وکیل حجت اله کریمیان

وکیل پایه یک دادگستری (اصفهان)
وکالت تخصصی در دعاوی کیفری

موبایل: 09132100173

لایحه اداری (اصول و قواعد حاکم بر نظام اداری کشور)؛ ضرورت‌ها، مؤلفه‌ها و وظایف دستگاه‌های دولتی در تهیه آن

برگرفته از نشست های حقوقی سایت قوه قضاییه: IJRI.EADL.IR

لایحه اداری (اصول و قواعد حاکم بر نظام اداری کشور)؛ ضرورت‌ها، مؤلفه‌ها و وظایف دستگاه‌های دولتی در تهیه آن

معرفی نامه کتاب
کتاب “لایحه اداری (اصول و قواعد حاکم بر نظام اداری کشور)؛ ضرورت‌ها، مؤلفه‌ها و وظایف دستگاه‌های دولتی در تهیه آن” با نظارت علمی دکتر عباس توازنی‌زاده توسط دکتر محمدقاسم تنگستانی در پژوهشکده حقوق عمومی و بین‌الملل نگاشته شده است. این کتاب در سال ۱۳۹۷ توسط انتشارات پژوهشگاه قوه قضاییه به چاپ رسیده است.
در این گزارش سعی شده است مجموعه دلایلی که موافقان و مخالفان تهیه لایحه اداری مطرح کرده‌اند، به‌صورت دسته‌بندی‌شده (براساس نوع ایراد مطروح) تبیین و در نهایت، دلایل مزبور مورد تحلیل و ارزیابی قرار گرفته است.

در این کتاب می‌خوانیم:
چکیده
مقدمه
مبحث اول: دلایل موافقان تهیه لایحه اداری
مبحث دوم: دلایل مخالفان تهیه لایحه اداری
مبحث سوم: ارزیابی دلایل ضرورت یا عدم ضرورت وضع قانون اداری در نظام حقوقی ایران
نتیجه‌گیری
فهرست منابع تحقیق
پیوست

گزارش تمام متن
فهرست مطالب
چکیده
مقدمه
مبحث اول: دلایل موافقان تهیه لایحه اداری
بند اول: دلایل توجیهی ضرورت تهیه لایحه اداری (به طور کلی)
بند دوم: دلایل توجیهی ضرورت تهیه لایحه اداری در نظام حقوقی فعلی ایران
بند سوم: دلایل توجیهی ضرورت تهیه لایحه اداری توسط قوه قضاییه
مبحث دوم: دلایل مخالفان تهیه لایحه اداری
بند اول: دلایل عدم ضرورت تهیه لایحه اداری (به طور کلی)
بند دوم: دلایل عدم ضرورت تهیه لایحه اداری در نظام حقوقی ایران
بند سوم: دلایل عدم توجیه تهیه لایحه اداری توسط قوه قضاییه
بند چهارم: سیر پیشنهاد و بررسی لایحه اداری در دولت
مبحث سوم: ارزیابی دلایل ضرورت یا عدم ضرورت وضع قانون اداری در نظام حقوقی ایران
بند اول: دلایل موجه عدم ضرورت وضع قانون اداری
بند دوم: دلایل موجه ضرورت وضع قانون اداری
بند سوم: احکام قانونی موجود در نظام حقوقی ایران درخصوص برخی از ایده‌های پشتیبان لایحه اداری
نتیجه‌گیری
فهرست منابع تحقیق
پیوست

چکیده
تأثیر عملکرد قوه مجریه بهخصوص در زمینه رعایت قوانین و مقررات در انجام وظایف قانونی مربوط، بر عملکرد قوه قضاییه بهویژه دیوان عدالت اداری و سازمان بازرسی کل کشور در نظارت قضایی و اداری بر اجرای قوانین و حسن جریان امور در دستگاههای دولتی، قابل انکار نیست. وجود نواقص و کمبودهایی در نظام حقوقی حاکم بر امور اداری دستگاههای دولتی میتواند نظارت قوه قضاییه بر دستگاههای مذکور را تحتالشعاع قرار دهد. چهآنکه قوه مذکور نیز در نظارت بر عملکرد قوه مجریه باید اختیارات خود را در چارچوب قوانین و مقررات مربوط اعمال کند.
بررسی سوابق قانونی موجود در زمینه قوانین و مقررات اداریِ حاکم بر دستگاههای دولتی حاکی از آن است که از دهه هشتاد، تلاشهایی جهت اصلاح و تکمیل نظام حقوقی حاکم بر امور یادشده در ایران صورت گرفته است. یکی از اقداماتی که بهمنظور رفع خلأها و کمبودهای نظام حقوقی ایران درخصوص اصول و آیین تصمیمگیریهای اداری انجام شده است، تنظیم پیشنویس لایحه اداری است که در اواخر دوره مدیریت رئیس سابق قوه قضاییه (آیتالله هاشمی‌شاهرودی) با توجه به مطالعاتی که درخصوص موضوع فوق در سایر نظام‌های حقوقی صورت پذیرفته است، تهیه و به دولت ارایه شده است.[۱]
لازم به ذکر است پیشنویس لایحه مذکور به دلیل ایرادهای متعدد ماهوی و شکلی مورد موافقت دولت قرار نگرفته و حتی منتهی به تهیه گزارش کمیسیون ذیربط (کمیسیون لوایح) جهت طرح در هیئت وزیران نیز نشده است. در این گزارش سعی شده است مجموعه دلایلی که موافقان و مخالفان تهیه لایحه مذکور مطرح کردهاند، به صورت دستهبندیشده (براساس نوع ایراد مطروح) تبیین و در نهایت، دلایل مزبور مورد تحلیل و ارزیابی قرار گیرند.
براساس نتیجه مطالعات انجامشده در این گزارش، پیشنویس لایحه اداری به ترتیبی که توسط قوه قضاییه پیشنهاد شده بود، به جهت ایرادهای ماهوی و شکلی که نسبت به آن وارد شده (و در مبحث سوم این گزارش درج شده) است، قابل تصویب نبوده است. یکی از ایرادهایی که اصل تهیه لایحه مذکور توسط قوه قضاییه را با تردید مواجه میکند، قضایینبودن ماهیت آن است. همچنین مهمترین ایرادهای ماهوی لایحه مذکور، مشخص نبودن ارتباط آن با قوانین و مقررات اداری موجود و ضعف در تبدیل ایدههای پشتیبان تهیه لایحه به مقررات قانونی لازم‌الاجرا در نظام حقوقی ایران است. با وجود مراتب فوق، باید اذعان داشت که لایحه مذکور حاوی ایدههای قابل توجهی است که در صورت پیشبینی احکام مناسب برای اجراییکردن آنها در نظام حقوقی ایران، میتواند بخشی از مشکلات فعلی نظام اداری کشور را مرتفع کند.
با توجه به نبود سنّت قوی و ریشهدار در زمینه مقررات مربوط به حقوق اداری در نظام حقوقی ایران و نیز نواقص نظام حقوقی حاکم بر امور مذکور، به نظر میرسد تصویب قانون اداری (به عنوان قانون مادر و پایه در امور اداری) متضمن قواعد کلی حاکم بر موضوعات اداری (از جمله تفویض اختیار و چارچوبهای اعمال صلاحیت‌های اختیاری مقامات دولتی) موجه به نظر میرسد. با توجه به ماهیت مقررات مذکور (اداری، غیرقضایی)، تهیه لایحه اداری علی‌القاعده برعهده قوه مجریه (سازمان اداری و استخدامی کشور) است. گرچه قوه مجریه در تهیه لایحه مذکور باید نظرات سایر دستگاههای ذیربط و ذینفع (از جمله قوه قضاییه) را اخذ کند.
واژگان کلیدی:
آیین تصمیمگیری، کد حقوق اداری، اصول حقوق اداری، قانون اداری، لایحه قضایی

مقدمه
در نظام حقوقی ایران برای تنظیم روابط شهروندان با دولت و مراجع دولتی با یکدیگر، قوانین و مقررات متعددی به تصویب رسیده است. با بررسی عرصههای مختلف روابط اجتماعی، قوانین مادر در هر یک از حوزههای مذکور تصویب شده است؛ قوانینی که حاوی اصول و قواعد کلی حاکم بر موضوع مربوط است: قانون مدنی (در زمینه روابط اشخاص حقیقی و حقوقیِ حقوق خصوصی)، قانون آیین دادرسی دادگاههای عمومی و انقلاب در امور مدنی (در زمینه نحوه تقدیم دادخواست، دفاع از آن و رسیدگی به دعاوی حقوقی)، قانون مجازات اسلامی (در زمینه جرمانگاری و مجازات مرتکبین جرایم)، قانون آیین دادرسی کیفری (در زمینه نحوه و فرآیند رسیدگی به پروندههای کیفری)، قانون کار (در زمینه روابط کار اشخاص: کارگر و کارفرما) و غیره.
با وجود تصویب قوانین مادر نمیتوان کلیه قواعد حقوقی حاکم بر موضوعات فوق را در قوانین یادشده یافت. در کنار قوانین مذکور، قوانین و مقررات دیگری نیز به تصویب رسیده است که در مجموع، نظام حقوقی حاکم بر موضوعات فوق را تشکیل میدهد. برای مثال، کلیه جرایم و مجازاتها در قانون مجازات اسلامی پیشبینی نشده است؛ برای ساماندهی روابط تجاری اشخاص خصوصی علاوه بر قانون مدنی، قانون تجارت نیز به تصویب رسیده است (همچنین تهیه لایحه آیین دادرسی دعاوی تجاری نیز در حال اقدام است)؛ در برخی موضوعات جزئی نظیر روابط موجر و مستأجر، قوانین خاصی به تصویب رسیده است. به این ترتیب، با مراجعه به قوانین مادر میتوان اصول و قواعد کلی حاکم بر موضوعات مربوط را جستجو کرد. البته قوانین مذکور حاوی احکام تفصیلی و جزئی نیز هستند.
در زمینه قواعد حاکم بر حقوق اداری در نظام حقوقی ایران، قوانین و مقررات متعددی به تصویب رسیده است. موضوع استخدام دولتی به عنوان یکی از مهمترین موضوعات حقوق اداری از دوره قبل از انقلاب تابع مقررات قانون استخدام کشوری (مصوب ۱۳۴۵ و اصلاحات بعدی آن) بوده است. پس از پیروزی انقلاب اسلامی، قانون جامعی در زمینه حقوق اداری به تصویب نرسیده است. با تصویب قانون مدیریت خدمات کشوری در سال ۱۳۸۶، استخدام دولتی تابع احکام قانون مذکور شد؛ گرچه قانون استخدام کشوری به صورت صریح نسخ نشد. همان طور که از عنوان «قانون مدیریت خدمات کشوری» برمیآید، قانون مذکور سعی کرده است احکام قانونی مورد نیاز برای مدیریت خدمات کشوری، از جمله استخدام دولتی را تدوین کند. تعداد احکامی که در زمینه امور اداری (فراتر از امور استخدامی) در قانون مدیریت خدمات کشوری درج شده است، بیش از احکامی است که در قانون استخدام کشوری درخصوص امور مذکور پیشبینی شده است. با وجود این، تمامی احکام مربوط به حقوق اداری، در قانون مذکور جمعآوری و تدوین نشده است. اما میتوان قانون فوق را مهمترین قانون در زمینه حقوق اداری در وضعیت فعلیِ نظام حقوقی ایران محسوب کرد.
قوانین و مقرراتی که در زمینه موضوعات حقوق اداری واجد احکامی می‌باشند، از جمله به شرح زیر هستند: قانون استخدام کشوری (مصوب ۱۳۴۵)، قانون مدیریت خدمات کشوری (مصوب ۱۳۸۶)، قانون رسیدگی به تخلفات اداری (مصوب ۱۳۷۲)، قانون تشکیلات و آیین دادرسی دیوان عدالت اداری (مصوب ۱۳۹۲)، قانون انتشار و دسترسی آزاد به اطلاعات (مصوب ۱۳۸۸)، قانون ارتقاء سلامت نظام اداری و مقابله با فساد (مصوب ۱۳۹۰)، قانون احکام دائمی برنامه‌های توسعه کشور (مصوب ۱۳۹۵)، قوانین برنامه توسعه، مصوبات شورای عالی اداری و بخشنامههای سازمان اداری و استخدامی کشور و سایر مقامات و مراجع قانونی ذیصلاح.
یکی از لوایحی که در اواخر دوره مدیریت رئیس سابق قوه قضاییه جهت طی تشریفات قانونی به دولت ارایه شد، «لایحه اداری (اصول و آیینهای تصمیم‌گیری اداری)» بود.[۲] پس از تهیه لایحه مذکور، لایحه مشابهی توسط معاونت حقوقی رئیسجمهور ارائه شد و در کمیسیون لوایح هیئت دولت مورد بررسی قرار گرفت و در نهایت، موضوع جهت ارایه پیشنویس لایحه اصلاحی با رفع ایرادهای مطرحشده نسبت به آن، به معاونت حقوقی رئیس جمهور ارجاع شد.
با عنایت به نظرات دستگاههای دولتی (به ویژه معاونت حقوقی رئیس جمهور و سازمان اداری و استخدامی کشور) راجع به لایحه فوق، مهمترین محورهای قابل بررسی در مورد آن به شرح زیر است:
الف) ضرورت وضع قانون اداری (حاوی قواعد عام حاکم بر نظام اداری کشور) در نظام حقوقی ایران.
ب) عناصر، مؤلفهها و اجزای قانون فوق (در صورت ضرورت وضع آن).
پ) نهاد(های) مسئول در تهیه پیشنویس لایحه یادشده.
درخصوص محور نخست، یکی از ایرادهای مطرحشده نسبت به لایحه فوق، وجود احکام مشابهی در قوانین و مقررات پراکندۀ موجود است. برای مثال، بخشی از مقررات لایحه فوق در قانون انتشار و دسترسی آزاد به اطلاعات (مصوب ۱۳۸۸ مجمع تشخیص مصلحت نظام)، پیشبینی شده است. لازم به ذکر است در نظام حقوقی فعلی، احکام قانونی مربوط به نحوه اداره امور عمومی در قوانین پراکنده و به‌ویژه قانون مدیریت خدمات کشوری پیشبینی شده است. در ابتدا باید ضرورت وضع قانون اداری بهرغم وجود مقررات قانونی فعلی، بررسی شود. در پاسخ به پرسش فوق، تجربه نظامهای حقوقی پیشرفته در این زمینه میتواند راهگشا باشد.
در آخرین تصمیمجلسه کمیسیون لوایح درخصوص لایحه فوق، کمیسیون بر ضرورت وجود مجموعهای از مقررات اداری در قالب قانون یا آییننامه تأکید کرده است. لازم به ذکر است در متن لایحه قوه قضاییه، مقدمه توجیهی پیشبینی نشده است. اما در ماده ۱ اهداف اصلی لایحه اداری به شرح زیر بیان شده است:
«الف- تضمین اصل حکومت قانون، احیاء حقوق عامه، تأمین منفعت عمومی، رعایت حقوق شهروندی و تحقق عدالت اداری و الزامات حکمرانی شایسته.
ب- تدوین قواعد و آیینهای مشترک و فراگیر حاکم بر فرآیندهای اداری اعم از تصمیمگیری، اجرا و حل و فصل اختلافات در قالب یک قانون.
پ- رفع نارساییهای قوانین و مقررات ناظر بر روابط میان ادارات عمومی و شهروندان، و اعمال مؤثر، مناسب و یکنواخت قوانین و مقررات خاص حاکم بر هر یک از ادارات عمومی».
براساس ماده ۲ لایحه فوق، قانون مذکور بر ادارات عمومی و کلیه تصمیمات و اقدامات آنها حاکم است.
در صورت اثبات ضرورت وضع قانون اداری در نظام حقوقی ایران، مهمترین پرسش آن است که اجزا و مؤلفههای قانون فوق چیست؟[۳] در پاسخ به این پرسش، با توجه به اینکه تدوین اصول و قواعد کلی ناظر بر اداره امور عمومی، یکی از ضرورتهای وضع قانون فوق محسوب میشود، در نتیجه یکی از عناصر قانون یادشده، اصول و قواعد مذکور خواهد بود. با بررسی ماهوی لایحه اداری (ارایهشده توسط قوه قضاییه) به نظر میرسد پیشنویس مذکور بهرغم برخورداری از ایدههای قابل توجه و اذعان به زحمات قابل توجهی که برای تدوین آن صورت گرفته است، در فرایند تبدیل ایدههای مذکور به هنجارهای قانونیِ لازمالاجرا در نظام حقوقی فعلی ایران، با ایراداتی مواجه است. همانطور که سوابق اعلامنظر دستگاههای دولتی درخصوص لایحه مذکور نشان میدهد، برخی از مواد لایحه به صورت ترجمهگونه و برخی مواد نیز به شکل یک متن علمی تنظیم شده است. عملیاتی‌کردن ایدههای موفق در نظامهای حقوقی پیشرفته به منظور بهبود وضعیت نظام تصمیمگیری اداری در ایران نیازمند اقدامات طراحی شدهای است که ایدههای مذکور را با توجه به موقعیت آنها در نظام حقوقی فعلی ایران و با عنایت به ادبیات حقوقی مصطلح در این نظام، وارد حقوق موضوعه کند.
در گام سوم برای تعیین وظایف دستگاههای دولتی در جریان تهیه لایحه فوق، باید مرجع مسئول و نهادهای همکار در تهیه پیشنویس لایحه فوق مشخص شوند.
با توجه به اینکه هماکنون لایحه اداری در کمیسیون لوایح هیئت دولت بایگانی شده است، از جمله به دلیل اینکه ادامه بررسی آن در کمیسیون مذکور منوط به ارسال متن اصلاحی لایحه توسط معاونت حقوقی رئیسجمهور شده و عملاً متن مذکور ارایه نگردیده است و از سوی دیگر، ظاهراً پیگیری خاصی توسط قوه قضاییه در این زمینه صورت نگرفته است، پژوهشگاه قوه قضاییه درصدد بررسی موضوع فوق بهویژه با توجه به سوابق مطالعاتی آن در مرکز (وقت) توسعه قضایی معاونت حقوقی و توسعه قضایی قوه قضاییه برآمده است. مستندات برنامه‌ای بررسی موضوع فوق در پژوهشگاه به شرح زیر است: کد راهبرد ۲۱۳ برنامه چهارم توسعه قضایی تحت عنوان «ارتقاء فرهنگ نظارتپذیری و قانون‌مداری در دستگاههای اجرایی»، کد برنامه راهبردی ۲۲۱۰۳ برنامه فوق تحت عنوان «ترویج رویکرد پیشگیرانه در نظام تصمیم‌سازی و تصمیمگیری در کشور»، کد برنامه راهبردی ۳۱۴۰۴ برنامه فوق تحت عنوان «مطالعات تطبیقی حقوقی، قضائی و اداری به منظور بهرهبرداری از تجربیات موفق» و کد برنامه راهبردی ۳۱۴۰۵ برنامه فوق تحت عنوان «انجام مطالعات و پژوهشهای توسعهای و کاربردی مورد نیاز».
در پایان گفتنی است بهبود نظام تصمیمگیری در دستگاههای دولتی و کاهش شکایات از تصمیمات و اقدامات دستگاههای مذکور در دیوان عدالت اداری، تأثیر بسزایی در عملکرد قوه قضاییه دارد. همین امر موجب شده است مسئولان وقت دستگاه قضایی درصدد بررسی موضوع فوق و ارایه لایحه اداری برآیند.
درخصوص پیشینه پژوهش لازم به ذکر است مطالعه تطبیقی راجع به موضوع فوق در مرکز (وقت) توسعه قضایی انجام شده است[۴] که در تهیه این گزارش از مطالب آن حسب مورد استفاده شده است.
در این گزارش در قالب سه مبحث، ابتدا به بررسی دلایل موافقان و مخالفان تهیه لایحه اداری میپردازیم، سپس دلایل مذکور را مورد ارزیابی قرار میدهیم و در نهایت ضرورت یا عدم ضرورت تصویب احکام مندرج در لایحه اداری را بررسی میکنیم.

