وکیل حجت اله کریمیان

وکیل پایه یک دادگستری (اصفهان)
وکالت تخصصی در دعاوی کیفری

موبایل: 09132100173

نریمان کازرونی

وکیل پایه یک دادگستری (تهران)

موبایل: 09121340411

مرز صلاحیت دیوان عدالت اداری و سایر مراجع قضایی

[تعداد: 0   میانگین: 0/5]

مرز صلاحیت دیوان عدالت اداری و سایر مراجع قضایی

گزارش نشست علمی «مرز صلاحیت دیوان عدالت اداری و سایر مراجع قضایی» توسط سید شهاب‌الدین موسوی‌زاده پژوهشگر پژوهشکده حقوق عمومی و بین‌الملل در سال ۱۳۹۳ تهیه و تنظیم گردیده است. این نشست در انتشارات پژوهشگاه چاپ و منتشر شده و خلاصه آن به شرح ذیل است:
نشست «مرز صلاحیت دیوان عدالت اداری و سایر مراجع قضایی» در تاریخ ۴/۸/۱۳۹۲ با حضور آقای دکتر رضا وصالی (قاضی دادگاه انتظامی قضات) و آقای دکتر مرتضی نجابت‌خواه (عضو هیئت علمی دانشگاه مازندران) برگزار شد. در این نشست موارد ذیل مورد بحث قرار گرفت:
موضوع گزارش پژوهشی مزبور، تعیین مرز صلاحیت میان دیوان عدالت اداری و سایر مراجع قضایی است. مسأله آن است که صلاحیت هر یک از این مراجع، به چند دسته تقسیم می‌شود و معیار تعیین آن کدام است؟
«صلاحیت» مفهومی است که در حوزه‌ی عمومی معنی می‌یابد و به معنای توانایی مرجع یا مقام سیاسی، اداری یا قضایی در اتخاذ تصمیم یا انجام عملی در حوزه ی عمومی است. در معنای مشخص‌تر، «صلاحیت اداری» وضعیت حقوقی مشخصی است که برای مقام یا مرجع اداری تعریف می‌شود و تکالیف و اختیارات مقام اداری یا مرجع قضایی از آن وضعیت حقوقی ناشی می‌شود.
گرچه طبق اصل ۵۹ قانون اساسی جمهوری اسلامی ایران، دادگاه های دادگستری مرجع عمومی تظلم خواهی شمرده می‌شوند، اما بنا بر مصلحتی که قانون‌گذار اساسی تشخیص داده، در اصل ۱۷۳ و ۱۷۰ قانون اساسی برای شکایت از دولت و یا ماموران آن، مرجع اختصاصی‌ای به نام دیوان عدالت اداری تأسیس کرده است. شاید در بادی امر قلمرو صلاحیت هر یک از این دو نهاد معین به نظر برسد، اما در عمل موضوعات چالش برانگیز بسیاری، از جمله معنای واژۀ دولت و نیز ترافعی بودن یا نبودن دعاوی، موجب اختلاف‌های صلاحیتی متعدد میان دادگاه‌های عمومی و دیوان عدالت اداری شده است.
بر این اساس و با توجه آثار منتشر شده در این زمینه و نیز رویه ی قضایی موجود (به ویژه آرای شعب دیوان عالی کشور)، مسایل مطرح راجع به مبحث مرز صلاحیت دیوان عدالت اداری و سایر مراجع (قضایی یا اختصاصی اداری) را به سه گروه می‌توان تقسیم کرد:
الف) مبنای اختلاف در صلاحیت: که می تواند به صورت مثبت (هم دادگاه عمومی و هم دیوان عدالت اداری خود را صالح بدانند) و هم منفی (هیچ یک خود را صالح ندانند) ظهور کند. علاوه بر این، امکان دارد دیوان عدالت اداری ابتداً یا پس از ارجاع پرونده‌ای از سوی دادگاه عمومی، مرجع اختصاصی اداری را صالح بداند.
در صورت حدوث اختلاف دیوان عالی کشور مرجع تعیین صلاحیت است؛ مگر آن‌که دیوان عدالت اداری ابتداً مرجع اختصاصی اداری را صالح بداند که طبق مادۀ ۴۶ قانون تشکیلات و آیین دادرسی دیوان عدالت اداری (مصوب ۳۰/۴/۱۳۹۲)، مرجع اختصاصی مکلف به رسیدگی است و نیازی به ارجاع پرونده به دیوان‌عالی کشور ندارد.

