی تشویق می‌کند.

وضعیت فساد قضایی ریشههای قدیمیتری دارد و وضعیت در حکومتهای اقتدارگرای دهه ۱۹۷۰ و ۱۹۸۰ وخیمتر شده است. حتی گشایشهای دموکراتیک بعدی هم مسأله را حل نکرده است و حتی در برخی موارد دموکراسی وضعیت را بدتر کرده است. نظام‌های انتخابی بعدی نیز اغلب بخش عمده بدنه قضاوت را بدون توجه به جزئیات مبتنی بر قانون اساسی یا تشریفات قانونی عوض کردند و گاه حتی قضات به دلیل گرایشهای حزبی انتخاب شدهاند. گاه نیز احزاب جدید مبتنی بر توده مردم به دنبال جذب طرفداران بیشتر، با دادگاه‌ها به‌مثابه محلی برای انتصاب افراد تحت نفوذ برخورد می‌کنند. استقلال قضایی قوای قضاییه‌ای که از جهات دیگر اصلاح نشدهاند، منجر به ایجاد گروههای مافیای داخلی شده که استقلال قضات ردههای پایین‌تر را کاهش داده است. در تعدادی کشورها، اعضای دیوان یا شوراهای عالی، مناصب قضاوت را میان خود تقسیم می‌کنند تا هر کدام دست‌پروردگان خود را به مناصب پایینتر بگمارند.[۱۰۲] با پیدایش جرایم سازمان‌یافته و اغلب در زمینه مواد مخدر، این مافیاهای داخلی در مواردی به مسائل کیفری نیز آلوده شدهاند. همچنین در زمانی که حمایت کافی از قضات وجود نداشته، آنان قربانی قانون «گلوله یا پول» شده و در معرض تهدیدات فیزیکی قرار گرفتهاند. هم‌زمان با به‌کارگیری قدرت سیاسی و نظارت بر مطابقت برنامه‌ها و سیاستها با قانون اساسی توسط دادگاه‌ها، حساسیتها افزایش یافت و دور تازهای از عدالت سلیقهای پدیدار شد. رؤسای جمهور پرو، ونزوئلا، آرژانتین، اکوادور، پاراگوئه و بولیوی[۱۰۳] اغلب به بهانه فساد، قضات یا کل دیوان‌عالی را مجبور به استعفا کردند یا مسبب اخراج دستهجمعی هیأت قضات شدند. البته باور عموم بر این بود که این کار آنان به دلیل تمایل به حفظ منافع شخصی و سیاسیشان بوده است. به طور خلاصه، دموکراسی نقش قوه قضاییه را برجسته کرد، اما انگیزه و ابزار قضات فاسد را نیز افزایش داد.

در برنامه‌های اولیه اصلاح قضایی در اوایل دهه ۱۹۸۰،‌ احتمال کمتری وجود داشت که مبارزه با فساد هدف صریح برنامه باشد. کمک‌کنندگان [مالی] از ایجاد روابط منفی با دادگاه‌ها اجتناب می‌کردند؛ دولت‌ها به دلایل مشابه از موضوع پرهیز می‌کردند و قضات نیز به دلایل مشخص از پرداختن به موضوع اکراه داشتند. با این وجود بسیاری از معیارهای معمول اصلاح – مانند نظام‌های انتخابی جدید، حقوق و بودجه بالاتر، مشاغل قضایی واقعی با دوران تصدی تضمین‌شده، آموزش، سازماندهی دوباره دادگاه‌ها و اتوماسیون و اصلاح قوانین- راهحلهای موقت محسوب می‌شدند. ارتباط میان انتخاب پرونده‌ها، حقوق و مشاغل، بدیهی است؛ اما باور بر این بود که حتی قوانین و شیوههای جدید بررسی پرونده‌ها نیز از آسیبپذیری میکاهد. برای مثال گفته میشد که استماع شفاهی، شفافیت را افزایش می‌دهد و اداره بهتر دادگاه از فرصت سوءاستفاده از پرونده‌ها (که بیشتر مواقع به کارکنان دادگاه نسبت داده میشد) میکاهد. به تازگی از مجموعه قواعد اخلاقی و آموزشهای مرتبط نیز برای برخورد مستقیم با مشکلات استفاده میشد.

راههای جبران خسارت مستقیم و غیرمستقیم تأثیر خود را داشتهاند و به نظر می‌رسد در تعدادی از کشورها تا حد زیادی از اَشکال آشکار فساد کاستهاند. شورای قضایی السالوادور صلاحیت ماهوی داوطلبان را بررسی می‌کند و کارکرد قضات صلح را بهبود بخشیده است. تا پیش از آن، این مقامات بیشتر نقش نمایندگان احزاب بزرگ را داشتند و از همین رو معمولاً در اقدامات مشکوک مختلفی دست داشتند. برگزاری امتحانات ورودی در آرژانتین، گواتمالا، پرو و برخی دیگر کشورها، کیفیت منصوبان قضایی را افزایش داده و منجر به حذف داوطلبانی شده است که احتمال عملکرد نامناسب بیشتری دارند. در کشورهای آرژانتین، جمهوری دومینیکن، اکوادور، پاراگوئه و پرو از جامعه مدنی و شهروندان خواسته شد نظرات خود را در مورد داوطلبان اعلام کنند. این نظرات سابقه نامشخص برخی داوطلبان را آشکار کرد؛ گرچه مقامات مسئول انتخاب قضات گاه این نظرات را نادیده گرفته‌اند. در مواردی که به نظرات توجه شده به نظر می‌رسد که انتشار اظهارنامه‌های دارایی، آمار کارکرد و احکام، مانع امتیازخواهی بیشتر شده است. اقدامات سادهای مثل ایجاد دفاتر مرکزی وصول اسناد و ارجـاع اتـفاقی پرونـده‌ها به شعب، فرصت‌های رشوهدهی و رشوهگیری را کمتر کرده است.

همچنان اما شکایات مربوط به فساد بیوقفه ادامه دارد. نظرخواهیهای عمومی که از سال ۱۹۹۶ در منطقه انجام شده، نشانگر کاهش اطمینان عـمومی به بخش دادگستری است.[۱۰۴] البته اهمیت این نظرخواهیها زیر سؤال رفته است. منتقدان استدلال می‌کنند:

توجه بیشتر به موضوع در فضای باز تنها موجب ارزیابی منفیتر از همیشه می‌شود؛

گرایش مثبت به تشخیص و پیگرد قضات فاسد نیز به همان شکل موجب بالا رفتن آگاهی عموم و شکایات بیشتر شده؛

دادگاه‌ها قربانی این سردرگمی هستند که مشکل اصلی کجاست (قضات، دادستان‌ها یا پلیس)؛

اطمینان عمومی به کل نهادهای دولتی کاهش یافته است.

اما این واقعیت که اغلب قوای قضاییه در پایین‌ترین رتبهبندیهای عمومی (کمی بالاتر از احزاب سیاسی و سیاستمداران) قرار می‌گیرند و شواهد متقن موجود در زمینه سوءرفتار قضایی در بیشتر کشورها، نشانگر نیاز به اقدام مستقیمتر است.

از آنجا که اصلاحات به طور کلی استقلال قضایی را افزایش داده است، چالش ناشی از آن پیچیده است. مداخله قوای مجریه و مقننه که اغلب نیز برخلاف قانون اساسی است، گامی به عقب محسوب می‌شود. چنین مداخلهای سابقه سوئی ایجاد می‌کند و قضات جدید نیز ممکن است بهتر از پیشینیان خود نشوند. اگر اصلاحگران معیارهای افزایش استقلال را با سازوکارهای افزایش شفافیت و پاسخگویی همراه می‌کردند، ممکن بود برخی مشکلات ایجاد نمیشدند. متقاعد کردن قضات به پذیرش این سازوکارها ممکن است بسیار دشوار باشد و در واقع موضوع پاسخگویی قضایی، موضوعی پردردسر در همه جوامع است؛ موضوعی که به چشم ناظر بیرونی، موضوع ساده شفافیت به حساب میآید (مانند انتشار آمار و احکام دادگاه)، برای دیگران منبع فشار نامطلوب به قضات شمرده می‌شود. همچنین باید توجه داشت با این‌که فساد قضایی برای توسعه دموکراتیک، به‌قطع مضرتر از سایر نهادهای عمومی است،[۱۰۵] دادگاه‌ها حاصـل فضـای سـیاسی هستند. در جایی که فساد فراگیر است، قضات مصون نخواهند ماند. اگر رتبه دادگاه‌های شیلی و کاستاریکا بهتر از هائیتی، هندوراس و نیکاراگوئه است، تا حدی به دلیل سطح کلی فساد در این پنج کشور است. اما مبارزه با فساد باید از جایی شروع شود و نمونههایی نیز وجود دارد که نشان می‌دهد دادگاه‌ها بهتر از سایر نهادهای عمومی عمل کرده‌اند. برای بررسی بهتر این نکته، در هر کدام از بخش‌های بعد دو کشور را با هم مقایسه میکنیم؛ آرژانتین و برزیل و جمهوری دومینیکن و پاراگوئه کشورهایی با وضعیتهای عینی مشابه هستند که به نتایج متفاوتی رسیدهاند.

آرژانتین و برزیل

این دو کشور فدرال هستند و درآمدهای متوسطی دارند. و تا حدودی نظام‌های حقوقی و قضایی پیشرفتهای دارند که در آن‌ها دوران تصدی قضات تضمین شده، و برماهیت انتصاب قضات (به‌تازگی در آرژانتین چنین شده) تأکید می‌شود، بودجه و درآمد بالا دارند و دارای جامعه حقوقی فعال شامل کانون وکلای خصوصی می‌باشند. هر دو کشور (آرژانتین در ۱۹۹۴ و برزیل در ۱۹۸۸ و ۲۰۰۴) اصلاحات قانون اساسی داشتهاند و در سال‌های اخیر هیچ کدام اصلاحات جامع انجام نداده‌اند. در عوض این دو کشور بر برنامه‌های مدرنسازی غیرمرکزی و فزاینده تکیه داشتهاند. آرژانتین پیش از بحران اقتصادی و سیاسی ۲۰۰۱ و ۲۰۰۲ خود، نسبت به برزیل رتبه بالاتری در شاخص [حاکمیت قانون] بانک جهانی داشته است. گرچه ممکن است سقوط این نماگر و سایر نماگرهای آرژانتین زیاد باشد، اما کسی مشکلات عظیم تاریخی فساد قضایی این کشور را زیر سؤال نمیبرد. اگر ارقام کنونی مشکل موجود را اغراقآمیز جلوه می‌دهند، بی‌شک ارقام پیش از ۲۰۰۰ نیز از اهمیت مشکل میکاستهاند. اما در هر دو کشور، سلامت قضایی و سایر مؤلفه‌های عملکردی در سطح ملی تفاوت می‌کنند و در هر دو، ایالت یا استان‌هایی وجود دارند که ارقامی بسیار بالاتر و یا پایین‌تر از میانگین ملی گزارش می‌کنند. برخی از این قوای قضایی ملی در اصلاحات پیچیده موفق بودهاند گرچه به طور معمول این موفقیت کلی نبوده و تنها در یک زمینه (برای مثال، عدالت کیفری یا اثربخشی) بوده است.

جدول ۲٫ رتبه‌بندی «حاکمیت قانون» بانک جهانی در میان کشورهای منتخب

کشور

مجموعه اطلاعات

رتبه صدک (۰-۱۰۰)

انحراف از معیار

تعداد نظرسنجی‌ها

آرژانتین

۲۰۰۴

۲۸٫۵

۰٫۱۲

۱۵

۱۹۹۶

۶۵٫۷

۰٫۱۵

۱۰

برزیل

۲۰۰۴

۴۶٫۹

۰٫۱۲

۱۵

۱۹۹۶

۴۶٫۴

۰٫۱۵

۱۰

جمهوری دومینیکن

۲۰۰۴

۳۸٫۲

۰٫۱۳

۱۲

۱۹۹۶

۳۳٫۷

۰٫۱۹

۵

پاراگوئه

۲۰۰۴

۱۳٫۵

۰٫۱۴

۱۲

۱۹۹۶

۳۴٫۳

۰٫۱۹

۶

تفاوتهای جهانی را می‌توان به استقلال کارکردی بیشتر قوای قضاییه ملی و ایالتی یا به عبارت دیگر به سنت مداخله سیاسی در سطوح فدرال و استانی آرژانتین نسبت داد. از زمان جایگزینی خوان پِرون در دیوان‌عالی فدرال آرژانتـین در سال ۱۹۴۶، دولت‌های معدودی در مقابل وسوسه اصلاح ترکیب دیوان‌عالی مقاومت کرده‌اند.[۱۰۶] در سال ۱۹۹۱، رئیس جمهور کارلوس مِنِم، تعداد اعضای دیوان را از ۵ عضو به ۹ عضو افزایش داد تا «اکثریت خودکار» ایجاد شود. وی با سوءاستفاده از آیین دادرسی جدید، دادگاه‌های کیفری فدرال را پر کرد. بسیاری از منصوبان وی به دلیل نداشتن شرایط لازم و کارکردشان مورد انتقاد قرار گرفتند.[۱۰۷] رهبران برزیل حتی در دوران دیکتاتوری نظامی (۱۹۶۴-۸۵) نیز از انجام چنین اقداماتی پرهیز کردند و از سیاستهای دیگری برای پیشگیری از مداخله قضایی استفاده کردند.[۱۰۸] در آرژانتین با نقش حقوقی قوه مجریه در انتصاب قضات، مداخله تسهیل شده بود. در سطح فدرال این مداخله تا سال ۱۹۹۸ توسط وزارت دادگستری انجام میشد. تغییر به شورای قضایی نیز فقط تا حدودی این مشکل را حل کرد.[۱۰۹] هنوز هم قوه مجریه قضاتی را برای مناصب دیوان‌عالی به سنا معرفی می‌کند و سنا نیز که خود متشکل از اعضای غیرقضایی است، صلاحیت نامزدها را بررسی می‌کند. تغییر قانون سازمانی شورای قضایی در فوریه ۲۰۰۶ از سوی قوه مجریه صورت گرفت و باور عمومی بر این بود که این تغییر راه را برای مداخله بیشتر مستقیم یا غیرمستقیم قوه مجریه در انتصاب قسمت اعظم شورا باز کرده است. در برزیل به جز در دادگاه قانون اساسی و دادگاه‌های تجدیدنظر ایالتی و ملی، سابقه بیشتری از مدیریت قضایی انتصابها وجود دارد. اما حتی برای انتصاب در دادگاه‌های تجدیدنظر نیز منصوبان باید از بین بدنه قضایی انتخاب شوند.

تفاوت دیگر دو کشور در این است که در نظام‌های فدرال پیشین و فعلی آرژانتین امور مدیریت شغلی و انضباطی (حتی برای کارمندان) بر عهده دیوان‌عالی نیست و توسط نهادی خارجی انجام می‌شود. در برزیل، برخلاف آرژانتین، این امور به موجب قانون بر عهده دیوانهای عالی است. با این‌که فرایند امور در ایالات آرژانتین شبیه به برزیل است، اما انتخاب قضات دیوان‌عالی که از سوی فرماندار ایالات صورت می‌گیرد به شکلی است که کنترل قضات را بر قضات پایین‌تر تضعیف می‌کند. علاوه بر این، برزیل به طور خاص نظام پیشرفتهای برای نظارت بر قضات دادگاه‌های بدوی دارد. مقام نظارتی خاصی در برزیل وجود دارد[۱۱۰] که بر تصمیمات قضایی، شکایات و کارکرد کلی حرفه‌ای نظارت دارد و بر طبق این اطلاعات در خصوص تمهیدات انضباطی و ارتقای قضات تصمیم‌گیری می‌کند. این گونه کنترل بالا به پایین در جاهای دیگر بسیار مورد انتقاد قرار گرفت و به عنوان ابزاری برای نفوذ بر تصمیمات قضات پایین‌تر تلقی می‌شود؛ اما با وجود این، به نظر نمی‌رسد در برزیل چنین انتقادی وارد باشد، شاید به این دلیل که معیارها در برزیل تا حد زیادی عینی هستند.[۱۱۱] وزارت امور عمومی فدرال برزیل نیز در مورد قضات مشکوک به فساد تحقیقی انجام داد.[۱۱۲] باور بسیاری بر این بود که ترجیح دادگاه‌ها بر این است که این قضات را به سوی بازنشستگی زودهنگام یا انتقال به مناصب کمتر حساس سوق دهند، اما این تحقیق مسأله را روشن کرد. نظام برزیل کامل نیست،[۱۱۳] اما قوه قضاییه میکوشد سوءرفتارها را به دلیل خطری که برای خودگردانی نهادی دارند، کنترل کند. این خطر در زمانی بیشـتر احسـاس شـد که در سـال ۲۰۰۴ قوه مجریه با موفقیت توانست شورای قضایی ملی را به شکلی تغییر دهد که اعضای غیرقضایی داشته باشد.

جمهوری دومینیکن و پاراگوئه

این دو کشور درآمدهای پایین تا متوسط و تاریخچه دولت‌های مسألهداری را پشت سر گذاشته‌اند. هر دو کشور در این اواخر دوره‌هایی از حاکمیت اقتدارگرا، سطح بالای فساد و نهادهای ضعیف قوه قضاییه و بخش عمومی را تجربه کردهاند. هر دو کشور اصلاحات قضایی را در اوایل دهه ۱۹۹۰ آغاز کردند. این اصلاحات شامل جایگزینی دیوانهای عالی، تغییر فرایند انتصاب، بودجه و حقوق بالاتر قضایی، خودکارسازی مدیریت پرونده و آیین دادرسی جدید کیفری بود.[۱۱۴] این دو کشور هم اکنون نیز همین میزان بودجه را به دادگاه‌ها اختصاص دادهاند البته این میزان بسیار کمتر از بودجه اختصاصی برزیل و آرژانتین است. حقوق قضات بسیار پایین است، به ویژه در پاراگوئه این حقوق به تقریب نصف حقوق قضات در دومینیکن است.[۱۱۵]

یکی از مؤلفه‌های اصلی اصلاحات در پاراگوئه ایجاد شورای قضایی برای مدیریت نوبتدهی در سطوح پایین‌تر و ایجاد هیأت جداگانه انضباطی بود. نمایندگانی از قوه قضاییه، جامعه حقوقی و سایر قوای حکومتی در این شورا و هیأت عضویت دارند. متأسفانه هم شورا و هم هیأت تا حد زیادی سیاسی شدهاند و به نظر می‌رسد که بیش از مبارزه با فساد، آن را تشویق می‌کنند. نظام انتخاب «شایستگی» محور شورای قضایی تا حد زیادی بر مصاحبههای شخصی تکیه دارد و نشانههای مستقیمی وجود دارد که نامزدها برای بالا بردن شانس انتخاب خود با اعضای شورا تبانی می‌کنند. با این‌که در پاراگوئه منصب قضایی وجود ندارد، اما قضاتی که دو بار در منصب خود ابقا شوند تبدیل به قاضی مادامالعمر می‌شوند. ادعای فساد در دیوان‌عالی موجب جایگزین کردن تقریباً تمام اعضای شورای قضایی توسط قوه مجریه در سال ۲۰۰۴ شد. هم اکنون نیز اپوزیسیون کنگره به دلیل حکمی که به نفع رئیس جمهور صادر شده است، تعدادی از قضات را تهدید به پیگرد قانونی می‌کند. همان طور که در جدول مشهود است، از سال ۱۹۹۶ برداشت عمومی از وجود فساد بدتر شده است. این وضعیت با توجه به عملکرد هیأت انضباطی و شورای قضایی و مشغولیت دیوان‌عالی به مشکلات خود دور از ذهن نیست.

در جمهوری دومینیکن یک شورای هفت نفره برای انتخاب اعضای دیوان‌عالی تشکیل شده است. این شورا متشکل از رئیس جمهور و نمایندگانی از قوای مقننه و قضاییه است. دیوان‌عالی سایر قضات را انتخاب می‌کند و بر پیشرفت شغلی آنان نظارت می‌کند. اولین دیوانی که به این ترتیب انتخاب شد، مناصب را تجدید کرد و قضات نشسته را مجبور کرد برای تصدی مادامالعمر با افراد خارج از قوه قضاییه رقابت کنند. درکل توافق بر این است که این فرایند شایسته سالاری کیفیت مناصب قضایی را بالا میبرد و به طور موقت فساد را کاهـش می‌دهـد. اما به هرحال شکایاتی نیز در مورد پدیداری دوباره عملکردهای سوء می‌شود و منتصبان جدید دیوان‌عالی تا حد زیادی سیاسی شدهاند. دیوان‌عالی دومینیکن از سیستم خودکار برای نظارت بر عملکرد قضایی استفاده می‌کند ولی این سیستم در پاراگوئه هنوز به راه نیفتاده است. همچنین دومینیکن بر کارکنان دادگاه نیز تمرکز کرده است ولی در پاراگوئه جلوی این اصلاح گرفته شده است. کارکنان دادگاه‌های پاراگوئه که شایستگی چندانی ندارند و اغلب نیز فاسد هستند از سمت مادامالعمر برخوردارند. مشکل دیگر جمهوری دومینیکن نیز مانند پاراگوئه دادستانی سازمان ‌نیافته است. در هر دو کشور مسیر شغلی دادستانی وجود ندارد و مداخله بیرونی زیادی در انتصابات می‌شود. در پاراگوئه اعضای دادستانی توسط شورای قضایی و در جمهوری دومینیکن توسط قوه مجریه انتخاب می‌شوند.

مروری بر مباحث

مباحث پیشین بر انتصابهای قضایی و مدیریت مشاغل قضایی تمرکز داشت؛‌ چرا که این موارد، راهحل کاهش فساد و بهبود سایر جنـبههای کـارکرد قــضایی به شمار میآیند. قوانین جدید، مجموعه قواعد اخلاقی، کارآموزی، اداره و اتوماسیون بهتر دادگاه‌ها، به سیستم مؤثر و سالم کمک می‌کنند، اما وجود کارکنان (و نه فقط قضات) شایسته و با انگیزه نیز عنصر ضروری است. برای تحقق این هدف، نظام‌های انتصاب قضایی اصلاح شده و مسئولیت انتخاب قضات و مدیریت مشاغل، از محل سنتی خود به شوراهای بیرونی منتقل شده است. همانطور که در بالا اشاره شد، نتایج این تغییرات در بیشتر مواقع نا امیدکننده بودهاند.

ایجاد شوراهای قضایی سرا پا شکست نبوده، اما همان موارد معدود موفقیت‌آمیز (مثل السالوادور) در سایه شکستهایی قطعی (موارد فوق و همچنین بولیوی و اکوادور) قرار گرفته و نمونههای بسیار دیگری (مثل پرو و کلمبیا) نتایج مبهمی به بار آوردهاند.[۱۱۶] البته دیوانهای عالی نیز وجود دارند (مانند نیکاراگوئه و هندوراس) که عملکرد نامناسبی داشتهاند و از اختیارات خود در انتصاب دست‌پروردههای خود استفاده کردهاند. اما در کشورهایی که دادگاه‌ها مبارزه با فساد و بهبود عملکرد را سرلوحه کار خود قرار دادهاند، نتایج بهتر بوده است.[۱۱۷] درستکارترین قوای قضاییه‌ این منطقه متعلق به کشورهای شیلی، کاستاریکا و اوروگوئه هستند؛ البته در مقایسه با برزیل و جمهوری دومینیکن از میزان کمتر فساد در سطح ملی برخوردارند. دادگاههایی که در مبارزه با فساد قضایی موفقتر بودهاند با مشکلات دیگری نیز مواجه‌اند. برزیل و کاستاریکا به دادگستری نه‌چندان درستکار و کند مشهورند. انحراف احتمالی قوه قضاییه جمهوری دومینیکن، نشانگر محدودیتهای دیگر این رویکرد است. دو نکته دیگر نیز وجود دارد. اول، دادگاه‌هایی که در مبارزه با فساد پیشرفت داشتهاند، رویههای خود را تغییر دادهاند: تقویت بخش‌های اداری و تفویض اختیارات بیشتر به آن‌ها، ایجاد شورا و نهادهای داخلی برای نظارت بر مدیریت مشاغل و ایجاد رویهها و معیارهایی شفاف برای انتصاب و ارتقا با هدف کاهش کنترل خودسرانه قوه قضاییه بر دادگاه‌های پایین‌تر. دوم، موفقترین دادگاه‌ها آن‌هایی بودهاند که دوره‌های طولانیتر توسعه مستقل داشتهاند ـ یا دستکم چیزی که یک نویسنده شیلیایی «استقلال مقید» مینامد ـ یا در سطح رهبران سیاسی توافقی وجود داشته مبنی برخودداری از مداخله در عملکرد داخلی و بویژه مدیریت مشاغل قضایی تا زمانی که قضات نیز محدودیت‌های ضمنی مداخله در برنامه‌های دولت را رعایت کنند.

پرسـش اصلی این است که چـگونه کشـورهـایی که مـدیریت مـشـاغـل را به دادگاه‌های اصلاح نشده یا شورایی مشکلدار سپردهاند، می‌توانند مبارزه با فساد را پیش ببرند و کارکرد کلی خود را بهبود بخشند. پاسخ اول این است که دادگاه‌ها و شوراها نمی‌توانند به تنهایی چنین کاری را به انجام برسانند. مطالبه و پشتیبانی از اصلاحات، به‌ویژه در شرایط دشوار، باید از سوی جامعه مدنی و سیاسی نیز صورت گیرد. در جمهوری دومینیکن، اتحادیهای از فعالان اقتصادی و سازمان‌های غیردولتی برای تغییر، فشار وارد کردند. در برزیل اولین رئیس شورای جدید خارجی شخصی بود که سابقه ریاست دادگاه قانون اساسی را داشت. با این‌که حیطه اختیارات شورای جدید نامشخص بود، وی توانست اقداماتی را انجام دهد که یک قاضی باسابقه معمولی قادر به انجام آن نبود. وی خویشاوندسالاری را (انتصاب خویشاوندان در مناصب مهمی که برای آن نباید طبق قواعد شفاف با دیگران رقابت کنند) به سرعت پایان بخشید، حقوق و مزایای زیاد را کاهش داد و قواعدی مبنی بر ارائه اجباری آمار کارکرد به پایگاه دادههای ملی وضع کرد تا به این ترتیب سابقهای برای نقش شورا در اجرای معیارها فراهم شود.[۱۱۸] پاسخ دوم این است که برای این‌که دادگاه‌ها و شوراها بتوانند به این فشارها پاسخ دهند، به پاسخی روشن از طرف گروه‌های ذی‌نفع خارج از قوه قضاییه و آزادی عمل نیاز دارند. آزادی عمل دادگاه‌ها به شیوههای مختلف محدود می‌شود: با تهدید به حذف سیاسی (آرژانتین، بولیوی، پاراگوئه و ونزوئلا در زمینه دادگاه‌ها؛ کلمبیا نیز در زمینه پیشنهادهایی برای حذف شورا)؛ با ایجاد موانع حقوقی (کلمبیا و پاراگوئه) و با دخالتهای دیگر سیاسی در امور دادگاه یا شوراها (آرژانتین، اکوادور، نیکاراگوئه و به‌تازگی جمهوری دومینیکن). پاسخ آخر نیز این است که اگر چارهای جز جایگزینی دادگاه یا شورا نیست، این جایگزینی باید به شفاف‌ترین و بارزترین شیوه ممکن انجام شود. دخالت خارجی، عموماً دخالت قوه مجریه در قوه قضاییه‌ای که آشکارا فاسد است، گرچه اغلب مورد استقبال قرار می‌گیرد، اما بیشتر مواقع اوضاع را بدتر می‌کند. در مواقعی که این تغییرات پس از مباحث طولانی و آسیبشناسی و بررسی راهحلها صورت می‌گیرد، احتمال این‌که دستکاریهایی برای حفظ منافع گروه‌ها رخ دهد، بیشتر است. همچنین احتمال بیشتری وجود دارد که نهاد جدید معیارهای مورد نیاز برای تقویت ابعاد کارکرد قضایی را داشته باشد.

این معیارهای جدید مهم هستند، اما موفقیت آن‌ها بستگی به قضات و کارکنان انتخابی و نظارت بر عملکرد آنان دارد. این‌که شیوههای سادهای (مثل بودجه و درآمدهای بالای قضایی) نتایج مختلفی در جاهای مختلف بار آورده است، به این دلیل نیست که این شیوهها ناکارآمد بودهاند؛ بلکه به این دلیل است که با هدف ایجاد نتایج مشخصی به‌کار گرفته شده بودند. این نتایج می‌تواند توسط یک شورای بیرونی تعیین شود اما راحت‌تر این است که دادگاهی نتایج را تعیین کند که خود وظیفه دارد عملکرد قضایی مطابق با بالاترین معیارها را تضمین کند. از جمله این معیارها، می‌توان به معیارهای مربوط به درستکاری و انصاف، عملکرد شفاف برای حفظ استقلال بیشتر، و توضیح و توجیه کارهای خود برای اعضاء و شهروندان اشاره کرد.

حاکمیت قانون و فساد قضایی در چین: در آن سوی
دیوار بزرگ[۱۱۹]

کیث هِندِرسن[۱۲۰]

تغییرات حقوقی و قضایی آن سوی دیوار بزرگ چین از بیشتر کشورهای در حال توسعه و گذار سریعتر بوده، اما در حال رسیدن به مقطعی حساس است. اگر همین سرعت تغییر حفظ شود، ممکن است به اندازه اصلاحات اقتصادی دو دهه اخیر بر آینده چین و باقی جهان تأثیر گذارد. نظام قضایی در حال تبدیل شدن به نهاد اصلی اصلاحات است و تصمیمات مهم چند سال آینده در زمینه استقلال قضایی تا حد زیادی تعیینکننده جایگاه و مقام چین در جامعه جهانی و ارتباط دولت با شهروندانش است.[۱۲۱]

در بازهه زمانی کوتاه، مجموعه قوانین (کدهای) تازه کیفری، مدنی، اداری و مبارزه با فساد و هزاران مقرره قضایی، اقتصادی و اداری وضع، اصلاح یا نسخ شدند. حقوق مالکیت و اصلاحات ساختاری در قانون اساسی به رسمیت شناخته شده‌اند. یک قانون حرفه‌ای مهم با عنوان «قانون قضات» وضع شد و تعدادی از معاهدات بین‌المللی امضا شدند. برای اولین بار در تاریخ جدید چین، دادگاه‌ها و حرفه حقوق به عنوان نهادهای مهم و حرفه‌ای با قدرت روزافزون پدیدار شدند.[۱۲۲] پرسش اصلی این است که آیا رهبران چین اصلاحات لازم ساختاری، قضایی و سیاسی را برای مبارزه با فساد و ایجاد قوه قضاییه‌ای مستقل با ویژگی‌های چینی انجام می‌دهند یا خیر.

چین نظام حقوقی نوشته یا قارهای دارد که در آن قـوانـین مـدون و مـصـوب بر احکام دادگاه‌ها اولویت دارند. نظام دادگاه چهار سطح دارد: در حدود ۳۰۰۰ دادگاه خلق در سطح محلی، ۳۹۰ دادگاه میانی خلق که در شهرها و استانها؛ ۳۱ دادگاه عالی خلق در سطح ایالتی و یک دیوان‌عالی خلق در سطح ملی در پکن.

©

در حدود ۲۰۰۰۰۰ قاضی در این ساختار کار می‌کنند. قابل ذکر است که بر اساس تخمینها تعداد قضات در چین دو برابر تعداد وکلا است. گفته می‌شود که در سطح محلی در برخی پروندهها تنها یک قاضی به پرونده رسیدگی می‌کـنـد، در حالـی‌کـه در قانون پیشبینی شده که در هر رسیدگی باید یک قاضی و دو شهروند به عنوان «قضات یا ارزیابهای غیرحرفهای» مداخله داشته باشند.[۱۲۳] پرونده‌هایی که «مهم و پیچیده» به حساب میآیند در کمیتههای رسیدگی دادگاه مورد بررسی قرار می‌گیرند. این کمیتهها متشکل از قضات باسابقه است که به‌صورت جمعی، به پرونده‌ها رسیدگی و تصمیم‌گیری می‌کنند. رسیدگی در این کمیته، بسته به ماهیت پرونده، پس از مشاوره با کمیته سیاسی و حقوقی حزب کمونیست صورت می‌گیرد.[۱۲۴] با این که عموماً تصور بر این است که این گونه پرونده‌ها استثنا هستند، به هیچ طریق آماری نمی‌توان وضعیت واقعی را ارزیابی کرد.

تصمیمات دادگاه‌ها رویه قضایی ایجاد نمی‌کند؛ اما تصمیمات مهم دیوان‌عالی خلق در دستورالعملهای رسمی منعکس می‌شوند و تأثیری مشابه رویه قضایی دارند. علاوه بر این، با این‌که دیوان‌عالی و دادگاه‌های سایر کشورها بخشنامههای داخلی صادر می‌کنند، دیوان‌عالی خلق چین چنین نیست. رویه این دیوان صدور «تفاسیر قضایی» از قوانین، مقررات و تصمیمات متعارض دادگاه‌های پایین‌تر است که به لحاظ نظری برای همه دادگاه‌ها لازمالاجرا است. این مجموعه از رویه قضایی ناشناختهتر است و در چین که قوانین و مقررات به سرعت رشد می‌کنند و اغلب متعارض و مبهم هستند، بسیار مهم است.

©

دادگاه‌های بدوی در سطح محلی تقریباً به ۸۰ درصد پرونده‌ها در چین رسیدگی می‌کنند و در همه این موارد حق قانونی تجدیدنظر در دادگاه‌های بالاتر وجود دارد. با این‌که این نظام مشابه فرایند دادگاه‌های بدوی و تجدیدنظر سایر نظام‌های حقوقی است، اما در چین همه دادگاه‌ها در سطح بدوی و تجدیدنظر می‌توانند درخواستهای تجدیدنظر را بپذیرند. حق نامحدود درخواست تجدیدنظر، راه را برای عدم قطعیت و به تأخیر افتادن عدالت و فساد باز می‌کند. مانند سایر کشورها، بسیاری فکر می‌کنند که تعدادی از پرونده‌های فساد بی‌پایه علیه دشمنان سیاسی یا رقبای اقتصادی طرح می‌شوند و همچنین بیشتر این پرونده‌ها بیش از این‌که علیه مقامات باسابقهتر باشند، علیه مقامات جوان‌تر طرح می‌شوند. البته تأیید چنین یافته‌هایی دشوار است. به‌تازگی نیز پرونده‌های فساد و رشوه در بخش خصوصی در اولویت قرار گرفتهاند.[۱۲۵]

قدرت مرکزی علیه استقلال قضایی

تا همین اواخر در چین سنـت تفکیـک قوا وجــود نداشـت و به دادگـاه‌هـا به عنوان یک نهاد اداری، تا حدودی مهمتر از دیگر سازمان‌ها، نگاه میشد. همان‌طور که یکی از متفکران، هی وِیفنگ، نوشته است: «مهمترین تأثیر این مدل سنتی حکومت مرکزی این بوده است که جلوی آگاهی و ارتقای استقلال قضایی را گرفته است. این نظام حتی اجازه ایجاد بافت مناسب اصل استقلال را نیز نداده است».[۱۲۶] صرفنظر از استقلال قضایی، این تصور ایجاد شده است که مقامات درستکار و غیرفاسدند و عموم مردم انتظار قضاتی منصف و صادق را دارند.

در ماده ۱۲۶ قانون اساسی به صراحت مقرر شده است «دادگاه‌های خلق باید مطابق با قانون باشند و اختیارات قضایی را به نحو مستقل اِعمال کنند و موضوع مداخله سازمان‌های اداری، نهادهای عمومی یا افراد قرار نگیرند». اما این بند با ماده ۱۲۸ قانون اساسی تعارض دارد که مقرر میدارد دیوان‌عالی خلق «در برابر کنگره ملی خلق و کمیته دائم آن پاسخگو» است و «دادگاه‌های خلق محلی در سطوح مختلف به نهادهای دولتی که آن‌ها را ایجاد کرده‌اند پاسخگو هستند».

ماده ۱۲۸ قانون اساسی دیوان‌عالی خلق را در موقعیت زیردست قوه مقننه چین قرار می‌دهد.[۱۲۷] به همین ترتیب نیز دادگاه‌های پایینتر نیز تحت اختیارات نظارتی کنگرههای ایالتی و محلی قرار دارند، البته اختیار این کنگرهها محدودتر است. به لحاظ نظری، کنگرههای محلی مسئول تصمیمات مالی و نیروی انسانی دادگاه‌ها هستند، اما در عمل اختیار خرج کنگرهها و دادگاه‌های قضایی در دستان مقامات دولت‌های محلی است.[۱۲۸] رؤسای دادگاه‌ها پس از مشورت با رهبری دولت محلی یا حزب، انتخاب و پس از تأیید کمیته دائم کنگره تأیید می‌شوند.

ساختار و فرایند تصمیمگیری چندلایه افقی و عمومی و وابستگی به تأمین مالی از سوی دولت محلی فرصتهای بسیاری را برای مداخله در امور قضایی و فساد فراهم کرده است.

در عین حال، رشد اقتصادی چین و تعهدات روزافزون بین‌المللی موجب شکل‌گیری مطالباتی در زمینه قوه قضاییه شده است؛ قوه قضاییهای که بتواند به شکل منصفانه و مؤثر و با استفاده از قواعد و آیین دادرسی بی‌طرف دعاوی را حل‌وفصل کند. رهبری چین میداند که استقلال قضایی مطابق آنچه در جامعه بین‌المللی تعریف شده، برای تجارت، سرمایهگذاری و بازار مالی نتایج مثبتی دارد. از همه مهمتر شاید این باشد که رهبری چین دریافته است که قوه قضاییه سازوکار مهم حل و فصل اختلافات و رسیدگی به شکایات ثبات اجتماعی را بهبود میبخشد. مطالعات اخیر میدانی راجع به عکسالعمل بازار سهام به تصمیمات دادگاه‌های مهم و کنگره خلق چین در هنگ‌کنگ و پکن، مؤید آن است که میزان بی‌طرفی تصمیمات قوه قضاییه بر بازارهای مالی تأثیر مثبتی دارند.[۱۲۹]

شبکهها، رشوه و مداخله سیاسی

با این‌که بیشتر موارد فساد قضایی از سال ۱۹۹۲ در سطح عمومی مطرح شدند، بیشتر پرونده‌ها در اواخر دهه ۱۹۹۰ طرح شدند. دلایل این تأخیر زیاد است؛ نقش فزاینده دادگاه‌ها در اقتصاد و فرایند سیاسی و شفافیت و پاسخگویی بیشتر نظام حقوقی که بیش از روابط و سنتها، بر معیارها و رویههای حرفه‌ای مبتنی است. بازار لیبرال چین و تعهد آن به رویههای شفاف و غیرتبعیضآمیز، مشابه سازمان تجارت جهانی و معاهدات حقوق بشری، به ظاهر شدن شبکههای پنهانی در بخش‌های عمومی و خصوصی کمک فراوانی کرده است.