مبحث اول: دلایل موافقان تهیه لایحه اداری
از نظر تدوینکنندگان پیشنویس لایحه اداری، تهیه لایحه مذکور بنا به دلایل توجیهی که در ماده ۱ و اسناد پشتیبان آن بیان شده است، ضروری است. در این مبحث به بررسی دلایل یادشده میپردازیم. دسته نخست دلایل مذکور ناظر بر لزوم تهیه لایحه اداری به طور کلی و فارغ از بستر نظام حقوقی خاصی است. سپس دلایل توجیهی مربوط به لزوم تهیه لایحه یادشده در نظام حقوقی ایران مطرح و در پایان به دلایل مربوط به تهیه لایحه فوق توسط قوه قضاییه اشاره میشود.[۵]
بند اول: دلایل توجیهی ضرورت تهیه لایحه اداری (به طور کلی)
الف) تجربه موفق بسیاری از کشورهای توسعهیافته در زمینه تدوین و تصویب «قانون اداری» یا عناوین مشابه، مشتمل بر اصول کلی و قواعد عمومی حقوق اداری (در قالب یک کد حقوقی مستقل)، یکی از مهمترین دلایل توجیهی تهیه پیشنویس لایحه اداری است.
از جمله کشورهایی که تحربه موفقی در تهیه کد حقوق اداری دارد، هلند است (قانون عمومی حقوق اداری). قانون اقدامات اداری آلمان نیز تأثیر مثبتی در تحول حقوق اداری این کشور و ارتقای سطح عملکرد، اثربخشی، شفافیت و منصفانه بودن فعالیتهای دستگاههای دولتی داشته است. سایر کشورهایی که قوانین مشابهی در این زمینه تصویب کردهاند، به شرح زیر قابل ذکر هستند: اتریش (قانون عام آیین اداری)، امریکا (قانون آیین اداری) و استرالیا (قانون حقوق اداری).
قوانین عام اداری در کشورهای مختلف مشتمل بر اصول کلی ـ اعم از ماهوی و شکلی ـ و آیینهای تصمیمگیری و اجرای تصمیمات موردی یا نوعی اداره است که بر کلیه فعالیتها و اقدامات نهادهای عمومی، صرفنظر از نوع تکالیف و فعالیتهای آنها، قابل اعمال است. قوانین مذکور شامل احکامی مشابه آنچه در قانون دیوان عدالت اداری و به طور کلی، آیین رسیدگی محاکم اداری وضع شده‌است، نمیشود.
ب) تدوین کد حقوق اداری گام بلندی به سوی تحقق حاکمیت قانون و حمایت از حقوق و آزادیهای شهروندان است.
پ) تدوین کد حقوق اداری میتواند کارایی، کارآمدی و اثربخشی سازمان‌های اداری را از حیث تأمین هرچه بهتر نیازهای مردم، توسعه شهر و روستا، فقرزدایی، صنعتیشدن و ارتقای تکنولوژی تأمین کند.
ت) تدوین کد فوق میتواند حقوق اداری را فراتر از مفاهیم کلاسیک همچون قانونیبودن، با تحولات مفهومی نظیر عدالت آیینی و مدیریت مطلوب بخش عمومی مواجه کند.
ث) با تنظیم کد یادشده فرایند و آیین تصمیمگیری و خطمشیسازی در زمینه اعمال اداری دولت تمشیت و تنظیم میشود.
بند دوم: دلایل توجیهی ضرورت تهیه لایحه اداری در نظام حقوقی فعلی ایران
الف) بهرغم وجود قوانین متعدد در نظام حقوقی ایران در حوزههای مختلف حقوق مدنی، تجارت، کار، کیفری، مالی، مالیاتی و غیره، حقوق اداری با وجود اهمیت کلیدی آن در تحقق اهداف فردی و اجتماعی، فاقد کد حقوقی مستقل است و مقررات مربوط به سازمانها و فعالیتهای اداری در قوانین متعدد به صورت پراکنده، غیرمنسجم و ناهمگون تصویب شده است. عدم جامعیت، فقدان انسجام و پراکندگی در اصول، قواعد و احکام حقوق اداری یکی از موانع توسعه متوازن و پایدار در کشور بهویژه در سازمانهای اداری و دستگاههای اجرایی است.
ب) با الگوبرداری مناسب و آگاهانه از نظامهای حقوقی پیشرو در حقوق اداری انتظار میرود سطح پاسخگویی و کارآمدی دستگاههای اداری ارتقا یابد و عدالت اداری به عنوان یک هدف راهبردی محقق شود.
درخصوص ضرورت تهیه پیشنویس لایحه اداری بهرغم وجود مقررات قانونی موجود در نظام حقوقی ایران، گفته شده است: در مورد تدوین قواعد عام و آیین‌های مشترک حاکم بر فرآیندهای اداری اعم از تصمیمگیری، اجرا و حل و فصل اختلافات در یک متن قانونی واحد و فراگیر، نهتنها قانونی در حال حاضر وجود ندارد، بلکه نیاز آن بیش از پیش احساس میشود. بهرغم قدمت مسائل اداری در ایران و ضرورت تصویب قانونی فراگیر، شاهد قوانین و مقررات عام در حوزه حقوق کیفری، مدنی، کار، تجارت، آیین دادرسی و حتی برخی حوزههای جدید هستیم. اما راجع به موضوعات حقوق اداری به دلایل چندی از جمله مسائل فنی، سیاسی، اداری، اجتماعی و آثار و پیچیدگیهای خاصی که وجود دارد و مجال بحث آن نیست، تاکنون از این مهم غفلت شده است. پیشنویس تهیه شده درخصوص لایحه اداری در ایران، یک قانون فرابخشی است. لایحه مذکور ناظر بر یک قانون موضوعی نظیر قانون مدیریت خدمات کشوری، قانون استخدام کشوری، قانون دیوان عدالت اداری، قانون رسیدگی به تخلفات اداری و غیره نیست. قانون مذکور دربرگیرندۀ مجموعهای از اصول، قواعد و احکام مستقل، منسجم و فراگیر است.
پ) مدوّنسازی آیینها، رویهها و فرآیندهای حاکم بر فعالیتها، تصمیمات و اقدامات اداری، به شفافیت بیشتر دستگاه اداری کمک میکند. ضمانت اجراهای عدم رعایت نکات شکلی و تشریفات اداری با افزایش زمینههای کنترلی دیوان عدالت اداری منجر به ارتقای پاسخگویی و کارآمدی نظام اداری میشود. دفتر دوم لایحه اداری همچون قوانین آیین دادرسی به تبیین دقیق حقوق و تکالیف شهروندان و مراجع دولتی میپردازد. در تنظیم مواد مربوط سعی شده است میان منافع عمومی و حقوق فردی موازنه برقرار شود. مواد مذکور علاوه بر رفع خلأهای نظام حقوق اداری ایران، موجب یکسانسازی رویههای متفاوت و متشتت مراجع دولتی در تصمیمگیریها میشود.
بند سوم: دلایل توجیهی ضرورت تهیه لایحه اداری توسط قوه قضاییه
در مستندات مربوط به تهیه لایحه فوق، دلیل یا دلایل خاصی در مورد ضرورت تهیه لایحه اداری توسط قوه قضاییه ارایه نشده است. با وجود این، به نظر میرسد آنچه موجب تهیه لایحه مذکور شده است، از جمله شامل موارد زیر است:
الف) تأثیر عملکرد قوه مجریه بهویژه نظام تصمیمگیری دستگاههای دولتی بر قانونمداری مراجع مذکور و در نهایت، میزان شکایات مطروح علیه دستگاه‌های دولتی در دیوان عدالت اداری و سایر مراجع قضایی و نظارتی مربوط.
ب) ساماندهی وضعیت ساختار و نحوه رسیدگی به دعاوی، شکایات، اختلافات و تخلفات در مراجع شبهقضایی مستقر در قوه مجریه.
پ) فراهمکردن امکان کنترل قضایی و اداری بر نحوه تصمیمگیری مراجع و مقامات دولتی با تصویب مقررات حاکم بر نظام تصمیمگیری دستگاههای دولتی (به عنوان مبنای کنترل تصمیمات مذکور).
ت) تکلیف دولت در ایجاد نظام اداری صحیح و حذف تشکیلات غیرضرور براساس بند ۱۰ اصل ۳ قانون اساسی
البته مورد اخیر توجیهکنندۀ ضرورت تهیه لایحه مذکور توسط قوه قضاییه نیست، بلکه به تکلیف کلی دولت در این زمینه اشاره دارد.
مبحث دوم: دلایل مخالفان تهیه لایحه اداری
با ارسال پیشنویس لایحه اداری (پیشنهادی قوه قضاییه) به دستگاههای دولتی (ذیل قوه مجریه) و با توجه به نظراتی که در نقد و بررسی لایحه مذکور بیان شده است، مهمترین دلایل مخالفت با تهیه لایحه یادشده به شرح زیر قابل ذکر است:[۶]
بند اول: دلایل عدم ضرورت تهیه لایحه اداری (به طور کلی)
در میان دلایلی که در زمینه عدم ضرورت تهیه لایحه اداری ارایه شده است، دلیلی که ناظر بر مخالفت با تهیه و تصویب لایحه مذکور در هر نظامی (صرفنظر از نظام حقوقی ایران) باشد، یافت نشد. فراگیر شدن وضع قانون عام اداری در نظامهای حقوقی پیشرفته، در این مورد بیتأثیر نبوده است. همانطور که پیشتر نیز بیان شد، در نظامهای حقوقی پیشرفته قوانینی با عناوین نسبتاً مشابه درصدد تدوین اصول، ضوابط و قواعد کلی حاکم بر حقوق اداری در قالب کد واحد برآمده‌اند؛ امری که توسط سایر کشورها اقتباس شده است.
بند دوم: دلایل عدم ضرورت تهیه لایحه اداری در نظام حقوقی ایران
دلایلی که در زمینه عدم ضرورت تهیه لایحه اداری در نظام حقوقی ایران مطرح شده است، در سه دسته کلی قابل دستهبندی است: عدم لزوم حقوقی وضع قانون اداری، عدم لزوم وضع «قانون» اداری و ملاحظات عملی و اجرایی در زمینه وضع قانون اداری. بخشی از دلایل فوق ناظر بر اصل تهیه لایحه اداری نیست، بلکه نحوه تنظیم و محتوای احکام آن را بهویژه در ارتباط با احکام قوانین و مقررات موجود، قابل تأمل و مستلزم بررسی بیشتر میداند.
الف) عدم لزوم حقوقی وضع قانون اداری
بخشهایی از احکام پیشبینی شده در لایحه اداری، پیش از این در قوانین مختلف (نظیر قانون مدیریت خدمات کشوری، قانون انتشار و دسترسی آزاد به اطلاعات و سایر قوانین و مقررات اداری) تصویب شدهاند.
مفاد لایحه فوق عمدتاً برگرفته از قوانین سایر کشورها بدون توجه به بسترها و زمینههای شکلگیری قوانین مذکور در آن کشورها است. بومیسازی و فراهم کردن زمینهها و بسترهای لازم برای اجرای احکام لایحه فوق لازمه انجام هر اقدامی درخصوص موضوع مذکور است. بر همین اساس، برخی از احکام مذکور به دلیل مغایرت با فرهنگ و نظام اداری کشور، غیرقابل اجرا به نظر می‌رسد؛ امری که ضرورت تصویب قانون یادشده را با ابهام و تردید مواجه می‌کند.
ب) عدم لزوم وضع «قانون» اداری
بخشهایی از احکام لایحه اداری جنبه آییننامهای دارد و لذا ضرورتی به تصویب قانون در آن موارد وجود ندارد.
بخش مربوط به اصول کلی حقوق اداری و اصول دادرسی اداری عمدتاً برگرفته از رویه قضایی کشورهای مورد مطالعه است و حتی در قوانین اداری آنها نیز درج نشده است. بر این اساس، ضرورتی به تصویب موارد مذکور در قالب قانون وجود ندارد.
همچنین تشریح اصول کلی در مواد ابتدایی لایحه برخلاف اصول و قواعد قانوننویسی است و بیشتر حالت متون علمی و پژوهشی دارد. تنظیم و ابلاغ مواد مذکور در قالب منشور حقوق مردم و اداره مناسبتر است.
دفتر دوم لایحه درخصوص کلیات رسیدگی اداری که حاوی فرآیند تصمیم‌گیریهای اداری است، حاوی جزئیاتی است که در شأن قانون نیست. مناسب است مواد مذکور در قالب آییننامه تصویب و ابلاغ شود.
پ) ملاحظات عملی و اجرایی مربوط
بهرغم مطلوب و مناسب بودن لایحه مذکور به صورت کلی، اجرایی کردن آن منوط به کنار گذاشتن رویه اداری فعلی است که در گذر سالها در دستگاه‌های دولتی شکل گرفته است. بر این اساس، فراهم شدن زمینههای اجراییکردن لایحه مذکور از مقدمات منطقی لازم برای تصویب آن است.
بخشهایی از لایحه بسیار آرمانگرایانه و با توجه به واقعیتهای موجود، غیرقابل اجرا است و حتی در برخی موارد با اصول قانون اساسی و موازین شرعی هماهنگی ندارد.
اجرای مفاد لایحه علاوه بر داشتن مشکلات عملی، مستلزم بار مالی قابل توجهی است که با توجه به محدودیتهای مالی کشور، محل تأمل است.
بخشهایی از لایحه مانند باب چهارم راجع به مسئولیت مدنی مراجع عمومی با واقعیتهای موجود و سوابق لوایح مشابه قبلی مثل لایحه مسئولیت مدنی مؤسسات عمومی، همخوانی ندارد.
بسیاری از الزامات اصول کلی بسیار آرمانگرایانه، غیرقابل اجرا و موجب ایجاد اختلال در نظام اداری کشور است.
ت) لزوم تأمل بیشتر در محتوای احکام لایحه اداری
با توجه به جامعیت و فرابخشی بودن لایحه فوق، تصویب و اجرای آن کلیه قوانین اداری کشور نظیر قانون مدیریت خدمات کشوری، قانون دیوان عدالت اداری، قانون رسیدگی به تخلفات اداری، قانون استخدام کشوری، قوانین حاکم بر مراجع اختصاصی اداری و حتی قانون محاسبات عمومی کشور و قانون برگزاری مناقصات را تحتتأثیر قرار میدهد. براین اساس، بررسی لایحه مذکور مستلزم توجه همهجانبه به قوانین فوق و در نهایت اصلاح و بازنگری در قوانین یادشده است که طبعاً امری مشکل و پیچیده است.
برخی اصول مذکور در لایحه، مثل اصل انتظارات مشروع صرفاً در برخی از نظامهای حقوقی همچون انگلیس وجود دارد. شناسایی اصول مذکور در نظام حقوقی ایران محل بحث و تأمل است.
تأثیر لایحه فوق بر سایر قوانین اداری نظیر قانون مدیریت خدمات کشوری، قانون استخدام کشوری، قانون تشکیلات و آیین دادرسی دیوان عدالت اداری، قانون رسیدگی به تخلفات اداری و غیره دقیقاً مشخص نیست. همانطور که گفته شد، بررسی لایحه مذکور مستلزم داشتن نگاه جامعنگر نسبت به سایر قوانین و مقررات اداری مربوط است.
بند سوم: دلایل عدم توجیه تهیه لایحه اداری توسط قوه قضاییه
احکام پیشبینی شده در لایحه عمدتاً ناظر به نظام اداری کشور است و لذا جزو لوایح قضایی محسوب نمیشود.
با توجه به عنوان و محتوای لایحه فوق و نیز اذعان پیشنهاد دهنده در مقدمه آن، لایحه مذکور یک لایحه فرابخشی برای ساماندهی و اصلاح نظام اداری کشور است که کمتر ماهیت قضایی دارد. با عنایت به ماهیت اداری مفاد لایحه مذکور و به استناد اصول ۶۰ و ۱۲۶ قانون اساسی، تهیه لایحه فوق در صلاحیت قوه مجریه است.
بند چهارم: سیر پیشنهاد و بررسی لایحه اداری در دولت
لایحه اداری یکی از لوایحی است که در پایان دوره ریاست آیتالله هاشمی‌شاهرودی در قوه قضاییه به دولت ارسال شد. بهرغم گذشت بیش از هشت سال از ارایه لایحه مذکور به دولت، بررسی لایحه یادشده در دولت به سرانجام نرسیده و موضوع، بایگانی شده است. لایحه فوق متعاقب انجام مطالعه تطبیقی تهیه شد که در مرکز (وقت) توسعه قضایی معاونت حقوقی و توسعه قضایی قوه قضاییه صورت گرفته است.
با توجه به حجم بالای لوایح قضایی ارایهشده در انتهای دوره مدیریت رئیس سابق قوه قضاییه و نیز مفصّل بودن احکام لایحه اداری و تردید در قضایی بودن آن، زمینه رسیدگی به لایحه یادشده در دولت فراهم نشد. در تاریخ ۱۶/۱۱/۱۳۹۰ پیشنهاد تقریباً مشابهی توسط معاونت حقوقی رئیس جمهور مطرح شد. پس از بررسی لایحه پیشنهادی قوه قضاییه، کمیته فرعی کمیسیون لوایح در جلسه ۲۷/۶/۱۳۹۲ ضمن مخالفت با آن، متن پیشنهادی معاونت حقوقی رئیس جمهور را در دستور کار خود قرار داد. پس از درخواست اعلامنظر از دستگاههای دولتی درخصوص متن پیشنهادی معاونت حقوقی رئیس جمهور راجع به لایحه اداری، در جلسه ۲۶/۹/۱۳۹۲ کمیته فرعی کمیسیون لوایح، پیشنهاد مذکور به دلایل زیر مورد موافقت قرار نگرفت:
الف) قواعد پیشبینی شده در لایحه، حسب مورد در سایر قوانین و مقررات مربوط از جمله قانون حقوق شهروندی،[۷] قانون مدیریت خدمات کشوری، قانون رسیدگی به تخلفات اداری و قانون مجازات اسلامی، موجود است. در نتیجه لایحه مذکور با سایر قوانین تداخل و تعارض دارد و موجب وضع قوانین موازی و تداخل امور میشود و احکام سایر قوانین را نیز تضعیف و تعطیل میکند.
ب) ادبیات بکار رفته در لایحه، بدیهی، غیرشفاف، کلی، غیرعلمی و شعارگونه است و واجد احکام صریح نیست.
پ) لایحه فوق نه مشکل مشخصی را حل میکند و نه موجب تسهیل جریان امور در دستگاههای دولتی میشود.
ت) برخی مفاد لایحه از جمله مباحث تفویض اختیار و احکام مربوط به هزینه داوری بعضاً با قوانین موجود مغایرت دارد.
با مطرح شدن متن جدید لایحه پیشنهادی معاونت حقوقی رئیس جمهور در جلسه ۳/۱۰/۱۳۹۲ کمیته فرعی کمیسیون لوایح، لایحه مذکور حسب درخواست نماینده معاونت مذکور مسترد شد.
لازم به ذکر است پیشنویس «لایحه قانون آیین اداری» طی نامه شماره ۲۱۶۵۳۰ مورخ ۸/۱۱/۱۳۹۰ معاونت حقوقی رئیس جمهور با هدف تقویت حقوق مردم در برابر مقامات اداری و تضمین ساختارهای نظام اداری مطلوب یا اداره خوب ارایه شده است.
در مقدمه توجیهی متن پیشنهادی معاونت حقوقی رئیس جمهور بیان شده است در کشور ما بهرغم نقش مهم اداره در زندگی شهروندان، قانون خاصی درباره اصول و قواعد حاکم بر فعالیت ادارات و نحوه رسیدگی آنها به درخواستهای شهروندان وجود ندارد. در واقع، قوانین و مقررات مختلفی در مورد ادارات و مراجع عمومی و نحوه فعالیت آنها وجود دارد، اما «آیینمند کردن رسیدگیهای اداری» جز در بخشهای کوچکی از قانون مدیریت خدمات کشوری، در سایر قوانین مورد توجه واقع نشده است. قوانین اداری فعلی در نظام حقوقی ایران عمدتاً جنبه موضوعی و بخشی دارند، در حالی که لایحه قانون اداری درصدد تدوین قانون فرابخشی برای تعیین قواعد و اصول و آیینهای مربوط به رسیدگی اداری است که کل نظام اداری را تحت تأثیر قرار میدهد. قانون مدیریت خدمات کشوری و قانون استخدام کشوری بیشتر ناظر بر نحوه جذب، استخدام و بکارگیری نیروی انسانی است و حکم خاصی در مورد اصول و آیینهای رسیدگی اداری ندارد.