گزارش تمام متن
مرز صلاحیت دیوان عدالت اداری و سایر مراجع قضایی
پیش‌گفتار
انواع اختلاف در صلاحیت و اختلاف‌های مرتبط با موضوع
۱٫۱٫ اختلاف در صلاحیت میان مراجع قضایی
۱٫۲٫ اختلاف در صلاحیت میان دیوان عدالت اداری و مراجع اختصاصی اداری
اختلاف در صلاحیت دیوان عدالت اداری و مراجع قضایی
۲٫۱٫ اختلاف در صلاحیت به اعتبار طرفین دعوا
۲٫۱٫۱٫ مؤسسات عمومی غیر دولتی
۲٫۱٫۲٫ مفهوم دولت
۲٫۲٫ اختلاف در صلاحیت به اعتبار موضوع خواسته
نتیجه
منابع

مرز صلاحیت دیوان عدالت اداری
و سایر مراجع قضایی*
پیش‌گفتار
«صلاحیت» مفهومی است که در حوزه‌ی عمومی معنی می‌یابد و به معنای توانایی مرجع یا مقام سیاسی، اداری یا قضایی در اتخاذ تصمیم یا انجام عملی در حوزه‌ی عمومی است. در تعریفی عام، «صلاحیت» مفهومی کارکردی[۱۴۳] است که در صورت وجود مراجع متعدد برای اعمال اختیار مشابه، حدود اعمال این اختیار را برای هر مرجع مشخص می‌کند.[۱۴۴] صلاحیت قضایی، یعنی صلاحیت مراجع قضایی، در جنبه‌های گوناگونی قابل بررسی است: صلاحیت در آیین دادرسی مدنی عبارت از اختیاری است که به موجب آن دادگاه می‌تواند به دعوایی رسیدگی و حکم صادر نماید. این اختیار را قانون یا به موجب حکم خاص (در مورد دادگاه‌های اختصاصی) و یا به موجب حکم عام (در مورد دادگاه‌های عمومی) می‌دهد.[۱۴۵] برخی دیگر از نویسندگان، صلاحیت را عبارت از تکلیف و حقی می‌دانند که مراجع قضاوتی (قضایی یا اداری) در رسیدگی به دعاوی، شکایات و امور بخصوص، به حکم قانون دارا می‌باشند.[۱۴۶] این تعریف از این رو بر تعریف نخست برتری دارد که صلاحیت را در دو گونه‌ی خویش در نظر می‌گیرد اما، در عین حال، وصف «قضاوتی» برای مراجع اداری (و نه مراجع یا دادگاه‌های اختصاصی اداری) موجب اختلاط کارکردهای اجرایی و قضایی خواهد شد. در آیین دادرسی کیفری، صلاحیت به توانایی و شایستگی قانونی و نیز تکلیف مرجع قضایی به رسیدگی به یک دعوای کیفری قابل تعبیر است.[۱۴۷] برخی از مترجمین نیز این شایستگی را به استعداد دادگاه معین تعبیر کرده‌اند.[۱۴۸] به نظر می‌رسد مفهوم «شایستگی» فارغ از تکلیف یا اختیار بودن آن به آنچه از «صلاحیت» مد نظر است نزدیک‌تر باشد. با توجه به موارد پیش‌گفته، می‌توان گفت «صلاحیت اداری» وضعیت حقوقی مشخصی است که برای مقام یا مرجع اداری تعریف می‌شود و تکالیف و اختیارات مقام اداری یا مرجع قضایی از آن وضعیت حقوقی ناشی می‌شود.[۱۴۹]