این فشارهای داخلی و خارجی باعث شکلگیری مطالبات در قوه قضاییه شده و نقش مهم نهادی آن را برجسته کرده است. تعداد شهروندانی که به دادگاه مراجعه می‌کنند بیسابقه است. در واقع در حدود چهار میلیون و چهارصد هزار پرونده حقوقی در سال ۲۰۰۵ ثبت شده است که در حدود دو برابر کل دهه پیش از آن است.[۱۳۰] در پس این موج شکایات، این نظریه وجود دارد که هر کس، حتی مقامات حزب، باید در برابر قانون پاسخگو باشند.

دیوان‌عالی خلق چین در سال ۱۹۹۸ موادی در زمینه مبارزه با فساد در برنامه پنج ساله اصلاح قضایی خود در نظر گرفت که هدف آن‌ها «خدشهناپذیری اخلاقی قضات» بود. گرچه اطلاعات کم است، اما بسیاری باور دارند فساد قضایی، به‌ویژه در سطح محلی، مشکل مهمی است. اشکال اصلی فساد قضایی یا در زمینه رشوه است و یا در برخی موارد حساس، مداخله سیاسی دولت یا مقامات حزب است. در پرونده مشهور رشوه ووهان، به‌نظر میرسید که رشوه در تمام سطوح قوه قضاییه سازمانیافته است.

برخی از شیوههای معمول فساد در قوه قضاییه عبارت است از:

احکام ساختگی به ازای رشوه

اخاذی از طرفین دعوا برای قبول یا حذف شواهد

تصمیمگیری بر مبنای راهنماییهای دولت محلی، حزب یا مقامات باسابقه قضایی به‌جای توجه به قوانین و امور موضوعی

نپذیرفتن یا به تأخیر انداختن پرونده‌ها، ارجاع پرونده یا رد پرونده یا امتناع از اجرای درست تصمیمات دادگاه

باجخواهی از واسطهها در ازای ارجاع پرونده به قضات مشخص

معامله بر سر خدمات اجرای قانون در جهت منافع شخصی

گرفتن رشوه از خواهان و خوانده (یا وکلایشان) یا هر دو

جعل پرونده دادگاه

اختلاس منابع مالی دادگاه

پیروی از خواستههای مقامات محلی، شبکههای تبهکار، گروه‌های محلی، شبکههای اجتماعی یا منافع اقتصادی

حکم به تعلیق فعالیت‌های تجاری، مصادره دارایی، تخلیه مستأجران یا خسارت منصفانه و حقوق کارگران با سوءاستفاده از اختیار قضات.[۱۳۱]

پرونده ووهان[۱۳۲]

در پاسخ به مطالبات قوه قضاییه منصف و مؤثر، دیوان‌عالی خلق در سال ۲۰۰۳ یک مجموعه قواعد (کد) اخلاقی منتشر کرد که در ۱۳ قاعده آن برخی رفتارهای فاسد به‌شدت ممنوع شده بود. در همان سال کنگره ملی خلق با استقبال از رسیدگیهای علنی، تفکیک رسیدگی از اجرا و نظارت، ارزیابی قضات و اصلاح قانون مجازات، به مبارزه با فساد پیوست. در قانون مجازات برای سوءاستفاده از اختیارات قضایی ده سال حبس پیشبینی شد. از آن زمان هزاران قاضی و کارمند دادگاه برای فساد تحت تعقیب و محاکمه قرار گرفتهاند.[۱۳۳] برای مثال، در سال ۲۰۰۴، دادیارها[۱۳۴] ۹۴۷۶ پرونده تعقیب در خصوص کارکنان قضایی و اجرای قانون تشکیل دادند که در حدود ۶۷ برابر همین عدد در اوایل دهه ۱۹۹۰ بود. البته این عدد در مقایسه با تعداد قضات و کارمندان قضایی چین بسیار اندک است. به گزارش سالانه «پایش کسب‌وکار جهانی»[۱۳۵] بانک جهانی، به‌نظر می‌رسد فساد کلی در چین کمتر از سایر کشورهای در حال توسعه با میزان مشابه درآمد سرانه است.[۱۳۶]

در بازه سال‌های پایانی دهه ۱۹۹۰ تا ۲۰۰۶، مقامات عالی‌رتبه‌ایکه برای فساد تحت تعقیب قرار گرفتند، شامل رئیس دادستانی سابق اداره دادستانی شهر شنیانگ، معاون دادیار سابق استان جیانگسو، رؤسای سابق دادگاه‌های عالی استان‌های لیائونینگ، گوانگدانگ و هونان و رئیسکل پیشین هیأت مبارزه با فساد استان جیانگسو بودند. شاید بتوان شمار زیاد قضات عالی‌رتبه‌ای که در مظان اتهام و محکومیت به فساد قرار گرفتند را به این واقعیت مرتبط دانست که رشوه دادن به یک قاضی پیشکسوت، راحتتر و کمهزینهتر از رشوه دادن به تمام اعضای کمیته رسیدگی دادگاه است.

معروفترین پرونده جنبش مبارزه با فساد چین، پرونده دادگاه ووهان بود. در شهر ووهان استان هوبِی، ۹۱ قاضی متهم به فساد شدند. در میان آنان یک نائب‌رئیس دادگاه عالی، دو رئیس دادگاه‌های میانی و دو رئیس دادگاه‌های بدوی بودند. سردسته این گروه، دو نائب‌رئیس دادگاه میانی ووهان بودند که در نهایت به فساد محکوم شدند و به شش سال و نیم و سیزده سال حبس محکوم شدند. ده قاضی زیر نظر آنان نیز به حبس محکوم شدند و آشکار شد که یک گروه ۱۳ نفره بیش از ۴ میلیون یوان (در حدود ۵۱۰۰۰۰ دلار آمریکا) سود بردهاند. در تعقیب این پرونده بیش از ۱۰۰ قاضی و مقام قضایی دیگر نیز مورد پیگرد قرار گرفتند که یا مورد اقدام انضباطی قرار گرفتند و یا به دادگاه‌های دیگر منتقل شدند. در نهایت نیز ۴۴ وکیل تحت تعقیب قرار گرفتند و ۱۳ نفر از آنان به رشوه محکوم شدند.[۱۳۷]

اهمیت پرونده ووهان در سه نکته نهفته است: اول، نشان داد که مقامات عالی‌رتبه به ریشهکن کردن فساد قضایی متعهدند. دوم، نشانگر اراده برای اصلاحات قضایی بیشتر بود. سوم و برای اولین بار، نشان داد که حلقه شبکههای فاسد قضایی و اجرای قانون، نظام رشوه را در تمام سطوح اداره می‌کنند. در انتهای جریان تعقیب این پرونده در سال ۲۰۰۴، ۷۹۴ قاضی در چین تحت اقدامات انضباطی قرار گرفتند، البته فقط ۵۲ نفر از آنان برای جرایم مهمتر تحت تعقیب قرار گرفتند. به گزارش رئیس قوه قضاییه چین، سیائو ینگ، تعداد قضات و مقامات فاسد دادگاه که در سال ۱۹۹۸، ۶٫۷ نفر در هزار بود به ۲ نفر در هزار در سال ۲۰۰۲ کاهش یافت.[۱۳۸] البته تأیید این اعداد به‌طور مستقل دشوار است.

در سال ۲۰۰۶، رئیس قوه قضاییه سیائو و وزیر دادگستری ژنگ فوسن اعلام کردند سختگیری در رابطه میان قضات و وکلا پس از حکم سال ۲۰۰۴ دیوان‌عالی خلق در این زمینه کاهش چشمگیری داشته است. به‌گفته ژنگ، برخی از ۱۰۰۰۰۰ وکیل چینی در پیروزی پرونده‌های خود به رشوه تکیه داشتهاند و شکاف درآمد میان قضات و وکلا این گونه فساد را ممکن کرده است. وی دادگاه‌ها را مجبور به بهبود شرایط کاری و زندگی قضات کرد تا بهتر بتوانند در برابر وسوسههای منافع خصوصی مقاومت کنند. قواعد حاکم بر «روابط مناسب میان قضات و وکلا» اعلام شدند و از کانونهای وکلا و عموم مردم خواسته شد که رفتارهای نامناسب را گزارش دهند.[۱۳۹]

آموزش و معیارهای قضایی

برای اولین بار در تاریخ معاصر چین «قانون قضات» مصوب ۱۹۹۵ به موضوع حرفه‌ای‌کردن قوه قضاییه پرداخت. این قانون در سال ۲۰۰۱ نیز اصلاح شد. این قانون موفقیتهای چشمگیری در زمینه ارتقای معیارهای شایستگی قضات به دست آورد. بر اساس این قانون، همه قضات باید مدرک دانشگاهی داشته باشند و در امتحان ملی قبول شوند.[۱۴۰]

در این قانون فرایند انتصاب، ارتقا، عزل و اقدامات انضباطی قضات مشخص شد. بر اساس این قانون قضات نمی‌توانند:

اختلاس کنند یا رشوه قبول کنند

با نقض قانون از طرف مشخصی جانبداری کنند

با سوءاستفاده از قدرت به حقوق قانونی و منافع شهروندان تعرض کنند

با سوءاستفاده از قدرت منافعی برای خود یا دیگران فراهم آورند

در خفا با طرفین دعوا یا نمایندگان آنان دیدار کنند

از طرفین دعوا هدیه یا کمک بپذیرند

قضاتی که مرتکب چنین اقداماتی می‌شوند، مشمول اقدامات انضباطی متفاوتی چون اخطار تا عزل از سمت و تعقیب کیفری قرار می‌گیرند.[۱۴۱] در دو دهه اخیر درصد قضات دارای مدارک دانشگاهی در سطح ملی از ۱۷ درصد به ۵۱ درصد افزایش یافته است. البته این درصد در برخی مناطق مانند شانگهای بسیار بالاتر است.[۱۴۲] در پکن یک کالج ملی قضات وجود دارد و بیش از ۲۰ کالج منطقهای وابسته به آن نیز تأسیس شدهاند، اما ظرفیت مالی و منابع انسانی آن‌ها برای هدفی که دارند کافی نیست.

علاوه بر قانون قضات، اولین مجموعه قواعد اخلاق قضایی ملی در سال ۲۰۰۱ منتشر شد. در این کد برخی از اصول راهنمای تعارض منافع و رویههای مناسب مذکور در اصول استقلال قضایی بنگلور منعکس شدهاند. ناظران می‌گویند که برای اجرای بهتر این قواعد به سازوکارهای مؤثرتر و مشخصتر و راهنمایی دادگاه نیاز است.

گامهای آتی

بیشتر آنچه چین باید در زمینه مبارزه با فساد انجام دهد، در بیش از ۶۰ مورد اصلاحات برنامه پنج ساله اصلاح قضایی آمده است. اما در هیچ کدام این موارد به دلایل اصلی فساد قضایی پرداخته نشده است. چین دیگر از مرحله ایجاد قوه قضاییه مستقل عبور کرده و اکنون پرسش در مورد چگونگی این کار است. هیچ کس از خارج نمی‌تواند نسخهای برای مشکل فساد چین تجویز کند. اما برای آنچه نباید انجام شود، می‌تواند از تجربه سایر کشورها بسیار آموخت.

پاسخ این مشکل، بیش از آن‌که تصویب اصلاحات و قوانین جدید باشد، اِعمال و اجرای آن‌ها در عمل است. به این منظور، داشتن قوه قضاییه‌ای مستقل و درستکار و گسترش فرهنگ حاکمیت قانون ضروری است.[۱۴۳] اجرای منصفانه، اثربخش و کارآمد قانون برای چین که در آن مقامات دولتی بر تمام سطوح محلی و ملی سلطه دارند، کار راحتی نخواهد بود.

زمانی که عناصر زیاد آشکار و پنهان قانونی و غیرقانونی در فرایند قضایی مداخله دارند، فساد قضایی فرصت ظهور بیشتری مییابد. این عوامل در چین عبارتند از: دولت، کنگره و مقامات حزب در سطوح ملی، استانی، بخش و محل، مقامات اجرایی با منافع اقتصادی دولتی یا خصوصی، شبکه‌های فساد و جرم سازمانیافته و قضات و دادستان‌ها و پلیس باسابقه. حذف، یا دستکم محدود ساختن این مؤلفه‌های قانونی و رویه‌ای داخلی و خارجی، ضروری است. یکی از پرسش‌های اصلی قرن ۲۱ چین این است که در سیاق تحکیم حاکمیت قانون، چه وقت و چگونه حفاظهای داخلی و خارجی قضایی درون بافت سیاسی ایجاد می‌شوند.

پرداختن به فساد و پیشگیری از آن نیاز به رویههای علنی، شفاف، پاسخگو و در دسترس حقوقی و قضایی و قضات حرفه‌ای درستکار دارد. این رویهها شامل تمام مراحل نظام قضایی، از جمله بودجهبندی، انتصابات، ارتقا، اقدامات انضباطی، رسیدگیها، احکام، تجدیدنظر و اجرای احکام است. به‌نظر می‌رسد که در چین شفاف‌کردن رویههای قضایی و علنی‌کردن دادگاه‌ها از اولویتهای اصلاحات باشد.

اصلاحات قضایی باید با اصلاحات گستردهتر اقتصادی، نهادی و سیاسی همگام باشد و قوه قضاییه را در برابر فشارهای داخلی و خارجی مصون دارد. در چین این مسأله به‌ویژه در سطح محلی بغرنجتر است. اصلاحات قضایی باید به فساد در هر دو بخش عمومی و خصوصی بپردازد و اصلاحات نهادی و ساختاری باید به استقلال و پاسخگویی قضایی تحقق بخشد. این اصلاحات نهادی و وابسته به‌هم، دشوارترین بخش اصلاحات است؛ اما تجربههای جهانی کشورهای دیگر نشان می‌دهد که کلید موفقیت اصلاحات است.

اجرای قوانین و احکام دادگاه‌ها. برای بهبود فرهنگ حاکمیت قانون نیاز است که مقامات عالی‌رتبه دولتی و حکومتی خود الگو باشند. نیروهای بالادستی چین باید توجیه شوند که قوه قضاییه مقتدر و مستقل نیازهای بازار و مردم و سیاست را تحقق می‌بخشد. مقامات باید به این باور برسند که قوه قضاییه، سازوکار کارآمد حل‌وفصل اختلافات خواهد بود و هماهنگی اجتماعی را بهبود خواهد داد و خطری برای قدرت آنان محسوب نمی‌شود. این اهداف در هر کشوری آرمانی به‌نظر می‌رسند و مقامات چین باید تصمیمات دشواری بگیرند.

تقویت اصلاحات قضایی و مبارزه با فساد، به درک عمیق عوامل زیرین آن و یک استراتژی کلی و اولویتبندی‌شده نیاز دارد که شامل نظام نظارتی و گزارشدهی باشد. همچنین برای تقویت اصلاحات نیاز به مشارکت جدی عموم مردم و بازار است. کنوانسیون مبارزه با فساد سازمان ملل چارچوب مهمی برای ارزیابی، بهبود و اجرای اصلاحات قضایی و مبارزه با فساد و ارزیابی پیشرفت اصلاحات فراهم می‌کند. چالش اصلی چین، برداشتن گام‌های لازم سیاسی و حقوقی برای اجرای واقعی اصول استقلال قضایی و قوانین مبارزه با فساد است که در قانون اساسی چین و معاهدات و اسناد امضاء شده چین آمدهاند. از جمله این اسناد و معاهدات کنوانسیون مبارزه با فساد سازمان ملل و اصول ۱۹۹۵ پکن است که از هر لحاظ جزء بهترین هنجارهای مورد اجماع در این زمینه است.[۱۴۴]

بخش دوم:
گزارش‌های کشوری درباره فساد قضایی

مقدمه سازمان شفافیت بین‌الملل[۱۴۵]

امسال بخش گزارش کشوری گزارش فساد جهانی به‌طور ویژه بر یک موضوع خاص تمرکز دارد: فساد قضایی. به این ترتیب، به تحلیلهای موجود در مقالات تطبیقی بخش اول که به کشورهای خاص می‌پردازند، نگاهی دقیقتر میاندازیم. مانند سال‌های پیش، گزارش کشورها توسط اعضای دفاتر نمایندگی سازمان شفافیت بین‌الملل در سراسر جهان نگاشته شده است. در سال‌های گذشته خود اعضای دفاتر نمایندگی موضوعات گزارش‌های خود را انتخاب می‌کردند. به‌نظر می‌رسد که موضوع قوه قضاییه، موضوع مورد انتخاب اکثریت بوده است.

بیشتر گزارش‌های این بخش در خصوص کشورهایی است که فساد قضایی در آن‌ها سازمانیافته است و دفاتر نمایندگی سازمان شفافیت بین‌الملل هم‌اکنون مشغول کارزار (کمپین) درباره فساد و اصلاح آن هستند. هر کدام از گزارش‌ها ابتدا با مجموعهای از نماگرها در زمینه قوه قضاییه آغاز می‌شوند که سیاق تحلیل بعدی در زمینه دسترسی به عدالت، حقوق و دستمزد قضات و سایر ابعاد نظام قضایی را فراهم می‌کند. این ابعاد ممکن است مشوق یا مانع فساد باشند. در برخی موارد اطلاعاتی به دست نیامده که نشانگر سطح شفافیت در کشور مورد نظر است.

جدول پایین مشکلات اصلی فساد در مطالعات کشورها را نشان می‌دهد. ستون سمت راست فهرست پیشنهادها، ستون میانی توصیف نمود فساد در زمانی است که شرط لازم وجود نداشته یا ضعیف بوده یا نادیده گرفته شده، و ستون سمت چپ گزارش‌های کشوری هستند که به این موضوعات خاص پرداختهاند.

پیشنهادها

خطر فساد اگر پیشنهادها به اجرا درنیایند

گزارش کشورهایی که به این موضوع پرداختهاند

انتصابات قضایی

انتصاب مبتنی بر شایستگی

این فرایند باید توسط نهاد مستقلی انجام شود که از قضات، وکلا، دانشگاهیان، کارشناسان سایر رشته‌ها و نمایندگان جامعه مدنی انجام شود.

فرصتهای شغلی، شرایط لازم شغلی و معیارهای انتخاب باید در سطح وسیع تبلیغ شوند.

قضات دستنشانده توسط رئیس‌جمهور یا قوه مجریه یا نهادی قضایی انتخاب شوند که تحت تأثیر قوه مجریه باشد.

قضات ضعیف. افرادی که شایستگی لازم را ندارند منصوب می‌شوند (در بدترین حالت شغل خود را «میخرند»)؛ قضات آینده نیز ممکن است در مورد معیار انتخاب مطمئن نباشند.

الجزایر، آذربایجان، بنگلادش، کامبوج، جمهوری چک، مصر، گرجستان، [رژیم صهیونیستی]، کنیا، کویت، مراکش، نپال، پاکستان، پاناما، آفریقای جنوبی، سریلانکا، بریتانیا، زامبیا

مدت و شرایط

درآمد، شرایط کار و جایگاه مناسب برای قضات که در خور تجربه و رشد حرفه‌ای آنان در طول تصدی مسند قضاوت باشد. شرایط کاری خوب، از جمله نبود تهدید علیه امنیت فردی قضات. قانون اساسی باید اصولی در پیشگیری از دخالت قوه مقننه در مسائلی چون درآمدها، ارتقا، انتصاب و شرایط کلی کار از جمله شرایط پس از استخدام داشته باشد.

باجخواهی. قضاتی که حقوق کافی دریافت نمی‌کنند در مقابل دریافت رشوه و باج آسیبپذیرتر هستند.

فرار مغزها و رفتن قضات و وکلای شایسته به سوی مشاغل دیگر در بخش خصوصی.

تداوم فساد. در جامعهای که قضات شأن بالایی ندارند، طرفین دعوا جرأت مییابند که پیشنهاد رشوه دهند.

سوءاستفاده از منابع مالی و مدیریت دادگاه برای منافع سیاسی. ممکن است درآمدها به‌طور مصنوعی پایین نگه داشته شوند و مزایایی برای قضات مطیع در نظر گرفته شود.

الجزایر، آرژانتین، آذربایجان، بنگلادش، کامبوج، مصر، گرجستان، هند، کنیا، مغولستان، نپال، پاکستان، فلسطین، پاپوآ گینه نو، فیلیپین، آفریقای جنوبی، ترکیه، زامبیا

ارجاع پرونده‌ها به طور شفاف و بر مبنای معیارهای اتفاقی و عینی، در نظامی عینی که توسط قضات اداره می‌شود؛ قضات نباید در دادگاه‌هایی به کار منصوب شوند که در آن محل با سیاستمداران محلی ارتباط نزدیکی دارند.

ارجاع پرونده به قضات طرفدار دولت یا طرفدار بازار؛ مجازات قضات مستقل با فرستادن آن‌ها به مناطق دورافتاده یا ممانعت از ارجاع پرونده‌های خیلی مهم به آنان.

کامبوج، پاکستان، سریلانکا، ترکیه

آموزش حرفه‌ای کافی قضات از طریق برنامه‌های آموزشی سازمان‌یافته، منظم و مستمر. یک شورای مستقل قضایی (متشکل از فعالانی مثل قضات و اعضای کانون وکلا) باید مسئولیت آموزش قضایی را داشته باشند.

تصمیمات قضایی ضعیف. عدم وجود آگاهی و مهارتهای تحلیلی؛ عدم توانایی اِعمال تصمیمات قاطعانه و به تحقق درآوردن کارکرد پاسخگویی.

ارزش‌های اخلاقی ضعیف. احتمال بیشتر دریافت یا درخواست رشوه؛ احتمال بیشتر سوءاستفاده از رویههای دادگاه برای به تأخیر انداختن پرونده‌ها در جهت منافع شخصی.

الجزایر، آذربایجان، کامبوج، هند، مکزیک، مراکش، رومانی، زامبیا

تمهیداتی در تضمین رسیدگی سریع به دادخواستها و تجدیدنظرها و رسیدگی و اجرای بدون تأخیر احکام. نظام قضایی باید منابع کافی برای کار کردن داشته باشد، از جمله تعداد کافی قاضی، کارمند دادگاه و تجهیزات؛ قواعد دادگاه باید مانع تعویق بیش از حد رسیدگی‌ها شوند و تضمین کنند که قضات زمان کافی برای استماع پرونده‌ها و تنظیم حکم را دارند. در مواردی که پرونده‌ها روی هم تلنبار شده است، شاید لازم باشد که رسیدگیها اولویت‌بندی شوند و گاه پرونده‌های قدیمی پاکسازی شوند.

حجم زیاد کار منجر به ناکارآمدی یا تأخیر در رویه‌های قضایی می‌شود و مجرایی برای تسریع در پرونده با توسل به فساد باز می‌کند.

آذربایجان، بنگلادش، کاستاریکا، جمهوری چک، گرجستان، گواتمالا، هند، نیجریه، پاراگوئه، فیلیپین

پاسخگویی و انضباط

وجود نهاد انضباطی با استقلال کافی برای تصمیم‌گیری در خصوص عزل و آیین شکایات مشخص. نهاد مستقل برآمده از قانون اساسی باید شکایات جدی علیه قضات را که ممکن است منجر به عزل شوند، دریافت و بر آن‌ها نظارت کند؛ تمام آیینهای انضباطی باید اجازه بازرسی اولیه را به قوه قضاییه بدهند؛ قضات نیز باید از حق داشتن رسیدگی منصفانه، داشتن وکیل و حق تجدیدنظرخواهی برخوردار باشند.

نفوذ سیاسی در فرایند عزل می‌تواند منجر به از میان رفتن استقلال قضات شود، حتی گاه قضات متعدد پاکسازی شوند و با قضات سرسپردهتر به دولت جایگزین شوند.

در مقابل، اگر نهاد انضباطی فقط از قضات تشکیل شود، ممکن است نسبت به همکاران خود با مدارا رفتار کنند و به این ترتیب احتمال کشف و مجازات مناسب فساد از میان برود.

الجزایر، آرژانتین، کامبوج، جمهوری چک، گرجستان، گواتمالا، کنیا، مغولستان، نیجریه، پاکستان، لهستان، ترکیه، زیمبابوه

امنیت شغلی در قانون اساسی شناسایی و تضمین شود. قضات به هیچ دلیلی به جز سوءرفتار، عملکرد ضعیف یا ناتوانی در انجام وظایف نباید عزل شوند.

قوه قضاییه دستنشانده. قضاتی که از مجازات یا عزل به دلیل تصمیمات علیه دولت و کارکنان آن بترسند ممکن است قادر نباشند تصمیمات قاطعانهای در خصوص تصمیمات خودسرانه حکومت اتخاذ کنند.

الجزایر، آرژانتین، بنگلادش، کنیا، پاکستان، پاراگوئه

قضات باید به‌جز در موارد مسئولیت کیفری دارای مصونیت باشند و این مصونیت محدود به تصمیمات و نظراتشان باشد؛ قوانین مصونیت قضایی نباید مانع تعقیب قضات برای اعمال فاسدشان شود.

نبود مصونیت به‌معنای این است که قضات در تصمیم‌گیری آزاد نیستند و از اتهامات متقابل می‌ترسند؛ قضاتی که از مصونیت سوءاستفاده می‌کنند و این حفاظ را حقیر می‌شمارند، نظام دادگستری را سبک می‌کنند و در جرایم فساد، فرهنگ معافیت ایجاد می‌کنند.

کرواسی، گرجستان، نپال، فلسطین

شفافیت

تصمیمات، آیین دادرسی و هزینههای شفاف همراه با فناوریهای جدید که به قضات امکان دسترسی به اطلاعات و ارتباط با یکدیگر را می‌دهد و امکان پیگیری و بازیابی پرونده را تسهیل می‌کند. رویههای قضایی بجز در موارد خاص (مانند پرونده‌های کودکان) باید علنی باشند و دلایل مبنای احکام نیز باید منتشر شوند.

عدم شایستگی تشخیص داده نمی‌شود و قضات احساس می‌کنند که نظارتی بر بی‌طرفی و پیروی آنان از نص قانون در صدور حکم وجود ندارد.

تصمیمات بیکیفیت به این دلیل که قضات دسترسی به اطلاعات ندارند و نمی‌توانند با هم در ارتباط باشند؛ حتی اگر قاضی از تصمیم‌گیری عینی و مبتنی بر ادله نیز منحرف شود، این موضوع کشف نمی‌شود.

خطر گم شدن پرونده‌ها و تأخیر در بازیابی آن‌ها که بالقوه موجب افزایش باجخواهی برای تسریع در رسیدگی می‌شود.

الجزایر، کامبوج، کرواسی، گرجستان، مکزیک

وجود قواعد تعارض منافع [رد دادرس] واضح و فرایند اعلام ادواری و تحت نظارت داراییها. قضات باید به محض آگاهی از وجود تعارض منافع موضوع را اعلام کنند و در جایی که قاضی نمی‌تواند تصمیم بگیرد که آیا موضوع به بی‌طرفی مربوط است (یا از دید ناظر خارجی چنین به‌نظر می‌رسد) باید پرونده را اعاده کند تا قاضی دیگری تعیین شود.

ناتوانی در کشف فساد؛ زمانی که داراییها اعلام نشوند یا تغییر دادن برداشت از وجود فساد با اعلام منابع قانونی ثروت افراد.

جانبداری؛ زمانی که قاضی به نفع یکی از طرفین رای دهد که منافعش ایجاب می‌کند، از جمله افرادی که به کارزارهای انتخاباتی قضات کمک می‌کنند (در کشورهایی که قضات به جای منصوب شدن، انتخاب می‌شوند).

کامبوج، کاستاریکا، گرجستان، گواتمالا، هند، پرو، فیلیپین، لهستان، سریلانکا

مشارکت فعالان جامعه مدنی (سازمان‌های غیردولتی، مراجعان دادگاه، رسانه‌ها و دانشگاهیان) در نظارت بر آیین‌های قضایی و به‌ویژه انتصاب و عزل و تصمیمات مربوط به کشف فساد و برخوردهای غیرمنصفانه در قوه قضاییه. جامعه مدنی باید در فضایی باز بدون مانعی به بحث و انتقاد بپردازد و ترس از دادگاه و تـرس از افـترا مانـع بحث نشود.

گفتگو در خصوص رویههای فاسد و غیرمنصفانه متوقف می‌شود و فساد کشف نمی‌شود، و به این ترتیب افراد فاسد با این آگاهی که هیچ نظارتی وجود ندارد فعالیت خواهند کرد.

وجود جامعه مدنی ناآگاه ممکن است بر قضات به‌نحوی فشار وارد کند که مانع رسیدگی مستقل و بیطرفانه شود.

کامبوج، مصر، مغولستان، پاکستان، فلسطین، پاناما، فیلیپین، رومانی، زیمبابوه

شکاف فزاینده اصلاحات قوانین تا عمل؛
اصلاحات در آذربایجان[۱۴۶]

رعنا سفرالیهوا[۱۴۷]

نظام حقوقی: حقوق نوشته، تفتیشی، دادستانی بخشی از قوه قضاییه

نسبت قضات به هر صدهزار نفر: ۴٫۱ (شورای اروپا ۲۰۰۲)

حقوق قضات در زمان شروع کار: ۱۱۷۵۶ دلار آمریکا Zerkalo (Azerbaijan), 9 May 2006

حقوق قضات دیوان‌عالی: نامشخص

درآمد ناخالص ملی سرانه: ۱۲۴۰ دلار آمریکا (World Bank Development Indicators 2005)

بودجه سالانه قوه قضاییه: ۳۱٫۲ میلیون دلار آمریکا (شامل دادستانی) (Law on State Budget 2006)

بودجه سالانه کل: ۳٫۹ میلیارد دلار آمریکا (همان منبع بالا)

درصد به کل بودجه: ۰٫۸

آیا تمام تصمیمات دادگاه‌ها قابل تجدیدنظرخواهی تا بالاترین مرجع هستند؟ بله

نهاد مسئول نظارت انضباطی و اداری: غیر مستقل

آیا همه احکام منتشر می‌شوند؟ بله

مجموعه قواعد (کد) رفتاری قضات وجود دارد؟ خیر

فساد قضایی و نبود استقلال، مشکلات جدی آذربایجان هستند. از سال ۲۰۰۰ دولت آذربایجان با همکاری شورای اروپا، مشغول کار بر روی برنامه اصلاحاتی با هدف تضمین استقلال بیشتر قضات و رویههای بهتر انتخاب و انتصاب آنان است. اصلاحات تا حدودی به مشکلات پرداختهاند، اما در ایجاد تغییرات جدی ناموفق بودهاند. در زمینه ایجاد چارچوب حقوقی و نهادی حاکم بر نظام قضایی پیشرفتهایی حاصل شده، اما میان نص قانون و اجرای آن تفاوتهایی وجود دارد.

به گزارش خانه آزادی در سال ۲۰۰۶، جایگاه آذربایجان در رتبهبندی استقلال قضایی ۵٫۷۵ از ۷ (۷ کمترین میزان پیشرفت دموکراتیک) بود که نتیجه افزایش رسیدگیهای سیاسی مهندسی شده بوده است.[۱۴۸] حتی خود رهبری کشور نیز اعتراف دارد که نظام قضایی به حاکمیت قانون پایبند نیست. رئیس‌جمهور آذربایجان، الهام علیاف، در ۱۱ فوریه ۲۰۰۵ اشاره کرد که دادگاه‌ها بسیار کند کار می‌کنند و تصمیماتشان، به‌ویژه در دعاوی میان شرکتهای خصوصی، غیرمنصفانه است. او بر نیاز به اصلاحات جدی تأکید کرد اما اشاره‌ای به فساد در قوه قضاییه نداشت.[۱۴۹] به گفته نائب‌رئیس حزب مخالف جبهه مردمی، فؤاد مصطفایف، قضات آذربایجان بر اساس دو اصل حکم صادر می‌کنند: به دلایل سیاسی یا به عبارتی در مقایسه با «مناقصه» عمرانی، قضات به نفع بالاترین قیمت پیشنهادی حکم صادر می‌کنند.[۱۵۰] وکلا نیز از این شکایت دارند که به جای وکیل مدافع، تبدیل به واسطههای بازرگانی شدهاند.

به گزارش مرکز توصیه حقوقی و حمایتی که در پایتخت آذربایجان، باکو، و سومین شهر بزرگ آن، گنجه، فعالیت می‌کند در حدود یک‌پنجم شکایات فسادی که مرکز در اولین سال فعالیت خود دریافت کرده است مربوط به قضات، دادگاه‌ها و نهادهای مسئول اجرای مجازاتها بوده است. تعداد شکایات در تاریخ ۳۰ ژوئن ۲۰۰۶ دویست و هشتاد و شش شکایت بوده است. بیشتر این شکایات مربوط به ادعاهای فساد قضات یا ضابطان اجرای احکام دادگاه بوده است.

آموزش قضات جدید

کارکرد قوه قضاییه و ساختار دادگاه‌ها در «قانون دادگاه‌ها و قضات آذربایجان»[۱۵۱] مصوب ۱۹۹۷ تعیین شده است. این قانون در دسامبر ۲۰۰۵ با تصویب قانونی در خصوص شورای حقوقی قضایی اصلاح شده است. به موجب این دو قانون، امتحانات جدیدی برای جذب قضات برگزار می‌شود؛ شرایط گزارش مالی مذکور در قانون مبارزه با فساد ۲۰۰۴، از جمله ارائه اظهارنامه مالیاتی و محدودیت قبول هدایا، به قضات تسری یافت؛ کمیتهای برای انتخاب قضات ایجاد شد و برنامه‌ای آموزشی برای داوطلبان کار در قوه قضاییه نیز تدوین شد؛ و سازوکاری برای شکایت افراد و شرکتهای تجاری از فساد قضایی در نظر گرفته شد. شهروندان می‌توانند به‌طور مستقیم به شورای حقوقی قضایی شکایات کنند و این شورا می‌تواند فرایند رسیدگی به فساد ادعایی را آغاز کند.

در دو قانون مصوب دسامبر ۲۰۰۴ مصونیت قضات بازبینی شد، رویههای انضباطی ساده شد و مصونیت در مواردی که دلایل کافی وجود دارد، حذف شد. کارشناسان بر این باورند که به این مطلب «تنها از لحاظ رویهای و بدون تعریف یک معیار ماهوی» پرداخته شده است.[۱۵۲] در پرونده‌هایی که مصونیت قضایی لغو شده است نیز هیچ آماری در دسترس نیست.

مجموعهای برای اصلاحات ساختاری در راستای اصلاحات پیشگفته تدوین شده است. در دسامبر ۲۰۰۵ دادگاه‌های محلی با هدف افزایش مکانهای حل‌وفصل اختلافات و برای سرعت بخشیدن به اجرای عدالت تأسیس شدند. از جمله این دادگاه‌ها، دادگاه‌های تجدیدنظر باکو، گنجه، سومقاییت، علی بایرامعلی و شکی و دادگاه جرایم سنگین منطقه خودمختار نخجوان و دادگاه‌های اقتصادی باکوی ۲، سومقاییت و شکی هستند.

در ژانویه ۲۰۰۶ رئیس جمهور طی حکمی به شورای قضایی دستور داد تعداد قضات مورد نیاز دادگاه‌های فعلی و جدید را محاسبه کند. همچنین برای پیشگیری از سوءاستفاده از قدرت و فساد، در این حکم از نهادهای مربوط خواسته شده بود که مجموعه قواعد رفتاری برای قضات تدوین کنند.

رئیس‌جمهور فصلالخطاب است

شورای قضایی در سال ۲۰۰۵ برای این تأسیس شد که اداره درست قوه قضاییه تضمین شود، بر انتخاب، انتقال و ارتقای قضات نظارت شود، کارکرد را ارزیابی کند و مصونیت قضات ناصالح و فاسد را لغو کند. پانزده عضو شورای قضایی از سوی رئیس جمهور، پارلمان و دادگاه قانون اساسی منصوب می‌شوند و شامل وزیر دادگستری، رئیس دیوان‌عالی، دو قاضی از دادگاه‌های تجدیدنظر و بدوی، یک قاضی از دیوان‌عالی جمهوری خودمختار نخجوان و نمایندگان کانون وکلا، دفتر دادستانی و وزارت دادگستری هستند. عموم مردم نقشی در انتخاب اعضاء ندارند. به لحاظ قانونی نظام قضایی یک قوه مستقل حکومت است که رئیس آن هر دو سال و نیم یک‌بار از میان مقامات انتخاب می‌شود. اما گرایش اعضا این بوده که وزیر دادگستری به عنوان رئیس انتخاب شود و در واقع کنترل شورا به قوه مجریه بازگردانده شده است.

در اواخر سال ۲۰۰۵ ساختار رویه انتخاب قضات عوض شد. در سپتامبر آن سال برای انتخاب قضات یک امتحان کتبی از قوانین و در نوامبر نیز یک امتحان مقاله‌نویسی برگزار شد. در فوریه ۲۰۰۶ نیز داوطلبانی که امتحانات پیشین را با موفقیت گذرانده بودند، برای امتحان شفاهی دعوت شدند. ناظرانی نیز از طرف جامعه مدنی و بین‌المللی در هر سه مرحله انتخاب حضور داشتند و هیچ موردی از تخلف گزارش نکردند. ۵۶ داوطلب موفق در این فرایند انتخاب در سال ۲۰۰۶ در برنامه آموزشی شرکت کردند. در نهایت قرار است [در زمان نوشته شدن این گزارش در سال ۲۰۰۷] شورای قضایی با داوطلبان مصاحبه کند و فهرست نهایی افراد به تأیید رئیس جمهور برسد. بنابراین قوه مجریه همچنان در فرایند انتخابی جدید، حرف آخر را می‌‌زند. حتی قضات دیوان‌عالی و دادستان کل نیز مناصب خود را مدیون قوه مجریه هستند.