هدف لایحه فوق آن است که نظام اداری را ملزم کند تا با افزایش کارآمدی، سرعت، دقت، اثربخشی، شفافیت، پاسخگویی و مسئولیتپذیری در دستگاههای اجرایی، گامی در جهت ارتقای حاکمیت قانون و حمایت از حقوق و آزادیهای شهروندان بردارد.
لایحه پیشنهادی معاونت حقوقی رئیس جمهور در ۴ بخش (اهداف و قلمرو، رسیدگی اداری، اعتراض به تصمیمات دستگاههای اجرایی و مواد متفرقه) و ۳۸ ماده تنظیم شده است. موضوعات احکام لایحه مذکور به شرح زیر است: شمول احکام لایحه بر دستگاههای موضوع ماده ۵ قانون مدیریت خدمات کشوری، سازوکار حل و فصل اختلاف دستگاههای دولتی در صورت اختلاف در صلاحیت آنها، امور خارج از صلاحیت دستگاههای دولتی، شرایط و ضوابط تفویض اختیار، الزام به تعیین قائم مقام برای رؤسای دستگاههای دولتی، برابری مردم در استفاده از خدمات عمومی، ثبت و ضبط درخواست خدمات شهروندان از دستگاههای دولتی، الزام به پاسخگویی به درخواست‌های مذکور، تعبیه فرمهای رسیدگی به درخواست‌ها، عدم امکان درخواست مدارک و هزینه بیش از آنچه در قوانین و مقررات مربوط پیشبینی شده است، راهنمایی کردن مراجعین به دستگاههای دولتی، استمرار در ارایه خدمات عمومی، انجام وظایف دستگاههای دولتی در مدت معقول، استماع نظرات گروههای ذینفع در جریان اتخاذ تصمیمات، موارد تعلیق در تصمیمگیری توسط دستگاههای دولتی، رعایت انتظارات مشروع مردم، همکاری با سایر دستگاه‌های دولتی در انجام وظایف محوله، اتخاذ تصمیم به نحو مستند و با ذکر دلایل مخالفان، شرایط شکلی تصمیمات، اثرات زمانی تصمیمات، تحویل نسخهای از تصمیمات به اشخاص ذی‌نفع، تعبیه واحد رسیدگی به شکایت از تصمیمات و اقدامات دستگاههای دولتی، امکان اعتراض به تصمیمات و اقدامات دستگاههای دولتی و موارد آن، تخلف اداری محسوب شدنِ عدم رعایت تکالیف مندرج در مواد مختلف لایحه فوق، ارایه گزارش نحوه اجرای موارد فوق توسط دستگاههای دولتی به هیئت دولت و در نهایت، ارایه گزارش مذکور به مجلس شورای اسلامی.
لایحه فوق (پیشنهادی معاونت حقوقی قوه قضاییه) در جلسه ۳/۱۰/۱۳۹۲ کمیته فرعی کمیسیون لوایح مطرح و با توجه به ایرادهای وارد شده به آن، توسط نمایندگان معاونت مذکور مسترد شد[۸] تا مجدداً بررسی و در صورت ضرورت با هماهنگی معاونت توسعه مدیریت و سرمایه انسانی رئیس جمهور (سازمان اداری و استخدامی کشور) و قوه قضاییه حتیالامکان مواد مورد نظر در لایحه آیین دادرسی کیفری که در آن زمان در حال بررسی در مجلس شورای اسلامی بود، پیشبینی شود. ایرادهای مطرح شده نسبت به لایحه پیشنهادی فوق به شرح زیر است:
الف) احکام لایحه در سایر قوانین و مقررات از جمله قانون حقوق شهروندی، قانون مدیریت خدمات کشوری، قانون رسیدگی به تخلفات اداری و قانون مجازات اسلامی موجود است و وضع احکام جدید موجب تداخل و تعارض قوانین و در نتیجه تضعیف و تعطیلی آنها و اختلال در امور میشود.
ب) ادبیات لایحه، غیرشفاف، کلی، غیرعلمی و شعارگونه است و واجد احکام صریحی نیست.
پ) لایحه فوق نه مشکل مشخصی را حل میکند و نه موجب تسهیل اجرای امور جاری میشود.
ت) چون همه دستگاهها محدود به ماده ۵ قانون مدیریت خدمات کشوری نیستند، لذا لایحه از جامعیت لازم برخوردار نیست.
ث) تهیه لایحه فوق با توجه به ماهیت آن، داخل در صلاحیت معاونت توسعه مدیریت و سرمایه انسانی رئیس جمهور است.
ج) لایحه مذکور با سیاست کمیسیون مبنی بر جلوگیری از انباشت قوانین مغایرت دارد.
متعاقب جلسه فوق، پیشنهاد قوه قضاییه درخصوص لایحه اداری در جلسه ۳/۱۲/۱۳۹۲ کمیسیون لوایح مطرح و ضرورت وجود مجموعهای از مقررات اداری در قالب قانون یا آییننامه مورد تأکید قرار گرفت، لکن مقرر شد در این زمینه معاونت حقوقی رئیس جمهور در صورت لزوم با هماهنگی تهیهکنندگان لایحه و با لحاظ رویکردهای زیر متن لازم را تهیه و ارایه کنند:
تجمیع قوانین موجود در حوزه اداری.
احصای خلأهای قانونی.
جداسازی مسائل آییننامهای از مواردی که نیازمند وضع قانون است.
با عنایت به مراتب فوق، موضوع از دستور کار کمیسیون لوایح خارج و بایگانی شد.[۹]
مبحث سوم: ارزیابی دلایل ضرورت یا عدم ضرورت وضع قانون اداری در نظام حقوقی ایران
در این مبحث به ارزیابی دلایل موافقان و مخالفان وضع قانون اداری در نظام حقوقی ایران میپردازیم. در ابتدا دلایل موجهی را که درخصوص عدم ضرورت وضع قانون مذکور مطرح شده است، بررسی میکنیم. سپس به ارزیابی دلایل موجه لزوم تصویب قانون یادشده و نیز دلایلی که وضع قانون مذکور را مستلزم بررسی بیشتر میداند، میپردازیم.
بند اول: دلایل موجه عدم ضرورت وضع قانون اداری
تدوین کد حقوق اداری واحد تنها راه حمایت از حقوق و آزادیهای شهروندان در برابر مراجع دولتی و کارکنان آنها نیست. گرچه تجمیع مقررات مربوط به حوزه حقوق اداری میتواند تسهیلکنندۀ دسترسی به مقررات یادشده باشد، اما وضع قوانین متعدد در زمینه حفظ حقوق مردم در مواجهه با دستگاه‌های دولتی فینفسه مانعی در برابر حمایت از حقوق مذکور تلقی نمی‌شود.
ارتباط وضع قانون اداری با کارایی، کارآمدی و اثربخشی سازمانهای اداری در رفع نیازهای مردم، فقرزدایی،َ صنعتیشدن و ارتقای تکنولوژی، چندان مشخص نیست. بیتردید ساماندهی نظام تصمیمگیری در مراجع دولتی و کنترل اداری و قضایی بر رعایت مقررات قانونی مربوط، نقش مهمی در بهبود و حسن جریان امور در دستگاههای دولتی دارد. با وجود این، مقررات یادشده میتواند در قالب اسناد قانونیِ متعددِ لازمالاجرا وضع شود. لازم به ذکر است بهمنظور ارتقای بهرهوری دستگاههای دولتی، در قانون مدیریت خدمات کشوری احکامی وضع شده است که در انتهای این گزارش به آنها اشاره شده است.
یکی از دلایل توجیهی لزوم تدوین لایحه اداری، «عدم جامعیت، فقدان انسجام و پراکندگی در اصول، قواعد و احکام حقوق اداری» در نظام حقوقی ایران بیان شده است. گرچه به صورت کلی، منظور تهیهکنندگان لایحه اداری از عبارت فوق مشخص است، اما مناسب بود برای هریک از مفاهیم کلی فوق، نمونههایی به عنوان شاهد مثال بیان میشد تا ضرورت وضع قانون فوق به نحو روشنتری مشخص گردد. براساس ادعای فوق، اصول و قواعد و احکام حقوق اداری در نظام حقوقی ایران اولاً کامل نیست؛ ثانیاً در متن واحدی جمعآوری نشده است و ثالثاً میان متون مذکور انسجام لازم برقرار نیست.
درخصوص ایراد فوق، چند نکته قابل ذکر به نظر میرسد: اول آنکه با توجه به سوابق وضع قوانین و مقررات حقوق اداری در ایران و به ویژه عدم توسعه‌یافتگی آن به طور کامل، جامعنبودن احکام و قواعد مذکور بهخصوص با توجه به مقررات سایر کشورها، ادعای نادرستی نیست. تدوین اصول و قواعد کلی حاکم بر نظام اداری کشور که مورد اجماع باشد، در اجرای مؤثر مقررات اداری کشور بهویژه از حیث تفسیر هماهنگ و یکنواخت آنها در سطح دستگاههای اداری و همچنین در مقام بازنگری قضایی میتواند نقش قابل توجهی داشته باشد.
درخصوص عدم انسجام میان مقررات قانونی موجود در نظام حقوقی ایران، ایراد فوق با توجه به تعدد مراجع مقرراتگذار در نظام حقوقی ایران و ابهام در نسبت میان برخی از احکام قانونی، تا حدودی وارد به نظر میرسد. تجمیع کلیه مقررات مذکور در قالب قانون واحد، حداقل در تعیین رابطه احکام یادشده با یکدیگر میتواند مؤثر واقع شود.
درخصوص اینکه عملکرد قوه مجریه در مواردی نظیر تنظیم قانونی فرآیند تصمیمگیری در دستگاههای دولتی و ساماندهی رسیدگی به دعاوی، شکایات، تخلفات و اختلافات در مراجع شبهقضایی (مستقر در قوه مجریه)، بر عملکرد قوه قضاییه در زمینه کاهش حجم شکایات مطروح در مراجع قضایی (از جمله، دیوان عدالت اداری) و تسهیل نظام کنترل قضایی و اداری تصمیمات و اقدامات دستگاههای دولتی، مؤثر است، تردیدی وجود ندارد. اما این امر نمیتواند توجیه‌کنندۀ صلاحیت قوه قضاییه در تهیه پیشنویس لایحه اداری باشد. حکم پیشبینی شده در قانون اساسی مبنی بر تکلیف دولت در ایجاد نظام اداری صحیح نیز بیش از هر نهادی، متوجه قوه مجریه (به عنوان مسئول اداره کشور) است تا قوه قضاییه. با توجه به نظرات و رویه شورای نگهبان درخصوص مفهوم و مصادیق لوایح قضایی، به نظر میرسد لایحه اداری، لایحه قضایی محسوب نمیشود. مقرره کمیسیون لوایح راجع به لایحه فوق نیز حاکی از وجود همین دیدگاه در قوه مجریه است. با توجه به اینکه هدف از تدوین لایحه مذکور بهبود نظام اداری است، مسئولیت اصلی تهیه آن برعهده قوه مجریه (سازمان اداری و استخدامی کشور) است. از سوی دیگر با توجه به تأثیر مقررات پیشبینی شده در لایحه مذکور بر قوه قضاییه، قوه مجریه باید در تنظیم پیشنویس آن نظرات قوه قضاییه را اخذ کند. به عبارتی، نقش قوه قضاییه در تهیه لایحه یادشده، نقش همکار است و نه مسئول تهیه.
یکی از ایرادهایی که به درستی نسبت به لایحه مذکور مطرح شده است، شأن آییننامهای داشتن برخی از مقررات پیشبینی شده در آن است. با وجود این، ایراد فوق قابل رفع است و ایراد به اصل لایحه محسوب نمیشود. همچنین در این زمینه گفته شده است برخی از اصول مذکور، برگرفته از رویه قضایی سایر کشورها است که در نظام حقوقی ایران تاکنون شناسایی نشده است (مثل اصل انتظارات مشروع). وارد کردن مفاهیم یادشده به نظام حقوقی ایران، علاوه بر اینکه مستلزم وجود بسترهای لازم برای پذیرش چنین مفاهیمی است، باید در منبع حقوقی مربوط وارد شود. با وجود این باید اذعان داشت که برخی از اصول کلی حقوق اداری، با مطالعه و بررسی قوانین و مقررات اداری قابل شناسایی است. برای مثال، مجموعه احکامی که در زمینه لزوم حضور به‌موقع کارکنان در محل کار، مجاز نبودن ترک محل کار یا غیبت بدون هماهنگی با مقام اداری مربوط و نیز ارایه خدمات به طور منظم و عدم ایجاد وقفه در ارایه خدمات وضع شده است، همگی تجلیاتی از اصل استمرار در ارایه خدمات عمومی محسوب می‌‌شوند. به این ترتیب، اصل مذکور در قالب هنجارهای متعدد قانونی (واجد حکم صریح) شناسایی شده است.
در نهایت، اگر قانون اداری را به تدوین قواعد و اصول کلی حاکم بر نظام اداری محدود کنیم، میتوان برای آن توجیه مناسبی در نظر گرفت.
بند دوم: دلایل موجه ضرورت وضع قانون اداری
یکی از ویژگیهای حقوق اداری (به شرح مذکور در کتب حقوق اداری به زبان فارسی)، جوانبودن، پراکندگی قواعد و عدم تدوین آن در قالب قانون واحد است. البته جوانبودن حقوق اداری صرفاً محدود به ایران نیست. بلکه مقررات مربوط به این رشته در سایر کشورها هم از سابقه چندانی برخوردار نیست. سابقه ایجاد مقررات خاصی تحت عنوان حقوق اداری به دوره استقرار نظامهای حکومتی مردمی برمیگردد. این در حالی است که حقوق مدنی دارای سابقه عرفی و دیرینه تاریخی است. البته روزبهروز بر دامنه و گستردگی حقوق اداری افزوده شده است؛ زیرا وظایف دولتها و سازمانهای محلی در حال گسترش است. به این ترتیب، مطالعه حقوق اداری به لحاظ جوانی و گستردگی و نامدوّن بودن قواعد آن حتی برای پژوهشگران این رشته نیز کار دشواری است؛ به‌خصوص که قواعد خاص آن در برخی موارد نهتنها نمونه مشابهی در حقوق خصوصی ندارد، بلکه حسب مورد قواعدی به کلی متضاد با آنها دارد.[۱۰]
تجربه موفق سایر کشورها در تدوین کد حقوق اداری، بهویژه با توجه به فراگیر شدن قوانین عام اداری در کشورهای مختلف (به ترتیبی که در مبحث اول این گزارش بیان شد) میتواند تا حدودی توجیهکنندۀ لزوم وضع قانون مذکور در نظام حقوقی ایران باشد. البته در این زمینه باید توجه داشت که وضعیت نظام‌های حقوقی که اقدام به وضع قانون اداری کردهاند، ممکن است با وضعیت نظام حقوقی ایران به طور کامل یکسان نباشد. بر این اساس، اصل تهیه لایحه مذکور تا حدود قابل توجهی قابل تأیید است، اما در تنظیم محتوای آن باید به اقتضائات محیطی مربوط توجه داشت.
نویسندگان و صاحبنظران حقوق اداری ضمن اشاره به مدوّن نبودن مقررات حقوق اداری در قالب قانون واحد، درخصوص دلایل منطقی و علل تاریخی این امر و نیز امکان یا عدم امکان تدوین مقررات مذکور در قالب قانون واحد، نظرات مختلفی (به شرح زیر) مطرح کردهاند:
الف) حقوق اداری در ایران فاقد قانون واحدی است که در آن تمام اصول و احکام آن، همچون قانون اساسی، قانون مدنی، قانون تجارت، قانون آیین دادرسی دادگاههای عمومی و انقلاب در امور مدنی، قانون مجازات اسلامی، قانون آیین دادرسی کیفری و قانون ثبت، در یک قانون واحد تدوین و گردآوری شده باشد. دلیل این امر نیز آن است که «وظایف و مشاغل اداری، متنوع و گسترده است و این موضوع در عمل، اقتضا میکند که برای جوابگویی به نیازهای مختلف زندگی اداری و عمومی، قوانین مختلف وضع شود. اکنون حقوق اداری در کشور ما مانند اکثر کشورها به صورت قوانین، آییننامهها و بخشنامهها و در پارهای موارد به صورت عرف و رویه اداری است که تشتت و ابهامات و تناقضات موجود در آنها، امر مراجعه و مطالعه [آنها] را دشوار ساخته است. البته وجود قانون واحد و مدون، کار مطالعه و پژوهش را تسهیل میکند، لکن به جهت کثرت و تنوع سازمانهای اداری و مسائل مربوط به آنها بهویژه تغییرات و تحولاتی که همواره سازمانها با آن روبرو هستند، نهتنها در کشور ما بلکه در خارج نیز تاکنون تدوین قواعد و احکام حقوق اداری به صورت قانون واحد و جامع، عملی نشده است. تدوین تئوری حقوق اداری یعنی اصول و قواعد کلی آن جزء اقدامات مهم قانونگذاری است که در آینده باید به آن مبادرت شود.»[۱۱]
درخصوص نظر فوق لازم به ذکر است تحول و پویایی امور عمومی و تعدد و تکثر سازمانهای عمومی، منافاتی با تدوین اصول و قواعد کلی حاکم بر نظام اداری کشور در قالب قانون واحد ندارد. با توجه به قوانین اداری تصویبشده در سایر کشورها، که در این گزارش به آن اشاره شده است، ادعای عدم وضع قانون اداری در سایر نظامهای حقوقی نیز مطابق واقع به نظر نمیرسد.
ب) برخی دیگر از نویسندگان گرچه دلیل عدم تدوین مقررات حقوق اداری را تنوع فعالیتهای دولت و کثرت سازمانهای اداری دانسته و در نتیجه، تغییر و تحول مستمر مقررات حقوق اداری را عامل اصلی عدم تدوین مقررات یادشده می‌دانند، اما درخصوص امکان جمعآوری و تدوین مقررات مذکور در قالب قانون واحد، بیان داشتهاند: «با توجه به تحولات و دگرگونیهای سریع اجتماعی و ضرورت انطباق مقررات اداری با خواستههای مردم، امکان تدوین مقررات اداری در آینده نیز بعید به نظر میرسد. به ناچار دولتها اقدام به وضع قوانین خاص بر حسب موضوع کردهاند مانند وضع قوانین شهرسازی، بهداشتی، آموزشی، عمرانی و … ».[۱۲]
در همین راستا گفته شده است: «گستردگی مداخله دولت در حوزههای گوناگون، تنوع سازمانهای اداری، وجود شمار زیاد کارکنان آنها و چگونگی [تنظیم] روابط آنها با اشخاص خصوصی، با وضع قوانین و مقررات مختلف و متعددی همراه بوده است که امکان گردآوری و تدوین همه آنها در یک قانون عام و واحد اداری همانند قانون اساسی، قانون مدنی، قانون تجارت، قانون جزا، قانون مالیاتها و … دشوار و ناممکن است».[۱۳]