به موجب ماده ۲۶ قانون آیین دادرسی دادگاه‌های عمومی و انقلاب در امور مدنی مصوب ۱۳۷۸ «تشخیص صلاحیت یا عدم صلاحیت هر دادگاه نسبت به دعوایی که به آن رجوع شده است با همان دادگاه است». بنابراین، دادگاه در رسیدگی به دعوا یا امری که در آن مطرح شده، نیاز به کسب اجازه از مرجع و مقامی ندارد و اگر خود را صالح تشخیص دهد، رسیدگی می‌کند. البته، تشخیص دادگاه در این خصوص غیر قابل نظارت نیست و قابل شکایت در مرجع تجدیدنظر است.[۱۵۰] اما گاه مراجع قضایی در تشخیص صلاحیت خود دچار اختلاف می‌شوند و این اختلاف میان دادگاه‌های عمومی و دادگاه‌های اختصاصی بیشتر نمود می‌یابد. یکی از مهم‌ترین مراجع اختصاصی دیوان عدالت اداری است.
طبق اصول۱۷۰ و ۱۷۳ قانون اساسی، دیوان عدالت اداری صلاحیت رسیدگی به دعاوی مردم علیه دولت و مأمورین دولتی را دارد. اما، این که این دعاوی چه هستند و چه کسانی در دو طرف دعوا قرار می‌گیرند، مهم است. به عبارت دیگر، پاسخ به این پرسش مهم است که دعاوی اداری در رسیدگی دیوان عدالت اداری چگونه تعریف می‌شوند؟ با توجه به قانون تشکیلات و آیین دادرسی دیوان عدالت اداری مصوب سال ۱۳۹۲، می‌توان اذعان داشت که از منظر قانونگذار، طرفین دعوا در تشخیص صلاحیت دیوان عدالت اداری در رسیدگی به دعاوی اداری تعیین‌کننده هستند. بدیهی است که بحث در خصوص کفایت این شاخص برای تشخیص دعوای اداری مجالی دیگر می‌طلبد، اما در مورد موضوعات دعوا گاه اختلاف در صلاحیت دیوان عدالت اداری و سایر مراجع قضایی رخ می‌دهد که کاوش در علل این اختلافات و راه‌حل‌های آن بسیار مهم است.
بنابراین، تعیین مرز صلاحیت دیوان عدالت اداری و سایر مراجع قضایی از موضوعات مهم نظام حقوقی کشورمان است که عدم شناخت این موارد گاهی موجب تزاحم در صلاحیت مراجع مختلف قضایی می‌شود. از منظر آمار، حجم قابل توجهی از اختلاف در صلاحیت دیوان عدالت اداری و مراجع قضایی را شاهد هستیم. برای مثال، در سال ۱۳۸۹ حدود ۴۰۰ مورد اختلاف میان شعب دیوان عدالت اداری و سایر مراجع وجود داشته که به دیوان‌عالی کشور ارجاع و منجر به صدور ۳۸۰ رأی شده است که طیف وسیعی را در بر می‌گیرد. این اختلافات نیز طیف وسیعی، از توافق‌ها و قراردادهای اداری گرفته تا تملک اراضی اشخاص توسط دولت و… را شامل می‌شود. در نتیجه، نقش دیوان‌عالی کشور در تعیین صلاحیت بسیار حائز اهمیت است. در همین راستا، آسیب‌شناسی علل این اختلافات نیز مهم است زیرا ارائه راهکارهایی برای جلوگیری از حدوث چنین مسائلی ضرورت دارد.[۱۵۱]
بر اساس اهمیت موضوع فوق، نشست علمی‌‌ای در تاریخ ۴/۸/۱۳۹۲ با حضور آقای دکتر رضا وصالی (قاضی محترم دادگاه انتظامی قضات) و آقای دکتر مرتضی نجابت‌خواه (عضو هیأت علمی دانشگاه مازندران) در سالن کنفرانس معاونت آموزش و تحقیقات قوه‌ی قضاییه برگزار شد. مطالب این نشست منبع اصلی این گزارش است و در عین حال، تلاش شده است تا مطالب و مستندات دیگری نیز برای غنای گزارش بدان افزوده شود.