نواقص آیین دادرسی

نظام فعلی به مقامات دادگاه اجازه می‌دهد که بدون استماع پرونده و بدون استناد به مواد قانونی یا ارائه توضیح در مورد پرونده تصمیم بگیرند. حتی ممکن است قضات تصمیماتی بگیرند که مبتنی بر قوانین آذربایجان نبوده یا در تعارض با حقوق مدنی قانونی باشد. یکی از پروندههای جالب توجه پرونده عدیل قهرماناف بود. وی یکی از پنج پشتیبان رئیس جمهور پیشین، ایاز مُطَلِباف، بود و این پنج نفر به برنامهریزی برای کودتا در اکتبر ۲۰۰۱ متهم شده بودند. در این پرونده قاضی دو مجازات متعارض صادر کرد؛ یکی به نفع خوانده و یکی به نفع خواهان.[۱۵۳]

رسیدگی دادگاه بسیار زمانبر است. این موضوع به‌ویژه برای شرکتهای خصوصی کمرشکن است. این شرکتها معمولاً ترجیح می‌دهند شکایت‌شان را پس بگیرند یا «با قاضی مذاکره کنند.» طرفین دعوا فرصتهای زیادی به تعویق انداختن رسیدگی به پرونده دارند؛ چرا که به موجب قوانین وقتی یکی از طرفین در دادگاه حاضر نشود، دادگاه نمی‌تواند حکم صادر کند. هیچ مجازاتی هم برای طرف غایب در نظر گرفته نشده است. به‌طور میانگین ۵ درصد کسب و کارها در آذربایجان به دادگاه‌ها مراجعه می‌کنند. این درصد در اروپا و آسیای مرکزی در حدود ۳۰ درصد است.[۱۵۴]

قضات بیانضباط

درآمد قضات پایین است و حجم کارشان بسیار بالا است. در آذربایجان به نسبت هر صدهزار نفر جمعیت، ۴٫۰۶ قاضی وجود دارد، این نسبت در آلمان ۲۵٫۳ است. این تعداد سرانه قضات کمترین تعداد در منطقه است. درآمد سالانه یک قاضی دادگاه محلی در آذربایجان، پس از افزایش چشمگیری که به‌تازگی انجام شده، ۱۱۶۳۵ دلار آمریکا است، در مقایسه با ۲۳۸۰۰ دلار آمریکا برای قضات استونی.[۱۵۵]

قضات همواره به رویههای کاری پایبند نیستند. هر ساله شورای قضایی نتایج نظارتهای وزارت دادگستری بر کارکرد قضات را بررسی می‌کند. در نتیجه بررسی ماه می ۲۰۰۶ ده قاضی محکوم به سوءرفتار شدند از جمله نقض عرف لباس مناسب قضات، برگزاری جلسات رسیدگی در دفاتر خصوصی به‌جای دادگاه‌ها و به تأخیر انداختن پرونده‌ها.[۱۵۶] هیچ کدام از این قضات به‌دلیل فساد معزول نشدند، گرچه به گزارش مرکز اطلاعات جامعه مدنی، تعداد این پرونده‌ها بسیار زیاد است.

در سال ۲۰۰۵ وزارت دادگستری و دفتر دادستانی دوره‌های متعددی در زمینه مبارزه با فساد برای دادستان‌ها، قضات و پلیس برگزار کردند، اما سازمان‌های غیردولتی در تدوین سرفصل این دوره‌ها دعوت نشدند.

مشکل دیگر سطح پایین پیشرفت حرفه‌ای قضات است. رئیس کمیته حمایت از حقوق کارگران صنعت نفت، مروارید قهرمانعلی، اظهار می‌کند که قضات در رسیدگی به دعاوی اجتماعی یا اقتصادی مهارت کافی را ندارند و نیاز شدیدی به آموزش در قانون کار دارند.[۱۵۷]

یک مشکل حاد دیگر نبود وکلای شایسته است. تا همین اواخر در حدود ۳۷۰ عضو مدرسه حقوق دولتی یا کانون وکلا می‌توانستند در پرونده‌های کیفری شرکت کنند. میان سال‌های ۱۹۹۹ تا ۲۰۰۴ هیچ عضو جدیدی به این گروه اضافه نشد.[۱۵۸] پس از اصلاح قانون وکالت در اوت ۲۰۰۴ سی و شش عضو جدید اضافه شدند و یک کانون وکلای جدید تشکیل شد اما وزارت دادگستری حق وتوی خود را بر انتخاب اعضای کانون حفظ کرد و به این ترتیب ۲۲۰ وکیل دارای پروانه از عضویت در کانون جدید منع شدند. با این‌که کانون در آن زمان ۴۰۰ عضو داشت، فقط ۵۰ تن از آنان به طور منظم پرونده‌های کیفری میپذیرفتند.[۱۵۹] یک اصلاح دیگر که در اوت ۲۰۰۵ به تصویب رسید شرایط کار را برای وکلایی که اجازه کار بدون امتحان کانون را داشتند، تسهیل کرد.

فقدان اجرا

مشکل اصلی دیگر این است که ضابطان اجرایی قدرت، مهارت و منابع و اراده لازم برای اجرای تصمیمات را ندارند. برای مثال در یک پرونده شهروندی شکایت کرده بود که یک کارخانه پنبه از پرداخت حقوق معوقه حتی پس از حکم دادگاه امتناع می‌کند. ضابط اجرا حکم دادگاه را اجرا نکرده بود. در پرونده دیگری، شهروندی شکایت کرده بود که پس از طلاق حضانت فرزندش به وی منتقل نشده بود به این دلیل که ضابطان دادگاه حکم را اجرا نکرده بودند. با این‌که شواهدی وجود ندارد که در هیچ کدام از این پرونده‌ها فساد وجود داشته است، اما وجود آن‌ها نشانگر فضایی است که در تمام زنجیره اجرای قانون، حتی پس از صدور حکم، برای فساد وجود دارد. کوتاهی در اجرای احکام دادگاه‌ها اطمینان به نظام قضایی را بیشتر خدشهدار می‌کند.

زمانی که حکمی اجرا نشود، پیش از این که شکایتی مبنی بر اتهام کوتاهی در احترام به حکم قانون به دادستانی ارائه شود، ضابط به‌موجب قانون باید پرونده جدیدی برای قاضی آماده کند. اما این فرایند در عمل به‌ندرت اتفاق می افتد. مشکل دیگر این است که ضابطان در واقع بخشی از نظام قضایی نیستند و جزء قوه مجریه به حساب میآیند.

پیشنهادها

برای تقویت استقلال قضایی لازم است اصلاحات قانونی به‌سرعت اِعمال شوند. مهمترین اصلاحات شامل این موارد است:

شورای قضایی نباید به وزارت دادگستری پاسخگو باشد.

اعضای باید از میان قضات بازنشسته و نمایندگان جامعه مدنی، فرهنگی و هنری انتخاب شوند.

انتصاب قضات و دادستان کل باید بر اساس شایستگی این افراد باشد و به پیشنهاد شورای قضایی و تصویب پارلمان صورت گیرد.

مسئولیت نظارت برکارکرد دادگاه باید از وزارت دادگستری به شورای قضایی منتقل شود.

آیین دادرسی نیز باید اصلاح شود:

دادگاه‌ها باید برای رد یک پرونده دلایل کتبی ارائه کنند.

باید محدودیت معقول زمانی برای طول زمان رسیدگی تعیین شود.

وقتی یکی از طرفین در دادگاه حاضر نمی‌شود، باید مجازاتهایی در نظر گرفته شود.

باید منابعی در اختیار ضابطان قرار گیرد تا بتوانند احکام دادگاه‌ها را اجرا کنند.

پارلمان، قوه قضاییه و پلیس باید برنامه حمایت از شاهدان در نظر گیرند.

سایر حوزه‌های مهم اصلاحات عبارتند از:

همه احکام دیوان‌عالی، دادگاه اقتصادی و دادگاه قانون اساسی باید در اینترنت منتشر شوند.

آموزش مبارزه با فساد باید در تمام بخش‌های دادگستری و قضایی ارائه شود و این برنامه آموزشی باید با مشارکت فعال جامعه مدنی تهیه شود.

آموزش عمومی مبارزه با فساد نیز باید تقویت شود.

برنامه‌های شتابان مبارزه با فساد در گرجستان[۱۶۰]

تمونا کارؤسانیدز و کامرین کریستِنسِن[۱۶۱]

نظام حقوقی: حقوق نوشته، اتهامی، دادستانی بخشی از قوه قضاییه

تعداد قضات نسبت به هر صدهزار نفر: ۶٫۲

(Department on Common Courts 2006)

حقوق قضات در شروع کار: ۹۸۵۸ دلار آمریکا

(Georgian Law on Remuneration 2005)

حقوق قاضی دیوان‌عالی: ۲۰۳۹۷ دلار آمریکا (همان)

درآمد ناخالص ملی سرانه: ۱۳۵۰ دلار آمریکا

(World Bank Development Indicators 2005)

بودجه سالانه قوه قضاییه: ۲۷٫۵ میلیون دلار آمریکا (همان)

بودجه کل سالانه: ۱٫۶ میلیارد دلار آمریکا

(CIA World Factbook 2005)

درصد بودجه سالانه: ۱٫۷

آیا تمام تصمیمات دادگاه‌ها قابل تجدیدنظرخواهی تا بالاترین مرجع هستند؟ بله

نهاد مسئول نظارت انضباطی و اداری: حقیقتاً مستقل (ترکیب نهاد انضباطی به موجب قانون متوازن است، اما در عمل تمام انتصابات شورای عالی دادگستری تحت نفوذ حزب حاکم انجام می‌شود.)

آیا همه احکام منتشر می‌شوند؟ بله

مجموعه قواعد رفتاری قضات وجود دارد؟ بله (اما الزام‌آور نیست.)

اولین گامهای اصلاح قوه قضاییه دوران شوروی در گرجستان در سال ۱۹۹۸ آغاز شد. دولت امتحاناتی برگزار کرد و بر اساس آن‌ها قضات ناصالح را برکنار و وکلای زبردست را برای مشاغل آنان جذب کرد. متأسفانه پس از آن، اصلاحات برای مدت کوتاهی متوقف شد. فساد مجدداً پدیدار شد و به حوزه‌های مختلف کشیده شد که موجب کاهش اطمینان عمومی شد. فساد گسترده همراه با ناهنجاریهای جدی در انتخابات پارلمانی نوامبر ۲۰۰۳ موجب اعتراضات گسترده در تفلیس شد و در نهایت به استعفای ادوارد شواردنادزه از ریاست جمهوری منتهی شد. رئیس جمهور و پارلمان بعدی در سال ۲۰۰۴ انتخاب شدند.

دولت بعدی برنامه اصلاحات جدی در پیش داشت. در سال‌های ۲۰۰۴ و ۲۰۰۵، مقامات اصلاحات مهمی در حوزه‌های آموزش، اجرای قانون، اعطای مجوز و سایر بخش‌های مهم صورت دادند، اما به قوه قضاییه نپرداختند. برنامه حقوق اروپای شرقی و مرکزی کانون وکلای آمریکا در گزارش ارزیابی شاخصهای اصلاح قضایی سپتامبر ۲۰۰۵، به اثرات نامـناسب قـوه مـجریه به عنوان یکی از مشکلات اصلی پیشروی قوه قضاییه گرجستان اشاره کرده است. در گزارش آمـده اسـت «به نظر می‌رسد این تأثیـر قـوه مـجریه از سال ۲۰۰۳ بیشتر شده است». برخی مردم این پرسش را مطرح می‌کـنند که هیـچ دادگـاهی در گرجسـتان معـروف به مستقل‌بودن نیست.[۱۶۲]

تا سال ۲۰۰۴ دو شکل اصلی فساد در قوه قضاییه وجود داشت:۱) قاضی با گرفتن رشوه از شهروندان عادی حکم را به نفع آنان صادر کند. ۲) قاضی حکم خود را بر طبق راهنماییهای قوه مجریه صادر کند. این دو مشکل به هم مربوط‌اند: قضات حقوق کمی دارند و میدانند که دولت کاری برای آن‌ها نمی‌کند، پس رشوه می‌گیرند و دولت کاری برای پیشگیری از رشوه گرفتن قضات نمی‌کند، چرا که این وضعیت قضات را در موضع ضعف قرار می‌دهد و در صـورتی کـه برخـلاف میـل قوه مجریه رأی دهند، امکان تعقیب آن‌ها فراهم می‌شود.

مقامات پس از ۲۰۰۴ حقوق قضات را تا حد بالاترین مستخدمان عمومی بالا بردند و کنترل بر رشوه را شدت بخشیدند. در سال‌های ۲۰۰۴ و ۲۰۰۵ قضات متعددی به دلیل قبول رشوه از کار معزول شدند.[۱۶۳] این تمهیدات رشوه‌گیری قضات را متوقف کرد، اما نگرانی در خصوص نبود استقلال قوه قضاییه از قوه مجریه همچنان وجود دارد.[۱۶۴]

به‌موجب قوانین گرجستان، رئیس جمهور، قـضات دادگـاه‌های عمــومی را به توصیه شورای عالی قضایی عزل و نصب می‌کند.[۱۶۵] با این‌که امتحانات قضایی فشرده و معین هستند، اما مصاحبه نهایی شفاف نیست و معیار انتخاب مشخصی ندارد. این وضعیت موجب تصمیم‌گیری شخصی می‌شود که مبتنی بر شرایط و شایستگیهای داوطلبان نیست و بیشتر به عواملی چون روابط شخصی و دیدگاه‌های سیاسی بستگی دارد.

راه دیگر نفوذ در قوه قضاییه از مسیر رویههای انضباطی، از تذکر تا عزل قضات، است. قانون دادگاه‌های عمومی با این‌که به‌تازگی اصلاح شده، اجازه می‌دهد که قضات برای نقض جدی یا مکرر قانون در احکامشان مجازات انضباطی بشوند.[۱۶۶] ابهام مقررات مذکور، به‌ظاهر شورای عالی را قادر ساخته که تعدادی از قضات را وادار به استعفا کند و برخی از قضات دیوان‌عالی را که تابع خواستههای سیاسی نبودهاند، عزل کند.[۱۶۷]

در سال ۲۰۰۵ دولت ساختار دادگاه‌های عمومی را تغییر داد و دادگاه‌های بدوی موجود را در قالب دادگاه‌های منطقهای ادغام کرد. تصمیم شورای عالی قضات مبنی بر انتصاب قضات بیتجربه در مناصب به‌نسبت عالی و گذاشتن نام قضات باتجربهتر در فهرست ذخیره، بیشتر اوقات بدون هیچ توضیحی به قـضات و بر اساس معیارهای مبهم انجام می‌شود. جالب آن است که نام بسیاری از قضات کارکشته در فهرست ذخیره بود و در حدود یک‌سوم مناصب قضایی خالی مانده بود و همین امر موجب تأخیر در رسیدگی به پرونده‌ها شد. این وضعیت تأثیر سویی روی قضات در حال کار گذاشت و این نگرانی را ایجاد کرد که قوه قضاییه در معرض نفوذ قوه مجریه قرار گرفته است.[۱۶۸]

روش دیگر نفوذ در قوه قضاییه منحصر به قضات دیوان‌عالی بود. در اصلاحی که بر قانون دیوان‌عالی اِعمال شد، مقرر شد که قضاتی که تا تاریخ ۳۱ دسامبر ۲۰۰۵ استعفا دهند، حقوق بازنشستگی معادل حقوق فعلیشان، یعنی ۱۰۰۰ لاری گرجستان (معادل ۵۵۵٫۵۰ دلار آمریکا) دریافت خواهند کرد. این مقرره جدید برای تهدید برخی از قضات به عزل و از دست دادن مزایا به‌کار گرفته شد.[۱۶۹]

قوه قضاییه با مشکلات دیگری چون نبود کارکنان مناسب، زیربنای ضعیف (از جمله فضای مناسب و تجهیزات الکترونیک)، پشتیبانی مالی کافی[۱۷۰] و اجرای ضعیف احکام[۱۷۱] مواجه است. در نتیجه کارکرد فعلی قوه قضاییه مانع این می‌شود که شهروندان از طریق این قوه به دنبال اجرای عدالت باشند. بر طبق یافته‌های نظرسنجی برنامه حقوق اروپای شرقی و مرکزی کانون وکلای آمریکا، تقریباً نیمی از شهروندان گرجستان تمام تلاش خود را می‌کنند که سروکارشان به قوه قضاییه نیفتد. نظام قضایی ضعیف بر فضای سرمایهگذاری نیز اثر منفی می‌گذارد. پارلمان در سال ۲۰۰۴ با اصلاح قانون مالیات، داوری را به عنوان روش جایگزین مراجعه به دادگاه‌ها تعیین کرد تا کسب‌وکارهایی که گمان داشتند دادگاه‌ها از منافع دولت حفاظت می‌کنند از داوری استفاده کنند. بعد از این‌که در چند پرونده مهم مالی دولت محکوم شد، این مقرره لغو شد.[۱۷۲]

سازمان‌های گرجستانی و بین‌المللی اغلب از دولت میخواهند قوه قضاییه را اصلاح کند و استقلال آن را افزایش دهد. سازمان‌های غیردولتی محلی بیانیه‌ای گروهی امضا کرده و خواستار استقلال قضایی بیشتر شدهاند. دولت نیز به دنبال روابط بهتر با اتحادیه اروپا است و به این منظور باید شرایط شورای اروپا و سیاست همجواری اروپایی اتحادیه را برآورده سازد. در سال ۲۰۰۶ دولت گرجستان اصلاح قضایی را اولویت خود اعلام کرد و در ماه می همان سال رئیس جمهور میخائیل ساکاشویلی اعلام کرد که کمیسیون دولتی اصلاح قضایی تأسیس شده و انتظار میرود که شامل نمایندگانی از سازمان‌های بین‌المللی و محلی باشد.[۱۷۳]

موفقیت اصلاحات در حوزه قضایی منوط به تحقق تمهیدات زیر است که برخی نیز هم‌اکنون در دست اجرا هستند:

باید معیار روشنی برای ارزیابی این‌که کدام قضات در مناصب خود باقی بمانند و کدام نمانند، وضع شود. جایگزینی قضات باید کاملاً شفاف باشد و تضمین شود که نسل جدید قضات مستقل و حرفه‌ای هستند.

باید ضمانتهای اجتماعی و مالی در نظر گرفته شود تا وسوسه مشارکت در فعالیت‌های فاسد کاسته شود.

مدرسه عالی قضات که مرکزی دولتی برای قضات است باید دوره‌های آموزشی، بازآموزی و ارزیابی مؤثر برگزار کند. به‌ویژه باید در زمینه تدوین سرفصلهای آموزشی، آموزش اساتید مدرسه عالی و سازوکارهای بهتر مالی برای انتقال منابع لازم به مدرسه عالی فعالیت شود.

دولت قصد دارد نظام هیأت منصفه ایجاد کند. این نظام پیش از اجرا باید آزمایش شود تا مناسب بودن آن روشن شود.

برای این‌که از طولانی شدن بیش از حد پرونده‌ها پیشگیری شود (رسیدگی به برخی پرونده‌ها سال‌ها طول می‌کشـد)، لازم است که تعداد قضات افزایش یابد.

یک مرکز اطلاعات از پرونده‌های اقامه‌شده و مختومه‌شده باید در دسترس عموم قرار گیرد تا شفافیت تضمین شود.

اگر قرار باشد که برنامه اصلاح قضایی دولت نتایج پایداری داشته باشد، باید در تدوین سیاستهای اصلاحی شفاف و واقعبینانه و روشن تلاش بیشتری صورت گیرد. گروه‌های ذی‌نفع باید فرصت مشارکت و توافق بر سر اصول کلی و جزئیات ظریفتر را که در نهایت منجر به فرایند تدوین مقررات می‌شود، داشته باشد. مهم است که دولت اهداف خود در اصلاح قوه قضاییه را علنی و منتشر کند و شرایط را برای گفتگویی ساده با شهروندان آماده سازد.

۱۳٫فساد قضایی و مصونیت در مکزیک[۱۷۴]

میگل کاربونِل[۱۷۵]

نظام حقوقی: حقوق نوشته، تفتیشی، فدرال

تعداد قضات نسبت به هر صدهزار نفر: ۰٫۹ (فقط دادگاه‌های فدرال) (Justice Studies Center of the Americas 2004-5)

حقوق قضات در شروع کار: ۶۲۸۱۸ دلار آمریکا

(www.tsjdf.gob.mx 2006)

حقوق قاضی دیوان‌عالی: ۳۱۷۷۰۹ دلار آمریکا

(www.scjn.gob.mx and www.trife.org.mx 2006)

درآمد ناخالص ملی سرانه: ۷۳۱۰ دلار آمریکا

(World Bank Development Indicators 2005)

بودجه سالانه قوه قضاییه: ۱٫۵ میلیارد دلار آمریکا

(World Bank Group 2000)

بودجه کل سالانه: ۱۵۰ میلیارد دلار آمریکا

(Diario Oficial de la Federación 2002)

درصد بودجه سالانه: ۱٫۰

آیا تمام تصمیمات دادگاه‌ها قابل تجدیدنظرخواهی تا بالاترین مرجع هستند؟ خیر

نهاد مسئول نظارت انضباطی و اداری: غیرمستقل

آیا همه احکام منتشر می‌شوند؟ خیر

مجموعه قواعد رفتاری قضات وجود دارد؟ بله؛ فقط برای قضات فدرال

بدترین اثر فساد قضایی در مکزیک سطح بالای مصونیت است که عمدتاً توسط فعالان نظام قضایی ایجاد و پشتیبانی می‌شود: پلیس، دادستان‌ها، قضات و مسئولان زندان. آمار دقیقی وجود ندارد که بر اساس آن بتوان اشکال فساد را در نظام قضایی مکزیک سنجید، اما آماری وجود دارد که امـکان تحلیل را فراهم می‌کند.

مذاکرات مجرمان و پلیس

طبق بررسی جمعیت زندانیان، اکثریت بازداشتها در زمان ارتکاب جرم یا تا سه ساعت پس از آن انجام می‌شود. در حدود ۴۸ درصد بازداشتشدگان مورد مطالعه اظهار کرده‌اند که در کمتر از ۶۰ دقیقه پس از ارتکاب جرم و ۲۲ درصد تا ۲۴ ساعت پس از ارتکاب جرم بازداشت شدهاند.[۱۷۶] این به آن معناست که ۷۰ درصد بازداشت‌ها در کمتر از ۲۴ ساعت پس از ارتکاب جرم انجام شدهاند. این آمار نشان میدهد که پلیس از ظرفیت تعقیب کافی برخوردار نیست و اگر بازداشتها در زمان ارتکاب جرم صورت نگیرد، احتمال این‌که مجرمان هیچ‌گاه دستگیر نشوند، زیاد است. دلیل این وضعیت آن است که ممکن است «مذاکراتی» میان مجرمان و مقامات فاسد پلیس صورت گیرد.

در بیشتر مواقعی که متهمی نزد مقام قضایی آورده شود، نقض حقوق بنیادین رخ می‌دهد که مربوط به فساد است. برای نمونه، ۷۱ درصد بازداشتیان شهر مکزیک در دوره بازداشت از سوی دادستانی از مشاوره با وکیل محروم بودهاند و از ۲۹ درصدی که وکیل داشتهاند نیز در حدود ۷۰ درصد اجازه نداشتند که با وکیل خود به شکل خصوصی صحبت کنند. زمانی که متهمان به مرجع قضایی منتقل شده‌اند تا قاضی تصمیم بگیرد که آزاد شوند یا به پرونده آن‌ها رسیدگی شود، به ۶۰ درصد بازداشتیان گفته نشده بود که حق دارند از اظهارنظر امتناع کنند. در زمان بازجویی اولیه مقام قضایی، از هر چهار بازداشتی یک نفر از کمک وکیل برخوردار نبوده است.[۱۷۷] زمانی که فرد بازداشتی به وکیل دسترسی ندارد، بسیار آسانتر به فشار برای پیشنهاد پول به پلیس تن می‌دهد. در حدود ۸۰ درصد افراد بازداشتی هیچگاه با قاضیای که محکومشان می‌کند صحبت نمی‌کنند و در ۷۱ درصد پرونده‌ها نیز در زمان اظهارات فرد بازداشتی در دفاتر قضایی هیچ قاضیای حضور ندارد.[۱۷۸] اگر در زمان بازجویی هیچ قاضیای حاضر نباشد، احتمال میرود که فشار به فرد بازداشتی تکرار شود یا افزایش یابد که شاهدان را مجبور به اعتراف کند یا موضوع را از طرق غیررسمی حل کند.

بیاعتباری بیسابقه در تاریخ قضایی

این ارقام، سطح پایین اعتماد جامعه را به نهادهای دادگستری توجیه می‌کند. مطالعات اخیر از عموم افراد و همچنین افرادی که در حوزه عدالت فعالیت می‌کنند، نشانگر سطح پایین اطمینان به قضات و دادگاه‌ها است. بر طبق نظرسنجی ملی فرهنگ سیاسی و عملکرد شهروندان، که توسط وزارت کشور در نوامبر و دسامبر ۲۰۰۱ انجام شده است، تنها ۱۰٫۲ درصد مردم به دیوان‌عالی «اطمینان زیادی» دارند. بر اساس این نظرسنجی، اطمینان به دیوان‌عالی کمتر از اطمینان مقامات محلی و شهری، رسانه‌ها، کسب‌وکارهای بزرگ و سازمان‌های شهروندی است.[۱۷۹] نظرسنجی دیگری که سال بعد از شصت هزار نفر انجام شد نشان می‌دهد که دو سوم پاسخ دهندگان به دیوان‌عالی اطمینانی ندارند یا اطمینان کمی دارند و ۶ درصد «اطمینان زیادی» دارند.[۱۸۰]

حقوقدان برجسته، هکتر فیکس فیهرو، درست میگوید که: «تصویر دادگستری در رسانه‌ها، باور عمومی و حتی در خود حرفه حقوق در کل مطلوب نیست و به نظر می‌رسد که بازتاب بحرانی دائمی و گسترده است».[۱۸۱] مقامات قضایی در میان خود از آینده مأیوسکننده نظام قضایی صحبت میکنند. رئیس پیشین دیوان‌عالی اظهار می‌دارد که پلیس فدرال قضایی با «عمیقترین بیاعتمادی عمومی در تاریخ خود» مواجه است.[۱۸۲] پاسخ قوه قضاییه به انتقادهای فساد دوستانه نبود. در ماه می سال ۲۰۰۱ گزارشگر ویژه استقلال قضات و وکلای سازمان ملل از مکزیک بازدید کرد. وی بر اساس مشاهدات و صحبت با مردم به این نتیجه رسید که در حدود ۵۰ تا ۷۰ درصد قضات فدرال فاسد هستند.[۱۸۳] وی می‌گوید: «مصونیت و فساد در نظام دادگستری مکزیک فراگیر هستند. لازم است در این موارد تحقیق شود و مسئولین در موارد نقض حقوق بشر از جمله شکایات فساد فراگیر به مردم پاسخگو باشند». اظهارات گزارشگر ویژه چنان قوه قضاییه را برآشفت که دیوان‌عالی کتابی در رد ادعاهای وی منتشر کرد.[۱۸۴]

گزارش رقابت جهانی سال ۲۰۰۵-۲۰۰۶ مجمع جهانی اقتصاد، بر نبود استقلال قضایی تمرکز دارد و از میان ۱۱۷ کشور جهان مکزیک را در رتبه پنجاه و پنجم ارزیابی کرده است. نبود استقلال موجب پدیداری عملکردهای فاسدی در رویههای قضایی شده که به دو شکل خود را نشان می‌دهند: به لحاظ بیرونی در ارتباط با فعالان اصلی اجتماعی و سیاسی، و به لحاظ درونی با فشار بر قضات دادگاه‌های پایین‌تر برای تبعیت از «رهنمودها» و حفظ منافع مقامات بالاتر.

استقلال شرط لازم دفتر دادستان عمومی

یکی از دلایل وجود فساد در قوه قضاییه نبود اخلاق عمومی است که در صورت وجود آن، مقامات عمومی را از مشارکت در فعالیت‌های نادرست باز می‌داشت. اما از سوی دیگر برخی فسادها به دلیل سیاست ضعیف تقـنینی است. به بیان دیگر قوانین موجب فساد می‌شوند.

برای مثال، به موجب قانون اساسی، دفتر دادستان عمومی از اختیار انحصاری آغاز تعقیب کیفری برخوردار است. این انحصار قدرت تصمیم‌گیری زیادی را به کارمندان دفتر دادستانی می‌دهد و حوزه اختیار وسیعی در تصمیم به ارائه یا عدم ارائه تحقیقات اولیه به قاضی ایجاد می‌کند. یک شیوه معمول آن است که وکلای افراد متهم به ارتکاب جرم، مسأله را پیش از ارائه تحقیق به مقام قضایی با دفتر دادستان عمومی «حل کنند». اگر در این میان پای پول هم باز شود که احتمال موفقیت بسیار افزایش می‌یابد.

فساد در دفتر دادستانی در نتیجه وابستگی به دولت اتفاق میافتد. به موجب قانون اساسی، دفتر دادستان عمومی در سطح فدرال به ریاست جمهوری وابسته است و در سطح ایالتی به دفاتر فرمانداران ایالتی. این وضعیت، فساد را چندین برابر می‌کند. در چنین شرایطی دشوار بتوان تحقیق مستقلی در خصوص مقاماتی انجام داد که به حزب حاکم در دولت تعلق دارند. علاوه بر این، موجب گسترش روابط حزبی به حوزه قضایی می‌شود و این امر بدین معناست که تحقیق از جرایم اغلب مطابق با برنامه‌های سیاسی انجام خواهد شد.

تنها راهحل اعطای استقلال سازمانی و کارکردی به دفتر دادستانی عمومی است. این استقلال به معنی آن است که انتصاب و عزل بر عهده مجالس مقننه سطوح فدرال و محلی خواهد بود. با این‌که بسیاری از برنامه‌های اصلاح قانون اساسی بر این مبنا تدوین شده است، هیچ کدام تا به امروز به تأیید نرسیدهاند.

حرکت کند مکزیک به سوی رسیدگیهای شفاهی

زمانی که رسیدگی قضایی آغاز می‌شود، اگر قصد پیشگیری از فساد وجود داشته باشد باید اصول دقیقی رعایت شوند. برای مثال، اگر در جریان یک رسیدگی قضایی شخصی از کمک حقوقی برخوردار نبوده است، همین باید مبنایی برای بطلان کل جریان تحقیق و رسیدگی باشد. همین فرایند باید در مواردی که قاضی در جریان رسیدگی حاضر نیست یا زمانی که دادستانی شواهدی علیه متهم ارائه می‌کند، در پیش گرفته شود.

موضوع مهم دیگر اجرای فرایند رسیدگی شفاهی، به‌ویژه در پرونده‌های کیفری، است. در رسیدگیهای شفاهی به این دلیل که کل فرایند در حضور اطراف قضیه انجام می‌شود، فساد کاهش می‌یابد. در زمینه رسیدگی‌های شفاهی تجربیات موفق و البته محدودی در سطح محلی انجام شده است. رسیدگی شفاهی ابتدا در سال ۲۰۰۴ در نؤو لِئون اجرا شد و سپس باقی ایالات اصلاحات مشابهی انجام دادند. چنین اقدامات باید تسریع شوند و به‌ویژه در سطح فدرال که بیشتر قضات سنتی مخالف تغییر آیین دادرسی هستند، به اجرا درآیند.

سازوکارهای نظارت و انضباطی قضات نیز نیاز به اصلاح دارند. سازوکارهای انضباطی مبهم هستند و نهاد مسئول انجام تحقیقات کاملاً مستقل نیست. شورای قضایی فدرال در سال ۱۹۹۴ برای نظارت و رسیدگی انتظامی تأسیس شد، ولی پس از اصلاحات ۱۹۹۹ تا حد زیادی به دیوان‌عالی وابسته شد. اکثریت اعضای این شورا متعلق به قوه قضاییه هستند و همین موضوع، تردیدهایی در خصوص تعارض منافع ایجاد می‌کند؛ شاید که این اعضا برای حفاظت از همکاران خاطی خود در برابر تعقیب و مجازات انگیزه داشته باشند. باید شکایات علیه قضات و دلایل آن منتشر شوند و تا عموم مردم به اطلاعات لازم برای ارزیابی نظام فعلی نظارت دسترسی داشته باشند.

حوزه دیگری که نیاز به اصلاح دارد، نابرابری شرایط دادگاه‌های فدرال و محلی است. دادگاه‌های محلی بودجه کافی و ابزار مناسب برای انجام کار خود را ندارند، ولی دادگاه‌های فدرال از منابع خوب و درآمدهای بالا برخوردارند. برای کاهش شکاف میان درآمدها در سطوح مختلف قضایی باید یک نظام ملی آموزش و انتصاب تدوین شود.

خطمشی کلی مقررات نیز باید در جهت تعیین حقوق و مسئولیتهای عناصر مختلف نظام قضایی باشد. هر ایالتی قانون مجازات و آیین دادرسی کیفری خود را دارد و با احتساب قوانین فدرال در مجموع ۶۶ قانون جداگانه وجود دارند. این حجم قوانین، درک کارکرد نظام دادگستری را دشوار می‌کند و فساد موجود از چشم پنهان میماند. تصویب یک قانون واحد به درک بهتر عمومی از قانون کمک خواهد کرد.

آموزش وکلا و قضات در زمینه اخلاق نیز تمهیدی دیگر است. بخشی از تقصیر متوجه نظام آموزشی است. در دانشگاهها و دانشکدههای حقوق، توجه کمی به مسائل اخلاق [حرفه‌ای] می‌شود و این موضوع که هیچ دانشکده اجباری برای وکلا وجود ندارد نیز این وضعیت را تشدید می‌کند. علاوه بر این، در مواردی که وکیلی محکوم به فساد شود، هیچ آیینی وجود ندارد که به موجب آن وی از کار وکالت بازداشته شود.

پاکستان: سنت سرسپردگی قضایی[۱۸۵]

جاوید آ. صدیقی[۱۸۶]

نظام حقوقی: کامن لا، اتهامی، متکثر (با مؤلفه‌هایی از حقوق اسلامی)، فدرال

تعداد قضات نسبت به هر صدهزار نفر: ۱٫۱ (World Bank 2000)

حقوق قضات در شروع کار: ۱۱۹۵ دلار آمریکا

(TI National Integrity System Report 2003)

حقوق قاضی دیوان‌عالی: ۱۲۴۳۲ دلار آمریکا

(Dawn Pakistan 23 December 2003)

درآمد ناخالص ملی سرانه: ۶۹۰ دلار آمریکا

(World Bank Development Indicators 2005)

بودجه سالانه قوه قضاییه: نامشخص

بودجه کل سالانه: ۲۱٫۸ میلیارد دلار آمریکا (www.finance.gov.pk/budget)

درصد بودجه سالانه: نامشخص

آیا تمام تصمیمات دادگاه‌ها قابل تجدیدنظر خواهی تا بالاترین مرجع هستند؟ بله

نهاد مسئول نظارت انضباطی و اداری: غیرمستقل

آیا همه احکام منتشر می‌شوند؟ خیر

مجموعه قواعد رفتاری قضات وجود دارد؟ بله

درک مشکل فساد در قوه قضاییه پاکستان بدون نگاه به تاریخچه این نهاد ممکن نیست. کل نظام دادگستری از فرمانروایان استعماری بریتانیا به ارث رسیده است. حتی امروزه نیز زبان رسمی دادگستری انگلیـسی اسـت یـعنـی زبـانی کـه ۹۸ درصد مردم آن را نمیفهمند. همیشه به دادگاه‌ها به چشم میدان جنگی برای قشر پرنفوذ و پولدار نگریسته میشده است. اکثریت مردم، به‌ویژه در مناطق روستایی، از سازوکارهای جایگزین حل‌وفصل اختلافات مثل جرگه یا پنچایت[۱۸۷] استفاده می‌کنند.

دفتر شفافیت بین‌الملل پاکستان در اوت ۲۰۰۶ نظرسنجی ملی درک فساد را منتشر کرد. بر اساس این گزارش، رتبه قوه قضاییه از جایگاه چهارم در سال ۲۰۰۲ به جایگاه سوم در ۲۰۰۶ نزول یافته است.[۱۸۸] از میان ۴۰۰۰ پاسخدهنده، ۳۵۶۸ نفر، به طور متوسط معادل ۳۸ دلار آمریکا به عنوان رشوه به تمام بخش‌های عمومی پرداخت کرده‌اند و همین رقم رشوه در قوه قضاییه ۹۳ دلار آمریکا بوده است. جدول زیر یافته‌های تفکیک شده این گزارش را نشان می‌دهد.

انواع فساد

افرادی که مستقیم یا غیرمستقیم در دادوستد رشوه دست داشتهاند

قاضی

کارمند دادگاه

دادستان عمومی

وکیل طرف دعوا

شاهد

سایرین

مجموع

درصد

میزان پول اضافه‌ای که باید به مقام دادگاه پرداخت شود

۲

۱۱۷

۳

۵

۲۱

۳

۱۵۱

۴۱٫۷۱

میزان پول اضافهای که باید به دادستان عمومی پرداخت شود

۲۳

۹

۱۹

۴

۵۵

۱۵٫۱۹

میزان پول اضافهای که باید به شاهدان پرداخت شود

۱۷

۹

۱۳

۸

۴۷

۱۲٫۹۸

میزان پول اضافهای که باید به وکیل طرف دعوا پرداخت شود

۳

۱۵

۲

۱۸

۳۸

۱۰٫۵۰

میزان پول اضافهای که باید به قاضی حل اختلاف پرداخت شود

۳

۲۷

۲

۳۲

۸٫۸۴

میزان پول اضافهای که باید به قاضی پرداخت شود

۱۱

۵

۱۶

۴٫۴۲

سایر هزینهها

۲

۱۱

۱

۹

۲۳

۶٫۳۵

۶۱

۱۸۸

۴۳

۲۷

۲۹

۱۴

۳۶۲

۱۰۰٫۰۰

ماهیت داد و ستد

جمع

درصد

پولی که مستقیم از سوی فرد (ارائه‌کننده خدمات) مطالبه شده است

۲۲۴

۶۱٫۸۸

پولی که فرد (ارائه‌کننده خدمات) از طریق شخص ثالث مطالبه کرده است

۱۰۷

۲۹٫۵۶

پولی که مستقیم به فرد (ارائه‌کننده خدمات) پیشنهاد شده است

۲۳

۶٫۳۵

پولی که فرد دریافت‌کننده خدمات از طریق شخص ثالث مطالبه کرده است

۸

۲٫۲۱

جمع

۳۶۲

۱۰۰٫۰۰

قوه قضاییه سوگند «وفاداری» به قوه مجریه یاد کرده است

در زمان استقلال پاکستان در سال ۱۹۴۷، یک مجلس مؤسس برای تدوین قانون اساسی تشکیل شد. پس از هفت سال کار بر روی پیشنویس قانون اساسی، زمانی که اعضا به پایان کار نزدیک شده بودند، فرماندارکل، غلام محمد، مجلس را به دلیل به چالش کشیدن قدرت وی در عزل وزراء منحل کرد.

سخنگوی مجلس مؤسس، مولوی تمیزالدین، به این قانون اعتراض کرد. از بخت بد وی، دادگاه عالی در طی قانونی به نفع فرماندار کل رأی داد و این قانون منشاء سرسپردگی قضایی به قدرت حاکمه پاکستان است.

از دهه ۱۹۵۰، تاریخ پاکستان مملو از دوره‌های حکومت اقتدارگرای نظامی و حکومتهای زودگذر مدنی بوده است. تقریباً همه این حـکومـتها مـواد مـربوط به ارتباط میان قوه قضاییه و مجریه، حکومت نظامی و افزایش اختیارات ریاست جمهوری قانون اساسی را تغییر دادهاند. همچنین همه این دولت‌ها قوه قضاییه را وادار به تجدید سوگند «وفاداری» به هیأت حاکمه، به‌جای قانون اساسی، کرده‌اند. این وضعیت نهاد قضایی را نابود و قضات را مایوس کرده و آن‌ها را در معرض نفوذ نامناسب قرار داده است. دولت‌های مدنی بینظیر بوتو (۱۹۸۸-۹۰ و ۱۹۹۳-۹۶) و نواز شریف (۱۹۹۰-۹۳ و ۱۹۹۷-۹۹) نیز قادر به شکستن ارتباط میان نظامیان، رهبران مذهبی و سیاسیون مورد حمایت ارتش نشدند، چرا که قدرت خودشان نیز بسته به حمایت نظامی بود.