درخصوص نظرات فوق نیز گستردگی حوزه امور عمومی و وضع قوانین متعدد برای ساماندهی امور یادشده، مانع از وضع قانون عام اداری نیست. در واقع، قانون مذکور حاوی اصول و قواعد مشترک حاکم بر کلیه امور اداری است و مانع از تصویب مقررات اختصاصی برای هریک از حوزههای امور مذکور نیست.
پ) عدم تدوین مقررات حقوق اداری در قالب قانون واحد، از نظر برخی نویسندگان، علت تاریخی دارد. عدم وجود مجموعه قوانین و مقررات حقوق اداری متضمن اصول و نظریات این رشته، نتیجه طبیعیِ رویهای بودنِ ایجاد مقررات حقوق اداری بهوسیله قضات دادگاههای اداری است. به صورت مجموعه قانونی درآوردنِ این آرا، کار بسیار مشکل و آرزوی بسیاری از حقوقدانان حقوق عمومی است. بسیاری از مؤلفین، حقوق اداری فرانسه را مبتنی بر رویههایی دانستهاند که اکثر قضات دادگاه‌های اداریِ این کشور، آن را ایجاد کردهاند. از یک سو، قاضی مکلف به رسیدگی و صدور رأی است و از سوی دیگر، قانون در بسیاری از امور اداری ساکت است و در نتیجه، قضات اداری در شورای دولتی مبادرت به خلق قواعد حقوقی کردهاند.[۱۴]
در نظر فوق به نحو مناسبی به سابقه تاریخی شکلگیری مقررات حقوق اداری در نظام حقوقی فرانسه اشاره شده است. در کشورهایی همچون ایران که سابقه فوق وجود نداشته است، طبعاً وضعیت متفاوت خواهد بود. عمده مقررات حقوق اداری در ایران برگرفته از مقررات سایر کشورها (به ویژه فرانسه) بوده است. در این قبیل کشورها که تکوین حقوق اداری از طریق نقشآفرینی قضات دادگاههای اداری نبوده است، اشاره به سابقه مذکور برای توجیه عدم ضرورت وضع قانون اداری، چندان موجه به نظر نمیرسد. همانطور که پیشتر نیز گفته شد، هماکنون وضع قانون عام اداری در بسیاری از کشورهای دارای نظام حقوقی پیشرفته مورد توجه و اقدام قرار گرفته است.
یکی از مراحل توسعه حقوق اداری، گذر از مفاهیم حقوقی کلاسیک همچون قانونیبودن به سمت مفاهیم جدید نظیر عدالت آیینی و مدیریت مطلوب بخش عمومی است. مفاهیم اخیر عمدتاً در نتیجۀ طرح و توسعه نظریات مربوط در علم مدیریت دولتی وارد حقوق اداری شدهاند و تأثیر خود را بر محتوای قانون اداری گذاشتهاند. تدوین کد حقوق اداری واحد با دربرداشتن احکامی در زمینه عدالت آیینی در تصمیمگیری و حل اختلافات مردم با دستگاههای دولتی و نیز رسیدگی به تخلفات کارکنان دولت و شکایات مردم از تصمیمات و اقدامات مراجع یادشده، گام مهمی در مسیر بهبود جریان امور در دستگاههای دولتی محسوب میشود.
تنظیم قانونی فرآیند تصمیمگیری در مراجع دولتی و در نتیجه فراهم کردن امکان نظارت (اداری و قضایی) بر رعایت فرآیند مذکور، یکی از دلایل موجۀ تصویب قانون اداری است. گرچه در پاسخ ممکن است بیان شود امکان وارد کردن فرآیند مذکور در نظام حقوقی، از طریق سایر ابزارهای قانونی نیز وجود دارد، اما به نظر میرسد وضع آن در قالب «قانون» موجب استحکام موقعیت آن در نظام حقوقی میشود. همچنین تجمیع مقررات قانونی مذکور در قالب قانون اداری می‌تواند موجب سهولت دسترسی به مقررات یادشده شود و در نتیجه، نظارت بر آنها را نیز تسهیل کند.
اینکه گفته شود بخشهایی از لایحه در قوانین موجود، همچون «قانون انتشار و دسترسی آزاد به اطلاعات» ذکر شده است، ایراد به کل لایحه محسوب نمیشود و با حذف بخشهایی از لایحه که در قوانین موجود پیشبینی شده است، قابل رفع است.
همچنین گفته شده است اجرای بخشی از احکام لایحه مذکور منوط به کنار گذاشتن رویه اداری مستقر است که در گذر سالها در نظام اداری کشور شکل گرفته است. در صورتی که رویه اداری نادرستی در نظام اداری کشور ایجاد شده باشد (مثلاً در باب عدم مشورت با ذینفعان در مقام اتخاذ تصمیم)، پایبندی به آن قابل دفاع نیست و در نتیجه، مقرراتی که احکامی را در این زمینه (لزوم مشورت با ذینفعان) پیشبینی کرده است، موجه به نظر میرسد. البته این امر مانع از توجه به ظرفیتهای نظام اداری موجود در پذیرش و اجرای مقررات یادشده نیست. پیشبینی احکام مذکور تا حدی که تعبیر به آرمانگرایی افراطی نشود، قابل توجیه است.
داشتن بار مالی برای اجرای مقررات لایحه مذکور نیز نمیتواند ضرورت تهیه لایحه یادشده را منتفی کند. اما آنچه مسلم است، اینکه باید نسبت احکام پیش‌بینی شده در لایحه مذکور با قوانین و مقررات اداری مربوط، به صورت دقیق مشخص باشد. برخلاف رویه صحیح که اخیراً در تصویب برخی از قوانین در نظام حقوقی ایران مبنی بر احصای قوانین منسوخ قابل ملاحظه است، در انتهای لایحه اداری حکمی درخصوص اعتبار قوانین و مقررات اداری مربوط درج نشده است.
یکی از ایرادهای مطرحشده نسبت به لایحه اداری، ادبیات کلی، غیرشفاف، شعارگونه و نامتناسب با ادبیات مصطلح در نظام حقوقی ایران است. مورد فوق نیز ایراد به اصل لایحه نیست و با اصلاح ادبیات آن قابل رفع است. همچنین به درستی بیان شده است برخی از احکام لایحه واجد حکم صریحی نیستند. با وجود این باید اذعان داشت احکام مذکور مبتنی بر ایدههای موفق و مطرح در سایر نظام‌های حقوقی پیشرفته است. مشکل اصلی در فرایند انتقال ایدههای مذکور به نظام حقوقی است و نه اصل آنها.
برخلاف آنچه در تصمیم کمیسیون لوایح بیان شده است، به نظر میرسد لایحه اداری در صورت رفع ایرادهایی که در فوق به آن اشاره شد، میتواند مشکلی (یا به تعبیر دقیقتر، مشکلات متعددی) از مشکلات نظام اداری کشور را رفع کند. لازم به ذکر است برای تدوین کد اداری واحد که جامعِ مقررات اداری در نظام حقوقی باشد، دلایل توجیهی مطرح شده است که به مهمترین آنها در این گزارش اشاره شد.
عدم موافقت با لایحه مذکور به این دلیل که با سیاست دولت مبنی بر منع انباشت قوانین، مغایرت دارد نیز موجه به نظر نمیرسد؛ زیرا با تصویب قانون فوق (با شرایطی که به آن اشاره شد) وضعیت اعتبار قوانین و مقررات متعدد موجود تا حد قابل توجهی مشخص خواهد شد و از این طریق، از انباشت قوانین جلوگیری میشود. همچنین اینکه گفته شود برخی از احکام مذکور در لایحه، با برخی از قوانین معتبر (در وضعیت فعلی) مغایرت دارد، ایراد حقوقی موجهی نیست؛ زیرا مقررات لاحق، ناسخ مقررات سابق خواهد بود. بر این اساس، تعارض قوانین (به معنای خاص کلمه)، به معنای دقیق کلمه، ایراد حقوقی محسوب نمیشود. البته عدم تصریح به قوانین منسوخ (به صورت صریح، معمولاً در انتهای لایحه) مغایر اصول قانوننویسی است.
محدود شدن شمول احکام لایحه به دستگاههای موضوع ماده ۵ قانون مدیریت خدمات کشوری، نمیتواند ایرادی نسبت به اصل لایحه محسوب شود. بدیهی است در صورتی که نظر به شمول احکام لایحه اداری نسبت به دستگاههای خارج از قوه مجریه باشد، باید در جریان تهیه آن، نظرات مراجع مربوط اخذ شود.
بند سوم: احکام قانونی موجود در نظام حقوقی ایران درخصوص برخی از ایدههای پشتیبان لایحه اداری
همان طور که پیشتر گفته شد، باید میان اصل ایدههایی که منتهی به تدوین لایحه اداری شده است، و نحوه پیشبینی و وارد کردن آنها به نظام حقوقی موجود، تفکیک قائل شد. بیتردید ایدههای مذکور از سایر نظامهای حقوقی اقتباس شده است. بدیهی است برای وارد کردن آنها به نظام حقوقی ایران، ایدههای مذکور باید با اصول، قواعد و هنجارهای پذیرفتهشده در این نظام، بهخصوص مواردی که در قانون اساسی و سیاستهای کلی نظام درج شده است، هماهنگ باشد.
در ادامه به بررسی احکام مبتنی بر ایدههایی که لایحه اداری براساس آن‌ها تهیه شده و هماکنون در نظام حقوقی ایران به عنوان حکم لازمالاجرا از اعتبار حقوقی برخوردارند، میپردازیم.
پیش از تبیین احکام مذکور، لازم به ذکر است لایحه اداری با دو هدف کلی تدوین شده است:
نخست، جمعآوری (تجمیع) مقررات پراکنده موجود در زمینه حقوق اداری در قانون واحد.
دوم، رفع خلأهای حقوقی نظام اداری موجود با پیشبینی مقررات مناسب.
هدف نخست، عمدتاً ماهیت تنقیحی دارد. رفع خلأهای نظام اداری فعلی نیز مستلزم شناسایی موارد کمبود و نقص است که این خود منوط به آشنایی کامل با مقررات موجود (شناخت هستها) است؛ امری که باید توسط اشخاصی صورت پذیرد که با مقررات حاکم بر نظام اداری کشور آشنایی کامل دارند. بر این اساس، وقوف کامل به مقررات اداری کشور لازمه پیشنهاد هر مصوبهای (اعم از اینکه در قالب قانون پیشنهاد شود یا مقررات دولتیِ مادون قانون) است. گفتنی است احکامی که در ادامه بیان میشود، شامل کلیه مقررات اداری حاکم بر دستگاههای دولتی نمیشود. بلکه سعی شده است از میان مقررات موجود، نمونه‌هایی که بیشترین ارتباط را با ایدههای پشتیبان لایحه اداری دارد، ذکر شود.
الف) مصوبات شورای عالی اداری
بهمنظور وارد کردن ایدههای مذکور در لایحه اداری به نظام حقوقی ایران، حسب مورد ممکن است نیاز به صدور مصوبه قانونی باشد یا نباشد. در صورتی که چنین نیازی مطرح باشد، باید بررسی شود که با توجه به نقش و جایگاه مراجع مقرراتگذار موجود در نظام حقوقی ایران (نظیر مقام رهبری در تعیین سیاستهای کلی نظام، مجلس شورای اسلامی در تصویب قوانین، هیئت وزیران و هر یک از وزیران در تصویب مقررات دولتی، و در نهایت، شوراها و مراجع قانونی ذیربط)، موضوع در صلاحیت کدامیک از آنها است؟ شورای عالی اداری، یکی از مراجعی است که از صلاحیتهای قابل توجهی در زمینه اصلاح نظام اداری کشور (به شرح مندرج در مواد ۱۱۴ و ۱۱۵ قانون مدیریت خدمات کشوری) برخوردار است.
شورای عالی اداری که با توجه به ماده ۱۱۴ قانون فوق، به منظور ایجاد تحول در نظام اداری کشور در زمینه روشهای انجام کار، ارتقا و حفظ کرامت مردم و نیل به نظام اداری و مدیریتی کارا، بهره‌ور و ارزشافزا، پاسخگو، شفاف و عاری از فساد و تبعیض‌، اثربخش‌، نتیجه‌گرا و مردم‌سالار، ایجاد شده است، دارای ظرفیت مناسبی برای تحقق برخی از ایدههای پشتیبان لایحه اداری است. از جمله صلاحیتهای مربوط شورای یادشده میتوان به موارد زیر اشاره کرد:
اصلاح و مهندسی مجدد سیستمها، روشها و رویه‌های مورد عمل در دستگاههای اجرایی با گرایش ساده‌سازی مراحل انجام کار، خودکارسازی عملیات، افزایش رضایتمندی مراجعان‌، کاهش هزینه‌های اداری و اقتصادی‌نمودن فعالیتها.
بازنگری و اصلاح نظام تصمیم‌گیری شوراها و کمیته‌های کشور به نحوی که ضمن ارتقای کیفی و کوتاه‌نمودن مراحل آن مراجع و نهادهای تصمیم‌گیرنده موازی و غیرضرور حذف شوند.
تصویب طرحهای لازم برای ارتقای بهره‌وری و کارآیی نیروی انسانی و مدیریت دستگاههای اجرایی‌.
تدوین مقررات لازم برای اجرای صحیح احکام قانون مدیریت خدمات کشوری‌.
بررسی مصوبات شورای عالی اداری حاکی از آن است که برخی از احکام پیشبینی شده در لایحه اداری، با ادبیات بعضاً متفاوتی به صورت پراکنده در مصوبات این شورا وارد شده است. در این قسمت به عناوین و حسب مورد محتوای مصوبات یادشده اشاره میشود:
مصوبه شورای عالی اداری درخصوص بهبود فرآیندها در دستگاههای اجرایی و افزایش بهرهوری، کاهش هزینه و زمان انجام کار و حفظ و افزایش رضایتمندی مردم از خدمات دولتی (مصوب یکصدوپنجاهمین جلسه شورای عالی اداری مورخ ۲۳/۳/۱۳۹۰)[۱۵]
مصوبه شورای عالی اداری درخصوص تشکیل شورای تحول اداری وزارتخانهها و سازمانهای مستقل (مصوب یکصدوپنجاهمین جلسه شورای عالی اداری مورخ ۲۳/۳/۱۳۹۰)[۱۶]
مصوبه شورای عالی اداری درخصوص دستورالعمل اجرایی نحوه انتخاب و انتصاب مدیران حرفهای (مصوب یکصدوهفتادوپنجمین جلسه شورای عالی اداری مورخ ۲۷/۲/۱۳۹۵ و اصلاحیه بعدی آن)[۱۷]
مصوبه شورای عالی اداری درخصوص حقوق شهروندی در نظام اداری (مصوب یکصدوهفتادوهشتمین جلسه شورای عالی اداری مورخ ۹/۱۱/۱۳۹۵).[۱۸]
مصوبه اخیر در ۱۹ ماده تنظیم شده و مصادیق حقوق شهروندی در نظام اداری در آن به شرح زیر بیان شده است: حق برخورداری از کرامت انسانی و رفتار محترمانه و اسلامی، حق برخورداری از اِعمال بیطرفانه قوانین و مقررات، حق مصون بودن از تبعیض در نظامها، فرآیندها و تصمیمات اداری، حق دسترسی آسان و سریع به خدمات اداری، حق حفظ و رعایت حریم خصوصی همه افراد، حق آگاهی بهموقع از تصمیمات و فرآیندهای اداری و دسترسی به اطلاعات مورد نیاز، حق اظهارنظر آزاد و ارایه پیشنهاد در مورد تصمیمات و فرآیندهای اداری، حق مصون بودن از شروط اجحافآمیز در توافقها، معاملات و قراردادهای اداری، حق اشخاص توانخواه در برخورداری کامل و سریع از امتیازات خاص قانونی، حق رسیدگی بهموقع و منصفانه به شکایات و اعتراضات و حق جبران خسارات وارده در اثر قصور یا تقصیر دستگاههای اجرایی و کارکنان آنها.
مصوبه فوق حاوی احکام متعددی ذیل هریک از حقهای یادشده است. بخش قابل توجهی از احکامی که در فوق به آن اشاره شد، با ادبیات متفاوتی در لایحه اداری پیشنهادی قوه قضاییه نیز پیشنهاد شده بود. یکی از ایرادهایی که به مفاد لایحه فوق وارد شد، عدم برخورداری از شأن قانون بود و در ادامه پیشنهاد شد که احکام مورد نظر در قالب منشور حقوق مردم و اداره ابلاغ شود؛ امری که با ابلاغ مصوبه حقوق شهروندی در نظام اداری، محقق شد. احتمالاً یکی از دلایل عدم بررسی مجدد موضوع در دولت و عدم ارایه لایحه جایگزین توسط معاونت حقوقی رئیس جمهور و سازمان اداری و استخدامی کشور، ابلاغ مصوبه مذکور بوده است.
مهمترین احکام پیشبینی شده در مصوبه فوق در زمینه نظام تصمیمگیری اداری به شرح زیر است:
– تکلیف مدیران و کارکنان دستگاههای اجرایی در اتخاذ تصمیمات و انجام اقدامات خود مستند به قوانین و مقررات مربوط (بند ۲ ماده ۵)
– حق مردم در دسترسی آسان، سریع و غیرحضوری (الکترونیک) به خدمات دستگاههای اجرایی (بندهای ۱ و ۲ ماه ۶)
– تکلیف دستگاههای اجرایی در تهیه فرم(کاربرگ)های دریافت خدمات، ثبت درخواستها و صدور شماره پیگیری، ارایه خدمات به طور پیوسته در همه روزهای کاری و در طول ساعات اعلامشده، بازنگری مکرر در فرآیندهای ارایه خدمت با هدف روانسازی و حذف زوائد و مخل در خدمترسانی مطلوب به مردم، پیشبینی کارمند و مقام جایگزینِ کارمند یا مدیر غایب و راهنمایی مراجعین (بندهای ۴ تا ۱۱ ماده ۶)
– تکلیف دستگاههای اجرایی در زمینه در دسترس عموم گذاشتن گزارش عملکرد خود به صورت سالانه (بند ۲ ماده ۸)
– شرایط صدور تصمیم اداری: دارای شماره و تاریخ و با ذکر مشخصات متقاضی، مستندات قانونی و استدلالات مربوط، مفاد اصلی تصمیم، مرجع و مهلت اعتراض، نام و سمت صادر کنندۀ تصمیم (بند ۷ ماده ۸)
– تکلیف دستگاههای اجرایی در اطلاعرسانی درخصوص فرآیند انجام کار مراجعین به صورت مرحله به مرحله از طرق مقتضی (مثل ارسال پیامک)، برگزاری جلسات پرسش و پاسخ با اصحاب رسانه، سنجش میزان رضایتمندی مردم (بندهای ۸ تا ۱۰ ماده ۸)
– تکلیف واحدهای حقوقی، امور قراردادها و یا عناوین مشابه دستگاههای دولتی نسبت به بازبینی و اصلاح فرم قراردادهای خود براساس الزامات پیشبینی شده در بندهای ۱ و ۲ ماده ۱۰ مصوبه حقوق شهروندی در نظام اداری (جزء «ث» بند ۲ ماده ۱۰)
– تکلیف مدیران و کارکنان دستگاههای اجرایی در پاسخگویی به تظلم‌خواهی شهروندان با مدارا، رعایت اخلاق اسلامی، تحمل و سعه صدر (بند ۵ ماده ۱۲)
درخصوص ضمانت اجرای احکام پیشبینی شده در مصوبه فوق لازم به ذکر است ماده ۱۹ مصوبه نقض یا عدم رعایت حقوق و الزامات مندرج در مصوبه فوق و دستورالعملهای آن را در چارچوب ماده ۲۰ آییننامه اجرایی قانون رسیدگی به تخلفات اداری،[۱۹] حسب مورد از مصادیق بندهای ماده ۸ قانون مزبور[۲۰] محسوب کرده است. براین اساس، مصوبه حقوق شهروندی در نظام اداری، ماهیت توصیه‌ای و غیر الزامآور ندارد، بلکه عدم رعایت یا نقض آن، تخلف از مقررات دولتی محسوب شده و موجب طرح مسئولیت انضباطی کارکنان و مدیران متخلف میشود.