در این گزارش، نخست انواع اختلاف در صلاحیت و دو نوع شایع مرتبط با موضوع بحث، یعنی اختلاف در صلاحیت میان مراجع قضایی و میان دیوان عدالت اداری و مراجع شبه قضایی (دادگاه‌های اختصاصی اداری) بررسی خواهد شد. سپس، به موضوع اصلی، یعنی اختلاف در صلاحیت دیوان عدالت اداری و مراجع قضایی خواهیم پرداخت.
انواع اختلاف در صلاحیت و اختلاف‌های مرتبط با موضوع
اختلاف در صلاحیت در صورت‌های گوناگونی ایجاد می‌شود. در این بخش از گزارش دو نوع از اختلاف در صلاحیت را در میان مراجع قضایی (الف) و اختلاف در صلاحیت میان دیوان عدالت اداری و مراجع شبه قضایی (دادگاه‌های اختصاصی اداری) (ب) مورد بررسی قرار خواهد داد.
۱٫۱٫ اختلاف در صلاحیت میان مراجع قضایی
طبق اصل ۱۵۹ قانون اساسی جمهوری اسلامی ایران[۱۵۲]، مرجع رسمی تظلمات، دادگاه‌های دادگستری هستند. اما در اصل ۱۷۳[۱۵۳]، دیوان عدالت اداری به عنوان مرجع عام رسیدگی به شکایات مردم علیه واحدهای دولتی معین شده است. بنابراین به وجود آمدن اختلاف میان یک مرجع عام و یک مرجع خاص، امری طبیعی است.
دادگاه‌ها فقط نسبت به دعواهایی که قانون اختیار رسیدگی به آنها داده صلاحیت دارند و نسبت به دعواهایی که قانون چنین اختیاری به آنها نداده، غیرصالح هستند. بدیهی است که اختیار مزبور را قانون یا به موجب حکم خاص به دادگاهی غیر دادگاه‌های عمومی می‌دهد، مانند اینکه قانون خاصی اختیار رسیدگی به پاره‌ای امور را به دادگاه اختصاصی اداری یا دیوان عدالت اداری واگذار می‌نماید و یا به موجب حکم عام اختیار رسیدگی به تمام دعاوی را به جز آنچه به موجب قانون استثنا شده به دادگاه‌های عمومی دادگستری می‌دهد.
اختلاف در صلاحیت در دو صورت ایجاد می‌شود: اختلاف سلبی در صلاحیت (یا به تعبیر برخی از نویسندگان اختلاف نفیی) که در آن دادگاهی که دعوا در آن اقامه شده، اگر خود را صالح نداند، با صدور قرار عدم صلاحیت، پرونده را به دادگاهی که صالح تشخیص می‌دهد می‌فرستد. دادگاه مرجوع‌الیه، چنانچه ادعای عدم صلاحیت را نپذیرد (یعنی دادگاه صادرکننده قرار را صالح می‌داند)، اختلاف در صلاحیت محقق شده است. بنابراین، هیچ‌یک خود را صالح به رسیدگی نمی‌دانند. اختلاف ایجابی در صلاحیت (یا به تعبیر برخی از نویسندگان اختلاف اثباتی) زمانی ایجاد می‌شود که دعوا یا امر واحدی در دو (یا چند) مرجع قضایی مطرح شود و هر دو (یا همگی) خود را صالح دانسته و از صدور قرار عدم صلاحیت، به رغم آگاهی از طرح امر در سایر مراجع خودداری می‌کنند.[۱۵۴]