ژنرال پرویز مشرف در هنگام به قدرت رسیدن دست به پاکسازی قوه قضاییه زد و قضات را وادار کرد که سوگند پایبندی به قانون اساسی موقت ۱۹۹۹ را یاد کنند. در این سوگند دادگاه‌ها از به چالش کشیدن «رئیس اجرایی یا هر مقام دیگری که تحت صلاحدید و اختیار وی به فعالیت می‌پردازد» منع شدهاند. در ژانویه ۲۰۰۰، رئیس قوه قضاییه سعیدالزمان صدیقی و پنج عضو دیگر دیوان‌عالی که از پیروی امتناع کرده بودند از مشاغل خود عزل شدند. در سال ۲۰۰۳ رئیس جمهور مشرف حکم چارچوب حقوقی[۱۸۹] را پذیرفت که رسماً قانون اصلاحیه هفدهم قانون اساسی نامیده میشد. این قانون به وی اجازه میداد که اختیار عزل نخست وزیر را مجدداً به دست گیرد، مجلس ملی را منحل و رؤسای نیروهای ارتش و فرمانداران ایالتی را منصوب کند. این قانون به مشرف اجازه میداد که منصب ارتشی خود را تا ۲۰۰۴ نگه دارد و تا سال ۲۰۰۷ نیز رئیس جمهور باشد.

دولت کنترل شدیدی بر انتصاب، انتقال و عزلهای قوه قضاییه به‌ویژه در سطح عالی قضایی اِعمال می‌کند.[۱۹۰] این واقعیت که قضات امنیت دائم شغلی ندارند نیز آنان را در برابر نفوذ سیاسی آسیبپذیرتر می‌کند. رئیس قوه قضاییه، داوطلبان قضایی را به وزارت دادگستری، پارلمان و در نهایت به رئیس جمهور معرفی می‌کند. نام این اشخاص در نهاد خدمات اطلاعاتی نیز بررسی می‌شود. در این فرایند اغلب نام داوطلبان تغییر می‌کند و موجب تأخیر در انتصاب قضات می‌شود که بنا به قانون باید تا سی روز پس از بازنشستگی، استعفا یا عزل قاضی باشد.

با وجود قضات منعطف در سطوح عالی، قوه مجریه اطمینان حاصل می‌کند که کنترلش از طریق سلسله‌مراتب اِعمال می‌شود، چرا که دادگاه‌های عالی اختیار اداری اختصاص پرونده‌ها به قضات و انتصاب آن‌ها در ایالتها را در دست دارند. از سوی دیگر نیز قوه مجریه از طریق فرایند انتخاباتی نیز بر قوه قضاییه نفوذ دارد؛ این نفوذ به این شکل است که برخی رؤسای قضایی مقامات پیشین انتخاباتی را از میان قضات دادگاههای پایینتر منصوب می‌کنند.[۱۹۱]

پس از کودتای نظامی اکتبر ۱۹۹۹، دادگاه‌های مسئولیت که از ۱۹۹۴ از میان رفته بودند، احیا شدند تا طبق حکم هیأت ملی پاسخگویی به پرونده‌ها رسیدگی کنند. این دادگاه‌ها برای رسیدگی سریع به پرونده‌های فساد و اقدامات فاسد، تصاحب اموال، پورسانت، حق کمیسیون و سایر اَشکال سوءاستفاده از قدرت تأسیس شدند. هیأت ملی پاسخگویی به صدها پرونده مهم فساد علیه سیاستمداران، مستخدمان عمومی و تجار با موفقیت رسیدگی کرد البته قضات و مقامات نظامی تا حد زیادی معافیـت داشـتند. بر طبق حکم این هیأت، در رسیدگیها بار اثبات دعوی بر عهده متهم بود.

فساد قضایی امروز

تعداد اتهامات فساد مالی علیه مقامات بلندپایه قضایی معدود اسـت؛ الـبته این به آن معنا نیست که چنین نوع فسادی وجود ندارد. بر اساس اولین نظر کارشناسی کانون وکلای پاکستان در زمینه قوه قضاییه در سال ۲۰۰۳، دولت نظامی ممکن است فساد را به این دلیل بپذیرد که احتـمال کمـتری وجــود دارد که قــضات «نه چندان درستکار»، دولت را به چالش بکشانند.[۱۹۲] دلیل دیگر تعداد کم اتهامات فساد قضایی، حکم سختگیرانه اهانت به دادگاه[۱۹۳] صادره در ژوئیه ۲۰۰۳ بود که مجازات این جرم را حبس تا شش ماه یا جریمه تا ۱۷۰۰ دلار آمریکا یا هر دو تعیین کرده بود. همچنین انتقاد از رفتار قضات در پارلمان نیز جرم قابل مجازات اعلام شد.[۱۹۴]

فساد در دادگاه‌های بدوی شدیدتر است. بیشتر کار قضایی در این دادگاه‌ها انجام می‌شود و در عمل در هر مرحله باید پول پرداخت شود.[۱۹۵] دفتر شفافیت بین‌الملل پاکستان در سال ۲۰۰۲ یک نظرسنجی از ۳۰۰۰ نمونه از تمام مناطق کشور انجام داد. بر اساس یافته‌های این نظرسنجی، ۹۶ درصد پاسخ‌دهندگانی که با دادگاه‌های بدوی سروکار داشتهاند، با رفتارهای فاسد مقامات دادگاه و اغلب قضات مواجه شدهاند.[۱۹۶]

بیشتر رسیدگیها در دادگاه‌های پایین‌تر به زبان بومی انجام می‌شود، اما قوانین به انگلیسی هستند و این موضوع بالقوه موجب فساد است. در گزارش ۲۰۰۲، هیأت ملی پاسخگویی با عنوان «استراتژی ملی مبارزه با فساد» آمده است: «تجربه برخورد اولیه شهروندان با فساد در فرایند قضایی احتمالاً مواجهه با حرفه حقوق است. زمانی که موکلی به وکیل مراجعه می‌کند، به‌ندرت توصیه حقوقی مناسب دریافت می‌کند و در بیشتر مواقع در مورد ادعایش، امیدهای واهی می‌شنود. حتی ممکن است از موکل خواسته شود که هزینه زیادی برای آماده کردن پروندهاش بپردازد، بدون این‌که بداند اصلاً به لحاظ حقوقی پرونده قابل دفاعی نیست».[۱۹۷] کسانی که بیشتر از همه آسیب می‌بینند، زنان و کودکان هستند که نمی‌توانند هزینه وکیل، رشوه یا وثیقه را تأمین کنند. در زمان نگارش این مقاله، نزدیک به ۴۰۰۰ زن به موجب دستورالعمل حدود[۱۹۸] زندانی هستند.[۱۹۹]

پاسخگویی ضعیف و جایگاه نازل

بالاترین نهاد انضباطی قوه قضاییه، شورای عالی قضایی است که از دستکم سه قاضی دیوان‌عالی و رئیس قوه قضاییه تشکیل می‌شود. این شورا در نوامبر ۲۰۰۵ تشکیل شد و کار اولیهاش، تصویب آیین تحقیق و رسیدگی به شکایات علیه قضات بود، البته تا به امروز هیچ قاضیای توسط این شورا محکوم نشده است.[۲۰۰] این شورا «اطلاعات» پلیس و رسانه‌ها را در مورد فساد قضات میپذیرد، اما این حق را برای خود محفوظ میدارد که علیه شاکی شکایتی که «غلط، بیمعنی، ساختگی و دروغ» باشد، شکایت کند.

فساد در دادگستری نشانگر نقص عمیقتر ناشی از معیارهای نازل حرفهای، صلاحیت و وظایف مدنی است. گمان میرود که مقامات بالاتر، ابزار دست افراد متنفذ مرتبط با دولت باشند. در سطح پایین‌تر قوه قضاییه، درآمدهای پایین قضات و سایر کارکنان دادگاه جایگاه و انتظارات را کاهش می‌دهد و ورود به حرفه وکالت نیز از طریق صدها دانشکده حقوق خصوصی آسان است.

علاوه بر همه این مشکلات، حجم انبوه پرونده‌های حقوقی و کیفری در دادگاه‌های بدوی نیز مسائل را پیچیدهتر می‌کند. تنها در پنجاب تعداد پرونده‌های در حال رسیدگی دادگاه‌های کیفری ۳۴۳۷۳۲ پرونده، دادگاه‌های حقوقی ۴۳۹۴۶۰ پرونده و دادگاه‌های session [که به جرایم سنگینتر و حدود رسیدگی می‌کنند] ۱۱۱۸۳۹ پرونده است. یک دلیل این تأخیرهای مزمن آن است که طرفین دعوا برای به تأخیر انداختن حل و فصل پرونده به کارکنان دادگاه رشوه می‌دهند.

دادگستری در مناطق روستایی

بر اساس یافته‌های مطالعه عدالت روستایی[۲۰۱] برنامه توسعه ملل متحد در سال ۲۰۰۳، مردم در مناطق فقیر روستایی تمایلی به رجوع به نظام رسمی حقوقی ندارند، چرا که پلیس و دادگاه‌ها را بخشی از تجملات ثروتمندان میدانند. سودی که از طرح دعوای حقوقی حاصل می‌شود، کمتر از هزینه آن است. مردم این مناطق دعاوی خود را به جای دادگستری به پنچایت محلی می‌برند.[۲۰۲]

نظرسنجی برنامه توسعه ملل متحد از ۲۰۷ داوطلب و یک گروه ۶۴ نفره ناظر تشکیل شده بود. از ۵۶ نفری که شکایت خود را به پلیس برده بودند، ۵۴ درصد باور داشتند که ثبت گزارش اولیه اطلاعات لازم برای تشکیل پرونده دشوار بوده است. اکثریت میگفتند که پلیس برای ثبت گزارش اولیه رشوه طلب کرده است. ۸۴ پاسخ دهنده اظهار کرده‌اند که به طور متوسط ۱۹ بار به پلیس مراجعه کرده‌اند. بیشترین تعداد مراجعه گزارش‌شده نیز ۳۰۰ بار بوده است. با توجه به این‌که میانگین فاصله تا پاسگاه پلیس ۹ مایل است، این تعداد مراجعه اتلاف وقت بیش از حدی است. سایر هزینهها مثل حق تمبر، اسناد، رفت و آمد و رشوه نیز زیاد هستند. ۶۴ پاسخ دهنده ادعا کرده‌اند که به طور متوسط ۹۵ هزار ریال (معادل ۱۵۷۷ دلار آمریکا) و ۱۰ نفر ادعا کرده‌اند که به طور متوسط بیش از ۴۰ هزار ریال هزینه کرده‌اند که برای یک خانواده فقیر مبلغ بالایی است.

برای حل‌وفصل اختلافات به نظام حامی و موکل تکیه می‌شود و دو سوم پاسخ دهندگان اظهار داشتهاند که برای حل مشکل حقوقی یا پلیسی خود به دوستی متنفذ یا رهبر قبیله وابسته بودهاند. نظام تکیه بر حامیان و همین‌طور نظام فئودالی تا زمانی که دادگستری منصفانه و سریع در دسترس فقرا قرار گیرد، ادامه خواهد یافت.

شکست اصلاحات

بانک آسیایی توسعه در سال ۱۹۹۸ مبلغ ۳۵۰ میلیون دلار آمریکا برای برنامه دسترسی به عدالت به پاکستان وام داد تا دادگستری معیوب را که مانع توسعه اقتصادی به شمار میرفت، اصلاح کند. این برنامه از سال ۲۰۰۱ تا ۲۰۰۴ اجرا شد و بیشتر منابع آن به مواردی از این قبیل اختصاص یافت: بهبود اداره دادگستری از طریق بازآموزی در طول کار و تورهای آموزشی قضات و مقامات دادگاه، ایجاد یا بازسازی صدها ساختمان دادگاه، کامپیوتری کردن نظام مدیریت پرونده‌ها، برنامه کاهش تأخیر رسیدگی در ۱۰۰ دادگاه کشور، ایجاد نظام آزمایشی معاضدت حقوقی و تقویت نهادهای مرتبط مثل پلیس، دادستانی، کانون وکلا و گروه بازرسی اعضاء (گروهی که برای بهبود ظرفیت دادگاه‌های عالی برای نظارت بر کارکرد قضات و تحقیق در مورد شکایات علیه قضات تشکیل شد). علاوه بر این، از محل این وام، تعداد زیادی قانون در زمینه اهانت، هتک حرمت، آزادی اطلاعات، قانون کمیسیون احکام و قواعد و قانون گزارش‌های حقوقی تدوین شد. در انتهای سال ۲۰۰۳ مشخص شد که برای تحقق برخی از اهداف نیاز است برنامه برای پنج سال دیگر تمدید شود.[۲۰۳]

یک دلیل نتایج ضعیف برنامه شکست یا ناتوانی در تقویت نظام مبهم انتصاب و ارتقای قضات و عدم تمایل دولت به افزایش منابع لازم برای بهبود حقوق و زیربنای قضایی بود.[۲۰۴] همچنین لازم است که سازوکارهای پاسخگویی نیز تقویت شوند. شورای عالی قضایی ضعیف است و استقلال کافی از قوه مجریه و قضاتی را که باید بر آن‌ها نظارت کند، ندارد. اگر دولت بخواهد که اطمینان مردم به قانون بیش از این به دلیل رشوهخواری و ناشایستگی کاهش نیابد، نیاز به سازوکارهای جدید اداری است. اما این تغییرات بدون اراده سیاسی به رفع نقص دادگاه‌ها در صدور احکام به‌موقع، منصفانه و قاطعانه امکانپذیر نیست.

یکی از مدیران برنامه دسترسی به عدالت اظهار می دارد: «اگر بخواهیم رک باشیم “نهاد اجرایی” دولت پاکستان برنامه اصلاح را به دلایلی میخواهد و بیشک هزینههای زیادی هم برای آن متقبل شده ولی “نهاد اِعمال”[۲۰۵] که قوه قضاییه است آن دلایل را نمیپذیرد و این وضعیت منجر به استراتژیهای دوگانهای شده است. حتی اگر بخواهیم واقعبینتر باشیم، ممکن است قوه مجریه از فرایند توسعه به جای تقویت قوه قضاییه برای تحت انقیاد درآوردن آن استفاده کند. با توجه به تاریخ حکومتهای نظامی پاکستان که هر کدام قوه قضاییه را وادار به سوگند وفاداری کرده‌اند، در خصوص این موضوع به‌راحتی نمی‌توان گمانه‌زنی کرد».[۲۰۶]

فیلیپین: به سوی اصلاح قضایی واقعی[۲۰۷]

قاضی دلورِس اسپانول[۲۰۸]

نظام حقوقی: حقوق نوشته، تفتیشی، متکثر (با مؤلفه‌هایی از حقوق اسلامی)

تعداد قضات نسبت به هر صدهزار نفر: ۲٫۷

(at: jbc.supremecourt.gov.ph/news/best_brightest.php)

حقوق قضات در شروع کار:

۵۹۹۶ دلار آمریکا (Supreme Court Finance Department 2005)

حقوق قاضی دیوان‌عالی: ۳۲۵۴۵ دلار آمریکا (Ibid)

درآمد ناخالص ملی سرانه:

۱۳۰۰ دلار آمریکا (World Bank Development Indicators 2005)

بودجه سالانه قوه قضاییه:

۱۴۶ میلیون دلار آمریکا (General Appropriations Act 2005)

بودجه کل سالانه: ۲۴٫۵ میلیارد دلار آمریکا (Ibid)

درصد بودجه سالانه: ۰٫۶

آیا تمام تصمیمات دادگاه‌ها قابل تجدیدنظر خواهی تا بالاترین مرجع هستند؟ بله

نهاد مسئول نظارت انضباطی و اداری: غیرمستقل

آیا همه احکام منتشر می‌شوند؟ بله

مجموعه قواعد رفتاری قضات وجود دارد؟ بله

موانع مهمی بر سر راه اجرای عدالت در فیلیپین وجود دارد: نبود شفافیت در قوه قضاییه، انباشته شدن پرونده‌ها، تأخیر درحل و فصل شکایات علیه اعضای قوه قضاییه، مقامات دادگاه‌ها و وکلا و درآمد و تسهیلات ناکافی.

در نظرسنجی سال ۲۰۰۳ انستیتوی پژوهشی ایستگاه فضای اجتـماعی[۲۰۹] ۳۰ درصد پاسخ دهندگان موافق بودند که فساد در دادگاه‌های سطح دوم وجود دارد و ۳۵ درصد گفتند که در سایر دادگاه‌ها هم فساد وجود دارد. قاضی دیوان‌عالی، رِیناتو اس. پونو، در سال ۲۰۰۵ در کنفرانسی بین‌المللی چنین اظهار کرد که دیوان در سال ۲۰۰۴ به دو قاضی سطح دوم توصیه کرده، به چهار نفر تذکر داده و ۴۵ قاضی را عزل کرده و پنج قاضی دیگر را به دلیل سوءرفتار جریمه کرده است.

در سال ۲۰۰۵ دیوان ۲۷ قاضی سطح دوم را معزول و ۱۵ قاضی دیگر را تأدیب کرد.[۲۱۰] در مورد فساد در دادستانی اطلاعات پراکنـدهای وجـود دارد، امـا ۵۸ درصد پاسخ‌دهندگان نظرسنجی پیشگفته در ایالات پانگاسینان، سِبو و داوائو گزارش کرده‌اند که در دادستانی فساد وجود دارد و ۸۱ درصد متوجه فساد در اداره پلیس شدهاند.

ماهیت و میزان فساد قضایی

هیچ مطالعه رسمی از فساد در قوه قضاییه صورت نگرفته است اما عوامل پایین مؤثر هستند:

مداخله سیاسی

بودجه و حقوق پایین

وابستگی اصلاحات به حمایت مالی کمک‌کنندگان

اعمال ناهماهنگ آیین دادرسی

نبود چارچوب نظارتی

عدم توجه به ارزشهای اخلاقی در نظام آموزشی

انباشته شدن پرونده و تأخیر در حل‌وفصل آن‌ها

دیوان‌عالی نگهبان قانون اساسی است

قدرت قضایی در اختیار دیوان‌عالی است که متشکل از رئیس قوه قضاییه و ۱۴ قاضی عضو است. قوه قضاییه از چهار لایه سلسله‌مراتبی تشکیل شده است: دادگاه‌های سطح اول، سطح دوم، دادگاه‌های تجدیدنظر و دادگاه ساندیگانبایان که به پرونده‌های فساد مطروحه علیه مقامات بلندپایه رسیدگی می‌کند.

مداخله سیاسی در بالاترین سطوح، تعیین‌کننده رفتار دادگاه‌های پایین‌تر است. این مداخله سیاسی گاه میان قوه قضاییه و وزارت دادگستری اختلاف ایجاد می‌کند. وقایع سال‌های ۲۰۰۴ تا ۲۰۰۶ نشانگر دستاندازی قوه مجریه به قوه قضاییه، نه برای منافع مالی بلکه به دلایل سیاسی است. بلافاصله پس از تحقیق از مقامات نظامی درگیر در تقلب در انتخابات ۲۰۰۴، رئیس جمهور گلوریا ماکاپاگال- آرویو دستوری اجرایی صادر کرد که به موجب آن مقامات از ادای شهادت در مورد مکالمات تلفنی ادعایی رئیس جمهور به یکی از اعضای کمیسیون انتخابات در مقابل کمیته سنا منع شدند. ظاهراً رئیس جمهور از عضو کمیسیون خواسته که یک میلیون رأی را به نام وی اعلام کنند تا در انتخابات برنده شود.

در سپتامبر ۲۰۰۴ اعتراضات مخالفان بالا گرفت و رئیس جمهور دومین حکم اجرایی را با عنوان «پاسخ پیشگیرانه» صادر کرد. به‌موجب این حکم آزادی بیان، آزادی اجتماعات و آزادی پیگیری خسارت و اعتراض در مقابل سوءاستفادههای دولت محدود شد. در آوریل ۲۰۰۶ دیوان‌عالی به اتفاق این حکم اجرایی را مغایر قانون اساسی اعلام کرد، اما قانون اجتماعات عمومی را ابقا کرد. به‌موجب قانون اخیر، برگزاری تظاهرات در مکانهای عمومی نیاز به مجوز دارد.[۲۱۱]

حکم اجرایی سوم با عنوان بیانیه ۱۰۱۷ ارتش و پلیس را قادر کرد که افراد مظنون به داشتن عقاید ضددولتی را بازداشت کنند و کسب‌وکارها و صنایعی را که در جهت بیثباتی رژیم فعالیت می‌کنند، تعطیل کنند.[۲۱۲] در هر سه مورد، دیوان‌عالی استقلال خود را با اعلام مغایرت این احکام با قانون اساسی نشان داد.

کمبود بودجه جدی

قوه قضاییه در طول تاریخ سهم بسیار اندکی از بودجه سالانه، در حدود ۰٫۶ درصد بودجه را دریافت کرده است. قضات سطح دوم سالانه ۸۹۸۷ دلار آمریکا دریافت می‌کنند که کمتر از یک‌چهارم همتایان آمریکایی آن‌هاست. تمهیداتی که در اکتبر ۲۰۰۳ اتخاذ شد[۲۱۳] درآمد قضات را تقریباً دو برابر کرد و میزان مزایای کارکنان دادگاه‌ها را افزایش زیادی داد، اما این تمهیدات به دلیل منابع مالی محدود، گام به گام و در طول چهار سال انجام می‌شود. قرار بود که کل مبالغ افزایش درآمد در نوامبر ۲۰۰۶ تحقق یابد. اما حتی با این افزایش باز هم سطح درآمد قضایی جذابیتی ندارد. بهترین وکلا تمایلی به تقاضای کار در قوه قضاییه ندارند و بسیاری از قضات، قوه قضاییه را برای کار در بخش خصوصی ترک می‌کنند. مناصب خالی سطوح منطقهای و شهری در قوه قضاییه در سال ۲۰۰۵ در حدود ۱۷ تا ۵۲ درصد بوده است.[۲۱۴]

نبود کارکنان قضایی کافی بر تأخیرهای طولانی در حل‌وفصل اختلافات تأثیر می‌گذارد. به طور معمول رسیدگی به یک پرونده در دادگاه بدوی معمولی پنج تا شش سال طول میکشد. اگر پرونده به تجدیدنظر برود، ممکن است شش سال دیگر طول بکشد تا حکم قطعی صادر شود. در اواخر ۲۰۰۵ دیوان‌عالی اعلام کرد که در حدود ۸۰۰۰۰۰ پرونده مختلف در دادگاه‌های فیلیپین در حال رسیدگی، حل و فصل یا تصمیم‌گیری هستند.[۲۱۵]

اِعمال ناهماهنگ آیین دادرسی

میان اعضای حرفههایی که با قوه قضاییه سروکار دارند ارتباط ناچیزی وجود دارد. در نتیجه نمونههای فراوانی از مواد بیتناسب در آیینهای دادرسی وجود دارد که به فساد کمک می‌کند. این موارد شامل:

بازداشت بدون حکم

غیاب دادستان عمومی در پرونده‌های کیفری در حالی که دادستان‌های خصوصی وجود دارند

فقدان معاضدت قضایی وکلا برای مراجعان فقیر که منجر به تأخیرهای غیر قابل توجیه می‌شود

آگاه نبودن مراجع اجرای قانون از قانون، قواعد و آیین دادرسی که منجر به تهمت و پاپوش می‌شود

گزارش‌های نادرست رسانه‌ها از دادرسیها با انگیزههای پنهانی از جمله رشوه.

بر اساس آیین دادرسی کیفری، تنها نهاد دادستانی اجازه دارد تحقیقات اولیه پرونده‌ها را انجام دهد. از این انحصار سوءاستفاده شده است. برخی دادستان‌ها از اختیار خود برای رد بیدلیل پرونده‌ها استفاده می‌کنند و شاکیان نیز حتی اگر شواهد کافی فساد در دست داشته باشند، چارهای ندارند. در برخی موارد، قضات سطح اول با دادستانی و مقامات پلیس تبانی کرده و با هدف باجخواهی پرونده‌های بیپایه درست می‌کنند.

آزادی به قید ضمانت در مقابل پول یا چیزهای دیگر منبع دیگر درآمد غیرقانونی است، حتی در مواردی که قانون آزادی به قید ضمانت را ممنوع کرده باشد. دیوان‌عالی در اوت ۲۰۰۵ بر مقررات تحقیق اولیه و آزادی به قید ضمانت اصلاحاتی وارد کرد.[۲۱۶] به‌موجب این اصلاحات، اختیارات قضات سطح اول در انجام تحقیقات مقدماتی لغو شد. وثیقه باید پیش از دادگاهی که به پرونده رسیدگی می‌کند پرداخت شود و در نبود قاضی مربوطه، سایر قضات همان حوزه می‌توانند وثیقه را تأیید کنند.

تلاش برای اصلاح نظام قضایی

دولت در نوامبر ۲۰۰۰ برنامه عملیاتی اصلاح قضایی ۲۰۰۱-۲۰۰۶ را منتشر کرد.[۲۱۷] عامل محرک اجرای این برنامه عملیاتی، قاضی هیلاریو دیوید جونیور بود که بعدها بازنشسته شد. هدف برنامه عملیاتی اصلاح قضایی، حل مسائل اساسی بخش دادگستری، مانند دسترسی به عدالت، فساد، عدم صلاحیت و تأخیر در حل‌وفصل اختلافات بود. یکی از ابعاد اصلاحات، کاهش مفرهای مالی با ایجاد نظام الکترونیکی بود که در آن وجوه پرداختی به کارمندان داده نمی‌شود و مستقیم به خزانه دیوان‌عالی واریز می‌شود. یک سیستم الکترونیک اطلاعات مدیریت پرونده ایجاد شد و یک واحد آموزش کامپیوتر برای تمام ۲۸۰۰۰ قاضی و کارمند دادگاه در کشور برگزار شد. در این سیستم یک کتابخانه مجازی و دادههایی برای کمک به پژوهش و تعیین مجازات توسط قضات ایجاد شد. یکی از مشکلات، اتوماسیون بایگانی دادگاه‌ها و سایر رویهها کمبود خطوط تلفن بود. این مشکل حتی در شهری چون کاویت که تنها ۱۷ کیلومتر با مانیل و مقر دیوان‌عالی فاصله دارد نیز وجود دارد.

برنامه عملیاتی اصلاح قضایی برای بهبود سطح داوطلبان ورود به قوه قضاییه معیارهای پذیرش به وکالت را نیز ارتقا داد. در ماه می ۲۰۰۴ یک هیأت آموزشی ایجاد شد که بر کارکرد دانشکده‌های حقوق نظارت کند و سرفصلهای آموزشی را در جهت هماهنگی بیشتر با نیازهای قرن ۲۱ بازنگری کند. هدف برنامه کارآموزی قضایی نیز آشنا کردن دانشجویان سال سوم و چهارم حقوق با رویههای دادگاه و آموزش پژوهش و نگارش حقوقی به آنان بود. یک برنامه اجباری ادامه آموزش حقوقی نیز برای اعضای کانون وکلا ایجاد شد. هدف این برنامه تضمین این امر بود که اعضای کانون به‌طور پیوسته در خصوص قوانین و آرای جدید آموزش ببینند و همچنان به سوگند خود وفادار باشند.[۲۱۸] دیوان‌عالی در سال ۲۰۰۴ یک مجموعه قواعد رفتاری (کد) برای قضات تصویب کرد که از اصول بنگلور الگو گرفته شده بود و یک مجموعه قواعد رفتاری نیز برای کارکنان دادگاه به تصویب رساند. با استفاده از کمک‌های فنی کمک‌کنندگان نیز دوره‌های مفصل آموزشی مجموعه قواعد رفتاری جدید برگزار شد.

لازم است در نظام انتصاب و ارتقای قوه قضاییه نیز اصلاحات صورت گیرد تا انتصاب و ارتقا به‌جای توصیه، بر شایستگی مبتنی باشند. یکی از اهداف برنامه عملیاتی اصلاح قضایی، ایجاد فرایند مبتکرانه و جدی انتخاب برای نظارت و گزینش متقاضیان مناصب قضایی و سازوکارهای انضباطی جدیتر برای قضات خاطی است. در این فرایند، شورای قضایی و کانون وکلا متقاضیان را برای قضاوت بررسی کرده و سپس با منتخبین مصاحبه می‌کند. نام کسانی که در مصاحبه پذیرفته شوند منتشر می‌شود و از مردم دعوت می‌شود که نظرات و ارزیابی خود را از ایشان بیان کنند. کسانی که نظراتی منفی در موردشان ارائه شود، رد می‌شوند. از متقاضیان باقیمانده، سه نفر برای هر منصب در هر منطقه انتخاب می‌شوند و نامهایشان به رئیس جمهور داده می‌شود تا انتخاب نهایی انجام شود. مشارکت مستقیم شهروندان در فرایند انتصاب از طریق چهار عضو عادی در شورای قضایی و کانون وکلا انجام می‌شود: یک نماینده از کانون وکلا، یک استاد حقوق، یک عضو بازنشسته دیوان‌عالی و یک نماینده از بخش خصوصی. از سوی جامعه مدنی برای انتصاب رئیس قوه قضاییه و قضات دیوان‌عالی مشارکت عمدهای صورت نمی‌گیرد.[۲۱۹]

با وجود فعالیت‌های زیادی که در شش سال دوران اصلاحات انجام شده است، ارزیابی ناچیزی از موفقیت یا شکست این فعالیت‌ها صورت گرفته و حتی بررسی نشده که آیا مشکلات حل شدهاند یا خیر. در زمان نگارش این نوشتار، بسیاری از اصلاحات هنوز به مرحله اجرا درنیامدهاند. کمبود منابع مالی به این معناست که سیستم‌های الکترونیک مدیریت پرونده و پیگیری پرداختها هنوز نصب نشدهاند و این خود منجر به تأخیر و انباشته شدن در تعقیب می‌شود. برنامه‌های آموزشی دادستان‌ها و دسترسی ناقص به مطالب تحقیقی برای تدوین پرونده نیز به تأخیر بیشتر کمک کرده است. هنوز در مورد هماهنگی و همکاری ضعیف در طرح اطلاعات نیز نگرانیهایی وجود دارد.[۲۲۰]

سهم جامعه مدنی در مبارزه با فساد قضایی

در حدود ۳۰ سازمان غیردولتی در مبارزه با فساد در فیلیپین مشارکت دارند و بسیاری به شبکه شفافیت و پاسخگویی، از جمله دفتر شفافیت بین‌الملل فیلیپین پیوستهاند. گروه‌های ناظر زیادی برای نظارت بر فرایند انتخاب رئیس قوه قضاییه، آمبودزمان و اعضای کمیسیونهای انتخابات شکل گرفتهاند. شبکه شفافیت و پاسخگویی کمیتهای تشکیل داده است که وظیفه آن نظارت بر رویههای شورای قضایی و کانون وکلا و انتشار فهرست نامهای داوطلبان دارای شرایط برای ارزیابی فردی است.

نهادها و گروه‌های غیرانتفاعی مانند مرکز تحقیق مطبوعاتی فیلیپین و مرکز آزادی مطبوعات و مسئولیت، نقش مهمی در نظارت و گسترش پاسخگویی قضایی دارند. در آوریل ۲۰۰۱، مرکز تحقیق مطبوعاتی فیلیپین در مورد چگونگی اعطای تأیید نهایی دولت به یک شرکت آرژانتینی برای یک قرارداد مناقشهبرانگیز نیروگاه تحقیقی انجام داد. این گزارش پرسش‌هایی در خصوص مناسب بودن این تأیید دولت طرح کرد و در ژانویه ۲۰۰۳ همین گزارش در تحقیق پرونده مربوطه در سنا استفاده شد.[۲۲۱]

فساد و کاستیهای نظام دادگستری رومانی[۲۲۲]

ویکتر الیستر[۲۲۳]

نظام حقوقی: حقوق نوشته، اتهامی، دادستانی بخشی از قوه قضاییه

تعداد قضات نسبت به هر صدهزار نفر: ۱۸٫۰

(Consiliu Superior de Magistratura 2006 and Institutul National de Statistica 2003)

حقوق قضات در شروع کار: ۷۸۶۱ دلار آمریکا

(Ordonanta de Urgenta no. 27/2006 March 2006)

حقوق قاضی دیوان‌عالی: ۲۵۸۲۸ دلار آمریکا (Ibid)

درآمد ناخالص ملی سرانه: ۳۸۳۰ دلار آمریکا

(World Bank Development Indicators 2005)

بودجه سالانه قوه قضاییه: ۶۵۱٫۷ میلیون دلار آمریکا (Law 379/2005)

بودجه کل سالانه: ۱۵٫۶ میلیارد دلار آمریکا (Ibid)

درصد بودجه سالانه: ۴٫۲

آیا تمام تصمیمات دادگاه‌ها قابل تجدیدنظرخواهی تا بالاترین مرجع هستند؟ بله

نهاد مسئول نظارت انضباطی و اداری: واقعاً مستقل

آیا همه احکام منتشر می‌شوند؟ بله

مجموعه قواعد رفتاری قضات وجود دارد؟ بله

در پژوهش نظام سلامت ملی رومانی[۲۲۴] آمده است که نظام قضایی در گذار از کمونیسم رکن ضعیف سلامت [یا پاکدستی و درستکاری] بوده است. قوه قضاییه نظام شامل سه لایه دادگاه‌ها، دیوان‌عالی و نهاد دادستانی عمومی است. شورای عالی قضات در مقابل سایر مقامات دولتی، نماینده قدرت قضایی و ضامن استقلال این قوه است. این شورا، سلامت اعضای قوه قضاییه را حفظ و مسائل زیربنایی قضایی را مدیریت می‌کند.

همسویی با معیارهای دادگستری اتحادیه اروپا

در بیشتر دوران گذار از کمونیسم، اصلاحات معدود و دشوار بودند. در سال‌های اخیر، چشمانداز پیوستن به اتحادیه اروپا به اصلاحات قضایی سرعت و تأثیر بیشتری بخشید. این اصلاحات در برخی حوزه‌ها اثر مثبت خود را گذاشته است و گزارش نظارتی اتحادیه اروپا درخصوص رومانی درماه می ۲۰۰۶ به «پیشرفت خوب» در اصلاحات کلی بخش دادگستری اشاره کرده است. البته در این گزارش اشاره شده که باید در خصوص استمرار رفتارهای غیراخلاقی محتاط بود. قسمت عمده اصلاحات تنها در حد چارچوبهای حقوقی مفصل باقی ماندهاند و به اجرا درنیامدهاند. به خصوص در ۲۰۰۴-۲۰۰۵ اصلاحات قضایی مهمی انجام شد که در وهله اول اصلاح و تصویب قوانین جدید، از جمله قانون قضات، سازمان قضایی و ویژگی‌های شورای عالی قضات بود.

دفتر شفافیت بین‌الملل رومانی بر اجرای این تمهیدات نظارت می‌کرد و از اکتبر ۲۰۰۵ تا اکتبر ۲۰۰۶ مرکزی ایجاد کرد که به شکایات شهروندان از فساد در قوه قضاییه رسیدگی می‌کرد. در این دوران، این مرکز ۱۶۰۰ شکایت دریافت کرد و به ۶۰۰ مورد آن‌ها به طور مستقیم کمک کرد. البته تنها ۴۰ درصد در حوزه اختیارات مرکز بود. از این میزان، مرکز ۳۰ درصد را برای تعیین این‌که قاضی مورد نظر مسئول است به شورای عالی قضات ارجاع داد. دفتر شفافیت بین‌الملل رومانی پس از تحلیل نتیجه گرفت که اجرای اصلاحات به‌دلیل مهارتهای اداری ضعیف و نبود اراده از سوی رؤسای دادگاه‌ها و دفاتر دادستانی، ناقص بوده است.

خلاصه گزارش اولین مرحله مرکز نشان میداد که دادگاه‌ها، دفاتر، بایگانی و کارمندان از انسجام کافی برخوردار نیستند و کیفیت و سرعت خدمات اداری پایین است. نتیجه این‌که اصلاحات تا آن زمان تأثیر ناچیزی بر ارتباط شهروندان با نظام قضایی داشته است.

فشار بر قضاوت

هدف اصلاحات حقوقی در سه سال اخیر حل مسأله استقلال قضایی بوده که از زمان انقلاب ۱۹۸۹ مشکل بوده است. برای مثال، قوه مقننه در سال ۲۰۰۵ مدیریت بودجه قضایی را از وزارت دادگستری به شورای عالی قضات منتقل کرد. قرار بود این انتقال از سال ۲۰۰۸ صورت گیرد و هدف آن تضمین کارکرد مناسب و آیینهای جذب نیرو بود. تا زمان اجرای انتقال نیز مدیریت بودجه در کنترل وزارت باقی میماند.

شورای عالی قضایی از نه قاضی و پنج دادستان تشکیل شده که توسط همکاران خود انتخاب می‌شوند. وزیر دادگستری، رئیس دیوان‌عالی، دادستان عمومی و دو نماینده جامعه مدنی به انتخاب سنا نیز به‌موجب قانون عضو این شورا هستند. چنین ساختاری، به شرط اِعمال اصلاحات زیر، متضمن استقلال قضایی است.[۲۲۵] بر اساس یافته‌های نظرسنجی سپتامبر ۲۰۰۵ دفتر شفافیت بین‌المللی رومانی، ۷۸ درصد قضات نظام قضایی را مستقل میدانند ولی نه «مطلقاً مستقل». قضات میگویند در تصمیم‌گیری از سوی رسانه‌ها، اعضای پارلمان، مقامات دولتی و گروه‌های ذی‌نفع اقتصادی احساس فشار می‌کنند. دادستان‌های میگویند در درون سلسله‌مراتب، به‌ویژه از سوی رؤسای دادستانی احساس فشار می‌کنند.

با این‌که مدیریت قضایی به شورای قضایی سپرده خواهد شد، اما تغییر با نواقصی ساختاری همراه خواهد بود. از جمله این نواقص کمبود کارکنان دادگاه و معیارهای حرفه‌ای پایین قضات است. در خصوص سلامت قضایی، رومانی از سال ۲۰۰۱ مجموعه قواعد (کد) اخلاق قضایی داشته است و در سال ۲۰۰۵ هم مجموعه قواعد اخلاقی کارکنان دادگاه را تصویب کرد و به این ترتیب یکی از اولین کشورهای منطقه بود که به چنین کاری اقدام کرد. آموزش این مجموعه قواعد اخلاقی باید تقویت شوند و سازوکارهای نظارت و اجرایی آن نیز بهبود یابند.