©
بند ۴ ماده ۱۸ مصوبه مزبور بالاترین مقام دستگاههای دولتی و استانداران را ملزم به ارایه گزارشهای تحلیلی نحوه اجرای مصوبه به صورت دورهای به سازمان اداری و استخدامی کشور کرده است. گزارش تجمیعی و تحلیلی و تفصیلی نحوه اجرای مصوبه در سطح ملی به صورت سالانه توسط رئیس سازمان اداری و استخدامی کشور به رئیس جمهور، شورای عالی اداری و هیئت وزیران ارایه می‌گردد (بند ۵ ماده فوق).

بخش قابل توجهی از احکامی که در متن پیشنهادی معاونت حقوقی رئیس جمهور درخصوص لایحه اداری ارایه شده بود، در مواد مصوبه حقوق شهروندی در نظام اداری پیشبینی شده است.
مصوبه فوق که واجد احکام تفصیلی مربوط به حقوق شهروندی در نظام اداری میشود، در واقع مبتنی بر منشور حقوق شهروندی است که در اجرای وظایف رئیس جمهور در زمینه اجرای قانون اساسی، توسط مقام مذکور به دستگاههای دولتی ابلاغ شده است. لازم به ذکر است مصوبه حقوق شهروندی در نظام اداری مبتنی بر تکلیف (صریح) قانونی دولت در تهیه آن، تصویب نشده است. در جزء ۱ بند (ب) مقدمه منشور حقوق شهروندی بیان شده است: بر اساس اصل یکصدوسیوچهارم قانون اساسی جمهوری اسلامی ایران،[۲۱] «منشور حقوق شهروندی» به مثابه برنامه و خط مشی دولت برای رعایت و پیشبرد حقوق اساسی ملت ایران اعلام میگردد.
حقوق شهروندی مردم در برابر نظام اداری، تکالیفی را متوجه مراجع دولتی و کارکنان آنها میکند. لازم به ذکر است به برخی از حقوق فوق، در فصول سوم و دوازدهم قانون مدیریت خدمات کشوری اشاره شده است.
بررسی محتوای منشور حقوق شهروندی در نظام اداری حاکی از آن است که منشور مذکور فراتر از حقوق شهروندان، به موضوعات دیگری نیز در ارتباط با نظام اداری پرداخته است.
ب) احکام قانون مدیریت خدمات کشوری
ب. ۱٫ حقوق مردم در برابر مراجع دولتی
فصل سوم قانون مذکور با پیشبینی احکامی در مواد ۲۵ تا ۲۸ راجع به رعایت موازین اخلاق اسلامی و اداری توسط مدیران و کارمندان دولت، تهیه سوگندنامه کارکنان مذکور، آگاهسازی مردم از حقوق خود، اصل برابری مردم در بهرهمندی از خدمات عمومی و مؤثر کردن رضایت مردم از کارکنان در وضعیت استخدامی ایشان بهخصوص ارتقای شغلی آنها،[۲۲] به برخی از حقوق مردم در مواجهه با دستگاههای دولتی اشاره کرده است.
ب.۲٫ پیشبینی سازوکار مناسب برای جلب مشارکت کارمندان و دریافت پیشنهادها و اثرگذاری آن در تصمیمگیریها[۲۳]
ب.۳٫ تنظیم فرآیندها و روشهای انجام کار با هدف افزایش بهرهوری[۲۴]
ب. ۴٫ بهبود کیفیت خدماترسانی به مردم[۲۵]
ب. ۵٫ استقرار نظام شایستهسالاری و ایجاد ثبات در خدمت مدیران[۲۶]
ب.۶٫ استقرار نظام مدیریت عملکرد از طریق ارزیابی عملکرد سازمان، مدیریت و کارکنان (مقررات فصل یازدهم قانون فوق: ارزیابی عملکرد)
ب.۷٫ حقوق برابر کارمندان دولت در استفاده از تسهیلات و امتیازات و انتصاب به مشاغل سازمانی[۲۷]
ب.۸٫ اصول حاکم بر نحوه ارایه خدمات توسط کارمندان دستگاههای اجرایی[۲۸]