پاسخگویی در قوه قضاییه

فساد و نبود شفافیت در روابط میان مراجعان دادگاه و کارکنان دادگاه نیز سازمانیافته است. قوانین فعلی معیارهای قضایی برای مجازات فساد قضات و دادستان‌ها کافی است، اما اجرای این قوانین با تأخیر انجام می‌شود. بررسی دفتر شفافیت بین‌الملل رومانی از شکایات شهروندان نشان می‌دهد که شورای قضایی در برخی مواقع پرونده‌ها را تا زمان حل‌وفصل حفظ نمی‌کند و در عوض آن‌ها را برای حل‌وفصل به دادگاه‌ها و دفاتر دادستانی میفرستد. حتی اگر ادعای فساد دربرگیرنده سوءرفتار انضباطی احتمالی باشد، به‌جای نقض نیز همان فرایند طی می‌شود. اگر شکایت ادله قابل قبولی نداشته باشد، شورا قرار رد مقدماتی صادر می‌کند که در آن دلیل دقیق این‌که چرا قاضی مورد نظر برای انجام عمل مورد شکایت مسئول نیست، توضیح داده نمی‌شود.

نظام قضایی در تفسیر رویهای بند ۳ ماده ۲۰ قانون اساسی و بند ۱ ماده ۶ کنوانسیون حقوق بشر اروپایی کند عمل کرده است. هر دوی این مواد به زمان معقول حل‌وفصل پرونده به عنوان یک کارکرد پیچیدگی پرونده اشاره دارند و این موضوع در نظام حقوقی رومانی رعایت نشده است. ناظران دفتر شفافیت بین‌الملل رومانی به مثالهای فراوان شکایات تجدیدنظر و انضباطی اشاره می‌کنند که پس از سال‌ها هنوز در نظام دادگستری در حال رسیدگی هستند. دلیل دیگر تأخیر، تغییر سریع قوانین است که با دسترسی همراه با تأخیر دادگاه‌ها به متن قوانین، تشدید نیز می‌شود. در این وضعیت گاه احکامی صادر می‌شود که با قانون جدید مطابقت ندارد و در نتیجه موجب تجدیدنظرخواهیهای مجدد می‌شود.

با وجود تلاشهای فراوان برای استانداردسازی نظام تفسیر قضایی، دادگستری رومانی هنوز هم با وجود تصمیمات متعدد غیرقابل پیشبینی و تفاسیر قانونی مختلف از دادگاه‌های مختلف و گاه حتی از یک دادگاه، نامسنجم است. قانونی در دست تدوین است که سازوکارهایی برای وحدت رویه قضایی ایجاد کند و موازنهای میان استقلال قضات در تصمیم‌گیری و قابل پیشبینی بودن تصمیماتشان برقرار کند.

مراجعان مرکز مشاوره شکایت داشتند که قضات، کارکنان دادگاه و کارمندان کمکی از صحبت با ایشان و ارائه اطلاعات و دریافت درخواستهایشان امتناع می‌کردند. کارمندان ثبت و بایگانی دادگاه، مانع دسترسی شهروندان به پرونده‌هایشان می‌شوند. دفتر شفافیت بین‌الملل رومانی در بخارست شاهد بهبود چشمگیر روابط شهروندان و دادگاه بوده، اما مشکل همچنان در دادگاه‌های محلی باقی است. این اوضاع به دلیل عدم آگاهی شهروندان از حقوق مذکور در قانون اساسی خودشان (برای نمونه، حق بر آگاهی، حق بر دادرسی منصفانه و حق بر حل‌وفصل شدن پرونده در زمان معقول) است.

تعارض منافع

از سال ۲۰۰۳ مجموعه مقررات سختگیرانهتری راجع به تعارض منافع وضع شده است. به موجب این مقررات، قضات از رسیدگی در بسیاری از موارد مشکوک منع شدهاند، از جمله رسیدگی به پرونده‌هایی که اقوام تا درجه چهارم را در برمی‌گیرد. مراجعان مرکز اعلام کرده‌اند که در مواردی که تعارض منافع وجود داشته، مواردی رخ داده که می‌توانسته ماهیت کیفری داشته باشد، مانند تأثیرگذاری از طریق عضو خانواده یا روابط غیرخانوادگی و تغییر حکم یا تشویق قضات به تصمیم خاص. از ۶۰۰ پرونده پذیرفته‌شده در مرکز مشاوره، ۱۹۰ پرونده تا حدی جدی بودند که از طرق قانونی پیگیری شدند. دو مورد مکرر اتهامات، «کوتاهی در بررسی ادله» و «نقض آیین رسیدگی دادگاه» است و بسیاری از مراجعان، این رفتارها را با تعارض منافع مرتبط می‌دانند.

با نبود تعداد کافی قضات در دادگاه و دادستان‌ها، تعارض منافع و سایر خطاها بیشتر رخ می‌دهد. بر اساس آمار ژوئن ۲۰۰۶، شورای عالی قضات باید ۷۲۵۳ قاضی در نظام قضایی وجود داشته باشند. در حال حاضر فقط ۸۹ درصد مناصب قضایی و ۷۸ درصد مناصب دادستانی، دارای پرسنل هستند و تعداد طرفین دعوا که منتظر حل‌وفصل پرونده خود هستند، ۲۲۴۸۰۳۹۳ نفر است.

آیین انضباطی (انتظامی) قضات

موضوع دیگر در مبارزه با فساد نظام حفظ سلامت [پاکدستی یا درستکاری] قضات است. تا سال ۲۰۰۴ اختیار اقدامات انضباطی بین وزارت دادگستری و شورای عالی مشترک بود و از این سال در انحصار شورای عالی قرار گرفت. اما ظرفیت نظارت بر عملکرد و اعمال اقدامات انضباطی باید تقویت شود و مسائل مربوط به سلامت نیز همچنان مشکلزا خواهد بود.

شورا از دو کمیته تشکیل شده که به موارد نقض قانون و سوءاستفاده رسیدگی می‌کنند؛ یکی برای قضات و دیگری برای دادستان‌ها. این شورا باید برای احیای سلامت قضات به سرعت اختیارات خود را به اجرا در آورد تا احترام قوه قضاییه در جامعه بازیابی شود. اگر دولتی در تجدیدنظر به دادگاه اروپایی حقوق بشر محکوم شود، باید به شهروندانی که از اشتباه قاضی خسارت دیدهاند، جریمه پرداخت کند. اما این مجازات با این شدت اِعمال نمی‌شود، چرا که هزینه آن توسط وزارت دارایی پرداخت می‌شود و موجب به هدر رفتن پول مالیاتدهندگان می‌شود. این وضعیت توان شورا را برای جلوگیری از سوءاستفاده قدرت قضات کمرنگ می‌کند.

قانون قضات[۲۲۶] در موارد خسارت ناشی از تصمیمات نامناسب یا غیرمنصفانه برای ایشان مسئولیت حقوقی، کیفری و انضباطی مقرر می‌کند. این قانون در مورد مسئولیت مالی قضات تنها اجازه می‌دهد دعوای خسارت مالی علیه قضاتی که به دلیل حکم نامناسب محکوم شدهاند، در مرجع صالح پیگیری شود. آیین دادرسی کیفری پیشین نیز به همین شکل، به وزارت دارایی اجازه می‌داد که علیه قضاتی که موجب از دست رفتن منابع دولت شدند، طرح دعوا کند. قانون جدیدی[۲۲۷] که در ژوئیه ۲۰۰۶ به تصویب رسید، مواد آیین دادرسی کیفری را اصلاح کرد. به‌موجب این قانون جدید، طرح دعوا علیه قضات برای اشتباه در رسیدگیهای کیفری اجباری شد. این قانونی گامی برای پاسخگویی واقعی قضات در قبال تصمیماتشان است و می‌تواند سلامت کل نظام قضایی را بهبود بخشد.

چشمانداز پیوستن رومانی به اتحادیه اروپا و نیاز به ایجاد چارچوب حقوقی مبتنی بر معیارهای دادگستری اروپا موجب تغییر سریع و جامع قانونگذاری قضایی و حقوقی رومانی شده است. در سال ۲۰۰۴ که قرار بود رومانی کل شرایط فصل دادگستری و امور داخلی پروتکل الحاق به اتحادیه اروپا را تکمیل کند، سرعت اصلاحات افزایش یافت. اما گزارش‌های نظارتی اتحادیه اروپا که سرعت و دقت انتشارشان هر روز بیشتر می‌شد، مشکلات پیش روی بخش دادگستری را بیشتر بازتاب میدادند.

وزارت دادگستری رومانی از اقداماتی که به توصیه فنی اتحادیه اروپا انجام داد، نفع بسیاری در کاهش فساد برد. آنچه که باقی مانده است، اِعمال مؤثرتر این اقدامات است. اگر رومانی بخواهد عضو کامل اتحادیه اروپا شود، باید برای تقویت مبارزه با فساد و افزایش سلامت عمومی به دولت فشار بیشتری وارد شود.

حیف‌ومیلهای مخرب دادگاه‌های آفریقای جنوبی[۲۲۸]

جودیث فِبروئری[۲۲۹]

نظام حقوقی: کامن لا، اتهامی، دادستانی بخشی از قوه قضاییه

تعداد قضات نسبت به هر صدهزار نفر: ۱٫۱ (World Bank 2000)

حقوق قضات در شروع کار: ۳۸۴۵۴ دلار آمریکا

(Linda Van Der Vijver, The Judicial Institution in Southern Africa. A Comparative Study of Common Law Jurisdictions (Cape Town: Siber Ink, 2006))

حقوق قاضی دیوان‌عالی: ۸۹۱۳۴ دلار آمریکا (Ibid)

درآمد ناخالص ملی سرانه: ۴۹۶۰ دلار آمریکا

(World Bank Development Indicators 2005)

بودجه سالانه قوه قضاییه: ۸۸۱٫۷ میلیون دلار آمریکا

(Budget Review 2006)

بودجه کل سالانه: ۶۶٫۵ میلیارد دلار آمریکا (Ibid)

درصد بودجه سالانه: ۱٫۳

آیا تمام تصمیمات دادگاه‌ها قابل تجدیدنظرخواهی تا بالاترین مرجع هستند؟ بله

نهاد مسئول نظارت انضباطی و اداری: واقعاً مستقل

آیا همه احکام منتشر می‌شوند؟ بله

مجموعه قواعد رفتاری قضات وجود دارد؟ خیر

در دهه اخیر آفریقای جنوبی مشغول تغییر نهادهای کشور برای مطابقت با قانون اساسی بوده است. وزارت دادگستری و توسعه حقوق اساسی،[۲۳۰] مسئول مدیریت قضایی و دادگاه‌ها است و برای این وزارت تغییر نهادهای به معنای سازماندهی و بهینهسازی دوباره برای تحقق مفاهیم استقلال،‌ سلامت و پاسخگویی بوده است. این مؤلفه‌ها، بخشی از اصل مبتنی بر قانون اساسیِ تفکیک قوا هستند.

نظام دادگاه‌های آفریقای جنوبی متشکل از دادگاه قانون اساسی، دیوان‌عالی استیناف، دادگاه‌های عالی و دادگاه‌های منطقهای و بخش است. قانون اساسی مقرر میدارد که دادگاه‌ها باید مستقل باشند و «تنها پیرو قانون اساسی و قوانین عادی باشند و بیطرفانه و بدون واهمه، جانبداری یا تعصب، قوانین را اِعمال کنند».[۲۳۱] اصل ۱۶۵ قانون اساسی مقرر می‌دارد: «هیچ شخص یا نهاد دولتی» نباید در کار دادگاه‌ها مداخله کند، نهادهای دولتی باید به دادگاه‌ها کمک کرده و از آن‌ها حمایت کنند و «تصمیم یا قرار صادره از دادگاه‌ها برای تمام اشخاص و نهادهای دولتی مربوط لازم‌الاجراست». اصل ۱۷۳ مقرر مـیدارد که دادگـاه‌هـای بـالاتر، «از صلاحیت ذاتی حفاظت و تنظیم رویههای خود برخوردارند».

اصلاحات شامل تمهیدات تقنینی و اداری است. قوانینی در خصوص رویه انتصابهای قضایی، امنیت شغلی و مـزایا و ایـجاد کمـیسیون خـدمات قـضـایی به تصویب رسیدهاند. این قوانین کارکرد دادگاه‌ها را بهبود بخشیده و استقلال قضایی را تسهیل کرده‌اند. اما برخی ناظران از تدریجی و کند بودن فرایند اصلاحات انتقاد می‌کنند. در بررسی جامعه آزاد از بخش دادگستری، وزارت دادگستری این تأخیرها را موجه میداند و استدلال می‌کند که فرایند ایجاد اجماع پیش از تغییرات بنیادین مهم است.[۲۳۲]

پروژه دیگر، طرح سلامت دادگاه‌[۲۳۳] است که توسط دفتر مواد مخدر و جرم سازمان ملل آغاز شده و هدف آن افزایش اعتبار و توانایی دادگاه‌ها است. دستاوردهای مورد نظر این طرح، گسترش و اجرای برنامه ملی مبارزه با فساد برای قوه قضاییه است. با این‌که از ابتدا مهلت این طرح اوایل سال ۲۰۰۶ بود، اما محدودیت زمانی موجب تأخیر زیادی شده است.[۲۳۴]

تمام این تمهیدات تا حدودی به بهبود و تقویت تفکیک قوا کمک کرده است. به گفته رئیس پیشین قوه قضاییه، آرتر چسکَلسن، «در دهه گذشته دولت حتی یک بار هم در دموکراسی ما مداخله نکرده و استقلال قضایی را نقض نکرده است».[۲۳۵] با وجود چنین نظرات مثبتی، گفتگوهای پارلمان و عموم مردم نشانگر چالش‌های پیشروی قوه قضاییه، از جمله برداشت عمومی از نامناسب بودن، نگرانی از استقلال نهادی و نبود ظاهریِ پاسخگویی است که همه این‌‌ها، تصویر نظام قضایی را مخدوش کرده است.

فقرا؛ جدیترین زیان‌دیدگان فساد قضایی

یکی از مؤلفه‌های طرح سلامت دادگاه، نظرسنجیهای ملی از کارشناسان حوزه دادگستری است. بر اساس یافته‌های یک نظرسنجی از ۴۰۰ نفر مراجعه‌کننده و دستاندرکار دادگاه‌ها، ۵۲ درصد احساس می‌کردند که فساد یکی از دلایل اصلی عدم اعتماد به نفس آنان در نظام دادگستری است و ۷ درصد دادستان‌ها و ۱۱ درصد کارکنان دادگاه اشاره کرده‌اند که شاهد دادن رشوه برای تسریع پرونده بودهاند. این نظرسنجی بر عواملی تأکید داشت که عموماً عناصر تضعیفکننده تصویر دادگاه‌ها، از جمله نبود منابع و ظرفیت، مدیریت ضعیف و انگیزه پایین بودهاند.[۲۳۶] این نظرسنجی بیانگر آن است که در حدود ۷۰ درصد قضات از شرایط کاری خود ناراضی هستند.

اختلاف قضات و دولت بر سر پرداخت هزینه وسیله نقلیه، نشانه این نارضایتی است. در اوایل سال ۲۰۰۶ رئیس جمهور هزینهای برای وسیله نقلیه قضات تعیین کرد، اما دفتر مالی دولت نتوانست این هزینهها را پرداخت کند و این موضوع موجب اعتصاب قضات شد. هم‌اکنون نیز در خصوص این‌که قضات با این کار خود حرفه قضاوت را خدشهدار کرده‌اند، تحقیقی در حال انجام است.[۲۳۷] حجم کاری بالا و انباشته شدن پرونده‌ها مقامات قضایی و مراجعان دادگاه را خسته کرده است. گزارش‌های ارائه‌شده به کمیته مجموعه دادگستری در مارچ ۲۰۰۶ نشان می‌دهد که در دادگاه‌های بخش و منطقه به ترتیب ۱۵۷۹۳۲ و ۴۷۱۱۲ پرونده در حال رسیدگی وجود دارد.[۲۳۸]

نواقص مدیریت مالی یکی از چالش‌های همیشگی مبارزه با فساد است. رئیس کمیته مجموعه دادگستری و توسعه حقوق اساسی، جی. دی. لنگ (که بعد از انتخابات ۲۰۰۴ به معاونت وزیر دادگستری ارتقا یافت) اظهار داشت: «وزارت دادگستری از سال ۱۹۵۹ به بایگانی خود رسیدگی نکرده است… از ۵۱۸ دادگاه تحت نظر این وزارت، تنها ۳۰ دادگاه کامپیوتری شدهاند و بسیاری از مبادلات به‌درستی ثبت نمی‌شوند».[۲۳۹]

در پاسخ، وزارت دادگستری در سال ۲۰۰۱-۰۲ از بازرس کل خواست که از قضات و دفاترشان بازرسی به عمل آورد که یکی از بزرگترین بازرسیهای تاریخ آفریقای جنوبی بود. مقام مالی وزارت دادگستری، الن مَکنزی، میگوید فاجعه فساد در این است که «این بخش‌های فقیرتر جمعیت هستند که قربانی می‌شوند، کسانی که برای پرداخت هزینهها پول را به دادگاه پست می‌کنند».[۲۴۰] وزیر دادگستری در پاسخ به پرسش پارلمان در همین زمینه گفت که بازرسی نشان داده است که منابع مالی حاصل از هزینههای پرداختی، پول وثیقه، اموال و سپرده‌ها در برخی دفاتر مورد استفاده نابجا قرار گرفتهاند. در نتیجه این بازرسی بیش از ۲۰۰۰ پرونده انضباطی و ۱۶۲ پرونده کیفری آغاز شدند.

از آن هنگام، وزارت دادگستری قانون مدیریت منابع مالی عمومی[۲۴۱] مصوب ۱۹۹۹ را به اجرا درآورده است. این قانون به آیینها و شرایط گزارشدهی، از جمله ایجاد استراتژیهای ارزیابی خطر سازمانی و پیشگیری از کلاهبرداری، می‌پردازد. گرچه مدیریت مالی بهتر شده است و وزارت دادگستری در دو سال اخیر موضوع بازرسی‌های بدون اخطار بوده است، نتیجه بازرسی اخیر بازرس کل نشان داد که نواقص مالی و اداری در نظارت و مدیریت پول امانی[۲۴۲] وجود داشته است. یافته‌های بازرس کل نشان می‌دهد که این نواقص باعث ۱۳۴ میلیون رَند (معادل ۱۹٫۴ میلیون دلار آمریکا) در مانده حسابهای مطابقت‌نشده، ۴۴ میلیون رَند (معادل ۶٫۴ میلیون دلار آمریکا) کسری، عدم تراز حسابهای ۱۰۸ دادگاه شده؛ علاوه بر این، ۴۱ دادگاه بایگانی نداشته یا قسمتی از بایگانیشان مفقود شده و ۱۲۰ دادگاه حساب بانکی نداشتهاند.[۲۴۳]

در رسیدگی به امور قضاتی که برخلاف مقامات دولتی موظف به اعلام حسابهای مالی به طور سالانه نبودهاند، تعارض منافع پیدا شده است. با این‌که مقامات قضایی باید بیطرف و مستقل باشند، فقط ۶۲ درصد شهروندان «بیشتر» یا «همه» مقامات قضایی را قابل اطمینان میدانند[۲۴۴] و از این رو اطمینان عمومی بدون وجود سازوکار افشاگری به‌راحتی قابل خدشه است. به‌تازگی ادعا شده که قاضی جان لوف رئیس قضایی کِیپ غربی از تاریخ آوریل ۲۰۰۲ تا مارچ ۲۰۰۳ هر ماه ۱۰ هزار رَند از یک شرکت مدیریت اموال خصوصی دریافت می‌کرده است. این قاضی در حال حاضر و تا زمان تحقیق بر روی این موضوع در مرخصی اجباری به سر می‌برد.[۲۴۵] در واقعهای دیگر ادعا شده که قاضی فیکیل بام از دادگاه دعاوی زمین از مقام خود برای انجام تجارت [سوء] استفاده کرده است.[۲۴۶]

در حال حاضر قضات به یک نظام مبتنی بر شرافت پایبند هستند و یک مجموعه قواعد غیررسمی آنان را از دنبال کردن منافع خارجی باز میدارد. قضات مجاز به دریافت پاداش از بیرون نیستند، مگر این‌که از وزیر دادگستری اجازه داشته باشند و این اجازه نیز در شرایط استثنایی و فقط به قضاتی که به سن بازنشستگی رسیده باشند، داده می‌شود. همچنین از قضات انتظار می‌رود که در صورت وجود احتمال پیشداوری، از پرونده کناره گیرند. به‌تازگی دو قاضی از رسیدگی به پرونده تجاوز معاون پیشین ریاست جمهوری، جیکوب زوما، کناره گرفتند؛ یک قاضی به دلیل این‌که حکم جلب زوما را صادر کرده بود[۲۴۷] و دیگری به دلیل این‌که زوما پدر فرزند یکی از عموزادگان وی بود.[۲۴۸]

مرز باریک میان پاسخگویی و تفکیک قوا

موضوعی که قوه قضاییه را تضعیف می‌کند، نبود پاسخگویی است. برای حل این مشکل، دولت لوایح جدیدی را تدوین کرده است[۲۴۹] که مجموعه قواع رفتار رسمی، سازوکارهای جدید شکایات و انضباطی و شرایط ثبت منافع مالی را تعیین می‌کنند. این کارکردها از طریق زیرمجموعه کمیسیون خدمات قضایی اجرا می‌شوند.[۲۵۰] مدافعان این قوانین میگویند که قوه قضاییه باید بیشتر پاسخگو باشد، چرا که به موجب قانون اساسی، از این اختیار برخوردار است که تصمیمات نهاد منتخب مردم را نقض کند. این لوایح با ایجاد معیارهای مشخص رفتار قضات و آیینهای انضباطی برای پیشگیری از فساد، شأن دادگاه‌ها و قضات را در مقابل عموم حفظ می‌کنند. اما سایرین، برخی از این مواد را برای تفکیک قوا و استقلال قضایی مضر میدانند و به همین دلیل تصویب این لوایح به تأخیر افتاده است. منتقدان اظهار می‌کنند که تهدید اقدام انضباطی به سیاستمداران یا طرفین ناراضی دعاوی، این فرصت را ایجاد می‌کند که بر تصمیمات قضایی تأثیر گذارند.[۲۵۱]

پرسش‌هایی نیز در مورد انتصابهای قضایی و استقلال مطرح شده است. قانون اساسی به‌طور مشخص مقرر می‌کند که رئیس جمهور باید تمام مقامات قضایی را با مشورت کمیسیون خدمات قضایی منصوب کند، گرچه حد اختیاری که وی اِعمال می‌کند به سمت او منوط است. برای مثال رئیس جمهور، رئیس و نایب‌رئیس قوه قضاییه و رئیس و نایب‌رئیس دیوان‌عالی استیناف را پس از مشورت با کمیسیون خدمات قضایی و رهبران احزاب در مجلس ملی منصوب می‌کند. برای مناصب دادگاه‌های عالی، کمیسیون خدمات قضایی با داوطلبان مصاحبه می‌کند و پس از انتخاب، آن‌ها را برای قبول یا رد به رئیس جمهور معرفی می‌کند. اگر رئیس جمهور داوطلبان را رد کند، که تا به حال سابقه نداشته، کمیسیون خدمات قضایی این فرایند را دوباره طی می‌کند. برای پر کردن مناصب دادگاه قانون اساسی که یازده عضو دارد، کمیسیون خدمات قضایی باید اسامی چهار نفر را به رئیس‌جمهور بدهد تا پس از مشورت با رهبران احزاب سیاسی، آن‌ها را انتخاب کند. سایر مقامات قضایی بر اساس قوانین خاص مصوب پارلمان منصوب می‌شوند. برای مثال، قانون قضات یک کمیسیون قضات ایجاد کرده که تمام درخواستهای مناصب خالی، انتقال و ارتقا و همچنین مسائل مربوط به سوءرفتار و عزل را بررسی می‌کند.[۲۵۲]

ترکیب کمیسیون خدمات قضایی و کمیسیون قضات همچنان محل مناقشه است. بر اساس مطالعه نهادهای قضایی آفریقای جنوبی توسط دانشگاه کیپ تاون،[۲۵۳] یکی از موارد نگرانی، تعداد بالای سیاستمداران در کمیسیون خدمات قضایی دستکم ۱۱ عضو از ۲۳- ۲۵ عضو است. همچنین هنوز پرسش‌هایی در مورد استقلال کمیسیون قضات مطرح است. پرونده ون روین در این حوزه مهم است؛ چرا که دادگاه‌ها پس از ملاحظات فراوان، این تصمیم مناقشهبرانگیز را اتخاذ کردند که کمیسیون قضات تنها بر اساس ترکیب آن به اندازه کافی مستقل است.[۲۵۴]

نقش دادگاه‌های آفریقای جنوبی در تعریف حقوق بشر و حکمرانی خوب جا افتاده است. با وجود این، نیاز به ایجاد و حفظ شأن دادگاه‌ها با تقویت استقلال و مبارزه با فساد موضوع حادی است که باید در اولویت قرار گیرد. بهبود میزان و عمق اطلاعات موجود در اختیار ذی‌نفعان این بخش یکی از ابعاد مهم است. وزارت دادگستری تمهیداتی همچون پروژه سلامت قضایی و برنامه‌های دادگستری الکترونیک به اجرا درآورده تا مدیریت اطلاعات را تقویت کند. اما نبود نظارت مؤثر و در دسترس نبودن اطلاعات، تلاشها را برای تقویت قوه قضاییه و حاکمیت قانون تضعیف می‌کند.

قوه قضاییه در ترکیه: ریشهکنی فساد[۲۵۵]

دفتر شفافیت بین‌الملل ترکیه

نظام حقوقی: حقوق نوشته، تفتیشی، دادستانی بخشی از قوه قضاییه

تعداد قضات نسبت به هر صدهزار نفر: ۷٫۰

(Ministry of Justice 2006)

حقوق قضات در شروع کار: ۱۶۵۰۵ دلار آمریکا (Ibid)

حقوق قاضی دیوان‌عالی: ۳۴۶۶۰ دلار آمریکا (Ibid)

درآمد ناخالص ملی سرانه: ۴۷۱۰ دلار آمریکا

(World Bank Development Indicators 2005)

بودجه سالانه قوه قضاییه: ۱٫۲ میلیارد دلار آمریکا

(Ministry of Finance 2006)

بودجه کل سالانه: ۱۱۵٫۳ میلیارد دلار آمریکا

(CIA World Factbook 2005)

درصد بودجه سالانه: ۱٫۰

آیا تمام تصمیمات دادگاه‌ها قابل تجدیدنظرخواهی تا بالاترین مرجع هستند؟ بله

نهاد مسئول نظارت انضباطی و اداری: غیرمستقل

آیا همه احکام منتشر می‌شوند؟ خیر

مجموعه رفتاری قضات وجود دارد؟ خیر

در ۶۰ سال اول تاریخ جمهوری ترکیه، سطح فساد شناخته شده در قوه قضاییه به‌نسبت پایین بود. اما این سطح در ۲۰ سال اخیر تا حدی افزایش یافته که نظرسنجیها نشان از کاهش فزاینده اطمینان عمومی به این نهاد است. بر اساس سنجه جهانی فساد سازمان شفافیت بین‌الملل در سال ۲۰۰۵، پاسخ دهندگان از ۱ تا ۵ (بالاترین سطح فساد) به قوه قضاییه نمره ۴ دادهاند.

تعداد فزاینده رسواییهای قضات و دادستان‌ها در رسانه‌ها مؤید این برداشت است. این وضعیت بیش از این‌که بازتاب آزادی بیشتر رسانه‌ها در گزارش فساد باشد، نشانگر افزایش فساد است؛ چرا که آزادی مطبوعات در سال‌های اخیر افزایش خاصی نداشته است.

با وجود این‌که قانون اساسی ترکیه به‌طور خاص «برابری در مقابل قانون» و «استقلال دادگاه‌ها و عدالت برای همه» را به عنوان اصول مهم حاکمیت قانون به رسمیت میشناسد، فساد قضایی همچنان وجود دارد. سطح فزاینده فساد آشکار ترکیه باعث شده که مردم نظام قضایی را پس از وزارت مالیات، دومین بخش فاسد کشور بدانند.[۲۵۶]

شواهدی وجود دارد که این برداشتها را تأیید می‌کند. در نظرسنجی پروفسور حیرتین اُکچِسیز از دانشگاه آکدِنیز با همکاری کانون وکلای استانبول، ۶۳۱ وکیل از ۶۶۶ وکیل شرکتکننده در نظرسنجی (یعنی ۹۵ درصد) اظهار کرده‌اند که در قوه قضاییه فساد وجود دارد.[۲۵۷] بعدها پروفسور اکچسیز تحت بازپرسی قرار گرفت و پس از آن هیچ کس جرأت نکرد که در این مورد مطالعه کند.

افزایش فساد قضایی به این معنا نیست که کل نظام فاسد است. در واقع جدیترین انتقاد در مورد فراگیری فساد، از سوی مقامات بلندپایهای مطرح شده که در تلاش برای ریشهکنی فساد و قرار دادن قوه قضاییه در جایگاه درست خود به عنوان رکن سلامت جامعه هستند. شعار این گروه شعار سقراط است: «هیچ چیز به عدالت ترجیح ندارد». این گروه در سال ۲۰۰۵ جایزه سازمان شفافیت بین‌الملل ترکیه در مبارزه با فساد را برای تلاش هایشان در تغییر مسیر فساد در قوه قضاییه دریافت کردند.[۲۵۸]

مداخله سیاسی در انتصابهای قضایی

یکی از نهادهای ساختاری در نظام قضایی، شورای عالی قضات و دادستان‌ها است که همه قضات و دادستان‌های عمومی به آن وابسته هستند و مسئولیت تضمین سلامت نظام قضایی را بر عهده دارد. اما همین نهاد منبع آسیبپذیری نظام هم به‌شمار می‌رود.[۲۵۹] شورای عالی از هفت عضو تشکیل شده: وزیر دادگستری و معاون وی، سه قاضی از دادگاه تجدیدنظر و دو قاضی از دادگاه تجدیدنظر اداری دولت.

شورای عالی در وزارت دادگستری تشکیل می‌شود و معاونت آن محسوب می‌شود. رئیس جمهور احمد نِکدِت سِزِر در سخنرانی خود در مراسم افتتاح سال کاری پارلمان[۲۶۰] در سال ۲۰۰۵ بر این انحراف از اصل استقلال قضایی تأکید کرد. این انحراف از اصل در گزارش ۲۰۰۵ پیشرفت مذاکرات پیوستن ترکیه به اتحادیه اروپا مورد انتقاد قرار گرفت.[۲۶۱]

یکی از دلایل ضعف در قوه قضاییه، مداخله سیاسی در تعیین مناصب قضایی و نفوذ وزارت دادگستری در انتصابهای شورای عالی است.[۲۶۲] شورای عالی تمام تصمیمات کارکنان بلندپایه را نهایی می‌کند، قضات و دادستان‌های تمام سطوح از جمله دادگاه تجدیدنظر را منصوب می‌کند و مسئول ارتقا، انتقال و لغو مصونیت قضایی است. البته فهرست انتصاب و انتقالها ابتدا توسط وزارت دادگستری بررسی می‌شود. وزارت دادگستری در برکناری قضات و دادستان‌ها از پرونده نیز نفوذ زیادی اِعمال می‌کند.

به عنوان مثال یکی از دادستان‌ها، عمر سهاالدن، در عملیاتی در سال ۲۰۰۳ یک گروه را افشا کرد که با استفاده از مرتبطان خود، بر تصمیمات دادگاه عالی تأثیر میگذاشت. این دادستان بعدها منتقل شد. یکی از اعضای این گروه، جنک گوریل، وکیل و پسر رئیس پیشین شورای عالی بود.[۲۶۳] گوریل به شش ماه حبس محکوم شد که این حکم بعدها به جریمه و سه ماه تعلیق پروانه کار تبدیل شد.

سوءاستفاده از مصونیت قضات

قضات و دادستان‌ها برای حفظ استقلالشان از تحقیق و دادرسی، برای جرایمی حتی مانند رشوه، مصونیت دارند. این مصونیت منجر به سوءاستفادههای جدی شده و شورای عالی نیز به‌ندرت مصونیت را لغو می‌کند. مصونیت قضایی، الگوی بدی برای سیاستمداران و کارمندانی است که از آن به عنوان دستاویزی برای ادعای خود استفاده می‌کنند.

در عملیات افشاگری پیشگفته، شورای عالی از لغو مصونیت پدر متهم اصلی، اِرگول گوریل، امتناع کرد و به همین دلیل پروندهای علیه وی تشکیل نشد. وی مورد اقدامات انضباطی قرار گرفت و مجبور به بازنشستگی شد. این وضعیت اطمینان عمومی به نظام دادگستری را تضعیف کرد و نشان داد که ارتباط نزدیک با مقامات قضایی و افراد در زندان می‌تواند بر نتایج دادگاه تأثیر گذارد.[۲۶۴] بدتر از همه این‌که اِرگول گوریل در ماه می ۲۰۰۴ بیشترین آراء را برای تصدی پست ریاست دادستانی در دادگاه تجدیدنظر قضایی به دست آورد. رئیس جمهور سِزِر که اختیار انتخاب دادستان کل را از میان پنج داوطلب به عهده دارد، نوری اُک را که در جایگاه دوم احراز آراء قرار داشت، به عنوان دادستان کل انتخاب کرد.

انتقادهای فراوان دیگری به سطوح بالای نظام قضایی وارد است. در اوت ۲۰۰۴ رسانه‌ها رئیس دادگاه تجدیدنظر قضایی را به ارتباط با مافیا محکوم کردند.[۲۶۵] وی علیه منتشرکنندگان روزنامه شکایت افترا طرح کرد، اما حکم در نهایت علیه وی صادر شد. با وجود این، به دلیل مصونیت، پلیس نتوانست دعوایی علیه وی اقامه کند.

سازوکارهایی برای افزایش استقلال و پاسخگویی دادگاه‌ها وجود دارد. به‌طور کلی پرونده‌ها به‌صورت تصادفی به قضات ارجاع می‌شود؛ به‌جز در رسیدگیهای پیچیده یا مهم که ممکن است نیاز به تجربه بیشتری داشته باشد. اما در مورد رویههای دادگاه، از جمله رویههای انضباطی قضات و دادستان‌ها، اطلاعات کلی وجود ندارد و به دلیل همین نبود اطلاعات، ارزیابی اثربخشی این سازوکارها نیز دشوار است.

سوءاستفاده از شاهدان حرفهای

وزیر دادگستری، جمیل چیچِکیس، یکی از کسانی است که به استفاده از «کارشناس» در نظام حقوقی انتقاد دارند. وی میگوید «شما نمی‌توانید با وجود این نظام “گزارش کارشناسی”، با فساد مقابله کنید».[۲۶۶] از آنجا که قضات تخصص کافی برای تصمیم‌گیری در مورد مسائل فنی را ندارند یا زمان کافی برای رفتن به صحنه جرم را ندارند و گروه کارشناسانی وجود ندارند که بتوان از میان آنان یکی را انتخاب کرد، ناچار قضات باید نظرات کارشناسان خصوصی را بپذیرند. با این‌که برخی گزارش‌های کارشناسی به طور فاحشی اشتباه هستند، قضات به‌ندرت شهادت آنان را رد می‌کنند.

به دلیل رشوه دادن متهمان پرونده‌ها، چه در موارد معمول و چه در موارد مهم، ارائه گزارش‌های نادرست بسیار معمول است. برای مثال، در گزارش کارشناسی پرونده «انرژی سفید» در زمینه فساد در مناقصات انرژی ادعا شد که تدارک ساعت، گردنبندهای الماس و ماشین به طرفین ذی‌نفع، آن‌چنان که در اتهامات طرح شده بود، رشوه محسوب نمی‌شود.[۲۶۷] در پرونده دیگری، گزارش کارشناسی موجب شد که متهمین ساخت یک خوابگاه مدرسه تبرئه شوند. در واقعه خراب شدن این خوابگاه ۸۴ کودک کشته شدند، اما در گزارش کارشناسی چنین قید شد که خرابی به دلیل کم بودن آهن و سیمان در سازه نبوده و به دلیل کیفیت پایین مصالح محلی اتفاق افتاده است.[۲۶۸]

تلاش برای تغییر فساد

در دو سال گذشته تعدادی از قضات و دادستان‌های عمومی برای پذیرفتن رشوه و نفوذ در دادگاه‌ها حبس شدهاند. و همچنین رئیس شورای عالی، اعضای دادگاه پژوهش و معاون دبیرکل دادگاه تجدیدنظر وادار به استعفا شدند.

نوری اُک و سایر فعالان مبارزه با فساد با فشار برای تحقیقات بیشتر در مورد فساد قضایی برای پاکسازی نظام تلاش می‌کنند. آن‌ها توانستند عملیات افشاگری گروه نفوذ پیشگفته را با عملیات دومی پیگیری کنند. تعداد فزایندهای از قضات و دادستان‌ها تحت تحقیق هستند.[۲۶۹]

این تلاشها بدون هزینه نبوده است. دادستان دخیل در عملیات افشاگری گروه نفوذ، برکنار شد. در موارد دیگر پاکسازی بخش دادگستری، حمایت سیاسی یا نهادی، ناچیز بوده است. برای مثال، دادستان پرونده کلاهبرداری دارویی که حاوی میلیونها دلار پول مالیاتدهندگان بود، بعدها ادعا کرد که با وجود پوشش بالای رسانهای، وزرای مربوطه اصلاً علاقهای به پرونده نداشتند.[۲۷۰]

در تلاش برای افزایش شفافیت، ترکیه نظام تازهای ایجاد می‌کند که در آن احکام و اسناد مرتبط دادگاه‌ها در اینترنت منتشر می‌شود. نمایندگان قوه قضاییه برای آشنایی با معیارهای بین‌المللی مبارزه با فساد، مانند اصول بنگلور و بوداپست به کنفرانسهای بین‌المللی فرستاده می‌شوند.

اما نیاز به تغییرات دیگر جدی است. سیاسیسازی قوه قضاییه باید کاهش یابد و قوه قضاییه بتواند استقلال مقرر در قانون اساسی را اِعمال کند. این استقلال می‌تواند با تغییر ترکیب شورای عالی و تسهیل لغو مصونیت قضات محقق شود.

وزیر دادگستری و معاون وی باید قانع شوند که از عضویت در شورای عالی کناره‌گیری کنند و دادستان کل و سایر دادستان‌های عمومی و یک وکیل بایـد به عضویت شورا درآیند. مداخله دولت در انتصاب، انتقال و سایر تصمیمات قضایی باید منع شود و اختیار وزارت دادگستری در تهیه فهرست داوطلبان کاهش یابد. شورای عالی باید بودجه، دفتر اداری و کارمندان خود را در محلی جدا از وزارت دادگستری داشته باشد.

همچنین توصیه شده که نظام کارشناسان خصوصی برچیده شود و مجموعه‌ای از کارشناسان عمومی تشکیل شود که قضات بتوانند در مسائل تخصصی مطرح در پرونده‌ها، از گزارشهای آنان استفاده کنند. همچنین لازم است که آموزش قضات، دادستان‌ها و وکلا بهبود یابد. هیأت دانشگاه عالی در آوریل ۲۰۰۶ تصمیم به افزایش زمان تحصیل در دانشکدههای حـقـوق از چهـار سـال به پنج سال گرفت.

باید برای تعریف حدود روابط قضات و دادستان‌ها با سیاستمداران و گروه‌های ذی‌نفوذ، مجموعه قواعد (کد) اخلاقی تدوین شود. این مجموعه قواعد اخلاقی باید در سوگند حرفه‌ای در زمان ورود به شغل قضایی گنجانده شود و هر ساله تجدید شود.

در نهایت شرایط کاری قضات با وجود ۶۰ پرونده در روز بسیار دشوار است و این حجم کار دلیل ضیق وقت قضات است. با این‌که حقوق قضات و دادستان‌ها با حقوق کارمندان اداری قابل مقایسه است، اما به نسبت هزینه زندگی در شهرهای بزرگ اندک است و قضات برای زندگی با مشکلاتی مواجه‌اند.[۲۷۱]

بهبود پاسخگویی و شفافیت در نظام‌های قضایی بریتانیا[۲۷۲]

کِیلا لیکی[۲۷۳]

نظام حقوقی: کامن لا، اتهامی

تعداد قضات نسبت به هر صدهزار نفر: ۲٫۵ (انگلستان و ولز)؛ ۳٫۶ (ایرلند شمالی)؛ ۴٫۵ (اسکاتلند)

(European Commission for the Efficiency of Justice)

حقوق قضات در شروع کار: ۱۸۳۸۴۸ دلار آمریکا (ww.dca.gov.uk/judicial/2004salfr.htm)

حقوق قاضی دیوان‌عالی: ۳۶۹۶۰۱ دلار آمریکا (Ibid)

درآمد ناخالص ملی سرانه: ۳۷۶۰۰ دلار آمریکا

(World Bank Development Indicators 2005)

بودجه سالانه قوه قضاییه: ۶٫۲۸ میلیارد دلار آمریکا

(England and Wales, and Scotland, including prosecution and legal aid, CEPEJ 2006)

بودجه کل سالانه: ۳۵۴٫۶ میلیارد دلار آمریکا (Ibid)

درصد بودجه سالانه: ۱٫۸

آیا تمام تصمیمات دادگاه‌ها قابل تجدیدنظرخواهی تا بالاترین مرجع هستند؟ بله

نهاد مسئول نظارت انضباطی و اداری: واقعاً مستقل (قوه مجریه و قضاییه در تمام حوزه‌ها با رویههای مستقل و شفاف در ارتباط‌اند. در برخی پرونده‌ها در ایرلند شمالی و اسکاتلند پیش از این‌که یک قاضی عزل شود باید درخواستی به پارلمان داده شود.)

آیا همه احکام منتشر می‌شوند؟ بله

مجموعه قواعد رفتاری قضات وجود دارد؟ بله

قضات بریتانیا در سطح بین‌المللی معروف به استقلال، بی‌طرفی و اخلاقی‌بودن هستند و فساد قضایی به‌شدت نادر است.[۲۷۴] به گفته لرد وولف، رئیس پیشین دادگستری انگلستان و ولز: «ما به معیارهای رفتار قضایی خود بسیار مفتخریم».[۲۷۵] اما نظام قضایی مصون از انتقاد نیست و برداشت عموم از ساختار نظام قضایی این که این ساختار قدیمی و مبهم است و نیاز به اصلاحات اساسی مفصلی دارد که به‌تازگی تدوین شدهاند.

بریتانیا از سه حوزه تشکیل شده است: انگلستان و ولز، ایرلند شمالی و اسکاتلند. در سال ۱۹۹۹ بسیاری از اختیارات اجرایی (و در اسکاتلند اختیارات تقنینی) به مقامات جدید محلی واگذار شدهاند. هر کدام از مناطق نیز نظام دادگاه خود را دارند. در حال حاضر، کمیته استیناف مجلس لردان،[۲۷۶] بالاترین مرجع استیناف تمام حوزه‌ها، به‌جز پرونده‌های کیفری اسکاتلند است. قرار است که دیوان‌عالی جدید بریتانیا از سال ۲۰۰۹ تشکیل شود. این دیوان کاملاً مستقل خواهد بود و به تمام درخواستهای استیناف از انگلستان و ولز و ایرلند شمالی و استیناف حقوقی از اسکاتلند رسیدگی خواهد کرد.[۲۷۷]

میزان فساد قضایی

موارد فساد قضایی در بریتانیا استثنایی هستند، اما هر زمان که ادعای فساد طرح می‌شود به‌دقت به آن‌ها رسیدگی می‌شود. برای مثال، جافری اسکریوِن، فردی که از نتیجه رسیدگی به پرونده طلاقش در سال ۱۹۸۳ ناراضی بود، در سال‌های ۱۹۹۵ تا ۲۰۰۰ در حدود ۱۱ پرونده علیه مقامات عمومی طرح کرد. این پرونده‌ها به دلایل گوناگونی چون اجازه به «مافیای حقوقی برای فاسد کردن قوه قضاییه»، «تبانی برای پنهان کردن فساد قضایی»، «تبانی برای کلاهبرداری» و «ممانعت از رسیدگی منصفانه در مرجع مستقل و بیطرف» طرح شدهاند. اتهامات فساد اسکریوِن همه به‌دقت بررسی و سپس رد شدند و این پرونده نشانگر این موضوع است که قضات برای اصول بنیادینی که شهروندان باید بتوانند به عنوان حقوق خود در دادگاه اعِمال کنند، ارزش قائل‌‌اند. در انگلستان و ولز، اگر دلایل قانع‌کنندهای وجود داشته باشد که شاکی دردسرساز است، از طرح یا ادامه دعوای حقوقی آنان ممانعت خواهد شد. در مورد اسکریون، پس از پنج سال و ۱۱ بار حضور در دادگاه و بررسی دقیق امور موضوعی، قرار منع طرح دعوا برای وی صادر شد.[۲۷۸]

با این‌که دادگاه‌های بریتانیا بر مبنای سلامت و انصاف بنا نهاده شدهاند و بیش از پیش شفاف می‌شوند، بیشتر اوقات پلیس، سازمان خدمات دادستانی پادشاهی و سایر نهادهای نظام گستردهتر دادگستری، مورد انتقاد فراوان قرار می‌گیرند. به‌تازگی سازمان جرایم سازمان‌یافته جدی که در آوریل ۲۰۰۶ تأسیس شده است، به ارزیابی خطرات جرایم سازمان‌یافته در بریتانیا پرداخته است. یافته‌های این ارزیابی نشان داد که مجرمان از فساد برای پیشبرد کارهایشان استفاده می‌کنند و «نمونههایی وجود دارد که مقامات پلیس بریتانیا عملکردی فاسد داشته و با مجرمان تبانی کرده‌اند».[۲۷۹] برای مثال، سازمان پلیس سال‌ها درگیر مبارزه با فساد داخلی بوده است.[۲۸۰] اتهامات تازهای نیز از سوی گزارشگر بیبیسی در مورد فساد مقامات پلیسی که در مورد قتل استفن لارنس تحقیق می‌کردند طرح شده است و این اتهامات وضع موجود را بدتر کرده است.[۲۸۱] پرونده دیگر نیز که وضع را بدتر کرد، بازداشت ۵ مقام پلیس شهری برای پولشویی بود.[۲۸۲]

بر اساس سنجه جهانی فساد قضایی سازمان شفافیت بین‌الملل ۲۰۰۷، برداشتهای کنونی در مورد فساد در نظام دادگستری بریتانیا صحت زیادی ندارد. در تابستان ۲۰۰۶ از ۱۰۲۵ نفر سؤال شد که آیا فکر می‌کنند در «نظام قضایی و حقوقی» فساد وجود دارد یا خیر. ۳۹ درصد پاسخ دادند که نظام فاسد است و به این ترتیب بریتانیا پایینتر از ایتالیا و فرانسه قرار می‌گیرد. این نتایج عجیب بود و احتمالاً بیش از آن‌که منظور قضات بوده باشند، تحت تأثیر نگرانی در مورد کل نظام دادگستری بوده است. اتهامات فساد به‌ندرت علیه قضات طرح می‌شوند ولی اتهام و محکومیت نهادهای اجرای قانون بیشتر مرسوم هستند.[۲۸۳] شاید هم‌اکنون، تفاوت این باشد که این پرونده‌ها بیشتر از طریق رسانه‌ها و سازمان‌های دولتی گزارش می‌شوند و در نتیجه یافته‌ها ممکن است تا حدی به دلیل افزایش آگاهی عمومی از مسائل باشد.

مداخله سیاسی

از لحاظ تاریخی تفکیک قوای مطلق در بریتانیا وجود نداشته است. این واقعیت که رئیس دیوان‌عالی هم‌زمان سخنگوی مجلس لردان، رئیس قوه قضاییه و عضو قوه مجریه است با اصل تفکیک قوا تعارض دارد. اما با ترکیب دقیق استقلال حرفه حقوق (که قضات از میان اعضای این حرفه انتخاب می‌شوند) و «طبع لیبرال و گشاده‌دستانه سیاست بریتانیایی» موازنه ظریفی میان قوا ایجاد و حفظ شده است.[۲۸۴]

موازنه قوا به این شکل همیشه آسان نبوده و گاهی دولت به دلیل نقض استقلال قضایی مورد انتقاد قرار گرفته است. در سال ۱۹۹۶ گزارشگر ویژه استقلال قضات و وکلا اشاره کرد که «نگرانیهای جدی» در مورد اظهارات وزیران در مورد بازنگری تصمیمات وزارت کشور توسط دادگاه‌ها وجود دارد.[۲۸۵] در بسیاری از موارد وزیر کشور به‌طور علنی قضات و تصمیماتشان را مورد انتقاد قرار داده است. برای مثال، در سال ۲۰۰۳ دیوید بلانکِت در یک روزنامه ملی در مورد «جنگ خود علیه قضات» نوشت؛[۲۸۶] حملهای که موجب بحثی بیسابقه در مجلس لردان شد. این روند امروز نیز با وزیر کشور فعلی، جان رید، ادامه دارد. وی یک قاضی را برای صدور مجازات «ملایم» در یک پرونده در ژوئن ۲۰۰۶ مورد انتقاد قرار داد. در سپتامبر همان سال نیز وی اعلام کرد که چالش حقوقی موجود را در مورد تصمیمش به اخراج تعدادی شهروندان عراقی نادیده می‌گیرد، مگر این‌که به این افراد حکم قطعی عدم اخراج داده شود.[۲۸۷]

تغییر بنیادین قانون اساسی و تفکیک قوای رسمی

در ژوئن ۲۰۰۳ دولت اعلام کرد که قصد دارد تغییرات جدی در ترکیب قانون اساسی ایجاد کند. در آوریل ۲۰۰۶، قانون اصلاح قانون اساسی ۲۰۰۵ لازم‌الاجرا شد. این قانون چهار موضوع اصلی را تغییر داد: استقلال قضایی، دفتر رئیس دیوان‌عالی، ایجاد دیوان‌عالی و ایجاد کمیسیون انتصابات قضایی انگلستان و ولز. اما این تغییرات به نقش دادستان کل که غیرعادی است نمی‌پردازد. دادستان کل هم‌زمان مشاور حقوقی کل دولت و عضو کابینه است، مسئولیت نهایی اجرای قوانین کیفری را دارد، در مورد فعالیت‌های رئیس دادستانی عمومی و رئیس دفتر کلاهبرداریهای کلان پاسخگو است و سمتهای عمومی دیگری نیز دارد.[۲۸۸]

به‌موجب قانون اصلاح قانون اساسی ۲۰۰۵، در انگلستان و ولز دادستان کل دیگر رئیس قوه قضاییه و قاضی نیست. هم‌اکنون لرد قاضیالقضات ریاست قوه قضاییه انگلستان و ولز را بر عهده دارد و در حدود ۴۰۰ وظیفهای را که بر عهده دادستان کل بود، به عهده گرفته است. علاوه بر این، دادستان کل و «سایر وزیران پادشاهی و اشخاصی که مسئولیت مسائل مربوط به قوه قضاییه یا اداره دادگستری را بر عهده دارند» هم‌اکنون وظیفه یافته‌اند که استقلال قوه قضاییه را حفظ کنند.[۲۸۹] حفظ استقلال شامل این موارد است: وظیفه به عدم تأثیرگذاری بر تصمیمات خاص با سوءاستفاده از «دسترسی ویژه به قوه قضاییه» و تضمین این‌که قضات «از حمایت کافی برای انجام وظایفشان برخوردارند».[۲۹۰]

قوه مجریه اسکاتلند در فوریه ۲۰۰۶ پیشنهادهایی برای «مدرن کردن ساختار و رهبری قوه قضاییه اسکاتلند، کاهش مداخله قوه مجریه در اداره روزانه نظام و ایجاد برنامه‌ای برای برخورد با سوءرفتار قضایی» تدوین کرد. از این پیشنهاد در دور اول بررسی استقبال زیادی نشد. انجمن شِریف (انجمن قضات) و انجمن قضات و رؤسای دادگاه‌های مشترک المنافع نگران بودند که رویههای پیشنهادی انتصاب امنیت شغلی را متزلزل کند و خطر فشار مفرط قوه مجریه ایجاد کند.[۲۹۱] در ایرلند شمالی قانون دادگستری (ایرلند شمالی) ۲۰۰۲ «مسئولان اداره دادگستری» را ملزم می‌کند که به «تداوم استقلال قوه قضاییه» پایبند باشند.

شفافیت در قوه قضاییه

رویه انتصاب در تمام حوزه‌های بریتانیا اصلاح شده‌اند و این روند با اسکاتلند در سال ۲۰۰۲ آغاز شد. در انگلستان و ولز کمیسیون انتصاب قضایی که به‌موجب قانون اصلاح قانون اساسی ۲۰۰۵ ایجاد شد، در آوریل ۲۰۰۶ شروع به کار کرد. این نهاد مستقل متشکل از اعضای حقوقی و غیرحقوقی است و ریاست آن را فرد متخـصص غیرحقـوقـی به عهده دارد. این کمـیسیون نقـش مـشاورهای دارد و به انتخاب داوطلبان مناصب قضایی بر اساس شایستگیشـان می‌پـردازد. بـرای هر منصب خالی یک داوطلب انتخاب و به دادستان کل معرفی می‌شود.[۲۹۲] هم‌اکنون قضات حل اختلاف به این طریق انتخاب نمی‌شوند، اما در آینده آنان نیز به همین شکل منصوب خواهند شد. هم‌اکنون وزارت امور قانون اساسی، فرایند انتخاب را بر عهده دارد. یک نهاد جداگانه نیز تشکیل خواهد شد که اعضای دیوان‌عالی جدید را منصوب کند. همه کمیسیونهای انتصاب باید در مورد فرایند انتصاب خود گزارش‌های مفصلی ارائه کنند. آن چنانچه امسال رخ داد، این گزارش می‌تواند حاوی نظرات کمیته اصلاح قانون اساسی مجلس عوام نیز باشد.[۲۹۳] در انگلستان و ولز، آمبودزمان رفتار و انتصاب قضایی،[۲۹۴] مسئول رسیدگی بـه شکایات مـربـوط به انتصاب قضات است.[۲۹۵]

دیوان‌عالی جدید بریتانیا از سال ۲۰۰۹ آغاز به کار می‌کند

قانون اصلاح قانون اساسی ۲۰۰۵، دیوان‌عالی جدید را پایه‌گذاری کرده است. قضات دادگاه تجدیدنظر دیگر اعضای مجلس لردان نخواهند بود ولی در مقابل به لحاظ ساختاری و جغرافیایی مستقل خواهند بود. دیوان‌عالی در محلی روبروی پارلمان خواهد بود.[۲۹۶] مباحث زیادی در مورد چگونگی کار دیوان‌عالی و در اصل ضرورت وجودی آن در گرفت.[۲۹۷] دو دلیلی که وزارت امور قانون اساسی می‌دهد چنین هستند: اول این‌که وضعیت فعلی پرسش‌هایی طرح می‌کند که آیا در حال حاضر نشانههای کافی استقلال قوه قضاییه از مجریه وجود دارد که مردم را به استقلال قضایی مطمئن سازد؛ و دوم تأمین تسهیلات بهتر برای قضات پیشکسوت که در حال حاضر در شرایط سختی کار می‌کنند.[۲۹۸] در آوریل ۲۰۰۳ شورای اروپا گزارشی منتشر کرد که در آن خواستار لغو کارکرد قضایی دادستان کل و ایجاد دیوان‌عالی مجزا شده بود.[۲۹۹] بنابراین این تغییرات به این معنا است که بریتانیا رویکرد پذیرفته‌شده اروپا را رعایت می‌کند.

رفتار قضایی و پاسخگویی

قضات بریتانیا باید برای احکام‌شان دلایل کتبی ارائه کنند که در نظام پیشرفته تجدیدنظرخواهی، قابل بازنگری است. همچنین، رویه استاندارد هم‌اکنون این است که شعب دادگاه فعالیت‌های خود را به صورت آنلاین در دسترس بگذارند و سالانه گزارش کنند. علاوه بر این، در گذشته قضات در کمیتههای پارلمانی حاضر میشدند که در مورد موضوعات مشخص نظر دهند. این رویه در موارد لازم ادامه خواهد یافت. به‌موجب قانون اصلاح قانون اساسی ۲۰۰۵، دادستان کل در هر جای بریتانیا می‌تواند «در مواردی که به نظر وی موارد مهم مربوط به قوه قضاییه یا اداره دادگستری هر جای بریتانیا» باشد، به پارلمان گزارش کتبی دهد.[۳۰۰]

رویههای انضباطی در انگلستان و ولز برای عموم روشن هستند: راهنمای رفتار قضایی به صورت آنلاین در دسترس است[۳۰۱] و یک دفتر جدید با عنوان شکایات قضایی به شکایات از رفتار شخصی قضات رسیدگی خواهد کرد. احتمالاً اولین موردی که این دفتر مورد رسیدگی قرار دهد پرونده دو قاضی به نسبت تازه‌کار، قاضی خان و قاضی «جی» خواهد بود. هر دوی این قضات مهاجران غیرقانونی را به عنوان خدمتکار خود استخدام کرده‌اند و قاضی جی روابط غیراخلاقی نیز داشته است.[۳۰۲] دفتر ارتباطات قضایی در اکتبر ۲۰۰۶ بیانیهای صادر کرد مبنی بر این‌که دادستان کل و قاضیالقضات «به این نتیجه رسیدهاند که دلایل کافی برای درخواست رسیدگی اولیه دفتر شکایات قضایی» وجود دارد و این دفتر می‌تواند برای تعیین این‌که «آیا دلیل برای اِعمال اختیارات انضباطی این دو مقام وجود دارد» رفتار این دو قاضی را بررسی کند. در حین انجام تحقیقات، این دو قاضی در سمت قضایی ایفای نقش نخواهند کرد.[۳۰۳]

نتیجه‌گیری

اصلاحات اخیر نظام قضایی در بریتانیا و به‌ویژه انگلستان و ولز در برآوردن انتظارات عمومی از باز بودن و شفافیت نظام پیشرفت زیادی کرده است. شفافیت رویههایی چون انتخاب و انتصاب قضایی تا حد زیادی بهبود یافته و قوه قضاییه برای تقویت دسترسی به اطلاعات و روشنسازی عملکرد خود تلاش زیادی کرده است. اما در کل نظام قضایی نگرانیهایی در مورد عمق مشکلات ساختاری و فساد در برخی از نهادهای عدالت کیفری وجود دارد. با این‌که ازدیاد گزارش این مسائل خود مشکلساز است، خود گزارشها نشان می‌دهد که با ترکیب فرهنگ نظارت بر خود و داشتن رسانه‌های آزاد و فعال، این مشکلات کشف و حل می‌شوند.

بخش سوم:
پژوهش درباره فساد

اجرای قوانین مبارزه با فساد: نیاز به نظارت بر اجرا[۳۰۴]

تیرنان مِنِن، اریک فرای و ریچرد مِسیک[۳۰۵]

بخش مهمی از هر سیاست جامع مبارزه با فساد، پیشگیری از رفتار فاسد است. در خصوص ادعاهای رشوه، سوءاستفاده از قدرت، پولشویی و سایر تخلفات باید تحقیق انجام شود و در صورت وجود شواهد کافی مورد تعقیب قرار گیرند. دادگاه‌ها نیز باید به این پرونده‌ها به سرعت و با دقت رسیدگی کنند و مجازاتها باید به کیفیتی باشد که سایرین را از انجام اَعمال مشابه بازدارد.

برای تضمین اجرای مؤثر قوانین مبارزه با فساد، دولت‌ها باید بر فرایند اجرا نظارت کنند. اطلاعات حاصل از اجرا می‌تواند به مجریان کمک کند که گرایشها را کشف کنند و منابع محدود را به جای این‌که بر اساس ادراک و احساس اختصاص دهند، بر اساس فعالیت‌های واقعی اجرایی اختصاص دهند. به این طریق می‌توان مراحل دشوار نظام عدالت کیفری را که افراد آن را طی می‌کنند شناسایی کرد و از منابع برای رفع این گلوگاهها استفاده کرد. آمار و نمودارهای غیرعادی می‌تواند به کشف حوزه‌هایی که نیاز به تحقیق و اصلاح دارند کمک کند.

بانک جهانی در حال تدوین ابزاری است که به کشورها در بهبود نظارت بر اجرای قوانین مبارزه با فسادشان کمک کند.[۳۰۶] در مراحل اولیه کار، برخی موضوعاتی که مانع نظارت بر اجرای مؤثر می‌شوند، شناسایی شده است. در برخی کشورها مقامات فاسد ممکن است به اتهام رشوه تحت تعقیب قرار بگیرند، اما در آخر کار به فرار مالیاتی یا شهادت دروغ به پلیس محکوم شوند یا اعتراف کنند. بدون بررسی دوباره اطلاعات، چنین پرونده‌هایی ممکن است به اشتباه طبقهبندی شوند. از سوی دیگر نیز حقوق کیفری تنها زمینه‌ای نیست که اجرای قوانین مبارزه با فساد در آن صورت می‌گیرد. مستخدمان عمومی محکوم به فساد به‌طور معمول اخراج می‌شوند و اغلب حقوق بازنشستگی و مزایای خود را بر اساس رویههای اداری از دست می‌دهند. اگر بخواهیم تصویر کاملی از نظام اجرایی داشته باشیم، باید به این اقدامات غیرکیفری نیز توجه کنیم.

با وجود این چالش‌ها، هدف نظارت بر اجرای قوانین مبارزه با فساد جمعآوری معیارهای اجرایی است که بتوان بر اساس آن‌ها اقدام کرد. چنین معیارهایی در تعارض با نماگرهایی مانند ادراک (احساس) عموم از فساد هستند. سیاستگذاران نمی‌توانند در کوتاه‌مدت کار زیادی برای تغییر ادراک از فساد انجام دهند. در مقابل، یک نماگر قابل اجرا، نماگری است که کشور قدرت پرداختن به آن را دارد. بنابراین اگر در کشوری نرخ محکومیت به فساد بسیار پایین باشد، می‌توان این نرخ را با اقداماتی مثل آموزش بهتر دادستان‌ها و قضات و انتخاب دقیقتر پرونده‌ها برای تعقیب، بهبود بخشید.

یکی از ابعاد مهم طرح بانک جهانی، شامل تدوین مجموعه اطلاعاتی است که از طریق دو یا چند نماگر نشانگر تلاشهای عینی اجرای قوانین مبارزه با فساد و تعهد ملت به نظارت بر اجرا و تحقق اهداف ضدفساد باشد. بانک برای تحقق این هدف بر نهادهای اولیه اجرای قوانین مبارزه با فساد دولت تمرکز کرده است؛ یعنی سازمان‌های مبارزه با فساد، دادستانی و دادگاه‌ها. مرحله بعدی مطالعات بانک جهانی به این پرسش‌ها می‌پردازد: این نهادها تا چه حدی به تحقیق و تعقیب در مورد ادعاهای فساد می‌پردازند؟ چه درصدی از شکایات مورد تحقیق قرار می‌گیرند؟ چه تعداد تحقیق به مرحله تعقیب می‌رسند؟ چه تعداد به محکومیت ختم می‌شوند؟ و در این میان، آیا نهادهای مبارزه با فساد بر این موضوعات نظارت می‌کنند و تا چه حد آن را جدی می‌گیرند؟

نتایج

اطلاعات زیر نتایج برخی از نظارتها را بر اجرای قوانین مبارزه با فساد نشان می‌دهد. در جدول ۳ آماری از اجرای قانون نهادهای مبارزه با فساد آمده است. بیشتر این نهادها به عنوان کمیسیونهای مستقل تحقیق ایجاد شدهاند و برخی نیز شاخه ویژه دفتر ریاست جمهوری هستند. نهاد مبارزه با فساد نیجریه اطلاعات را از تمام مراحل اجرا از تحقیق گرفته تا محکومیت یا تبرئه گردآوری می‌کند. اطلاعات مندرج در تارنمای نهاد نشان می‌دهد که در سال ۲۰۰۵ دولت ۲۰۹ تحقیق را آغاز کرده است. در همان سال ۱۴ مورد به مرحله تعقیب رسیدهاند و دادگاه یک پرونده را تبرئه کرده است. در مقابل، در کلمبیا برنامه مبارزه با فساد از دفتر ریاست جمهوری هدایت می‌شود و هیچ نهادی به طور خاص بر مراحل اجرا نظارت و گزارشدهی ندارد.

در جدول ۴ نتایج یک نهاد دیگر اجرای مبارزه با فساد، یعنی دفتر بازرسی دولت، آمده است. بیشتر دفاتر بازرسی دولت مسئول اجرای قوانین ملی مبارزه با فساد هستند، اما تعداد معدودی از آن‌ها گامهای لازم را برای بهبود اجرا برداشته یا به صورت فعال به اهداف نظارت بر اجرا پرداختهاند. بیشتر مواقع اختیارات نهادهای مبارزه با فساد قدرتمندتر، با دفاتر بازرسی هم‌پوشانی دارد؛ اما به‌ندرت پیش میآید که این نهادها همه مسئولیتهای اجرایی مبارزه با فساد دفاتر بازرسی را به عهده بگیرند. به همین دلیل مهم است که کشورها نظارت را در هر دو سطح نهاد و دفتر بازرسی داشته باشند. رفتار متفاوت کشورها در اطلاعات جدول ۴ نیز قابل مشاهده است. برای مثال ارمنستان بر موارد فساد از مرحله تحقیق و تعقیب تا سطح محکومیت نظارت می‌کند ولی کلمبیا تنها تا سطح تعقیب نظارت دارد. در نیجریه نهادهای مبارزه با فساد در تمام مراحل نظارت دارند اما دفتر بازرسی آن گزارشدهی نمی‌کند.

البته نظارت بر اجرا نوشدارو نیست. گردآوری و انتشار اطلاعات اجرایی می‌تواند توقعات غیررسمی ایجاد کند و به این ترتیب انگیزهای برای اقدامات اجرایی بیپایه و بیش از حد ایجاد شود. وجود یک قوه قضاییه مستقل و کارآمد یکی از موانع چنین مشکلی خواهد بود. دومین مانع وجود سیاستهای مناسب تدوین و انتشار اطلاعات با فاصله زمانی مناسب و انباشت آماری است تا انگیزه اقدامات اجرایی بیپایه از میان برود. علاوه بر این، انباشت اطلاعات و تأخیر در انتشار این نگرانی را نیز برطرف می‌کند که انتشار آمار اجرایی بر فرایند تحقیقات فعلی تأثیر منفی گذارد.

امکان دارد که آمار اجرایی به‌سادگی و به طور نادر تفسیر شود. این آمار نماگر صحیح شیوع فساد نیست، چرا که انواع فساد می‌تواند نتیجه عوامل متضاد باشد. نرخ موارد تعقیب ممکن است به دلیل این کاهش یابد که فساد کمتری برای تعقیب وجود دارد. همین نرخ ممکن است به دلایل مختلفی همچون همکاری بیشتر شهروندان، شیوه‌های بهتر کشف یا افزایش فساد واقعی افزایش یابد. از سویی پیگیری تعداد موارد تحقیق و تعقیب نیز کیفیت و ماهیت اقدامات اجرایی را بهبود نمیبخشد. حتی ممکن است به بهانه اقدامات مبارزه با فساد، تحقیق و تعقیب با اهداف سیاسی و بدون رعایت تشریفات قانونی صورت گیرد. به همین دلیل اطلاعات باید با تـوجـه به اطلاعات حقوق بشری و حقوق متهمین هر کشور بررسی شوند.

اما همچنان با وجود تمام این دشواریها، روشن است که یکی از مؤلفه‌های ضروری برنامه مبارزه با فساد نظارت جامع بر اجرای قوانین مبارزه با فساد است.

جدول ۳٫ آمار اجرایی ـ نهاد مبارزه با فساد

کشور

سال

تحقیقات

رسیدگی‌های اداری

رسیدگی‌های قضایی

شکایات

تحقیقات

مختومه

جریمه/ استعفا

در حال رسیدگی

ارسال به دادستانی

ارجاع شده به نهاد

مسئولیت اداری

تحت تعقیب

در حال رسیدگی

تبرئه

محکومیت

کلمبیا

موجود نیست

ارمنستان

موجود نیست

نیجریه

۲۰۰۵

۱۴

۱۳

۱

۰

۲۰۰۴

۳۲۷

۱۹

۲۹۲

۸

۶

۰

۰

۲۰۰۳

۴۳۹

۸۷

۳۳۵

۱۳

۷

۱

۲

جدول ۴٫ آمار اجرایی – دفتر بازرسی

کشور

سال

تحقیقات

مختومه

در حال رسیدگی

جریمه/استعفا

ارسال به دادستانی

تحت تعقیب

در حال رسیدگی

تبرئه

محکومیت

میانگین مجازات

کلمبیا

۲۰۰۵ (سه‌ماهه سوم)

۱۶۱

۲۰۰۴

۲۰۲

۱۴۷

۲۰۰۳

۳۰۶

۱۴۷

ارمنستان

۲۰۰۲

۴۶۳

۱۰ (رشوه)

مصادره اموال – ۲

۲۰۰۱

۲۷۴

۲۷ (رشوه)

مصادره اموال – ۸

نیجریه

موجود نیست

سنجش فساد: افسانهها و واقعیتها[۳۰۷]

دنیل کافمن، آرت کرای و ماسیمو ماستروزی[۳۰۸]

این باور که پیشرفت در مبارزه با فساد نیاز به سنجش فساد برای تشخیص مشکلات و نظارت بر نتایج دارد باعث شده که بحثهایی در زمینه چگونگی سنجش فساد و نظارت بر کاهش آن ایجاد شود. در این زمینه، برخی مفاهیم شناخته شده یا با ابهام همراه شدهاند و یا مورد تأیید تحلیلها و شواهد دقیق نیستند. در این نوشتار با اشاره به شش افسانه و واقعیتهای آن‌ها به برخی از مسائل اصلی می‌پردازیم و در پایان، به برخی از نقش‌های بخش خصوصی در مبارزه با فساد خواهیم پرداخت.

افسانه اول: فساد را نمی‌توان اندازه گرفت

واقعیت

فساد را می‌توان به اَشکال مختلف اندازه گرفت و این کار انجام می‌شود. رویکردهای مختلف اهداف متفاوتی را برآورده می‌کنند:[۳۰۹]

با گردآوری دیدگاههای آگاهانه ذی‌نفعان ـ این مورد شامل جمعآوری اطلاعات از شرکتها، مقامات عمومی و افراد، ناظران بیرونی مانند سازمان‌های غیردولتی، کمک‌کنندگاه و کارشناسان نهادهای ارزیابی سرمایه‌گذاری و اندیشکدهها است. این منابع اطلاعاتی را می‌توان به صورت انفرادی یا در تجمیع با اطلاعات دیگر منابع استفاده کرد. دهها مورد از چنین منابعی در دسترس هستند و بسیاری از آن‌ها شامل کشورهای مختلف در بازههای زمانی چندین ساله هستند. هم‌اکنون تنها منبع در دسترس برای مطالعه تطبیقی کشورها در سطح کلان و نظارت بر فساد آن‌ها در طول زمان همین اطلاعات است.

با بررسی ویژگی‌های نهادی کشورها ـ این بررسی اطلاعاتی در مورد فرصت‌ها یا مشوقهای فساد، مانند شیوههای جذب نیرو و شفافیت بودجه در اختیار ما قرار می‌دهد. این اطلاعات فساد واقعی را اندازه نمی‌گیرند، اما شاخصههای احتمال فساد هستند. این اطلاعات کشورهای محدودی را پوشش می‌دهد و به تغییرات زمانی نیز نمی‌پردازد.

با بازرسی دقیق برخی طرحهای خاص ـ این بازرسیها می‌تواند بازرسیهای صرفاً مالی یا مقایسه میان هزینههای طرح با دستاوردهای ملموس آن باشد. چنین بازرسیهایی اطلاعاتی در مورد تخلفات قانونی در طرحهای مشخص به ما می‌دهد، اما تصویر کلی همه کشور را مشخص نمی‌کند. این بازرسیها محدود به طرحها و کشورهای مشخص است و برای مطالعه تطبیعی یا نظارت در طول زمان مناسب نیستند.

افسانه دوم: اطلاعات شخصی بازتاب برداشتهای مبهم و کلی از فساد است و واقعیتهای مشخص عینی را نشان نمی‌دهد

واقعیت

ª

از آنجا که فساد مکتوب نمی‌شود، برداشتهای افراد از تجربههای واقعی گاه بهترین و تنها منبع اطلاعاتی می‌باشد. خود این برداشتها به صورت مستقیم مهم هستند: زمانی که شهروندان فکر می‌کنند که دادگاه‌ها و پلیس فاسد هستند، صرف‌نظر از این‌که واقعیت عینی چیست، نمیخواهند که از خدمات آن‌ها استفاده کنند. به همین ترتیب، بنگاه‌ها نیز اگر عقیده داشته باشند که مالیات آن‌ها با فساد به هدر میرود، مالیات کمتری می‌پردازند و سرمایهگذاری کمتری می‌کنند. علاوه بر این، با این‌که ممکن است هنجارهای اجتماعی بر آنچه مردم فساد می‌پندارند اثر بگذارد، در عمل به‌نظر نمی‌رسد چنین جانبداریهای فرهنگی اهمیتی داشته باشد. برای مثال برداشت از فساد در اطلاعات حاصله از بنگاههای محلی در کشورهای مختلف همبستگی بسیار بالایی با ادراک کارشناسان نهادهای ارزیابی ریسک‌های تجاری یا بانکهای توسعه چندجانبه دارد.[۳۱۰]

پرسش‌های پرسشنامههای فساد نیز بیشتر و بیشتر اختصاصی، متمرکز و کمّی می‌شوند. برای مثال ما این پرسش را در نظرسنجی رقابت جهانی متعلق به مجمع اقتصاد جهانی طرح کردیم: «زمانی که بنگاههایی مانند بنگاه شما وارد معامله با دولت می‌شوند، چه مقدار اضافه بر پرداختهای مربوط به قرارداد باید پرداخت کنند تا قرارداد را تضمین کنند؟» همان‌طور که در نمودار ۱ آمده است، نتایج این پرسش بسیار دقیق و هشداردهنده بود. نتایج، نشانگر تکرر و میزانی است که بنگاهها (از جمله بسیاری بنگاههای چندملیتی) برای به دست آوردن فرصت انعقاد قراردادهای عمومی باید رشوه بپردازند. نظرسنجیهای داخلی مانند صدای مردم گالوپ و سنجه جهانی نظرسنجیها و سنجه لاتین از پاسخدهندگان (که شهروندان حقیقی و حقوقی تابع یک کشور از جمله شعبات بنگاه‌های چندملیتی هستند) خواستهاند که دفعاتی را که شاهد فساد بودهاند را گزارش کنند.

نمودار ۱٫ رشوه گزارش‌شده توسط بنگاه‌ها برای قراردادهای عمومی[۳۱۱]

افسانه سوم: اطلاعات شخصی غیرقابل اطمینانتر از آن هستند که در سنجش فساد به کار آیند

واقعیت

همه تلاشها برای سنجش فساد با استفاده از هر نوع اطلاعاتی عنصری از عدم قطعیت را همراه خود دارد. هیچ کدام از سنجههای فساد، چه عینی و یا شخصی و چه خاص و یا کلی نمی‌توانند صددرصد قابل اطمینان باشند و مقدار دقیق فساد را نشان دهند. اما دلایل چنین عدم دقتی میان همه انواع اطلاعات مشترک است:

در سنجههای خاص فساد «اختلال» اندازهگیری وجود دارد. نظرخواهی‌های فساد در دادگاه‌ها می‌توانند حاوی اشتباه نمونهگیری باشند. حتی بازرسی مفصل پروژه نیز نمی‌تواند فساد، عدم صلاحیت و اسراف و سایر منابع اختلال اطلاعاتی را از یکدیگر تمایز مشخصی دهد.

سنجههای خاص فساد به شکل ناقصی با فساد کلی یا سایر اَشکال فساد ارتباط دارند. یک نظرخواهی که در مورد فساد در پلیس باشد لازم نیست زیاد به فساد در جذب نیروهای عمومی بپردازد. حتی اگر در بازرسی پروژه، شواهدی در زمینه وجود فساد در پروژه به دست آید، به این معنا نخواهد بود که در سایر پروژه‌ها یا در بخش عمومی فساد وجود دارد.

هدف تلاش برای سنجش فساد باید متوجه کاهش اشتباه سنجش باشد. این کار با استفاده از نماگرهای کلی حاصل از منابع متعدد اطلاعاتی از هر کشور ممکن می‌شود.[۳۱۲] همچنین مهم است که در مورد عدم دقت تخمین فساد یا سایر ابعاد حکمرانی صریح و شفاف باشیم. البته صراحت و شفافیت در این زمینه معمول نیست. ما در گزارش نماگرهای کلی مسائل حکمرانی (که شش وجه مختلف حکمرانی، از جمله فساد اندازه میگیرد) به حاشیههای اشتباه مشخص پرداختهایم.

اشخاصی که از اطلاعات نماگرهای [مسائل] حکمرانی استفاده می‌کنند، باید به میزانی از وجود خطا در نمانگرهای مذکور را در نظر بگیرند. همچنین نباید خاص بودن سنجههای فساد را با دقت یا وثوق آن‌ها اشتباه بگیرند. سنجههایی که خیلی خاص باشند، تحت تأثیر هر دو گونه اشتباه سنجش قرار می‌گیرند؛ مثل متغیر جانشین (پراکسی) فرصت فساد در جذب نیرو بر مبنای بررسی رویههای جذب نیرو (یا به‌وسیله پرسش‌های خاصی در نظرسنجی‌ها).

افسانه چهارم: برای مبارزه با فساد نیاز به سنجههای عینی فساد داریم.