©
ب.۹٫ اصل استمرار در ارایه خدمات عمومی[۲۹]

ب.۱۰٫ حفظ نظم اداری و نقش فعالانۀ کارکنان دستگاههای دولتی در پیشگیری از وقوع تخلفات اداری[۳۰]
به این ترتیب ملاحظه میشود که بخشی از اهداف و ایدههایی که از تصویب قانون اداری پیگیری میشود، در مواد مختلف قانون مدیریت خدمات کشوری یا لایحه اصلاح و دایمینمودن قانون مذکور[۳۱] پیشبینی شده است. تحقق بخشی از ایدههای مذکور نیز مستلزم تصویب قانون نیست، بلکه با تدوین مقررات دولتی (مادون قانون) قابل حصول است. همان طور که قانونگذار در قانون مدیریت خدمات کشوری، تصویب برخی از اسناد قانونی را به آییننامهها و دستورالعملهایی منوط کرده است که حسب مورد توسط سازمان اداری و استخدامی کشور یا دستگاههای اجرایی پیشنهاد میشود و به تصویب شورای عالی اداری یا هیئت وزیران میرسد.[۳۲]
پ) احکام «قانون ارتقاء سلامت نظام اداری و مقابله با فساد» در زمینه فراهمکردن امکان دسترسی الکترونیکی شهروندان به اطلاعات مربوط[۳۳]

©
ت) احکام «قانون انتشار و دسترسی آزاد به اطلاعات» در زمینه حق شهروندان در دسترسی به اطلاعات، تکلیف مؤسسات در زمینه در دسترس قرار دادن اطلاعات درخواستی در حداقل زمان ممکن و بدون تبعیض،[۳۴] لزوم ارایه پاسخ کتبی یا الکترونیکی درخصوص درخواست اطلاعات[۳۵] و تکلیف مؤسسات عمومی در مورد عملکرد و ترازنامه خود.[۳۶]

ث) بخشنامههای ابلاغی مراجع و مقامات دولتی (از جمله: رئیس جمهور، معاون اول رئیس جمهور، معاون حقوقی رئیس جمهور و رئیس سازمان اداری و استخدامی کشور)
هریک از مقامات و مراجع فوق حسب مورد با اعمال اختیارات قانونی خود اقدام به صدور بخشنامههایی در زمینه امور اداری دستگاههای دولتی کردهاند. بخشنامههای مذکور بخشی از مقررات حاکم بر امور اداری دستگاههای دولتی محسوب میشود. برای مثال، مهمترین سند حقوقی ابلاغی در زمینه نحوه تنظیم مصوبات دولتی یا پیشنهادهای دستگاههای دولتی در این زمینه، «بخشنامه درخصوص دستورالعمل اصلاحی تهیه و پیشنهاد لوایح و تصویبنامهها و دفاع حقوقی از مصوبات دولت و بههنگام نگهداشتن آنها در سامانه اطلاعات قوانین و مقررات جمهوری اسلامی ایران» موضوع ابلاغیه شماره ۵۳۰۰۸ مورخ ۹/۳/۱۳۸۹ رئیس جمهور[۳۷] است. با توجه به محتوای بخشنامه مذکور، به نظر میرسد اجرای آن میتواند گام مهمی در مسیر ارتقای کیفیت مصوبات دولتی باشد.