واقعیت

از آنجا که فساد در خفا است، دست یافتن به معیار دقیق عینی به واقع غیرممکن است. در اندونزی تلاشی صورت گرفت تا بر فساد در پروژه‌های عمرانی راه نظارت شود. نگاهی به این تجربه، دشوارهای ساخت سنجههای عینی و مستقیم فساد را آشکار می‌کند.[۳۱۳] در بازرسی، هزینههای گزارش‌شده مصالح ساختمانی با تخمین میزان واقعی مصالحی که استفاده شدهاند مقایسه شدند. میزان واقعی مصالح نیز بر اساس حفرههایی که در راه ایجاد شده بودند و کیفیت و کمیت مصالح استفاده‌شده در آن‌ها تخمین زده شدند. اما تفکیک ماسه و سنگریزه و تفکیک هر دوی اینها از خاکی که پیش از ساخت راه وجود داشته دشوار است و ناگزیر حاوی اشتباه جدی محاسباتی است. در نتیجه این بررسی میزان دقیق سطح فساد را نشان نداد. البته در زمینه فساد در سایر پروژه‌ها تخمینهای قابل قبولی از تفاوت فساد فراهم کرد.

می‌توان با استفاده برنامه‌های اقدامی مانند برنامه هزینههای عمومی و پاسخگویی مالی برای نظارت بر رویههای مدیریت مالی بخش عمومی در زمینه ویژگی‌های نهادی مانند رویههای جذب نیرو یا رویههای بودجه که فرصت فساد را فراهم می‌آورند، اطلاعات عینی به دست آورد. چنین رویکردهایی می‌توانند رویهها و قواعد مشخص تعیین‌شده را مستند کنند. اما این رویکردها فساد واقعی را به شکل ناقصی منعکس می‌کنند چرا که اِعمال «واقعی» این قواعد و رویهها می‌تواند با آنچه تعیین شده بود بسیار متفاوت باشد.[۳۱۴] حاشیههای اشتباه در نماگرهایی که «عینی» خوانده می‌شوند به اندازه گزارش‌های کارشناسان، شهروندان یا شرکت‌هایی که در محل کار می‌کنند، صرف‌نظر از میزان شخصی بودن گزارش‌ها، مهم هستند.

افسانه پنجم: سنجههای شخصی فساد قابل پیگیری نیستند و بنابراین در مبارزه با فساد به کار سیاستگذاران نمیآیند.

واقعیت

نظرخواهیهای مختلف از بنگاه‌ها و افراد، پرسش‌های مفصل و مجزایی در مورد فساد در حوزه‌های مختلف حکومتی مطرح کرده‌اند. برای نمونه، در نمودار ۱ پرسش‌های خاص و دقیق در مورد رشوه در جذب نیرو آمده است که امروزه می‌توان آن‌ها را در پرسشنامهها گنجاند. این پرسش‌ها کمکی به اصلاحات خاص مورد نیاز در فرایند جذب نیرو یا قوه قضاییه نمی‌کنند اما در تشخیص حوزه‌هایی که اول باید در آن‌ها اقدام شود کمک می‌کنند. نماگرهای عینی خاص فرصتهای فساد نیز قابل پیگیری نیستند، یعنی کمکی به مداخلههای سیاستگذاری نمی‌کنند. برای مثال می‌توان ارزیابی کرد که آیا در کشوری کمیسیون مبارزه با فساد وجود دارد یا آیا در مقررات چیزی در مورد رقابتی‌بودن مناقصات در برخی موضوعات قراردادهای عمومی وجود دارد یا خیر. اما این اطلاعات نشان نمی‌دهد که آیا این اصلاحات با موفقیت اِعمال و اجرا شده‌اند یا آیا اجرای چنین اصلاحاتی در زمینه‌های مشخص بر فساد تأثیری داشته یا خیر.

حتی پیگیری ادراک‌های بسیار کلی در خصوص فساد هم اگر به تفکیک در نظر گرفته نشود، می‌تواند راه مفیدی برای نظارت بر برنامه‌های مبارزه با فساد باشد. دولت‌های دموکراتیک سراسر جهان برای تعیین اولویت‌های سیاستگذاری و پیگیری پیشرفت خود بر نظرسنجیها تکیه می‌کنند.

افسانه ششم: بسیاری از کشورهای بسیار فاسد رشد سریع نیز داشتهاند

کسانی که به برنامه مبارزه با فساد بدگمان هستند به کشورهایی مانند بنگلادش اشاره می‌کنند که در ارزیابی‌های تطبیقی فساد امتیاز پایینی دارند، اما توانستهاند در دهه اخیر رشد چشمگیری داشته باشند. اما نباید این موضوع را فراموش کرد که چنین مواردی استثنا هستند و یافته‌های معتبر کلی نشان می‌دهند که فساد در میانمدت و بلندمدت بر رشد تأثیر منفی می‌گذارد. مطالعات نشان می‌دهد که یک انحراف معیار، رشد در فساد نرخ سرمایهگذاری را سه درصد و رشد میانگین سالانه را یک درصد کاهش می‌دهد.[۳۱۵]

زمانی که بدانیم ممکن است فساد نشانهای از شکست گستردهتر نهادی باشد، تفسیر این نتایج در سطوحی دشوار می‌شود. مجموعه بزرگی از تحقیق میدانی اخیر نشان می‌دهد که تفاوت فاحش درآمد میان کشورها را می‌توان با معیارهای کلیتر کیفیت نهادی توضیح داد. بر اساس یکی از مطالعاتی که بسیار نیز مورد استناد قرار می‌گیرد، بهبود کیفیت نهادی، چنان‌که در نیجریه و شیلی رخ داده است، موجب تفاوت هفت برابری درآمد سرانه در بلندمدت شده است.[۳۱۶] این گونه شواهد حاکی از آن هستند که سیاستگذاران، فساد و شکستهای نهادی که باعث فساد می‌شوند را با وجود مخاطراتش نادیده می‌گیرند.

[۱]. پیش‌گفتار توسط ویراستار مجموعه تدوین شده است.

[۲] Corruption Perceptions Index

[۳]. See http://www.transparency.org.

[۴]. OECD/DAC Network on Conflict, Peace and Development Cooperation, Enhancing the Delivery of Justice and Security in Fragile States, August 2006, 4.

[۵]. Shalish panel

[۶]. این توصیهها از فهرست بلندتری با عنوان «فهرست حفظ سلامت اخلاقی و پیشگیری از فساد در نظام‌های قضایی» استخراج شده که توسط کِیلا لیکی با همکاری قضات باتجربه و سایر کارشناسان سراسر جهان تدوین شده است. این گزارش نیز در سازمان شفافیت بین‌المللی در دسترس است.

[۷]. Mary Noel Pepys, “Corruption within the judiciary: causes and remedies”, pp. 3-11.

[۸]. مری نوئل پِپیز، وکیل باتجربه در ایالات متحده و متخصص در زمینه حاکمیت قانون، به‌ویژه اصلاحات حقوقی و قضایی بینالمللی، است.

[۹]. ‘Why hire a lawyer, if you can buy a judge?’

[۱۰]. نگارنده با دستاندرکاران قضایی در آذربایجان مصاحبه کرده است.

[۱۱]. Computerised case-management systems

[۱۲]. Council of Europe’s Recommendation No. R (94) 12.

[۱۳]. Transparency International, “How prevalent is bribery in the judicial sector?”, pp. 11-14.

[۱۴]. کیتی بَرِت از دانشگاه ایالتی جورجیا ایالات متحده در تحلیل اطلاعات سنجه جهانی فساد کمک کرده است.

[۱۵]. سنجه جهانی فساد سازمان شفافیت بینالملل از سال ۲۰۰۳ به عنوان بخشی از پروژه «بررسی صدای مردم گالوپ» سالانه اجرا شده است.

[۱۶]. گروهبندی منطقهای که استفاده شده چنین است: آفریقا: کامرون، کنگو، گابن، کنیا، مراکش، نیجریه، سنگال و آفریقای جنوبی. آمریکای لاتین: آرژانتین، بولیوی، شیلی، کلمبیا، جمهوری دومینیکن، مکزیک، پاناما، پاراگوئه، پرو و ونزوئلا. آسیا و اقیانوسیه: فیجی، هنگکنگ، هند، اندونزی، ژاپن، کره جنوبی، مالزی، پاکستان، فیلیپین، سنگاپور، تایوان و تایلند. آمریکای شمالی: کانادا و ایالات متحده. اتحادیه اروپا و سایر کشورهای غربی اروپایی: اتریش، جمهوری چک، دانمارک، فنلاند، فرانسه، آلمان، یونان، ایسلند، ایتالیا، لوکزامبورگ، هلند، نروژ، لهستان، پرتغال، اسپانیا، سوئد، سوئیس و بریتانیا. اروپای جنوب شرقی: آلبانی، بلغارستان، کرواسی، کوزوو، مقدونیه، رومانی، صربستان و ترکیه. کشورهای تازه به استقلال رسیده: مولداوی، روسیه و اوکراین.

[۱۷]. Vincent Yang and Linda Ehrichs, “The professionalism of judges: education, salaries and career structure in Asia”, pp. 48-55.

[۱۸]. وینسنت چِنگ ینگ استاد حقوق دانشگاه علوم و تکنولوژی ماکائو و مدیر برنامه چین مرکز بین‌المللی اصلاحات حقوق کیفری و سیاست عدالت کیفری ونکوور کانادا است. لیندا اریشز یکی از ویراستاران گزارش فساد جهانی ۲۰۰۷ است.

[۱۹]. Edgardo Buscaglia, ‘Judicial Corruption in Developing Countries: Its Causes and Economic Consequences’, paper posted by UN Global Programme against Corruption (2006). See www.unodc.org/pdf/crime/gpacpublications/cicp14.pdf; Kalus Decker, Caroline Sage and Milena Steganova, ‘Law and Justice: Building Equitable Legal Institutions’, paper posted by the World Bank. Available at siteresources.worldbank.org/INTWDR2006/Resources/477383-1118673432908/Law or_Justice_Building_Equitable_Legal_Institutions.pdf.

توصیه استراتژیک بانک جهانی در زمینه اصلاح حقوقی در جایی که فساد در قوه قضاییه وجود دارد آن است که کارزارهای مبارزه با فساد رویکرد چند جانبهای را با تمرکز بر قضات، کارکنان دادگاه و دادستانی در پیش گیرند. این کارزارها شامل این موارد باشد: آموزش و کارآموزی، انتصاب، ارتقا و حقوق، ارزیابی و انضباط، شفافیت در آیین دادرسی و تصمیم‌گیری و مشارکت جامعه مدنی. نک.

World Bank, ‘Legal and Judicial Reform: Strategic Directions’ (۲۰۰۳). Available at www4.worldbank.org/legal/leglr/GreyBookFinal2003.pdf

[۲۰]. Asian Development Bank (ADB) (2003) ‘Judicial Independence Overview and Country-Level Summaries. Judicial

Independence Project’, RETA no. 5987. Available at

www.adb.org/Documents/Events/2003/RETA5987/Final_

Overview_Report.pdf

[۲۱]. Ibid.

[۲۲]. دو کای لین در مقاله خود، «بازسازی ساختار حقوق قضات»، عنوان می‌کند که میانگین حقوق قضات در برخی ایالتهای چین کمتر از نیروهای پلیس است. او استدلال می‌کند که این نظام اگر نتواند حقوق قضات را به‌طور مؤثر تضمین کند و همچنان از آنان توقع انجام وظیفه و «کنترل بر خود و راضی بودن از فقر» را داشته باشد، «برخلاف طبیعت انسانی» است.

Available at www.21cs.cn/shtml/117/2005-03-04/164807.shtml

[۲۳]. ADB (2003) op. cit.

[۲۴]. ژونگ وِن هُوا در نوشتار خود با عنوان «نسل گمشده قضات و دادستان‌ها به راهحلی برای مشکل ساختارها و درآمدها نیاز دارند» به بررسی مشکلات ساختاری پرداخته است که منجر به عدم تمایل کارشناسان حقوقی به کار در کسوت قضاوت یا دادستانی در مناطق‌ توسعه‌نیافته غرب چین شده است. به اعتقاد وی، مهمترین عامل زیربنایی شکست نظام در جذب کارشـناسان صـالح حـقوقی، نـاتـوانی در تأمین حقوق و شرایط زندگی مناسب بوده است. نک.:

www.chinacourt.org/public/detail.php?id_198213

[۲۵]. وُو هُنگکویی در نوشتار خود با عنوان «مشکلات و سیاستهای حرفه‌ای‌سازی قضات در مناطق توسعه‌نیافته» به بررسی مشکلات دشوار پیش روی مناطق توسعه نیافته اقتصادی چین در اجرای معیارهای حرفه‌ای‌سازی پرداخته است که از سوی دیوان‌عالی خلق پیشنهاد شده است. نک.:

www.chinacourt.org/public/detail.php?id_206139

[۲۶]. See Freedom House, Countries at the Crossroads 2005 (New York: Rowman and Littlefield, 2005); and ADB (2003), op. cit.

[۲۷]. Manila Standard Today (Philippines), 25 August 2006, at

www.manilastandardtoday.com/?pagepolitics02_aug15_2006

[۲۸]. ADB/OECD ‘Progress in Legal and Institutional Reform in 25 Countries’, Anti-Corruption Initiative for Asia and the Pacific (2006). Available at www.oecd.org/dataoecd/32/31/36832820.pdf

[۲۹]. Japan Federation of Bar Associations, ‘Corruption and Related Problems in Law Enforcement’ (۲۰۰۳). Available at

www.nichibenren.or.jp/en/activities/statements/data/POLA2003_5.pdf

[۳۰]. Francis T. Seow, ‘The Politics of Judicial Institutions in Singapore’ (۱۹۹۷), available at www.singapore-window.org/1028judi.htm

[۳۱]. Kenneth W. Dam, The Judiciary and Economic Development (Chicago: University of Chicago Law School, 2006).

Available at www.brookings.edu/views/papers/200603dam.pdf

[۳۲]. Regulation of Judicial Administration Commission Concerning Appointing, Promoting and Salary Increases of

Judges of Courts of Justice, BE 2545 (2002), articles 7, 9, 10, 11 and 12; authorised by The Act on Judicial

Regulation of Courts of Justice, BE 2543 (2000) (unofficial translation from Thai to English).

[۳۳]. Regulation of Judicial Administration Commission Concerning Training and Developing of Judicial Officers, BE

۲۵۴۶ (۲۰۰۳) note 26.

[۳۴]. J. Mark Ramseyer and Eric B. Rasmusen, ‘Why Are Japanese Judges So Conservative in Politically Charged Cases?’ American Political Science Review, vol. 95, no. 2 (June 2001).

[۳۵]. Han Dayuan, ‘The Constitutional Basis and Impact of Judicial Reforms in East Asian Countries: Focus on the Korean Experience of Judicial Reforms’ (۲۰۰۵). Available at www.ccluojia.com/

[۳۶]. Article 32 of A Five Year Outline for the Reform of People’s Courts, issued by the Supreme People’s Court of the People’s Republic of China in 1999.

[۳۷]. See Report of the UN Special Rapporteur on the Independence of Judges and Lawyers, Leandro Despouy, UN Commission on Human Rights, 31 December 2003.

[۳۸]. See the Supreme People’s Court 2006–۲۰۱۰ National Court Education and Training Plan at www.ncclj.com/Article_Show.asp?ArticleID511.

[۳۹]. Lu Zhong Mei, ‘The Objective and Status Quo of Judicial Professionalism’ (۲۰۰۶) at www.ncclj.com/Article_Show.asp?ArticleID244.

[۴۰]. Judge Sandra E. Oxner, ‘Evaluating Judicial Education Organisations: What Can and Should be Measured?’ paper given at the 2nd International Conference on the Training of the Judiciary: Judicial Education in a World of Challenge and Change, Ottawa, Canada, November 2004.

[۴۱]. Carlo Guarnieri, “Professional qualifications of the judiciary in Italy, France and Germany”, pp. 56-61.

[۴۲]. کارلو گوارنیهری، استاد علوم سیاسی در دانشگاه بولونیای ایتالیا است.

[۴۳]. در آلمان ۲۳۰۳۴ قاضی، در ایتالیا ۸۸۶۵ قاضی و در فرانسه ۷۹۰۲ قاضی وجود دارنـد. نسـبت قاضی به جمعیت در آلمان ۵٫۱ است که بیش از دو برابر فرانسه (۲٫۱) یا ایتالیا (۲٫۳) است.

see European Judicial Systems 2002, European Commission for the Efficiency of Justice. Available at www.coe.int

[۴۴]. در نیمی از ایالتها، شوراهای قضایی نقش مهمی در جذب و ارتقای قضات ایفا می‌کنند. شوراهای قضایی از قضات، وکلا و اعضای پارلمان ایالتی تشکیل می‌شوند. در بیشتر موارد، اعضای پارلمان ایالتی اکثریت را تشکیل می‌دهند.

[۴۵]. در فرانسه، شورای عالی نقش مهمی در ارتقای قضات ایفا می‌کند. این شورا از ۱۶ عضو تشکیل می‌شود که ۱۲ نفرشان قضات بخش هستند اما اغلب در دو بخش تشکیل جلسه می‌دهند که هر کدام از بخش‌ها متشکل از شش قاضی و چهار فرد عادی است.

[۴۶]. در حال حاضر چهار انجمن مشابه در ایتالیا و سه انجمن در فرانسه وجود دارند. هـمه قـضات آلـمانی به یک انجمن تعلق دارند.

[۴۷]. See europa.eu.int/comm/public_opinion/index_en.htm

[۴۸]. اطلاعات رویههای انضباطی که از سوی شوراهای عالی ایتالیا و فرانسه ارائه می‌شوند، مشخص نمی‌کنند چه مقدار از رسیدگیها ناشی از ادعاهای فساد است. در آلمان که احکام انضباطی از سوی دادگاه‌های ویژه صادر می‌شود، به دلیل فدرال بودن نظام گردآوری اطلاعات تقریباً ناممکن است.

[۴۹]. تحقیقی به زبان انگلیسی با استفاده از دو تارنمای ذخیره اطلاعات Lexis-Nexis و Proquest در مورد رسانه‌های بین‌المللی و با واژههای Le Figaro برای فرانسه، La Stampa برای ایتالیا و گزیده‌ای از روزنامههای آلمانی انجام شده است.

[۵۰]. For Germany, personal communication from Professor Patrizia Pederzoli, Professor of Judicial Studies at theUniversity of Bologna in Forlì (۲ May 2006). For France, interview with Antoine Garapon, secretary general of the

Institut des Hautes Etudes sur la Justice, Paris (3 May 2006).

[۵۱]. court of cassation

[۵۲]. See La Stampa (Italy), 5 May 2006 and 8 October 2006.

این تصمیم به پرونده معروف به IMI/SIR مربوط بوده است. برلوسکونی شخصاً در این پرونده اخیر درگیر نبود، اما در دو پرونده دیگر، Lodo Mondadori و SME درگیر بود. در آن دو پرونده وی ابتدا به فساد دادگاه متهم شد، اما بعد تبرئه شد. البته در پرونده SME تنها به لطف مرور زمان تبرئه شد. در حال حاضر این پرونده‌ها (که با ادعا علیه قضات همراه هستند) در انتظار تصمیم نهایی دیوان‌عالی است.

See La Stampa (Italy), 18 November 2001 and 21 April 2005.

[۵۳]. چرا که برداشت می‌تواند تحت تأثیر فضای گزارش پرونده‌ها در رسانه‌ها قرار گیرد. دلیل این‌که تعداد کمی از پرونده‌های فساد – قضایی یا غیره – به مرحله رسیدگی می‌رسند مبهم است: این امر می‌تواند به این معنا باشد که فساد بسیار گسترده است و یا به‌شدت تحت پیگرد قرار می‌گیرد.

[۵۴]. For a detailed list of these guarantees, see ‘Independence, Efficiency and Role of the Judges’, Council of Europe, recommendation no. (94) 12. Available at cm.coe.int/ta/rec/1994/94r12.htm

[۵۵]. این وضعیت، واقعیتی است که به طور دقیق نمی‌توان به آن فساد قضایی اطلاق کرد، اما اهمیت آن روشن است.

[۵۶]. این وضعیت در شورای عالی ایتالیا پیش آمده است. بنگرید به گفتگوی میان دو قاضی، کلادیو کاستلی و آنتونیو پاترونو، در محکوم‌کردن «منطق جناحی» تصمیمات:

www.magistraturademocratica.it

[۵۷]. بر طبق اطلاعات گردآوری شده کمیسیون اروپا در سال ۲۰۰۲ برای نهاد Eupean Commissin for the Efficiency of Justice (CEPEJ). در این اطلاعات مشخص نشده است که رویههای انضباطی مربوط به رفتارهای فساد بوده است. نک.:

European Judicial Systems (2002), op. cit.

[۵۸]. این ارتباط در نظریه سازمانی شناخته شده است. نک.:

G. March, A Primer on Decision Making (New York: Free Press, 1994)

[۵۹]. در آلمان قضات در حال آموزش با حقوق مکفی ماهانه ۳۱۰۰ تا ۳۵۰۰ یورو (۳۷۲۰ تا ۳۹۲۰ دلار آمریکا) شروع به کار می‌کنند. این حقوق تا سقف ۵۰۰۰ یورو (معادل ۶۶۶۰ دلار آمریکا) در سن ۴۹ سالگی افزایش می‌یابد. مشاغل معدودی با حقوق مشابه وجود دارند.

[۶۰]. See Giuseppe Di Federico, ed., Recruitment, Professional Evaluation and Career of Judges and Prosecutors in Europe (Bologna: IRSIG-CNR, 2005).

[۶۱]. Ecole Nationale de la Magistrature (ENM)

[۶۲]. شورای عالی، دوره‌های هم‌زمان کارآموزی نیز برگزار می‌کند البته شرکت در این دوره‌ها اختیاری است.

[۶۳]. See Di Federico (2005), op. cit.

دولت برلوسکنی در سال ۲۰۰۶ اصلاحاتی را در امتحانات ورودی رقابتی آغاز کرد، اما دولت جدید پرودی قانون را مورد تجدیدنظر قرار داد و البته مجمع قضایی به شدت به این بازنگری اعتراض کرد.

[۶۴]. See Roger Errera, ‘The Recruitment, Training, Evaluation, Career and Accountability of the Judiciary in France’, in

Di Federico (2005), op. cit.

[۶۵]. مجامع قضایی می‌توانند نقشی مثبت در این روند ایفا کنند اما نباید تعریف قاضی «خوب» را به انحصار خود درآورند. گروه‌های خارج از قوه قضاییه مانند حقوقدانان، گروه‌های ذی‌نفع و همسود نیز باید همواره مشارکت داده شوند.

[۶۶]. Nicholas Cowdery AM QC, “Judicial corruption from the prosecution’s perspective”, pp. 79-84.

[۶۷]. نیکلاس کودِری مدیر دادستانی عمومی نیوساوث ولز استرالیا و رئیس پیشین انجمن بین‌المللی دادستان‌ها است.

[۶۸]. Crown Prosecutions Service

[۶۹]. گزارش این بررسی در نوامبر ۲۰۰۵ در بوداپست مجارستان به KriminalExpo ارائه شده است.

[۷۰]. Eva Joly, “The investigating magistrate’s loss of influence in France, and the effect on the fight against corruption”, pp. 84-87.

[۷۱]. ایوا جالی از سال ۱۹۹۰ تا ۲۰۰۲ به عنوان قاضی تحقیق در فرانسه کار کرد. وی اکنون مشاور ویژه وزارتخانههای دادگستری و امور خارجه نروژ است.

[۷۲]. تحقیقات حسابهای شرکت نفتی Elf Aquitaine مستقر در پاریس در سال ۱۹۹۴ شروع شد. این تحقیقات در طی هشت سال از شبکه فساد و کلاهبرداری مقامات فرانسوی و نخبگان سیاسی پرده برداشت.

[۷۳]. قاضی تحقیق به نفع دادستانی یا وکیل مدافع کار نمی‌کند و هدف وی، تأمین منافع دولت با طرح اتهام کیفری است. گستره تحقیق محدود به حکم دفتر دادستانی است. قاضی تحقیق نمی‌تواند به ابتکار خود، تحقیق در مورد جرایم را شروع کند.

[۷۴]. در سال ۱۹۹۶ ژاک شیراک گفت که اصلاحات قضایی اولویت ریاست جمهوری وی است. اما وقتی روشن شد که پارلمان به اصلاح در قانون اساسی رأی می‌دهد که بر اساس آن، به شورای عالی قضات تحقیق اجازه سازماندهی مجدد داده می‌شود، برنامه‌های افزایش استقلال قوه قضاییه به بایگانی سپرده شد. دولت پیشنهاد کرد که شورا بزرگ شود و بر دادستان‌ها و قضات نظارت کند و بیشتر اعضای آن از خارج از حرفه حقوق یا سیاست برگزیده شوند. در این صورت شورا مسئول انتصاب دادستان‌های عالی‌رتبه می‌شود.

[۷۵]. این کمیسیون معادل کمیسیون ارز و اوراق بهادار است. ایوا جالی در اوت ۱۹۹۴ گزارشی از این کمیسیون دریافت کرد که پرسش‌هایی را در مورد حسابهای یک شرکت نساجی با اسم بیدِرمان مطرح می‌کرد. حسابرسان کشف کردند که یک سرمایهگذاری به مبلغ ۷۸۰ میلیون فرانک (۱۴۰ میلیون دلار آمریکا) از سوی اِلف در شرکت نساجی صورت گرفته است. بعدها کاشف به عمل آمد که از بیدرمان برای انتقال پول به همسر سابق رئیس مستعفی اِلف استفاده شده است.

[۷۶]. در نظام‌های کامن لا، تصمیمات مربوط به بازداشت و وثیقه تقریباً همیشه بر عهده قضات تحقیق است که اطلاع کاملی از موضوعات ندارند و برای تصمیم‌گیری بر گزارش‌های بازپرسها و دادستان‌ها تکیه می‌کنند. ممکن است قاضی دیگری تصمیمات نادرست را بررسی کند.

[۷۷]. Chambre d’Instruction

می‌توان از تصمیمات قاضی تحقیق در این شعبه درخواست تجدیدنظرخواهی کرد.

[۷۸]. Arnold Tsunga and Don Deya, “Lawyers and corruption: a view from East and Southern Africa”, pp. 92-98.

.[۷۹] آرنولد تسونگا (Arnold Tsunga) معاون اجرایی جامعه حقوقی زیمبابوه، مدیر اجرایی وکلای حقوق بشر زیمبابوه و هماهنگکننده کمیته حقوق بشر جامعه توسعه آفریقای جنوبی انجمن وکلا است. دان دِیا (Don Deya) مدیر اجرایی جامعه حقوقی شرق آفریقا است و به عنوان وکیل در آروشا تانزانیا کار می‌کند.

[۸۰]. هر سال انجمن وکلای آفریقای جنوبی برای بررسی وضعیت اداره عدالت در جامعه حقوقی جنوب آفریقا دیدار می‌کنند. در جلسه ۲۰۰۵ که در حراره برگزار شد، بر این موضوع توافق وجود داشت که اداره عدالت در آفریقای جنوبی با تأخیرهای زیادی روبرو است و این تأخیرها بر دسترسی مؤثر به عدالت تأثیر می‌گذارند.

[۸۱]. این موارد از جمله یافته‌های کلی سمپوزیوم دوم اداره عدالت در منطقه آفریقای جنوبی است که در ۲۸ و ۲۹ اکتبر ۲۰۰۵ برگزار شد.

[۸۲]. بر اساس مصاحبه آرنولد تسونگا، وکیل پناهندگان از سازمان وکلا برای حقوق بشر با کارشناس حوزه پناهندگی از سازمان تبعید زیمبابوه در تاریخ ۲۰ آوریل ۲۰۰۶ در ژوهانسبورگ. میزان پرونده‌های تلنبار شده، بیش از ۱۵۰۰۰۰ مورد تخمین زده می‌شود. سیل مهاجران به آفریقای جنوبی به دلیل بی‌ثباتی سیاسی و اقتصادی کشورهای همسایه به ویژه زیمبابوه و موزامبیک است. در نبود رهبری مؤثر سیاسی برای مقابله با کاستیهای دموکراتیک و حقوق بشری، فساد همچنان در حال ادامه است.

[۸۳]. به گزارش اداره مرکزی آمار زیمبابوه میانگین تورم در مارس ۲۰۰۶، ۱۰۰۰ درصد بوده است. نک.:

news.bbc.co.uk/2/hi/business/4765187.stm

[۸۴]. بیشتر مطالب این بند حاصل دو مصاحبه آرنولد تسونگا با قاضی بازنشسته اهل مالاوی، تیوجیلان چیزومیلا، در تاریخ اکتبر ۲۰۰۵ و مارس ۲۰۰۶ است. در سمپوزیوم جامعه حقوقی آفریقای جنوبی ۲۸-۲۹ اکتبر ۲۰۰۵ نیز وکلای آفریقای جنوبی با این اظهارات همرأی بودند.

[۸۵]. زنگبار از سال ۱۹۶۴ بخشی از تانزانیا شده است، اما پیش از هویت حقوقی خود را داشت و قانون وکالتی داشت که به موجب حکم ریاست جمهوری در زمان پیوستن به تانزانیا ملغی شد.

[۸۶]. See Professor Fidelis Edge Kanyongolo, Malawi – Justice Sector and the Rule of Law, Open Society Initiative for Southern Africa (2006). Available at www.soros.org/resources/articles_publications/publications/malawi_20060912/malawidiscussion_20060912.pdf#search%22Malawi%20Law%20Society%20%2Bestablished%22

[۸۷]. Mabvuto Hara, councillor of Malawi Law Society, reporting to SADC lawyers on 29 October 2005, Harare.

[۸۸]. بر اساس مصاحبه نگارنده در تاریخ ۵ سپتامبر ۲۰۰۶ با کِیلِب لَمِک گامایا، وکیل دعاوی از تانزانیا و موزی ماسوکو از سوازیلند در تاریخ ۱ جولای ۲۰۰۶٫

[۸۹]. Law Society of Zimbabwe

[۹۰]. بر اساس مصاحبه نگارنده با تینوزیوا بِرِ، وکیل و مشاور جامعه حقوق زیمبابوه در تاریخ ۲۸ جولای ۲۰۰۶٫

[۹۱]. لیگ حقوق بشر موزامبیک گزارش داده که وضعیت حاکمیت قانون تضعیف شده و موجب خشونت پلیس، فساد و درگیری نیروی کار و وخامت شرایط زندان شده است.

[۹۲]. به گفته سانجی مانگِنگ، مدیر اجرایی وقت جامعه حقوق بوتسوانا و عضو کمیسیون آفریقایی، انتشار قانون وکالت بوتسوانا در ۱۹۹۶ عملکرد وکلا را در کشور بهبود بخشید. پیش از این قانون، دفتر دادستان کل عملکرد وکلا را تنظیم می‌کرد.

[۹۳]. در بسیاری از کشورهای آفریقای جنوبی تفاوت میان سطح درآمد شرکای دفتر حقوقی و دستیاران حرفه‌ای (وکلایی که شریک دفتر نیستند) بسیار نامتناسب است. در شهر موتَر زیمبابوه، یک وکیل با هفت سال سابقه کار که شریک دفتری نباشد سالی ۳۰ میلیون دلار زیمبابوه (معادل ۱۰۰ دلار آمریکا) درآمد دارد اما وکیلی که شریک دفتر حقوقی باشد بیش از ۳۰۰ میلیون دلار زیمبابوه (۱۰۰۰ دلار آمریکا) درآمد دارد.

[۹۴]. بر اساس مصاحبه نگارنده با کِیلِب لَمِک گامایا.

[۹۵]. See UN Basic Principles on the Role of Lawyers (article 26).

[۹۶]. بر اساس مصاحبه نگارنده با تینُزیوا بِرِ.

[۹۷]. حقوق محیط زیست نیز به همین صورت در میانه دهه ۱۹۹۰ در دانشکدههای حقوق آفریقا راه خود را باز کرد.

[۹۸]. See Economic Commission for Africa, African Governance Report (2005). Available at www.uneca.org/agr/

[۹۹]. For example, the Ethiopian Women Lawyers’ Association (EWLA), the Federation of Kenya Women Lawyers (FIDA Kenya), Federation of Uganda Women Lawyers (FIDA Uganda), Tanzania Women Lawyers’ Association (TAWLA) and the Zanzibar Female Lawyers’ Association (ZAFELA).

[۱۰۰]. Linn Hammergren, “Fighting judicial corruption: a comparative perspective from Latin America”, pp. 138-146.

[۱۰۱]. لین همرگرن کارشناس ارشد مدیریت بخش عمومی در دفتر منطقهای آمریکای لاتین بانک جهانی است. او در زمینه اصلاحات قضایی و مبارزه با فساد کار می‌کند. دیدگاههای نوشتار حاضر از آن نویسنده هستند و بازتاب دیدگاههای بانک جهانی محسوب نمی‌شوند.

[۱۰۲]. مشهورترین نمونه در «قبایل قضایی» ونزوئلا بوده است؛ نک.:

in Rogelio Pérez Perdomo, ‘Reforma judicial, estado de derecho y revolución en Venezuela’, in Luis Pásara, ed. En Busca de una Justicia Distinta: Experiencias de Reforma en América Latina (Lima: Consorcio Justicia Viva, 2004);

رویههای مشابهی نیز در کشورهایی از جمله مکزیک، پاراگوئه، نیکاراگوئه و بولیوی وجود دارد.

[۱۰۳]. آلبرتو فوجیموری این سنت را پس از کودتای ۱۹۹۲ خود احیا کرد. نمونه اخیر آن تلاش موفقیتآمیز اوا مورالز به استعفای رئیس دادگستری بولیوی و سایر اعضای دیوان به بهانه اقدامات فاسد و مخالف قانون اساسی در اوایل ۲۰۰۶ بود.

[۱۰۴]. تحقیقات مرکز مطالعات عدالت آمریکا در سانتیاگوی شیلی نشانگر بهبود ناچیز در منطقه در سال‌های ۲۰۰۴- ۲۰۰۵ است اما این آمار به‌ندرت به سطح سال ۱۹۹۶ می‌رسند. نک.:

www.cejamericas.org

[۱۰۵]. J. Clifford Wallace, ‘Resolving Judicial Corruption while Preserving Judicial Independence: Comparative Perspectives’, California Western International Law Journal, 28 (2) (1998).

[۱۰۶]. Gretchen Helmke, Courts under Constraints: Judges, Generals and Presidents in Argentina (Cambridge: Cambridge University Press, 2005).

[۱۰۷]. تا سال ۲۰۰۱ بیش از ۴۰ شکایت علیه قضات مِنِم ثبت شده بود. علیه تمام ۱۲ قاضی کیفری بوئنس آیرس شکایتهای مهم طرح شده بود و به دلیل عملکرد غیرعادیشان مورد انتقاد بودند. چنین شکایاتی علیه قضات فدرال در داخل نیز وجود داشت. نک.:

Pablo Abiad and Mariano Thieberger, Justicia Era Kirchner: La Construcción de un Poder a Medida (Buenos Aires: Editorial Marea, 2005).

[۱۰۸]. تجربه برزیل از این جنبه شبیه به تجربه شیلی است که در طول دولت نظامی خود (۱۹۷۳-۹۰) با تحدید اختیارات قضات بر آنان و تصمیماتشان نظارت می‌کرد، اما ترکیب مناصب را تغییر نداد.

[۱۰۹]. شورای قضایی در سال ۱۹۹۴ به موجب قانون اساسی تاسیس شد اما تشکیل عملی آن در سال ۱۹۹۸ صورت گرفت.

[۱۱۰]. corregidorias

[۱۱۱]. قضات جوان‌تر در مصاحبههای خود به تأثیر کاهشدهنده این کنترل بر نوع زندگی «غیرعادی» خود اشاره کردند، اما شکایتی در مورد تأثیر این کنترل بر محتوای تصمیمات خود نداشتند. کاملاً برعکس، تصمیمات خلاقانه به عنوان نشانهای از توان فکری قضات شمرده می‌شود. تأثیر این کنترل بر امنیت قضایی در مجموع مثبت نبوده است.

[۱۱۲]. See Frederico Vasconcelos, Juízes no Banco dos Réus (São Paulo: Publifolha, 2005), for a review of recent scandals.

[۱۱۳]. برای دیدن برخی از این کاستیها، به‌ویژه در خصوص تأخیرها، غیرقابل پیشبینی بودن و نگاهی اختصاصی به این موضوع نک.:

Megan J. Ballard, ‘The Clash between Local Courts and Global Economics: The Politics of Judicial Reform in Brazil’, in Berkeley Journal of International Law 17 (2) (1999); William C. Prillaman, The Judiciary and Democratic Decay in Latin America (Westport: Praeger, 2000); and World Bank, Making Justice Count: Measuring and Improving Judicial Performance in Brazil, Report no. 32789-BR (Washington D.C.: World Bank, 2000).

[۱۱۴]. برای دیدن مباحث مختصری در مورد محتوای اصلاحات و نتایج آن نک.:

World Bank, Dominican Republic: Public Expenditure Review, Report no. 23852 DO (Washington, D.C., 2003) and World Bank, Breaking with Tradition: Overcoming Institutional Impediments to Improve Public Sector Performance, Report no. 31763-PY (Washington, D.C., 2005).

[۱۱۵]. ارقام مربوط به بودجه و حقوق از منابع مختلف رسمی استخراج شده‌اند و در بانک جهانی بایگانی شده‌اند. یکی از دلایل حقوق پایین قضات در پاراگوئه نسبت بالای قاضی به جمعیت و تعداد زیاد کارکنان قضایی است. البته این حقوق اندک را باید با در نظر گرفتن تفاوت در هزینههای زندگی در دو کشور در نظر گرفت. علاوه بر این، تا پیش از سقوط اخیر، حقوق در پاراگوئه ارزشی دو برابر ارزش کنونی را داشت.

[۱۱۶]. See Linn Hammergren, Do Judicial Councils Further Judicial Reform? Lessons from Latin America (Washington D.C.: Carnegie Endowment for International Peace, Rule of Law Series, no. 26, 2002).

شورای کلمبیا روابط دشواری با قضات و قوه مجریه دارد و اختیاراتش برای کنترل سازمان‌های اداری، محدودیت‌های قانونی دارد.

[۱۱۷]. See Wallace (1998), op. cit.

در این نوشته یک قاضی استدلال می‌کند که کنترل مبارزه با فساد باید بر عهده قوه قضاییه گذاشته شود.

[۱۱۸]. خویشاوندسالاری به موجب قانون ممنوع بود؛ اما در مواردی همچون مانند حقوق بالا، از جمله قواعدی بود که قوای قضاییه نادیده میگرفتند.

[۱۱۹]. Keith Henderson, “The rule of law and judicial corruption in China: half-way over the Great Wall”, pp. 151-159.

[۱۲۰]. کیث هندرسن استاد مدعو کالج حقوق دانشگاه آمریکایی واشنگتن است. او در زمینه اصلاحات قضایی و برنامه‌های فساد در همه منطقههای جهان از جمله چین کار کرده است. آدرس ایمیل وی: [email protected]

[۱۲۱]. در این نوشتار منظور از قوه قضاییه به طور خاص دادگاه‌ها است. البته قوه قضاییه چین از دیگر نهادهایی چون دادستانی، وزارت امنیت عمومی (پلیس) و سازمان‌های اداری قضایی نیز تشکیل می‌شود. همه تعمیمهای این مقاله باید مشروط باشند: درک این نکته مهم است که سطح حرفه‌ای بودن دادگاه‌ها و دولت‌های محلی در کشوری به پهناوری چین بسیار متفاوت است.