نتیجه‌گیری
در میان رشتههای حقوقی، حقوق اداری در ایران از توسعهیافتگی لازم برخوردار نیست. یکی از علل این امر، عدم برخورداری آن از سنّت ریشهدار همچون رشتههای حقوق مدنی و حقوق کیفری است. در حالی که عمده احکام پیشبینی شده در قوانین و مقررات مربوط به حقوق مدنی و حقوق کیفری (نظیر قانون مدنی و قانون مجازات اسلامی)، ریشه در سوابق موضوعات فوق در فقه شیعه دارد، عمده احکامی که در قوانین و مقررات اداری کشور به تصویب رسیده است، از سایر نظامهای حقوقی اقتباس شده است.
از ابتدای شکلگیری نظام قانونگذاری در کشور، قوانین و مقررات اداری متعددی به تصویب رسیده است. با وجود این، نظام حقوقی حاکم بر دستگاههای دولتی در زمینه امور اداری، نواقص و ایرادهایی دارد. پیش‌نویس لایحه اداری متکی به مطالعاتی که در مرکز (وقت) توسعه قضایی انجام شده است، با هدف رفع برخی از نواقص و ایرادهای مذکور، در انتهای دوره مدیریت رئیس سابق قوه قضاییه جهت طی مراحل تصویب به دولت ارایه شد. لایحه مذکور در نهایت در کمیسیون لوایح به تصویب نرسید و ظاهراً پیگیری خاصی نیز از سوی قوه قضاییه در این زمینه صورت نگرفته است. صرفنظر از ایرادهای شکلی و ماهوی متعددی که نسبت به لایحه مذکور وارد شده است، با توجه به ماهیت غیرقضایی آن، تهیه لایحه اداری در صلاحیت قوه مجریه تشخیص داده شد؛ گرچه تصویب و ابلاغ آن تأثیر قابل توجهی بر عملکرد قوه قضاییه خواهد گذاشت. البته باید اذعان داشت لایحه فوق براساس تجارب سایر نظامهای حقوقی، حاوی ایدههای قابل توجهی است که به نظر میرسد میتواند برای حل برخی از مشکلاتی که نظام اداری کشور با آن مواجه است، بکار آید.
با اذعان به قابل توجه بودن ایدههای پشتیبان تهیه لایحه اداری، برخی از احکام مورد نیاز برای اجرا و تحقق ایدههای مذکور در قوانین و مقررات[۳۸] پراکندۀ موجود در نظام حقوقی ایران (نظیر قانون مدیریت خدمات کشوری، قانون انتشار و دسترسی آزاد به اطلاعات، مصوبات شورای عالی اداری و غیره) منعکس شده است.
آنچه موجب شده است لایحه اداری به سرانجام مطلوب نرسد، از جمله به دلیل نحوه وارد کردن ایدههای پشتیبان لایحه یادشده به نظام حقوقی ایران است. بهترین ایدهها در عمل زمانی میتواند اثربخش باشد که هماهنگ با اصول و چارچوبهای پذیرفتهشده در نظام حقوقیِ مربوط تنظیم شود. تصویب لایحه اداری به ترتیبی که توسط قوه قضاییه پیشنهاد شده بود، با توجه به ایرادهایی که نسبت به آن مطرح شده است (و در این گزارش به آنها اشاره شد)، چندان موجّه به نظر نمیرسید. لکن ایرادهای مذکور نمیتواند ضرورت حقوقی تصویب احکام مورد نیاز برای تحقق ایدههای قابل اجرا در نظام اداری ایران را نفی کند. حال این پرسش مطرح میشود که آیا لایحه مذکور باید در قالب قانون مستقلی تحت عنوان قانون اداری به تصویب برسد یا به عنوان مواد اصلاحی و تکمیلیِ قوانین موجود تصویب شود؟ بهرغم وجود قوانین و مقررات اداری پراکنده در نظام حقوقی فعلی ایران، به نظر می‌رسد تهیه لایحه مستقلی در زمینه اصول و قواعد عام حاکم بر نظام اداری کشور، به عنوان قانون پایه و مبنایی حاکم بر دستگاههای دولتی، ضروری باشد.
بهرغم پراکندگی قوانین و مقررات اداری در نظام حقوقی فعلی ایران به نظر میرسد در صورت اجرای کامل و مؤثر مقررات موجود، بخشی از اهداف مورد نظر از تهیه لایحه اداری محقق میشود.[۳۹] برای مثال، مصوبه شورای عالی اداری درخصوص حقوق شهروندی در نظام اداری، حاوی احکام قابل توجهی در مورد فرآیند تصمیمگیریهای اداری در دستگاههای اجرایی است که در صورت اجرا، به نظر میرسد بخشهای قابل توجهی از اهداف مورد نظر از تدوین مواد مربوط به اصول و آیین تصمیمگیری اداری در لایحه اداری محقق میشود. البته تصویب مقررات مذکور در قالب «قانون» میتواند موجب استحکام موقعیت آنها در نظام حقوقی شود.
* با عنایت به ابلاغ رسمی مصوبه مذکور و مصوبات اداری مشابه که در این گزارش به مهمترین آنها اشاره شد، احکام آنها میتواند حسب مورد مبنایی برای نظارت (قضایی و اداری) دیوان عدالت اداری و سازمان بازرسی کل کشور بر عملکرد دستگاههای دولتی باشد.
با توجه به ضرورت وضع قانون عام اداری متضمن قواعد و اصول کلی حاکم بر تصمیمگیریهای اداری (و به طور کلی امور اداری)، از جمله مهمترین محورها و موضوعات قابل پیشبینی در نظام حقوق ایران با توجه به احکام مندرج در لایحه اداری، عبارت است از: شرایط و آثار حاکم بر تفویض اختیار، آیین بازنگری اداری و تجدید رسیدگی، استماع نظرات گروههای ذینفع در جریان اتخاذ تصمیمات، موارد تعلیق در تصمیمگیری توسط دستگاههای دولتی و اثر تصمیمات و مصوبات دولتی نسبت به آینده و موارد استثنا (موارد استثنایی امکان عطف به ماسبق کردن اثر تصمیمات و مصوبات دولتی).
ممکن است در قوانین و مقررات موجود، احکامی در مورد برخی از موضوعات مذکور در لایحه اداری نظیر صلاحیت مقامات اداری، تفویض اختیار، صلاحیتهای اختیاری، نحوه ارایه خدمات عمومی و غیره وجود داشته باشد، اما درخصوص قواعد کلی حاکم بر تفویض اختیار و چارچوبهای پذیرفتهشده برای اعمال صلاحیتهای اختیاری، حکم خاصی وجود ندارد. با توجه به اینکه در ایران سنّت ریشهدار و قابل توجهی در زمینه مقررات حقوق اداری وجود ندارد، تصویب قانون اداری که متضمن قواعد کلی حاکم بر مقررات مربوط به این حوزه باشد، موجه است. همچنین قواعد مذکور میتواند در تفسیر قوانین و مقررات موجود و به منظور رفع برخی خلأها و کمبودهای نظام مذکور، بکار آید.
در مجموع به نظر میرسد نیاز به تهیه قانون اداری که قواعد کلی یادشده را در قالب چند هنجار حقوقی مشخص تدوین کند، وجود دارد. با تصویب قواعد یادشده میتوان در مقام اجرا نیز با انسجام بیشتری عمل کرد. با تصویب قانون اداری، در هر مورد که موضوعی از موضوعات حقوق اداری فاقد حکم مشخصی در نظام حقوقی باشد، میتواند به قواعد کلی مندرج در آن قانون مراجعه کرد و حکم قضیه را استخراج نمود. به این ترتیب، زمینههای اعمال حاکمیت قانون به نحو مؤثرتر وجود خواهد داشت. براین اساس، قانونمند شدن رفتار مقامات و دستگاههای اداری و ایجاد انسجام بیشتر در نظام اداری کشور از دیگر دلایل لزوم تصویب قانون اداری محسوب میشود.
در مقام سیاستگذاری برای اصلاح و تکمیل نظام اداری کشور، توجه به ظرفیت دستگاههای دولتی در پذیرش و اجرای مقررات مذکور و لزوم اولویتگذاری در برخی حوزهها با تأکید بر حوزههای اثرگذار (مثل فرآیند انتصاب و ارتقای کارکنان و مدیران دولتی) ضروری به نظر میرسد.
در وضعیت فعلی با توجه به اینکه متون اولیهای درخصوص لایحه اداری توسط قوه قضاییه و معاونت حقوقی رئیس جمهور تهیه شده است، امکان تکمیل اقدامات انجامشده در این زمینه وجود دارد. با عنایت به غلبه ماهیت غیرقضایی لایحه اداری، تهیه آن طبعاً در صلاحیت قوه مجریه است. لازم به ذکر است در اولویتهای ابلاغی رئیسجمهور در انتهای سال ۱۳۹۶ خطاب به معاونت حقوقی رئیس جمهور و نیز سازمان اداری و استخدامی کشور، مواردی همچونملاک قرار دادن «منشور حقوق شهروندی» در وزارتخانه و دستگاه‌های تابعه بهویژه در حوزه‌های مرتبط با حقوق عمومی، ارتقای سلامت نظام اداری، شفافیت مالی، بهبود دسترسی همگان به اطلاعات، فراهمآوردن فرصت برابر، معیار قرار دادن قانون در همه امور، اعمال اصل شایسته‌سالاری بهعنوان تنها معیار انتخاب همکاران و مدیریت تعارض منافع در تصمیم‌گیری‌ها، واگذاری‌ها و انتصابات، به عنوان اولویتهای عمومی دستگاههای مذکور (معاونت حقوقی رئیس جمهور و سازمان اداری و استخدامی کشور) تعیین شده است. همچنین ساماندهی نظام اداری به نحوی که احترام و کرامت انسانی مراجعین به دستگاه‌ها براساس اصول اخلاق و حقوق شهروندی رعایت شود و ارتقای سطح حکمرانی دولتی بر پایه پاسخ‌گویی، شفافیت و مشارکت اجتماعی، جزو اولویت‌های تخصصی سازمان اداری و استخدامی کشور و مواردی همچون آسیب‌شناسی نظام حقوقی موجود و تهیه و تدوین سند جامع برنامه «اصلاح و توسعه نظام حقوقی» برای تصویب در هیئت وزیران با رویکرد تضمین حقوق شهروندی، تقویت حکومت قانون، بهبود عدالت اجتماعی، ارتقای امنیت و قطعیت حقوقی، بهروزرسانی، ساده‌سازی قوانین و مقررات و کارآمدی و اثربخشی نظام حقوقی در چارچوب قوانین و اسناد بالادستی، به عنوان اولویت‌های تخصصی معاونت حقوقی رئیس جمهور ابلاغ شده است.
گرچه در اولویتهای مذکور صراحتاً به ضرورت تهیه لایحه اداری اشارهای نشده است، اما با توجه به دلایل توجیهی مذکور در این گزارش و نیز بهمنظور تحقق برخی از اولویتهای فوق بهویژه رفع خلأهای نظام حقوقی حاکم بر امور اداری دستگاههای دولتی، به نظر میرسد تهیه لایحه اداری ضرورت داشته باشد.
در پایان شایان ذکر است که با توجه به تأثیرگذاری لایحه فوق بر عملکرد قوه قضاییه، پژوهشگاه آمادگی دارد با نهادهای ذیربط قوه مجریه (سازمان اداری و استخدامی کشور و معاونت حقوقی رئیس جمهور) در تهیه و تکمیل لایحه مذکور، همکاری کند.

فهرست منابع تحقیق
انصاری، ولی الله، کلیات حقوق اداری، تهران: میزان، ۱۳۸۹
رضاییزاده، محمدجواد، حقوق اداری (۱)، تهران: میزان، چاپ دوم، ۱۳۹۰
طباطبائی مؤتمنی، منوچهر، حقوق اداری، تهران: سمت، چاپ هجدهم، ۱۳۹۱
عباسی، بیژن، حقوق اداری، تهران: دادگستر، چاپ سوم، ۱۳۹۳
موسیزاده، رضا، حقوق اداری ایران (۲-۱) کلیات و ایران، تهران: میزان، چاپ سیزدهم، ۱۳۸۹
هداوند، مهدی و همکاران، آیینهای تصمیمگیری در حقوق اداری (مطالعه تطبیقی)، تهران: خرسندی، چاپ دوم، ۱۳۹۱

پیوست
موادی از قانون مدیریت خدمات کشوری
ماده ۱۱۴- به‌منظور ایجاد تحول در نظام اداری کشور در ابعاد، نقش و اندازه دولت‌، ساختار تشکیلاتی و نظامهای استخدامی‌، مدیریت منابع انسانی‌، روشهای انجام کار و فناوری اداری و ارتقا و حفظ کرامت مردم و نیل به نظام اداری و مدیریتی کارا، بهره‌ور و ارزشافزا، پاسخگو، شفاف و عاری از فساد و تبعیض‌، اثربخش‌، نتیجه‌گرا و مردم‌سالار، شورای عالی اداری با ترکیب و اختیارات زیر تشکیل میگردد.
مصوبات این شورا پس از تأیید رئیس‌جمهور لازم‌الاجرا است.
ماده ۱۱۵- وظایف و اختیارات شورای یادشده [شورای عالی اداری] به شرح زیر می‌باشد:
اصلاح ساختار تشکیلات دستگاههای اجرایی به استثناء دستگاههایی که احکام آنها در قانون اساسی آمده و یا به امر امام خمینی‌‌‌ (ره) و مقام معظم رهبری تأسیس شده است.
تجدیدنظر در ساختار داخلی دستگاههای اجرایی بهمنظور ایجاد انسجام تشکیلاتی و حذف وظایف موازی، مشابه و تکراری.
تفکیک وظایف اجرایی از حوزه‌های ستادی دستگاههای اجرایی و محدود نمودن فعالیت حوزه‌های ستادی به اعمال حاکمیت و امور مدیریتی و راهبردی‌، سیاستگذاری‌، برنامه‌ریزی‌، سازماندهی‌، نظارت و کنترل و انتقال وظایف اجرایی به واحدهای استانی‌، شهرستانی و سایر سطوح جغرافیایی و اصلاح ساختار تشکیلاتی متناسب با تغییرات به‌عملآمده‌.
تنظیم دستورالعمل در مورد ادغام واحدهای استانی و شهرستانی وابسته به هر یک از وزارتخانه‌ها در یک واحد سازمانی‌.
بررسی تعیین نقش و اندازه دولت و اتخاذ ضوابط و سیاستهای مناسب برای کوچک‌سازی دولت‌ در چهارچوب سیاستهای کلان و قوانین مربوطه.
بررسی و موافقت با ایجاد هر نوع دستگاه اجرایی قبل از ارایه به مراجع ذی‌ربط مذکور در این قانون.
بازنگری و اصلاح نظام تصمیم‌گیری شوراها و کمیته‌های کشور به نحوی که ضمن ارتقاء کیفی و کوتاه‌نمودن مراحل آن مراجع و نهادهای تصمیم‌گیرنده موازی و غیرضرور حذف شوند.
تدوین مقررات لازم برای اجرای صحیح احکام این قانون‌.
شناسایی و واگذاری وظایف‌، امور و فعالیتهای قابل واگذاری دستگاه‌های اجرایی به شهرداریها و بخش غیردولتی با هدف رهاسازی دولت از تصدی‌های غیرضرور و همچنین تعیین نحوه ارتباط و تنظیم مناسبات نظام اداری با شوراهای اسلامی روستا، بخش و شهر، شهرستان و استان.
اصلاح و مهندسی مجدد سیستمها، روشها و رویه‌های مورد عمل در دستگاههای اجرایی با گرایش ساده‌سازی مراحل انجام کار، خودکارسازی عملیات و کاهش میزان ارتباط کارمندان با مراجعه‌کنندگان‌، افزایش رضایت مراجعان‌، کاهش هزینه‌های اداری و اقتصادی‌نمودن فعالیتها.
تصویب طرحهای لازم برای ارتقاء بهره‌وری و کارآیی نیروی انسانی و مدیریت دستگاههای اجرایی‌.
تصویب مقررات لازم در جهت بهینه‌سازی ساختار، ترکیب و توزیع نیروی انسانی بخش دولتی‌.
تصویب دستورالعمل‌های مربوط به تعیین تکلیف نیروی انسانی دستگاههایی که ادغام‌، منحل‌، واگذار و یا وظایف آنها به دیگر دستگاهها منتقل می‌شود.
تصویب دستورالعمل ناظر بر بهره‌برداری مطلوب از فضاها و تجهیزات و وسائط نقلیه اداری، جابه‌جایی و تأمین ساختمانهای اداری‌.
پیشنهاد منابع موردنیاز برای تحقق برنامه‌های تحول نظام اداری و طرح‌های مصوب شورا که نیاز به منابع جدید دارد.
تبصره ـ ایجاد هرگونه دستگاههای اجرایی جدید براساس پیشنهاد دستگاه‌های ذی‌ربط موکول به تأیید شورای عالی اداری و تصویب هیئت ‌وزیران و با تصویب مجلس شورای اسلامی خواهد بود.
ماده ۱۱۶ـ شورای توسعه مدیریت و سرمایه انسانی که در این قانون شورای توسعه مدیریت نامیده میشود برای انجام وظایف ذیل و با ترکیب مذکور در این ماده تشکیل میگردد.
ب ـ وظایف و اختیارات:…..
ایجاد رویه‌های واحد اداری و استخدامی در چهارچوب مقررات این قانون.
موادی از لایحه اصلاح و دایمی نمودن قانون مدیریت خدمات کشوری
در آخرین تغییراتی که برای اصلاح نظام حاکم بر امور اداری و استخدامی در بخش دولتی پیشنهاد شده است، «لایحه اصلاح و دایمی نمودن قانون مدیریت خدمات کشوری» در تاریخ ۱۷/۱۰/۱۳۹۶ به تصویب هیئت وزیران رسیده و جهت طی تشریفات قانونی به مجلس شورای اسلامی ارسال گردیده است. با بررسی مواد لایحه مذکور، اصلاحاتی به شرح زیر در زمینه موضوع این گزارش پیشبینی شده است:
الف) مسئولیت مدنی دستگاههای دولتی و کارکنان آنها (موضوع بند ۱۶ لایحه):
ماده ۲۸ مکرر ـ در اجرای بند (۲۳) سیاست‌های کلی نظام اداری و به منظور حفظ حقوق مردم، دستگاه‌های اجرایی و واحدهای عملیاتی موظفند خسارت‌هایی را که از قصور کارمندان و واحدهای ارایه‌دهنده خدمات در انجام وظایف یا در نتیجه تصمیمات و اقدامات خلاف قانون و مقررات واحدهای مربوط و مراجع تصمیم گیرنده بر اشخاص وارد می‌شود، جبران نمایند.
آیین‌نامه اجرایی این ماده مشتمل بر مصادیق عملی حقوق مردم در نظام اداری و مرجع تشخیص و رسیدگی به قصور کارمندان و واحدهای اداری و نحوه اجرای این ماده به پیشنهاد مشترک سازمان و وزارت دادگستری تهیه و به تصویب هیئت وزیران خواهد رسید.
تبصره- جبران خسارات ناشی از تقصیر کارمند تابع حکم مقرر در ماده ۱۱ قانون مسئولیت مدنی مصوب سال ۱۳۳۹ می‌باشد.
ب) طراحی فرآیندها و روشهای انجام کار (موضوع بند ۲۲ لایحه):
ماده (۳۶) به شرح زیر اصلاح و تبصره آن حذف می‌شود:
ماده ۳۶- دستگاه‌های اجرایی مکلفند فرآیندهای مورد عمل و روشهای انجام کار خود را به منظور افزایش سطح بلوغ الکترونیکی فرآیندها و هوشمندسازی آنها، ارتقاء سطح کیفیت تصمیمگیری با بهرهگیری فراگیر از فناوری اطلاعات، بر اساس دستورالعمل سازمان اداری و استخدامی کشور طراحی یا اصلاح کرده و به مورد اجرا گذارند و به صورت مستمر این فرآیندها را براساس تغییرات مأموریتی، ساختاری و فناوری‌های نوین مورد بازبینی و اصلاح قرار دهند.
پ) توسعه دولت الکترونیک
۲۳- ماده (۳۷) به شرح زیر اصلاح و تبصره آن حذف می‌شود:
ماده ۳۷- دستگاههای اجرایی موظفند با هدف بهبود کیفیت و کمیت ارایه خدمات به مردم و استقرار مدیریت دانش، با رعایت دستورالعملهایی که به پیشنهاد سازمان به تصویب شورای عالی اداری میرسد، اقدامات زیر را انجام دهند:
الف- احصا و مستندسازی خدمات، اخذ شناسه منحصر به فرد برای هر خدمت از سازمان و به‌روزسازی آنها
ب- اطلاعرسانی الکترونیکی در خصوص شیوه ارایه خدمات
ج- الکترونیکی کردن کلیه فرآیندهای دارای قابلیت الکترونیکی شدن
د- الکترونیکی نمودن کلیه پرداخت‌های متقاضیان دریافت خدمت بابت هزینه‌های مربوط به صورت یکپارچه
هـ- ساماندهی پایگاه‌های داده و اطلاعات پایه مربوط و فراهم نمودن امکان تبادل الکترونیکی اطلاعات و پاسخگویی الکترونیکی به استعلامهای سایر دستگاه‌های اجرایی حسب شرح وظایف آنها به صورت رایگان
و- پیشبینی سازوکار رسیدگی به شکایات مردمی و اعمال نتایج نظرسنجی مردم در نحوه ارایه خدمات به منظور ارتقاء “مشارکت الکترونیکی” ذینفعان
ز- الکترونیکی کردن خدمات مشترک بیندستگاهی به صورت یکپارچه در قالب پنجره واحد خدمات به گونهای که:
کلیه فرآیندها و مراحل بیندستگاهی انجام خدمت بدون نیاز به پیگیری و مراجعه متقاضی به آنها انجام شده و محل درخواست و دریافت خدمت یکسان باشد.
در مراجعات مختلف متقاضی به دستگاههای اجرایی، از اخذ اطلاعات تکراری از ارباب رجوع پرهیز شود.
۲۴- ماده (۳۸) به شرح زیر اصلاح میشود:
ماده ۳۸- دستگاههای اجرایی موظفند زمینه دسترسی عموم خدمات گیرندگان به کلیه خدمات الکترونیکی قابل ارایه خارج از محیط اداری خود را از طرق مختلف بهویژه واحدهای خدماترسانی الکترونیکی غیردولتی فراهم نمایند.
تبصره ـ سیاستگذاری و راهبری واحدهای مذکور درخصوص کیفیت و نحوه ارایه خدمات برعهده سازمان اداری و استخدامی کشور خواهد بود. آییننامه اجرایی این ماده (مشتمل بر مجوز تأسیس این واحدها، تعرفههای خدمات، نحوه نظارت بر پاسخگویی و ضوابط و استانداردهای فعالیت) حداکثر ظرف مدت سه ماه توسط سازمان مذکور با همکاری وزارت ارتباطات و فناوری اطلاعات تهیه و به تصویب هیئت وزیران خواهد رسید.
۲۵- ماده (۴۰) و تبصرههای آن به شرح زیر اصلاح می شود:
ماده ۴۰- به منظور تحقق مواد این فصل، سازمان اداری و استخدامی کشور عهدهدار مسئولیت راهبری، هدایت، نظارت و پایش بر اقدامات مربوط به توسعه دولت الکترونیک در نظام اداری با همکاری دستگاهها به شرح زیر است:
الف- فراهمسازی و توسعه زیرساختهای فنی اطلاعات و ارتباطات جهت توسعه دولت الکترونیک و الکترونیکی کردن خدمات بیندستگاهی توسط وزارت ارتباطات و فناوری اطلاعات.
ب- ایجاد سازوکار لازم جهت تخصیص اعتبارات مربوط به برنامههای حوزه دولت الکترونیک دستگاههای اجرایی توسط سازمان برنامه و بودجه کشور.
ج- تصویب تعرفه ارایه خدمات دولت الکترونیک توسط بخش غیردولتی توسط کمیسیون تنظیم مقررات ارتباطات سازمان تنظیم مقررات و ارتباطات رادیویی.
تبصره۱- در راستای تسهیل شرایط و فرآیندهای انجام کار و شناسایی و پیادهسازی پنجره واحد خدمات، شناسنامهدار کردن خدمات و استعلامات بین دستگاهی و هماهنگی بین انجام مأموریتهای این سازمان با مأموریتهای هیئت مقررات‌زدایی و تسهیل صدور مجوزهای کسب و کار موضوع تبصره ۳ ماده ۷ قانون اصلاح مواد (۱)، (۶) و (۷) قانون اجرای سیاست‌های کلی اصل (۴۴) قانون اساسی و اجتناب از دوبارهکاری، سازمان اداری و استخدامی کشور به عنوان عضو در هیئت مذکور اضافه میشود.
تبصره ۲- دستگاههای اجرایی مکلفند بر اساس دستورالعمل و سامانهای که توسط سازمان اداری و استخدامی کشور تهیه و ایجاد میشود، امکان ارزیابی سطح کیفیت خدمات الکترونیکی خود را مبتنی بر سطح سرویس و شاخصهای توافق شده دستگاه با سازمان، فراهم کنند. سازمان موظف است با همکاری دستگاههای ذیربط، سطح کیفیت خدمترسانی الکترونیکی دستگاههای اجرایی را اندازهگیری کرده و نتایج آن را در ارزیابی عملکرد سالانه لحاظ نماید.
ت) پیشبینی مرجع رسیدگی به شکایات استخدامی کارکنان دستگاههای دولتی:
۴۶- متن زیر به عنوان ماده (۱۰۰) مکرر الحاق میشود:
ماده ۱۰۰ مکررـ به منظور کاهش حجم شکایات واصله به دیوان عدالت اداری و تسریع در رسیدگی به شکایات کارکنان از تصمیمات و اقدامات اداری و استخدامی دستگاههای اجرایی متبوع نسبت به خود، هیئتی مرکب از مدیر واحد حقوقی یا عناوین مشابه، نماینده معرفیشده از سوی معاونت قضایی دیوان عدالت اداری و نماینده صاحب صلاحیت بالاترین مقام دستگاه اجرایی، تحت نظر مقام مذکور در هر دستگاه اجرایی تشکیل میشود. این هیئت مکلف است ظرف مدت یک ماه نسبت به شکایات واصله داوری و تصمیم خود را اعلام نماید. تصمیماتی که با موافقت اکثریت اعضای هیئت اتخاذ شده باشد برای همان دستگاه لازم‌الاجراست، لیکن مانع از طرح شکایت در دیوان عدالت اداری نمیباشد.
در صورت طرح شکایات راجع به تضییع حقوق استخدامی در دیوان عدالت اداری، تصمیم هیئت مزبور باید به عنوان یکی از مدارک و دلایل مورد استناد موضوع ماده (۱۸) قانون تشکیلات و آیین دادرسی دیوان عدالت اداری ـ مصوب ۱۳۹۲ـ ضمیمه دادخواست باشد.
آییننامه اجرایی این ماده مشتمل بر چگونگی رسیدگی، تشکیل جلسات و فرایند ابلاغ و اجرا با پیشنهاد مشترک سازمان و وزارت دادگستری به تصویب هیئت وزیران میرسد.
ث) بازنگری در وظایف سازمان اداری و استخدامی کشور
۶۳- ماده (۱۲۵) به شرح زیر اصلاح می شود:
ماده ۱۲۵- وظایف سازمان علاوه بر وظایفی که از سوی رییس جمهور به رییس سازمان محول میشود و مواردی که در این قانون و سایر قوانین ذکر شده است عبارتند از:
طراحی نظام اداری مطلوب و نظامهای تصمیمگیری
طراحی ساختار کلان دولت و راهبری امور تمرکز زدایی و استقرار مدیریت محلی
طراحی نظام شایستگی و مدیریت فرایندهای منابع انسانی
راهبری و مراقبت جهت استقرار دولت الکترونیک و سایر فنآوریهای نوین مدیریتی، از قبیل نظامهای مشارکتی، خصوصیسازی و برون‌سپاری و نظام ارتقاء سلامت اداری و صیانت از حقوق شهروندی در نظام اداری
راهبری و پایش جهت تقویت و توسعه فرهنگ سازمانی در دستگاههای اجرایی
تهیه و ابلاغ سازوکارهای لازم برای گسترش نظم و انضباط در نظام اداری و نظارت بر اجرای آنها
***