[۱۲۲]. بیش از ۳۰۰ قانون و آیین‌نامه جدید در کمتر از دو دهه وضع شدهاند. دیوان‌عالی خلق از سال ۲۰۰۰ بیش از ۲۰۰ تفسیر قضایی و ۳۲۸ توصیه قضایی صادر کرده است. هم‌اکنون بیش از ۳۰۰۰ تفسیر قضایی موجود است که همه از لحاظ تطبیق با مقررات سازمان تجارت جهانی بررسی شده‌اند. برنامه پنج ساله اصلاحی دوم دادگاه‌های خلق (۲۰۰۴ -۲۰۰۸) شامل گامهای دشوار و اصلاحات نسل دوم، از جمله نظارت و تعادل سازمانی و اِعمال حاکمیت قانون، است و مشخص نیست که اجرا خواهد شد یا خیر. نک.:

www.cecc.gov/pages/virtualAcad/index.phpd?showsingle=38564

[۱۲۳]. مصوبه کمیته دائمی کنگره ملی خلق در زمینه بهبود نظام ارزیابهای خلق مصوب ۱ ماه مِی ۲۰۰۵٫ دادستان‌ها، دانشگاهیان و قضات در مصاحبههای خود عنوان کرده‌اند که این مصوبه یکی از بخش‌های مهم اصلاح استقلال قضایی است. اما سایرین بر این باورند که نه قضات و نه کمیته رسیدگی ـ تا زمانی که ساختار آن این‌چنین باشد ـ به قضات یا ارزیابهای غیرحرفه‌ای اجازه تصمیم‌گیری نهایی را نمی‌دهند. دانشگاهیانی که نظام محلی را بررسی کرده‌اند، باور دارند که بیشتر ارزیابها هیچ گاه آموزش نمی‌بینند و از مسئولیت‌های خود آگاه نیستند.

[۱۲۴]. سال‌هاست که در مورد اصلاح یا برچیدن کمیتههای رسیدگی دادگاه بحث می‌شود، اما این موضوع در برنامه اصلاح پنج ساله دوم قرار نگرفت. این کمیتهها متشکل از اعضای باسابقه حزب، از جمله رئیس امنیت عمومی محلی است که گاه خود نیز در جلسات کمیته سیاسی و حقوقی حزب شرکت می‌کند. این کمیته از قضات باسابقه و اشخاص غیرحرفه‌ای است که در زمان استماع واقعی پرونده حضور نداشتهاند و به همین دلیل به نظر می‌رسد که ابقای آنان، حق بر رسیدگی علنی مذکور در قانون اساسی و حقوق بین‌الملل را نقض می‌کند. بسیاری از دانشگاهیان بر این باورند که در پرونده‌هایی که این کمیتهها تصمیم‌گیری می‌کنند، بیشتر از قضات نشسته بیتجربه استفاده می‌شود که قاطعیت کافی ندارند و به این ترتیب فرصت فساد قضایی را فراهم می‌کنند.

[۱۲۵]. Asia-Pacific Economic Cooperation, ‘Summary of Anti-corruption Efforts in China’, APEC policy statement, 24 April 2006. Available at www.apec.org;

به اعتقاد نویسندگان این مطلب این سیاست کلان به خوبی تنظیم شده است ولی در زمینه پیشگیری از فساد رویکردی کلی در پیش گرفته است و ذکری از اولویت اصلاح قضایی یا فساد قضایی نمی‌کند.

[۱۲۶]. He Weifang, ‘Judicial System and Governance in Traditional China’, paper presented at the Canada-China Governance Dialogue Seminar, Ottawa, Canada, June 2005.

[۱۲۷]. لازم به ذکر است که قوه مقننه از میان ساختار تک حزبی «انتخاب» می‌شود و مطابق با معیارهای جهانی نهاد برآمده از انتخابات آزاد و منصفانه نیست.

[۱۲۸]. در سال‌های اخیر برخی از کنگرههای ایالتی و برخی از کمیتههای کنگره ملی خلق چین تلاش کرده‌اند که نقش نظارتی فعالانه‌تری داشته باشند. برای مثال، سیستمهای کامپیوتری ایجاد شدهاند که به قوه مقننه در نظارت بر هزینههای دولتی کمک شود. قوه مقننه تقریباً مشابه قوه قضاییه در حال تبدیل به نهاد مهمی است، اما در نهایت سرسپرده حزب و دولت است.

[۱۲۹]. Emily Barton Johnson, ‘Pricing Judicial Independence: An Empirical Study of Post-1997 Court of Final AppealDecisions in Hong Kong’, Harvard International Law Journal, vol. 43, no. 2 (summer 2002).

[۱۳۰]. ۲۰۰۶ SPC Report to the National People’s Congress.

[۱۳۱]. Fan Ren, ‘Calling for an Independent Judiciary’, Beijing Review, no. 23, 10 June 2004.

[۱۳۲]. Wuhan

[۱۳۳]. دقت اطلاعات مربوط به فساد قضایی همچنان محل پرسش است؛ اما در سال ۲۰۰۳ ، ۷۹۴ قاضی تحت تعقیب و مجازات قرار گرفتند. به گزارش دو نویسنده، بیش از ۲۴۰۰۰ کارمند دادگاه در سال ۲۰۰۲ به جرم فساد تحت تعقیب و محاکمه قرار گرفتند. (see Global Corruption Report 2004) اما تعداد شکایات عمومی علیه آن‌ها، تعداد قضات و کارمندان دادگاه تحت تعقیب را تحتالشعاع قرار می‌دهد. در همان سال، شهروندان ۴۳۵۵۴۷ شکایت علیه قضات، دادستان‌ها و پلیس طرح کرده‌اند.

[۱۳۴]. نهادهای متعددی مسئول رسیدگی به فساد دولت هستند. از جمله این نهادها دادستانی، وزارت نظارت و هیأتهای انضباطی سازمان‌های دولتی هستند. دادستانی نیز مانند دادگاه‌ها و پلیس، هیأتهای بازرسی قضایی برای ریشهکنی فساد داخلی دارد. دادستانی نهادی چندلایه است که شعبههایی در سطوح محلی، شهری و ایالتی دارد و همه این لایهها در نهایت به دادستانی کل در پکن گزارش می‌دهند.

[۱۳۵]. World Business Survey

[۱۳۶]. See www.worldbank.org/wbi

[۱۳۷]. Newsweek (China), 19 April 2004.

[۱۳۸]. Newsweek (China), 19 April 2004; and United States House International Relations Committee Hong Kong Brief at:www.house.govinternational_relations

[۱۳۹]. People’s Daily (China), 4 June 2006.

از جمله ممنوعیتهای مذکور در این قواعد، داشتن روابط مالی با طرفین دعوا یا وکلای آنان یا داشتن روابط یک‌طرفه است.

[۱۴۰]. وزارت دادگستری در سال ۲۰۰۴ برنامه امتحان دولتی قضایی را منتشر کرد. قانون وکلا و قانون دادستان‌ها (هر دو اصلاحی ۲۰۰۱) از دیگر قوانین مهم بنیادی محسوب می‌شوند. باور بر این است که این قوانین نقش مهمی در حرفهای‌کردن قوه قضاییه و ارتقای جایگاه آن داشتهاند.

[۱۴۱]. See ‘China’s Judiciary’ at China Internet Information Centre. Available at www.china.org.cn/english/Judiciary/25025.htm

[۱۴۲]. ارقامی که در رسانه‌های بین‌المللی اعلام می‌شوند متفاوت‌اند. معتبرترین آمار در مقالهای با عنوان ‘China’s Supreme People’s Court Announces Stricter Standards for Judges’ در گزارش بین‌المللی نظارت بیبیسی ۲۷ اکتبر ۲۰۰۳ آمده است. برای نمونه، در شانگهای ۸۰ درصد قضات مدرک کارشناسی، حدود ۷ درصد مدرک کارشناسی ارشد و حدود ۴ درصد مدرک دکترا دارند. Shanghai Morning Post (China), 10 December 2004

[۱۴۳]. این کار امر، به دادگاه‌ها، دادستان‌ها و پلیس مستقل و حرفه حقوق مستقل نیز نیاز دارد. نک.:

Violaine Autheman and Keith Henderson, Global Best Practices: Judicial Integrity Standards and Consensus Principles (Washington D.C.: IFES, 2004)

[۱۴۴]. Statement of Principles of the Independence of the Judiciary (‘Beijing Principles’) in the Law Association for Asia and the Pacific (LAWASIA) Region, 6th Conference of Chief Justices of Asia and the Pacific Region, Beijing, August 1995.

این اعلامیه قضایی به تأیید رئیس قوه قضاییه چین رسیده است. در این اعلامیه، تعریف بین‌المللی استقلال قضایی به‌رسمیت شناخته شده و به‌نحو غیررسمی همه کشورهای آسیایی را متعهد می‌کند که اصلاحات مشخصی را در زمینه استقلال قضایی انجام دهند.

[۱۴۵]. Transparency International, “Introduction”, pp. 167-171.

[۱۴۶]. Rena Safaralieva (TI Azerbaijan, Baku), “Azerbaijan’s yawning gap between reforms on paper and in practice”, pp. 175-178.

[۱۴۷]. دفتر شفافیت بین‌الملل آذربایجان، باکو.

[۱۴۸]. Freedom House, Nations in Transit 2006 (New York: Freedom House, 2006). See www.freedomhouse.org

[۱۴۹]. Azerbaijan (Azerbaijan), 4 February 2006.

[۱۵۰]. Baku Kheber (Azerbaijan), 24 April 2000.

[۱۵۱]. Azerbaijan’s Courts and Judges Act

[۱۵۲]. ‘Monitoring of National Actions to Implement Recommendations Endorsed during the Reviews of Legal and Institutional Frameworks for the Fight against Corruption’, adopted at the 5th Monitoring Meeting of the Istanbul Anti-corruption Action Plan on 13 June 2006 at OECD, Paris.

[۱۵۳]. Baku Kheber (Azerbaijan), 3 May 2006.

[۱۵۴]. World Bank press release, 29 June 2006.

[۱۵۵]. Zerkalo (Azerbaijan), 9 May 2006.

[۱۵۶]. یکی از قضاتی که تذکر گرفت آصف اللهوردیاف، رئیس شورای پرونده‌های حقوقی دادگاه تجدیدنظر بود که به دلیل کارکرد غیرقابل قبول معزول شد.

[۱۵۷]. Baku Kheber (Azerbaijan), 24 April 2006.

[۱۵۸]. OSCE, ‘Report from the Trial Monitoring Project in Azerbaijan 2003–۰۴’ (Baku: OSCE, 2004). Available at

www.osce.org/odihr/item_11_13762.html

[۱۵۹]. Ibid.

[۱۶۰]. Tamuna Karosanidze and Camrin Christensen (TI Georgia, Tbilisi), “Georgia’s accelerated anti-corruption reforms”, pp. 205-207.

.[۱۶۱] دفتر شفافیت بین‌الملل گرجستان، تفلیس.

[۱۶۲]. See www.abanet.org/ceeli/publications/jri/jri_georgia.pdf

[۱۶۳].Seefreedomhouse.org/modules/publications/ccr/modPrintVersion.cfm?edition7&ccrpage31&ccrcountry114

[۱۶۴]. وزارت کشور ایالات متحده کاشف به عمل آورد که دفتر دادسـتانی در سـال ۲۰۰۴ «فشـار مفـرطی» بر قضات وارد کرده است. نک.:

Georgia: Country Reports on Human Rights Practices 2004, 28 February 2005 at www.state.gov/g/drl/rls/hrrpt/2004/41682.htm

سازمان عفو بین‌الملل نیز در باب فشار دفتر دادستانی بر قوه قضاییه نگرانی خود را ابراز داشته است. نک.:

web.amnesty.org/library/Index/ENGEUR560022005?open&of=ENG-2U4

[۱۶۵]. شورایعالی قضات نهاد مشاور ریاست جمهوری است که یک رئیس و ۱۹ عضو دارد: رئیس دیوان‌عالی، رئیس کمیته حقوقی پارلمان و وزیر دادگستری به موجب سمت خود، دو عضو منصوب رئیس جمهور، پنج عضو منصوب پارلمان (که چهار نفر از آنان باید اعضای پارلمان باشند) و نه قاضی دادگاه‌های عمومی هستند که به پیشنهاد رئیس دیوان‌عالی توسط کنفرانس قضات انتخاب می‌شوند. در اصلاحات پیشنهادی آمده است که رئیس جمهور اختیار خود در انتصاب قضات را واگذار کند، اما قانون دیگری لازم است تا مشخص کند که چه نهادی این مسئولیت را بر عهده می‌گیرد.

[۱۶۶]. بند ۱، ماده ۲، فصل ۱ قانون دادگاه‌های عمومی مقرر میدارد که مجازاتهای انضباطی در موارد نقض جدی قانون در رسیدگی به پرونده‌ها اِعمال شوند.

[۱۶۷]. See www.ihf-hr.org/viewbinary/viewdocument.php?download1&doc_id6847

[۱۶۸]. See www.abanet.org/ceeli/publications/jri/jri_georgia.pdf

[۱۶۹]. Georgian Online Magazine (Georgia), 26 December 2005

[۱۷۰]. www.abanet.org/ceeli/publications/jri/jri_georgia.pdf

[۱۷۱]. با این‌که اجرای احکام کار قوه قضاییه نیست، اما اجرای ضعیف احکام موجب تضعیف کارایی قوه قضاییه می‌شود.

[۱۷۲]. در آوریل ۲۰۰۵، قانون مالیات گرجستان اصلاح شد و داوری را به عنوان روش حل‌وفصل دعاوی مالی ملغی کرد.

[۱۷۳]. تا ماه ژوئن ۲۰۰۶ این کمیسیون هنوز اقدامات جدی انجام نداده است.

[۱۷۴]. Miguel Carbonell (Instituto de Investigaciones Jurídicas-UNAM, Mexico City), “Judicial corruption and impunity in Mexico”, pp. 225-228.

[۱۷۵]. انستیتو تحقیقات قضایی، مکزیکوسیتی.

[۱۷۶]. Marcelo Bergman, Crime, Marginalisation and Institutional Performance: Results of a Survey of the Prison Population in Three States of the Mexican Republic (Mexico City: Centro de Investigación y Docencia Economica, 2003).

[۱۷۷]. Guillermo Zepeda Lecuona, Crime without Punishment: Justice and the Public Prosecutor’s Office in Mexico (Mexico City: Centro de Investigación para el Desarrollo and Fondo de Cultura Económica, 2004).

[۱۷۸]. Marcelo Bergman, op. cit.

به موجب آیین دادرسی کیفری، لازم است یک قاضی بلافاصله پس از بازداشت حضور داشته باشد؛ یعنی قاضی در زمان اظهارات اولیه در شروع استماع برای تعیین دلیل احتمالی حضور داشته باشد.

[۱۷۹]. Este País (Mexico), August 2002.

[۱۸۰]. Milenio (Mexico), 16 December 2002.

[۱۸۱]. Instituto de Investigaciones Jurídicas (IIJ-UNAM), The Efficiency of Justice (an Approximation and a Proposal) (Mexico City: IIJ-UNAM, 1995).

[۱۸۲]. Genaro Góngora Pimentel, Meetings with the Media (Mexico City: Poder Judicial de la Federación, 1999).

[۱۸۳]. UN Special Rapporteur on Independence of Judges and Lawyers, ‘Report on the Mission to Mexico’, E/CN.

۴/۲۰۰۲/۷۲/Add. 1. (New York: UN Commission on Human Rights, 2002). Available at

www.unhchr.ch/Huridocda/Huridoca.nsf/TestFrame/c0120deaf3b91dd2c1256b76003fe19d?Opendocument.

[۱۸۴]. Supreme Court of Mexico, Response to the Report of the UN Rapporteur on the Independence of Judges and Lawyers (Mexico City: Poder Judicial de la Federación, 2002).

[۱۸۵]. Jawaid A. Siddiqi (Supreme Court advocate and legal adviser, TI Pakistan, Karachi), “Pakistan: a tradition of judicial subservience”, pp. 243-238.

[۱۸۶]. حقوقدان دیوان عالی و مشاور حقوقی، دفتر شفافیت بین‌الملل پاکستان، کراچی.

[۱۸۷]. jirga or panchayat

[۱۸۸]. www.transparency.org.pk

[۱۸۹]. Legal Framework Order

[۱۹۰]. عموماً میان چهار دادگاه عالی مستقر در مراکز ایالتی و ۱۷ قاضی دیوان‌عالی تفکیکی وجود دارد. همه این قضات در کنار هم «مناصب عالی قضایی» را تشکیل می‌دهند و باقی دادگاه‌ها در مجموع «بخش فرعی قضایی» هستند. همچنین یک دادگاه فدرال شریعت هم وجود دارد که از هشت قاضی مسلمان، از جمله یک رئیس دادگاه ،تشکیل می‌شود و وی توسط رئیس جمهور منصوب می‌شود. دادگاه شریعت، صلاحیت اصلی و تجدیدنظر دارد و همچنین مغایرت هر قانون را با اسلام بررسی می‌کند. همچنین این دادگاه به تقاضاهای تجدیدنظر دادگاه‌های کیفری در احکام مربوط به اجرای احکام حدود، یعنی جرایمی مانند مستی، سرقت و زنا رسیدگی می‌کند. دفتر محتسب وفاق یا همان آمبودزمان نیز اختیار تحقیق و حکم به جبران خسارت به خسارتدیدگان ناشی از اداره نامناسب نهادها یا مقامات رسمی را دارد. آمبودزمان نیز توسط رئیس جمهور منصوب می‌شود.

[۱۹۱]. International Crisis Group, ‘Building Judicial Independence in Pakistan’, Asia Report no. 86 (2004). Available at www.crisisgroup.org/home/index.cfm?l1&id3100

[۱۹۲]. Daily Times (Pakistan), 25 November 2003.

[۱۹۳]. Contempt of Court Ordinance

[۱۹۴]. See unpan1.un.org/intradoc/groups/public/documents/NISPAcee/UNPAN016204.pdf

[۱۹۵]. TI-Pakistan, ‘National Integrity Systems Study’ (Karachi: Transparency International, 2003). See www. transparency.org.pk

[۱۹۶]. ‘Corruption in South Asia: Insights and Benchmarks from Citizen Feedback Surveys in Five South Asian Countries’ (Berlin: TI, 2003).

[۱۹۷]. Also available on www.transparency.org.pk

[۱۹۸]. Hudood Ordinance

[۱۹۹]. دستورالعمل حدود، حاصل کار ژنرال ضیا الحق بود به عنوان بخشی از قانون شریعت معرفی شد. یکی از موارد مذکور در این دستورالعمل این است که زنانی که اتهام تجاوز به عنف طرح می‌کنند، خود به جرم زنا محکوم می‌شوند و در صورتی که چهار شاهد حاضر نکنند، نخواهند توانست با موفقیت متجاوز را تحت تعقیب قرار دهند.

[۲۰۰]. The Nation (Pakistan), 20 November 2005.

[۲۰۱]. Foqia Sadiq Khan and Shahrukh Rafi Khan, ‘A Benchmark Study on Law and Order, and the Dispensation of Justice in the Context of Power Devolution’ (New York: UNDP, 2003).

[۲۰۲]. به دلیل تأخیر در دادگاه‌ها، پنچایت به عنوان نهاد ثانویه برای سازش استفاده می‌شود. البته در دعاوی زمین و خانواده پنچایت اغلب به عنوان نهاد اولیه است و اگر دعوا در آن حل نشود به نظام رسمی دادگستری منتقل خواهد شد. در واقعیت، هر دو نظام رسمی و غیررسمی دادگستری یکدیگر را تکمیل می‌کنند.

[۲۰۳]. Livingston Armytage, ‘Pakistan’s Law and Justice Sector Reform Experience: Some Lessons’, Law, Social Justice & Global Development Journal 2 (2003). Available at

www2.warwick.ac.uk/fac/soc/law/elj/lgd/2003_2/armytage/

[۲۰۴]. Ibid.

[۲۰۵]. “implementing agency”

[۲۰۶]. Ibid.

[۲۰۷]. Judge Dolores Español (TI Philippines, Manila), “The Philippines: Towards significant judicial reform”, pp. 258-262.

[۲۰۸]. دفتر شفافیت بین‌الملل فیلیپین، مانیل.

[۲۰۹]. Social Weather Stations, ‘Monitoring the State of the Judiciary and the Legal Profession’, April 2003. Available atwww.sws.org.ph/

[۲۱۰]. ‘The New Philippine Code of Judicial Conduct’, delivered at the International Judicial Reforms Conference and Showcase, Manila, 28–۳۰ November 2005.

[۲۱۱]. Supreme Court en banc decision, promulgated on 25 April 2006.

[۲۱۲]. Supreme Court en banc decision, promulgated 3 May 2006. Sun Star Network Online, 24 February 2006. See:

www.sunstar.com.ph/static/net/2006/02/24/.state.of.emergency.allows.arroyo.to.tap.military.html

[۲۱۳]. Republic Act no. 9227.

[۲۱۴]. ‘Nominating the Best and the Brightest’, address by Chief Justice Artemio Panganiban on 23 February 2006. Available at:

jbc.supremecourt.gov.ph/news/best_brightest.php

[۲۱۵]. Supreme Court report, presented during the International Judicial Reforms Conference and Showcase, Manila, 28–۳۰ November 2005.

[۲۱۶]. Supreme Court en banc administrative matter no. 05-8-26, promulgated on 26 August 2005.

[۲۱۷]. See www.apjr_sc_phil.org

[۲۱۸]. Supreme Court en banc decision, available at:

www.supremecourt.gov.ph/rulesofcourt/2003/administer_113_03.htm

[۲۱۹]. For further information, see the Transparency and Accountability Network at www.tan.org.ph/files/proj_scaw.asp#project

[۲۲۰]. See pdf.ph/downloads/governance/Judicial%20reform%2019%20July%20Presentation.pdf

[۲۲۱]. See www.pcij.org

[۲۲۲]. Victor Alistar (TI Romania, Bucharest), “Corruption and deficiencies in the Romanian justice system”, pp. 267-270.

.[۲۲۳] دفتر شفافیت بین‌الملل رومانی، بخارست.

[۲۲۴]. این مطالعه پس از تأیید سازمان شفافیت بین‌الملل در دسامبر ۲۰۰۵ شروع شد. برای اطلاعات بیشتر نک.:

www.transparency.org.ro

[۲۲۵]. TI Romania, National Integrity System Study 2005, at:

www.transparency.org.ro/doc/NCR%202006%20eng.pdf

[۲۲۶]. Law no. 303/2004.

[۲۲۷]. Law no. 356/2006.

[۲۲۸]. Judith February (Institute for Democracy in South Africa, Cape Town)”Misappropriations mar South Africa’s courts”, pp. 270-274.

[۲۲۹]. انستیتو دموکراسی آفریقای جنوبی، کیپ تاون.

[۲۳۰]. Department of Justice and Constitutional Development (DoJCD)

[۲۳۱]. Chapter VIII, Section 165.

[۲۳۲]. See South Africa Justice Sector and the Rule of Law, A Review (2005), by: AfriMAP and the Open Society Institute of South Africa. Available at: www.soros.org/resources/articles_publications/publications/sajustice_20060223/afrimapreport_ 20060223.pdf ; DoJCD Annual Report 2003–۰۴, at: www.doj.gov.za/

[۲۳۳]. Court Integrity Project

[۲۳۴]. Sunday Times (South Africa), 21 May 2006.

[۲۳۵]. Business Day (South Africa), 11 May 2005.

[۲۳۶]. Sunday Times (South Africa), 21 May 2006.

[۲۳۷]. The Star (South Africa), 19 June 2006.

[۲۳۸]. Parliamentary Monitoring Group, ‘Records for the Portfolio Committee on Justice and Constitutional Development: Briefing the Department of Justice and Constitutional Development’, ۱ February 2006.

[۲۳۹]. Transparency International, National Integrity Systems Country Report 2005, at:www.transparency.org/policy_research/nis/regional/africa_middle_east

[۲۴۰]. Business Day (South Africa), 21 July 2003.

[۲۴۱]. Public Finance Management Act

[۲۴۲]. این پول امانی، نزد صندوقی گذاشته می شود که در وزارت دادگستری وجود دارد. این صندوق، پول کسانی را که محجور یا مفقود هستند یا پول‌هایی که وراث مشخص نیستند را نگهداری و مدیریت می‌کند (م).

[۲۴۳]. Auditor General 2005–۰۶ Audit Report for the DoJCD. Available at: www.doj.gov.za

[۲۴۴]. Afrobarometer, Working Paper 61 (East Lansing: University of Michigan, 2006).

بر اساس این مطالعه که از ۱۸ کشور به عمل آمده، جایگاه و شهرت مقامات قضایی آفریقای جنوبی تا حد قابل ملاحظهای بالاتر از میانگین منطقه است. رک.: www.afrobarometer.org

[۲۴۵]. Business Day (South Africa), 19 April 2006.

[۲۴۶]. Sunday Times (South Africa), 21 May 2006.

[۲۴۷]. Mail and Guardian (South Africa), 21 March 2006.

[۲۴۸]. Cape Times (South Africa), 15 February 2006.

[۲۴۹]. این مجموعه لوایح شامل لایحه اصلاح خدمات قضایی، لایحه رفتار قضایی هیأت حل اختلاف، لایحه دادگاه‌های عالی و لایحه دانشکده ملی آموزش دادگستری هستند.

[۲۵۰]. این نهاد به موجب قانون اساسی و قانون کمیسیون خدمات قضایی ۱۹۹۴ تأسیس شد و کار آن ارائه مشورت به دولت در مورد موضوعات مربوط به قوه قضاییه و اداره دادگستری بود.

[۲۵۱]. See Shameela Seedat and Jonathan Faull, Debating the Transformation of the Judiciary: Rhetoric and Substance (Cape Town: Idasa, 2005).

[۲۵۲]. برای مثال، قضات بر اساس قانون قضات ۱۹۹۳ و مقررات، مطابق با قانون قضات دادگاه ۱۹۴۴ انتخاب می‌شوند.

[۲۵۳]. Linda Van Der Vijver, The Judicial Institution in Southern Africa. A Comparative Study of Common Law Jurisdictions (Cape Town: Siber Ink, 2006).

[۲۵۴]. South Africa Justice Sector (2005) op. cit.

[۲۵۵]. TI-Turkey, Istanbul, “Judiciary in Turkey: rooting out corruption”, pp. 278-282.

[۲۵۶]. See TI’s annual Global Corruption Barometer survey results at:

www.transparency.org

[۲۵۷]. Zaman (Turkey), 8 February 2001; and Hurriyet (Turkey), 9 February 2000 for an interview with Professor Ökçesiz.

[۲۵۸]. در ماه می ۲۰۰۵، دفتر شفافیت بین‌الملل ترکیه جایزه سالانه سلامت و مبارزه با فساد ۲۰۰۴ را به رئیس دادستانی نوری اُک اهدا کرد و به دادستان پیشین، عمر سهاالدن، برای تلاشهایش در کشف گروهی که بر تصمیمات قضایی نفوذ می‌کردند، تقدیرنامهای اهدا کرد. تقدیرنامه دیگری به صفر حاکان اولگون، فوتبالیست، برای افشای فساد در ورزش داده شد. رک.: www.saydamlik.org

[۲۵۹]. Milliyet (Turkey), 14 January 1997; and Hurriyet (Turkey), 20 August 2004.

[۲۶۰]. Speech by President Ahmet Necdet Sezer on 1 October 2005.

[۲۶۱]. European Commission, ‘Turkey – ۲۰۰۵ Progress Report’, Brussels, 9 November 2005.

[۲۶۲]. USAID Justice Reform Report, January 2004.

[۲۶۳]. Hurriyet (Turkey), 15 January 2004.

[۲۶۴]. آنچنان که در نشریه ملیت تاریخ ۱۶ فوریه ۲۰۰۶ گزارش شد، رئیس دادستانی استانبول برای آزاد کردن یک دوست خود، پسر و داماد وی تحت تحقیق است. این افراد در سه دادگاه به تیراندازی و قتل محکوم شده بودند. رئیس دادستانی تا حدی نزدیک به این خانواده بود که در ازدواج دختر وی، به عنوان شاهد حاضر شده بود.

[۲۶۵]. Radikal (Turkey), 22 August 2004.

[۲۶۶]. Milliyet (Turkey), 7 January 2004

[۲۶۷]. Hurriyet (Turkey), 17 February 2006.

[۲۶۸]. Milliyet (Turkey), 25 June 2004.

[۲۶۹]. مصاحبه شخصی با رئیس دادستانی نوری اُک و دادستان عمومی سها الدن در تاریخ می ۲۰۰۶٫

[۲۷۰]. Sabah (Turkey), 30 May 2006.

[۲۷۱]. Nokta (Turkey), 5 July 2004.

[۲۷۲]. Kyela Leakey (non-practising barrister, Queen Mary, University of London), “Refining accountability and transparency in UK judicial systems”, pp. 282-287.

[۲۷۳]. حقوقدان، کویین مری، دانشگاه لندن.

[۲۷۴]. See ‘Evaluation Report on the United Kingdom’, adopted by GRECO at its 6th Plenary Meeting, Strasbourg, 10–۱۴ September 2001.

[۲۷۵]. Guide to Judicial Conduct, first supplement published June 2006, available at: www.judiciary.gov.uk/docs/judges_council/ published_guide0606.pdf

[۲۷۶]. Appellate Committee of the House of Lords

[۲۷۷]. See: www.judiciary.gov.uk

[۲۷۸]. HM Attorney-General v Scriven, Queen’s Bench Division (Crown Office List) CO/1632/99, CO/3563/98, 4 February 2000;

در مثال دیگر در ماه می ۲۰۰۲، در مورد عملکرد دو قاضی در لیورپول تحقیق به عمل آمد و از اتهام فساد تبرئه شدند.

The Times (UK), 18 May 2002.

[۲۷۹]. See: www.soca.gov.org

[۲۸۰]. ‘Evaluation Report on the United Kingdom’ (۲۰۰۱), op. cit.

[۲۸۱]. BBC 1, The Boys Who Killed Stephen Lawrence, 26 July 2006.

[۲۸۲]. Guardian (UK), 10 November 2006.

[۲۸۳]. در ژانویه ۲۰۰۶ یکی از کارکنان سازمان خدمات دادستانی پادشاهی محکوم به سوءرفتار در مقام عمومی شد.

www.bbc.co.uk, 10 January 2006.

[۲۸۴]. R. Stevens, ‘Loss of Innocence? Judicial Independence and the Separation of Powers’, Oxford Journal of Legal Studies 19 (3) (1999).

[۲۸۵]. Economic and Social Council, E/CN.4/1996/37, 1 March 1996.

[۲۸۶]. Evening Standard (UK), 12 May 2003; Daily Mail (UK), 20 February 2003.

[۲۸۷]. Guardian (UK), 4 September 2006.

[۲۸۸]. For further information see: www.islo.gov.uk

[۲۸۹]. Constitutional Reform Act 2005, s 3 (1).

[۲۹۰]. Ibid, s 3 (5) and 3 (6) (b).

[۲۹۱]. CMJA, ‘Response to the Scottish Executive’s Consultation Paper “Strengthening Judicial Independence in a Modern Scotland”, available at: www.scotland.gov.uk/Resource/Doc/925/0034075.pdf#search%22CMJA%20response%20to%20strengthening%20judicial%20independence%20scotland%22.

[۲۹۲]. See: www.judicialappointments.gov.uk

[۲۹۳]. Constitutional Affairs select Committee, ‘The operation of the Judicial Appointments Commission’, uncorrected transcript of oral evidence by Baroness Usha Prashar CBE, chair, Rt Honourable Lord Justice Auld, vice chair, and Sara Nathan, lay member, Judicial Appointments Commission, 18 July 2006. To be published as HC 1554-i.

[۲۹۴]. Judicial Appointments and Conduct Ombudsman

[۲۹۵]. See: www.judicialombudsman.gov.uk

[۲۹۶]. For further information see www.dca.gov.uk/supreme/index.htm

[۲۹۷]. See, for example, Andrew Le Sueur, ed., Building the UK’s New Supreme Court (Oxford: Oxford University Press, 2003); news.bbc.co.uk/1/hi/uk_politics/3532197.stm

[۲۹۸]. Department of Constitutional Affairs (DCA), Constitutional Reform: A Supreme Court for the United Kingdom (London: DCA, 2003).

به گزارش وزارت امور حقوق اساسی یک قاضی حتی اتاق برای کار ندارد.

[۲۹۹]. Council of Europe, ‘Office of the Lord Chancellor in the Constitutional System of the UK’, document 9798, 1 April 2003.

[۳۰۰]. Constitutional Reform Act 2005, s 5(1).

[۳۰۱]. Guide to Judicial Conduct, first supplement published June 2006, available at: www.judiciary.gov.uk/docs/judges_council/published_guide0606.pdf

[۳۰۲]. Guardian (UK), 20 October 2006; www.cps.gov.uk/news/pressreleases/158_06.html

[۳۰۳]. See: www.judiciary.gov.uk

[۳۰۴]. Tiernan Mennen, Eric Frye and Richard E. Messick, “Enforcement of anti-corruption laws: the need for performance monitoring”, pp. 310-313.

[۳۰۵]. تیرنان منن و اریک فرای مشاوران بانک جهانی هستند، و ریچرد مسیک، کارشناس ارشد عمومی در گروه بخش عمومی حکمرانی است. دیدگاهها و نظرات ارائه شده در این نوشتار متعلق به نویسندگان آن است و بازتاب دیدگاههای بانک جهانی، مدیران و رؤسای آن نیست.

[۳۰۶]. این طرح با پشتیبانی دولت هلند در حال انجام است.

[۳۰۷]. Daniel Kaufmann, Aart Kraay and Massimo Mastruzzi, “Measuring corruption: myths and realities”, pp. 318-323.

[۳۰۸]. شش افسانه در باب سنجش فساد که در این نوشتار آورده شده است از مقاله «در کمک به توسعه» شماره سپتامبر ۲۰۰۶ تلخیص شده و با اجازه نگارندگان در اینجا منتشر می‌شود. دیدگاههای این نوشتار متعلق به نگارندگان است و بازتاب دیدگاههای بانک جهانی، مدیران اجرایی و کشورهای متبوع نگارندگان نیست. ارتباط با نویسندگان:

[email protected],

[email protected] ,

[email protected]

[۳۰۹]. D. Kaufmann, A. Kraay and M. Mastruzzi, ‘Measuring Governance Using Perceptions Data’ (forthcoming in Susan Rose-Ackerman, ed., International Handbook on the Economics of Corruption, Cheltenham: Edward Elgar, 2006);

در این مقاله به فهرست جامعی از ۲۲ منبع مختلف اطلاعاتی در زمینه فساد اشاره شده است. مثال‌هایی از ویژگی‌های ساختاری سنجهها که برای فساد فرصت فراهم می‌کنند شامل چارچوب هزینهکرد عمومی و پاسخگویی مالی و شاخص هماهنگی عمومی جهانی است. نمونههایی از نظارتها:

Olken, ‘Monitoring Corruption: Evidence from a Field Experiment in Indonesia’, NBER Working Paper No. 11753 (2005); and C.T. Hsieh and E. Moretti, ‘Did Iraq Cheat the United Nations? Underpricing, Bribes, and the Oil for Food Program’, Quarterly Journal of Economics (forthcoming).

[۳۱۰]. میان ارزیابی های مطالعات جهانی رقابت در مورد فساد و ارزیابی های نهادهایی مانند واحد اطلاعات اقتصادی و دیدگاه بین‌الملل یا نهادهای چندملیتی، مانند ارزیابی های نهادی و سیاستگذاری سیاست کشورهای بانک جهانی، همبستگی بسیار بالایی وجود دارد. یکی از انتقادها این است که ارزیابی‌های فساد اندیشکده‌ها و نهادهای ارزیابی ریسک‌های سرمایه‌گذاری، حاوی جانبداری‌های ایدئولوژیک و عموماً طرفدار بازار و راستگرایانه است. ما در منبع زیر آزمونی برای ارزیابی چنین جانبداری‌هایی تدوین کردیم و نشان دادیم که به لحاظ کمّی مهم نیستند:

Kaufmann, A. Kraay and M. Mastruzzi, ‘Governance Matters III: Governance Indicators for 1996, 1998, 2000 and 2002’, World Bank Economic Review (2004).

[۳۱۱]. در نمودار سمت چپ، درصد بنگاه‌های پاسخ‌دهنده که برای به دست آوردن امتیاز انعقاد قرارداد عمومی رشوه پرداخته‌اند قید شده است؛ بدین ترتیب که محور سمت چپ نمودار، بیانگر درصد کشورهاست. در نمودار سمت راست، درصد رشوه پرداخت‌شده توسط بنگاه‌های پاسخ‌دهنده به این منظور به نسبت کل مبلغ قرارداد عمومی نشان داده شده است (م).

[۳۱۲]. این‌که انباشت نماگرها چه مقدار از اشتباه اطلاعاتی را کم میکند، بستگی به این دارد که کدام منابع منفرد اطلاعاتی، تخمینهای مستقلی از فساد ارائه می‌دهند.

Kaufmann, A. Kraay and M. Mastruzzi, ‘Governance Matters V: Aggregate and Individual Governance Indicators for 1996–۲۰۰۵’, World Bank Policy Research Department Working Paper (2006)

www.worldbank.org/wbi/governance/govdata.

[۳۱۳]. B. Olken (2005), op. cit.

[۳۱۴]. See for example D. Kaufmann, A. Kraay and M. Mastruzzi (2005) op. cit. and D. Kaufmann (2005) op. cit.

تفاوت میان سنجههای عینی کسب‌وکار بر اساس شرایط قانونی و ادراک بنگاه‌ها از سهولت شروع کسب‌وکار را می‌توان بر مبنای میزان فساد توضیح داد.

[۳۱۵]. P. Mauro, ‘Corruption and Growth’, Quarterly Journal of Economics, 110(3) (1995).

[۳۱۶]. D. Acemoglu, A. Johnson and J. Robinson, ‘The Colonial Origins of Comparative Development’, American Economic Review 91(5) (2001). Other studies include: S. Knack and P. Keefer, ‘Institutions and Economic Performance: Cross-Country Tests Using Alternative Measures’, Economics and Politics, 7 (1995); R. Rigobon and D. Rodrik, ‘Rule of Law, Democracy, Openness, and Income: Estimating the Interrelationships’, manuscript, MIT and Kennedy School (2004); D. Rodrik, A. Subramanian and F. Trebbi, ‘Institutions Rule: The Primacy of Institutions over Geography and Integration in Economic Development’, Journal of Economic Growth 9(2) (2004); R. E. Hall and C. Jones, ‘Why Do Some Countries Produce So Much More Output per Worker than Others?’, Quarterly Journal of Economics, 114(1) (1999).