[۱]. متن کامل لایحه ارسالی توسط قوه قضاییه به دولت، در پرتال جامع قوه قضاییه به نشانی زیر قابل دسترسی است:
http://www.dadiran.ir/Portals/0/docs/lavayeh/%D9%82%D8%A7%D9%86%D9%88%D9%86%20%D8%A7%D8%AF%D8%A7%D8%B1%DB%8C%201.pdf?ver=1390-11-03-090344-740
[۲]. لایحه اداری طی نامه شماره ۱۰۰/۲۶۲۲۲/۹۰۰۰ مورخ ۲۲/۵/۱۳۸۸ رئیس قوه قضاییه به دولت ارسال شده است.
[۳]. لایحه ارایه شده توسط قوه قضاییه در سه دفتر به شرح زیر تنظیم شده است:
دفتر اول (مواد مقدماتی):
اهداف و قلمرو قانون.
اصول کلی.
دفتر دوم (کلیات رسیدگی اداری):
رسیدگی اداری: صلاحیت اداره عمومی، رسیدگی اداری و موارد امتناع از آن، نحوه رسیدگی، مشارکتکنندگان، اقدامات اداره عمومی، ابلاغ.
رسیدگی مرحله نخستین: آغاز رسیدگی، جلسه استماع، مبانی اخذ تصمیم توسط اداره عمومی، تضمین جریان رسیدگی، تعلیق و توقف رسیدگی اداری، تصمیم، بطلان، استرداد و ابطال تصمیم اداری.
بازنگری اداری و تجدید رسیدگی: آیین بازنگری اداری، آیین تجدید رسیدگی.
اجرا.
مقرراتگذاری.
مقررات مربوط به انتشار و دسترسی آزاد به اطلاعات: حق دسترسی به اطلاعات نزد ادارات عمومی و خصوصی، بهبود اجرای حق دسترسی و انتشار اطلاعات، استثناها، مصونیت هشداردهندگان.
دفتر سوم (حل و فصل اختلافات اداری):
رسیدگی منصفانه در دادگاههای اختصاصی اداری: اصول رسیدگی منصفانه در دادگاههای اختصاصی اداری، ساختار دادگاههای اختصاصی اداری.
روشهای جایگزین رسیدگی قضایی در حل اختلافات اداری: کلیات، نحوه رسیدگی.
بازنگری قضایی.
مسئولیت مدنی مراجع عمومی.
مواد متفرقه (تضمینات)
[۴]. هداوند، مهدی و همکاران، آیینهای تصمیمگیری در حقوق اداری (مطالعه تطبیقی)، تهران: خرسندی، چاپ دوم، ۱۳۹۱٫
[۵]. در تنظیم مطالب مندرج در مبحث نخست این گزارش از منبع زیر استفاده شده است: هداوند، مهدی و همکاران، همان منبع، صص۷۳-۷۲، ۸۴۳-۸۴۱ و ۸۴۶٫
[۶]. در تنظیم مطالب مبحث دوم این گزارش علاوه بر نظرات معاونت حقوقی رئیس جمهور، از نظرات سایر دستگاههای دولتی بهویژه سازمان اداری و استخدامی کشور در اعلامنظراتی که درخصوص پیشنویس لایحه اداری داشتهاند، استفاده شده است.
[۷]. منظور از «قانون حقوق شهروندی» در عبارت فوق مشخص نیست. لازم به ذکر است در نظام حقوقی ایران، تاکنون قانونی تحت عنوان مذکور به تصویب نرسیده است. نزدیکترین عنوان قانونی به عنوان فوق، قانون احترام به آزادیهای مشروع و حفظ حقوق شهروندی (مصوب ۱۳۸۳) است که عمده احکام آن مربوط به رعایت حقوق متهم در رسیدگیهای قضایی کیفری است.
[۸]. موضوع نامه شماره ۱۶۱۲۱۲/۴۶۴۸۴ مورخ ۱۸/۱۰/۱۳۹۲ کمیسیون لوایح هیئت دولت.
[۹]. موضوع نامه شماره ۱۸۶۱۲۷/۴۶۴۸۴ مورخ ۱۷/۱۲/۱۳۹۲ دفتر هیئت دولت به وزارت دادگستری.
[۱۰]. انصاری، ولی الله، کلیات حقوق اداری، تهران: میزان، ۱۳۸۹، ص ۷۹٫
[۱۱]. طباطبائی مؤتمنی، منوچهر، حقوق اداری، تهران: سمت، چاپ هجدهم، ۱۳۹۱، صص ۱۱-۱۰٫
[۱۲]. موسیزاده، رضا، حقوق اداری ایران (۲-۱) کلیات و ایران، تهران: میزان، چاپ سیزدهم، ۱۳۸۹، ص۳۴٫
[۱۳]. عباسی، بیژن، حقوق اداری، تهران: دادگستر، چاپ سوم، ۱۳۹۳، ص۳۸٫
[۱۴]. رضاییزاده، محمدجواد، حقوق اداری (۱)، تهران: میزان، چاپ دوم، ۱۳۹۰، صص۴۰-۳۸٫
[۱۵]. مصوبه مذکور در اجرای ماده (۳۶) و بند (۱۰) ماده (۱۱۵) قانون مدیریت خدمات کشوری، به منظور بهبود فرآیندها در دستگاههای اجرایی و افزایش بهرهوری، کاهش هزینه و زمان انجام کار و حفظ و افزایش رضایتمندی مردم از خدمات دولتی به تصویب رسیده است.
[۱۶]. مصوبه فوق در اجرای ماده (۱۱۵) قانون مدیریت خدمات کشوری تصویب شده است.
[۱۷]. مصوبه فوق در اجرای مواد (۵۴) و (۵۷) قانون مدیریت خدمات کشوری و برنامه عملیاتی اصلاح نظام اداری (موضوع تصویبنامه شماره ۵۶۲/۹۳/۲۰۶ مورخ ۲۰/۱/۱۳۹۳ شورای عالی اداری) منبعث از نقشه راه اصلاح نظام اداری کشور به تصویب رسیده است.
[۱۸]. مصوبه مذکور به پیشنهاد سازمان اداری و استخدامی کشور، به منظور رفع تبعیض و ایجاد نظام اداری پاسخگو و کارآمد، با هدف بهبود و ارتقای سطح حقوق شهروندی، بهرهمندی شهروندان از ظرفیتهای ایجاد شده، تسهیل در تحقق اهداف سیاستهای کلی نظام اداری، فصل سوم قانون مدیریت خدمات کشوری، بخش هفتم از «برنامه جامع اصلاح نظام اداری» مصوب ۲۸/۱۰/۱۳۹۳ هیئت وزیران و همچنین «منشور حقوق شهروندی» ابلاغ شده در تاریخ ۲۹/۹/۱۳۹۵ به تصویب رسیده است.
[۱۹]. ماده ۲۰ـ تشخیص تخلف و انطباق آن با یکی از موارد تخلفات مندرج در قانون، برعهده هیئتهای رسیدگیکننده است.
[۲۰]. ‌ماده ۸- تخلفات اداری به قرار زیر است: ۱- اعمال و رفتار خلاف شئون شغلی یا اداری. ۲- نقض قوانین و مقررات مربوط. ۳- ایجاد نارضایتی در ارباب رجوع یا انجام ندادن یا تأخیر در انجام امور قانونی آنها بدون دلیل. ۴- ایراد تهمت و افترا، هتک حیثیت. ۵- اخاذی. ۶- اختلاس. ۷- تبعیض یا اعمال غرض یا روابط غیر اداری در اجرای قوانین و مقررات نسبت به اشخاص. ۸- ترک خدمت در خلال ساعات موظف اداری. ۹- تکرار در تأخیر ورود به محل خدمت یا تکرار خروج از آن بدون کسب مجوز. ۱۰- تسامح در حفظ اموال و اسناد و وجوه دولتی، ایراد خسارات به اموال دولتی. ۱۱- افشای اسرار و اسناد محرمانه اداری. ۱۲- ارتباط و تماس غیرمجاز با اتباع بیگانه. ۱۳-سرپیچی از اجرای دستورهای مقامهای بالاتر در حدود وظایف اداری. ۱۴- کم‌کاری یا سهل‌انگاری در انجام وظایف محولشده. ۱۵- سهل‌انگاری رؤسا و مدیران در ندادن گزارش تخلفات کارمندان تحت امر. ۱۶- ارایه گواهی یا گزارش خلاف واقع در امور اداری. ۱۷- گرفتن وجوهی غیر از آنچه در قوانین و مقررات تعیین شده یا اخذ هر گونه مالی که در عرف رشوه‌خواری تلقی می‌شود. ۱۸- تسلیم مدارک به اشخاصی که حق دریافت آن را ندارند یا خودداری از تسلیم مدارک به اشخاص که حق دریافت آن را دارند. ۱۹- تعطیل خدمت در اوقات مقرر اداری. ۲۰- رعایت نکردن حجاب اسلامی. ۲۱- رعایت نکردن شئون و شعایر اسلامی. ۲۲- اختفا، نگهداری، حمل، توزیع و خرید و فروش مواد مخدر. ۲۳- استعمال یا اعتیاد به مواد مخدر. ۲۴- داشتن شغل دولتی دیگر به استثنای سمتهای آموزشی و تحقیقاتی. ۲۵- هر نوع استفاده غیرمجاز از شئون یا موقعیت شغلی و امکانات و اموال دولتی. ۲۶- جعل یا مخدوش نمودن و دست بردن در اسناد و اوراق رسمی یا دولتی. ۲۷- دست بردن در سؤالات، اوراق، مدارک و دفاتر امتحانی، افشای سؤالات امتحانی یا تعویض آن‌ها. ۲۸- دادن نمره یا امتیاز، برخلاف ضوابط. ۲۹- غیبت غیرموجه به صورت متناوب یا متوالی. ۳۰- سوء استفاده از مقام و موقعیت اداری. ۳۱- توقیف، اختفا، بازرسی یا باز کردن پاکتها و محمولات پستی یا معدوم کردن آنها و استراق سمع بدون مجوز قانونی.۳۲- کارشکنی و شایعه‌پراکنی، وادارساختن یا تحریک دیگران به کارشکنی یا کم‌کاری و ایراد خسارت به اموال دولتی و اعمال فشارهای فردی ‌برای تحصیل مقاصد غیرقانونی. ۳۳- شرکت در تحصن، اعتصاب و تظاهرات غیرقانونی، یا تحریک به برپایی تحصن، اعتصاب و تظاهرات غیرقانونی و اعمال فشارهای گروهی ‌برای تحصیل مقاصد غیرقانونی. ۳۴- عضویت در یکی از فرقه‌های ضاله که از نظر اسلام مردود شناخته شده‌اند. ۳۵- همکاری با ساواک منحله به عنوان مأمور یا منبع خبری و داشتن فعالیت یا دادن گزارش ضد مردمی. ۳۶- عضویت در سازمانهایی که مرامنامه یا اساسنامه آنها مبتنی بر نفی ادیان الهی است یا طرفداری و فعالیت به نفع آنها. ۳۷- عضویت در گروه‌های محارب یا طرفداری و فعالیت به نفع آنها. ۳۸- عضویت در تشکیلات فراماسونری.
[۲۱]. اصل ۱۳۴- ریاست هیئت وزیران با رئیس جمهور است که بر کار وزیران نظارت دارد و با اتخاذ تدابیر لازم به هماهنگساختن تصمیمهای وزیران و هیئت دولت میپردازد و با همکاری وزیران، برنامه و خطمشی دولت را تعیین و قوانین را اجرا میکند. در موارد اختلافنظر و یا تداخل در وظایف قانونی دستگاههای دولتی در صورتی که نیاز به تفسیر یا تغییر قانون نداشته باشد، تصمیم هیئت وزیران که به پیشنهاد رئیس جمهور اتخاذ میشود، لازمالاجراست. رئیس جمهور در برابر مجلس مسئول اقدامات هیئت وزیران است.
[۲۲]. فصل سوم ـ حقوق مردم
ماده ۲۵ ـ مدیران و کارمندان دستگاههای اجرایی، خدمتگزاران مردم هستند و باید با رعایت موازین اخلاق اسلامی و اداری و طبق سوگندی که در بدو ورود ادا نموده و منشور اخلاقی و اداری که امضا می‌نمایند، وظایف خود را به نحو احسن در راه خدمت به مردم و با درنظرگرفتن حقوق و خواستههای قانونی آنها انجام دهند.
تبصره ۱ ـ اصول و مفاد منشور فوقالذکر، متن سوگندنامه و تعهدات کارمندان دستگاههای اجرایی با پیشنهاد سازمان به تصویب هیئت وزیران میرسد.
تبصره ۲ـ دستگاههای اجرایی میتوانند متناسب با وظایف و شرایط خاص دستگاه مربوط علاوه بر موارد فوق، مواردی را با رعایت منشور اخلاقی مصوب هیئت وزیران به آن اضافه نمایند.
ماده ۲۶ ـ دستگاههای اجرایی مکلفند مردم را با حقوق و تکالیف خود در تعامل با دستگاههای اجرایی آشنا نموده و از طریق وسایل ارتباطجمعی بهویژه صدا و سیمای جمهوری اسلامی ایران سطح آگاهی عمومی در این زمینه را ارتقا داده و اطلاعات لازم را به نحو مطلوب و مناسب دراختیار مردم قرار دهند.
ماده ۲۷ـ مردم در استفاده از خدمات دستگاههای اجرایی در شرایط مساوی از حقوق یکسان برخوردارند، دستگاههای اجرایی موظفند حداکثر ظرف سه ماه، مراحل، زمان و کیفیت و استاندارد ارایه خدمات و تغییرات آنها را مستند و شفاف نموده و از طرق مختلف به اطلاع مردم برسانند و در صورت بروز هرگونه تخلف، مسئولین دستگاههای اجرایی مسئولیت پاسخگویی به مردم و شکایت آنان را به عهده خواهند داشت.
ماده ۲۸ـ دولت مکلف است به منظور تأمین حقوق مردم و مراجعان، رضایت و عدم رضایت مردم از عملکرد کارمندان را در ارتقا، انتصاب و تمدید قراردادهای استخدامی و بهرهمندی از سایر امتیازات استخدامی و اعمال تشویقات و تنبیهات لحاظ نموده و کلیه آییننامهها، شیوهنامهها، ضوابط اداری و استخدامی مربوط به کارمندان دولت را به عنوان یک عامل مؤثر منظور نماید.
[۲۳]. ماده ۲۰ـ دستگاههای اجرایی مکلفند به منظور ایجاد انگیزه و افزایش کارآیی و بهرهمندی از فکر و اندیشه و خلاقیت کارمندان ذیربط خود سازوکار مناسب برای جلب مشارکت کارمندان و دریافت پیشنهادها و اثرگذاری آن در تصمیمگیریها را فراهم آورند. نظام پیشنهادها و نحوه پرداخت پاداش براساس آییننامهای خواهد بود که با پیشنهاد سازمان به تصویب هیئت وزیران میرسد.
[۲۴]. ماده ۳۶ـ دستگاههای اجرایی موظفند فرآیندهای مورد عمل و روشهای انجام کار خود را با هدف افزایش بهرهوری نیروی انسانی و کارآمدی فعالیتها نظیر سرعت، دقت، هزینه، کیفیت، سلامت و صحت امور و تأمین رضایت و کرامت مردم و براساس دستورالعمل سازمان تهیه و به مورد اجرا گذارند و حداکثر هر سه سال یک بار این روشها را مورد بازبینی و اصلاح قرار دهند.
تبصره ـ میزان بهرهوری و کارآمدی فعالیتها، صحت امور و رضایت مردم از خدمات دولتی براساس شاخصهایی که با پیشنهاد دستگاههای اجرایی به تأیید سازمان میرسد، سالیانه توسط سازمان با همکاری دستگاههای ذیربط مورد اندازهگیری قرار گرفته و نتایج آن در ارزیابی عملکرد آنها لحاظ میشود.
[۲۵]. ماده ۳۷ـ دستگاههای اجرایی موظفند با هدف بهبود کیفیت و کمیت خدمات به مردم و با رعایت دستورالعملهای ذیربط اقدامات زیر را به ترتیب انجام دهند:
۱ ـ اطلاعرسانی الکترونیکی درخصوص شیوه ارایه خدمات همراه با زمانبندی انجام آن و مدارکی که متقاضی باید ارایه نماید.
۲ ـ ارایه فرمهای مورد نیاز جهت انجام خدمات از طریق ابزار و رسانههای الکترونیکی.
۳ ـ ارایه خدمات به شهروندان به صورت الکترونیکی و حذف لزوم مراجعه حضوری مردم به دستگاه اجرایی برای دریافت خدمت.
تبصره ـ مدت زمان اجرای بندهای (۱) و (۳) این ماده از تاریخ تصویب این قانون به ترتیب یک، دو و سه سال تعیین میگردد.
ماده ۳۸ ـ به منظور تسریع و سهولت در ارایه خدمات به مردم، واحدهای خدماترسانی الکترونیکی از طریق بخش دولتی و غیردولتی در مراکز شهرستانها ایجاد میگردد. کلیه دستگاههای اجرایی موظفند حداکثر تا پایان سال ۱۳۸۷ انجام آن دسته از خدماتی که از این طریق قابل ارایه میباشد را توسط این مراکز ارایه نمایند. دستورالعمل اجرایی این ماده به تصویب شورای عالی اداری میرسد.
[۲۶]. ماده ۵۴ـ به منظور استقرار نظام شایستگی و ایجاد ثبات در خدمت مدیران، دستگاههای اجرایی موظفند اقدامات زیر را انجام دهند:
الف ـ در انتخاب و انتصاب افراد به پستهای مدیریت حرفهای، شرایط تخصصی لازم را تعیین نموده تا افراد از مسیر ارتقای شغلی به مراتب بالاتر ارتقا یابند. در مواردی که از این طریق امکان انتخاب وجود نداشته باشد، با برگزاری امتحانات تخصصی لازم، انتخاب صورت میپذیرد. دستگاههای اجرایی میتوانند برای حداکثر پانزده درصد سمتهای مدیریت حرفهای از افراد شایسته (با رعایت تخصص و تجربه شاغل نسبت به شغل، بدون رعایت سلسلهمراتب مدیریتی) خارج از دستگاه استفاده نمایند.
ب ـ عزل و نصب متصدیان پستهای مدیریت سیاسی (مذکور در ماده (۷۱) این قانون) بدون الزام به رعایت مسیر ارتقای شغلی از اختیارات مقامات بالاتر میباشد.
ج ـ دوره خدمت در پستهای مدیریت حرفهای چهارساله میباشد و تمدید آن بلامانع است. تغییر سمت افراد قبل از مدت مذکور براساس آییننامهای که با پیشنهاد سازمان به تصویب هیئت وزیران میرسد، امکانپذیر میباشد.
تبصره ۱ ـ در اجرای این ماده مجموع شرکتهای زیرمجموعه یک شرکت مادرتخصصی برای انتصاب مدیران یک دستگاه اجرایی تلقی میگردد.
تبصره ۲ ـ در هر یک از دستگاههای اجرایی، یکی از پستهای معاونین مقامات اجرایی مذکور در بندهای (د) و (هـ) ماده (۷۱) این قانون ثابت تلقی میگردد و عزل و نصب متصدی آن براساس آییننامهای است که با پیشنهاد سازمان به تصویب هیئت وزیران میرسد.
تبصره ۳ ـ دستگاههای اجرایی موظفند امکان ارتقای مسیر شغلی را با توجه به امتیازات مربوطه در فضای رقابتی برای کلیه کارمندان فراهم نمایند.
تبصره ۴ ـ مدیران مذکور در ماده (۷۱) این قانون مدیران سیاسی و بقیه مدیران حرفهای تلقی میگردند.
ماده ۵۷ ـ دستورالعمل اجرایی این فصل (فصل هشتم: انتصاب و ارتقای شغلی) و شرایط تخصصی و عمومی پستهای مدیریت حرفهای و نحوه ارتقای مسیر شغلی با پیشنهاد سازمان به تصویب شورای عالی اداری میرسد.
[۲۷]. ماده ۸۹ـ کارمندان دستگاههای اجرایی در مورد استفاده از تسهیلات و امتیازات و انتصاب به مشاغل سازمانی در صورت داشتن شرایط لازم از حقوق یکسان برخوردار بوده و دستگاههای اجرایی مکلفند با رعایت موازین و مقررات مربوطه و عدالت استخدامی، حقوق کارمندان خود را در موارد مذکور در این قانون مدنظر قرار دهند.
[۲۸]. ماده ۹۰ ـ کارمندان دستگاههای اجرایی موظف میباشند که وظایف خود را با دقت، سرعت، صداقت، امانت، گشادهرویی، انصاف و تبعیت از قوانین و مقررات عمومی و اختصاصی دستگاه مربوطه انجام دهند و در مقابل عموم مراجعین به طور یکسان و دستگاه ذیربط پاسخگو باشند.
هرگونه بیاعتنایی به امور مراجعین و تخلف از قوانین و مقررات عمومی ممنوع میباشد. اربابرجوع میتوانند در برابر برخورد نامناسب کارمندان با آنها و کوتاهی در انجام وظایف به دستگاه اجرایی ذی‌ربط و یا به مراجع قانونی شکایت نمایند.
[۲۹]. ماده ۹۳ ـ کلیه کارمندان دستگاههای اجرایی موظفند در ساعات تعیینشده موضوع ماده (۸۷) به انجام وظایف مربوط بپردازند و درصورتی که در مواقع ضروری خارج از وقت اداری مقرر و یا ایام تعطیل به خدمات آنان نیاز باشد براساس اعلام نیاز دستگاه مکلف به حضور در محل کار و انجام وظایف محوله در قبال حقالزحمه یا اضافهکاری برابر مقررات مربوط خواهند بود.
[۳۰]. ماده ۹۶ ـ کارمندان دستگاههای اجرایی مکلف میباشند در حدود قوانین و مقررات، احکام و اوامر رؤسای مافوق خود را در امور اداری اطاعت نمایند. اگر کارمندان حکم یا امر مقام مافوق را برخلاف قوانین و مقررات اداری تشخیص دهند، مکلفند کتباً مغایرت دستور را با قوانین و مقررات به مقام مافوق اطلاع دهند. درصورتی که بعد از این اطلاع، مقام مافوق کتباً اجرای دستور خود را تأیید کرد، کارمندان مکلف به اجرای دستور صادره خواهند بود و از این حیث مسئولیتی متوجه کارمندان نخواهد بود و پاسخگویی با مقام دستوردهنده میباشد.
[۳۱]. مقررات مربوط لایحه مذکور در پیوست این گزارش درج شده است.
[۳۲]. لازم به ذکر است پژوهشگاه قوه قضاییه مهمترین ایدههایی را که در لایحه اداری بر اساس آن تهیه شده است، در دست مطالعه و بررسی دارد یا در برنامه مطالعاتی خود پیشبینی کرده است. بدیهی است هر گونه اقدام اصلاحی برای اجرایی کردن ایدههای مذکور مستلزم نقشآفرینی فعال مراجع مربوطِ قوه مجریه (به ویژه سازمان اداری و استخدامی کشور) است.
[۳۳]. ماده ۳ـ دستگاههای مشمول بندهای (الف)، (ب) و (ج) ماده (۲) این قانون و مدیران و مسئولان آنها مکلفند:
الف ـ کلیه قوانین و مقررات اعم از تصویب‌نامه‌ها، دستورالعملها، بخشنامه‌ها، رویه‌ها، تصمیمات مرتبط با حقوق شهروندی نظیر فرآیندهای کاری و زمان‌بندی انجام کارها، استانداردها، معیار و شاخصهای مورد عمل، مأموریتها، شرح وظایف دستگاهها و واحدهای مربوط، همچنین مراحل مختلف اخذ مجوزها، موافقتهای اصولی، مفاصاحسابها، تسهیلات اعطائی، نقشه‌های تفصیلی شهرها و جداول میزان تراکم و سطح اشغال در پروانه‌های ساختمانی و محاسبات مربوط به مالیات‌ها، عوارض و حقوق دولت، مراحل مربوط به واردات و صادرات کالا را باید در دیدارگاههای الکترونیک به اطلاع عموم برسانند. ایجاد دیدارگاههای الکترونیک مانع از بهره‌برداری روشهای مناسب دیگر برای اطلاع‌رسانی به هنگام و ضروری مراجعین نیست.
ب ـ متن قراردادهای مربوط به معاملات متوسط و بالاتر موضوع قانون برگزاری مناقصات که به روش مناقصه، مزایده، ترک تشریفات و غیره توسط دستگاههای مشمول بندهای (الف)، (ب) و (ج) ماده (۲) این قانون منعقد می‌گردد و همچنین اسناد و ضمائم آنها و هرگونه الحاق، اصلاح، فسخ، ابطال و خاتمه قرارداد پیش از موعد و تغییر آن و نیز کلیه پرداختها، باید به پایگاه اطلاعات قراردادها وارد گردد.
معاونت برنامه‌ریزی و نظارت راهبردی رئیس ‌جمهور موظف است حداکثر ظرف سه ماه پس از ابلاغ این قانون، آیین‌نامه اجرایی آن شامل ضوابط و موارد استثناء، نحوه و میزان دسترسی عموم مردم به اطلاعات قراردادها را تهیه کند و به تصویب هیئت وزیران برساند و ظرف یک سال پایگاه اطلاعات قراردادها را ایجاد نماید.
[۳۴]. ماده۲- هر شخص ایرانی حق دسترسی به اطلاعات عمومی را دارد، مگر آن ‌که قانون منع کرده باشد. استفاده از اطلاعات عمومی یا انتشار آنها تابع قوانین و مقررات مربوط خواهد بود.
ماده ۵- مؤسسات عمومی مکلفند اطلاعات موضوع این قانون را در حداقل زمان ممکن و بدون تبعیض در دسترس مردم قرار دهند.
ماده ۸- مؤسسه عمومی یا خصوصی باید به درخواست دسترسی به اطلاعات در سریعترین زمان ممکن پاسخ دهد و در هر صورت مدت زمان پاسخ نمیتواند حداکثر بیش از ده روز از زمان دریافت درخواست باشد. آییننامه اجرایی این ماده ظرف مدت شش‌ ماه از تاریخ تصویب این قانون بنا به پیشنهاد کمیسیون انتشار و دسترسی آزاد به اطلاعات، به تصویب هیئت وزیران می‌رسد.
[۳۵]. ماده ۹- پاسخی که توسط مؤسسات خصوصی به درخواستهای دسترسی به اطلاعات داده می‌شود، باید به صورت کتبی یا الکترونیکی باشد.
.[۳۶] ماده ۱۰- هر یک از مؤسسات عمومی باید جز در مواردی که اطلاعات دارای طبقه‌‌بندی می‌باشد، در راستای نفع عمومی و حقوق شهروندی دست کم به طور سالانه اطلاعات عمومی شامل عملکرد و ترازنامه (بیلان) خود را با استفاده از امکانات رایانه‌ای و حتی‌الامکان در یک کتاب راهنما که از جمله میتواند شامل موارد زیر باشد منتشر سازد و در صورت درخواست شهروند با اخذ هزینه تحویل دهد:
الف- اهداف، وظایف، سیاستها و خطمشی‌ها و ساختار.
ب- روشها و مراحل اتمام خدماتی که مستقیماً به اعضای جامعه ارایه می‌دهد.
ج – سازوکارهای شکایت شهروندان از تصمیمات یا اقدامات آن مؤسسه.
د – انواع و اشکال اطلاعاتی که در آن مؤسسه نگهداری میشود و آیین ‌دسترسی به آنها.
هـ- اختیارات و وظایف مأموران ارشد خود.
و – تمام سازوکارها یا آیین‌هایی که به وسیله آنها اشخاص حقیقی و حقوقی و سازمانهای غیردولتی میتواند در اجرای اختیارات آن واحد مشارکت داشته یا به نحو دیگری مؤثر واقع شوند.
[۳۷]. برخی از احکام قابل توجه بخشنامه مذکور به شرح زیر است:
ماده ۱۶- پیشنهاد دستگاهها درخصوص مصوبات و لوایح جدید یا اصلاح مصوبات و قوانین قبلی باید به تأیید (پاراف) معاونی که مسئولیت امور حقوقی دستگاهها را دارد نیز رسیده باشد.
ماده ۱۷- پیشنهاد بخشنامهها، دستورالعملها، شیوهنامهها و دیگر متون مورد نظردستگاهها و همچنین سایر اسناد الزامآور که برای تأیید و امضای رییس جهمور و یا معاون اول یا سایر معاونین وی ارایه میشود، مشمول ترتیبات فوق بوده و باید مطابقت آن با قوانین، به تأیید معاونت حقوقی دستگاه مربوط و معاونت حقوقی رییس جمهور نیز رسیده باشد.
ماده ۱۹- دفتر هیئت دولت پیشنهادهایی را که بدون رعایت موارد فوق واصل شده باشد، با ذکر دلیل به دستگاه ذیربط مسترد میکند تا پس از تکمیل مجدداً ارایه نمایند.
[۳۸]. با تقسیمبندی اعمال اداری به دو دسته کلی مصوبات، و تصمیمات و اقدامات، درخصوص فرآیند تهیه و تصویب مصوبات دولتی، مقرراتی در نظام حقوقی فعلی وجود دارد که البته به نظر میرسد به طور کامل و مطلوب اجرایی نشده است. ضوابط و فرآیند تصمیمگیری در برخی حوزههای موضوعی نظیر امور مالی، معاملاتی نیز در قوانین و مقررات مربوط پیشبینی شده است. در این زمینه میتوان به مقررات مربوط قانون محاسبات عمومی کشور و قانون برگزاری مناقصات اشاره کرد. لذا فرآیند تصمیم‌گیری در نظام اداری حداقل در برخی حوزهها، در قوانین و مقررات مربوط ذکر شده است.
[۳۹]. گرچه نظام مذکور در مواردی با نقص و کمبود مواجه است که باید از طریق پیشبینی مقررات مناسب مرتفع شود. همچنین لازم به ذکر است تنقیح قوانین و مقررات اداری موجود یکی از اقدامات لازم جهت فراهمکردن زمینه اجرای کامل و مؤثر قوانین و مقررات یادشده محسوب میشود.