ماده ۲۸ قانون آیین دادرسی مدنی مقرر می‌دارد: «هرگاه بین دادگاه‌های عمومی، نظامی و انقلاب در مورد صلاحیت، اختلافی محقق شود، همچنین در مواردی که دادگاه‌ها ـ اعم از عمومی، انقلاب و نظامی ـ به صلاحیت مراجع غیرقضایی از خود نفی صلاحیت کنند و یا خود را صالح بدانند، پرونده برای حل اختلاف به دیوان‌عالی کشور ارسال خواهد شد. رأی دیوان‌عالی کشور درخصوص تشخیص صلاحیت لازم‌الاتباع می‌باشد». همان‌گونه که ملاحظه می‌شود، ماده ۲۸ از ۲ بخش تشکیل شده است:
بروز اختلاف میان مراجع قضایی نسبت به یکدیگر که صلاحیت ذاتی دارند؛ زمانی که میان مراجع قضایی در مورد صلاحیت اختلافی به وجود آید، رفع اختلاف برعهده دیوان‌عالی کشور است. بنابراین، مراجع قضایی نسبت به یکدیگر دارای صلاحیت ذاتی هستند. در وضعیت کنونی دادگاه‌های عمومی، نظامی و انقلاب به عنوان مراجع قضایی محسوب می‌شوند. اگر دادگاه عمومی رسیدگی به موضوعی را در صلاحیت دادگاه نظامی یا دادگاه انقلاب تشخیص دهد، پرونده را با صدور قرار عدم صلاحیت برای هریک از مراجع مذکور که صالح به رسیدگی بداند، ارسال می‌دارد. در این صورت اگر مرجع مذکور خود را صالح به رسیدگی نداند، اختلاف در امر صلاحیت محقق شده و سپس پرونده برای حل اختلاف به دیوان‌عالی کشور ارسال می‌گردد .
اعلام نفی صلاحیت مرجع قضایی به اعتبار صلاحیت مرجع غیرقضایی یا اعلام صلاحیت مرجع قضایی در قبال مرجع غیرقضایی که ناظر به قسمت اخیر ماده ۲۸ است. برای تبیین موضوع، قضیه مطرح شده در دو بخش مـورد بررسی قرار می‌گیرد.
نخست، چنانچه هریک از مراجع قضایی رسیدگی به موضوعی را که در آن مرجع مطرح شده، در صلاحیت خود نداند و قائل به صلاحیت مرجعی غیرقضایی در رسیدگی و اظهارنظر درباره آن موضوع باشد، قرار عدم صلاحیت خود را به اعتبار صلاحیت مرجع غیرقضایی صادر می‌کند و پرونده پیش از ارسال به مراجع مذکور، به طور مستقیم به دیوان‌عالی کشور ارسال می‌شود. به عنوان مثال، در دعوای افراز ملکی که جریان ثبتی آن خاتمه یافته است، چنانچه دادگاه در رسیدگی خود را صالح نداند، نظر به این که مطابق ماده یک قانون افراز(مصوب ۲۲/۰۸/۱۳۵۷)، افراز املاک مشاعی که جریان ثبتی آنها پایان یافته است، در صلاحیت واحد ثبتی محل وقوع مال غیرمنقول است؛ پیش از ارسال پرونده به مرجع ثبتی محل، باید برای مشخص شدن مرجع صالح، پرونده به دیوان‌عالی کشور ارسال گردد.
دوم، چنانچه هریک از مراجـع قـضایی در رسیدگـی به موضـوعی در قبال مرجع غیرقضایی صلاحیت خود را اعلام نماید، در این حالت نیز پرونده به دیوان‌عالی کشور ارسال می‌شود. به عنوان مثال، در صورتی که دعوای رسیدگی به اشتباه‌‌های ثبتی در دادگاه مطرح ‌شود و خوانده در نخستین جلسه رسیدگی، به صلاحیت دادگاه ایراد وارد کند و عنوان ‌دارد که رسیدگی به موضوع در صلاحیت هیأت نظارت اداره ثبت (موضوع بند یکم ماده ۲۵ قانون ثبت) می‌باشد، دادگاه برابر ماده ۸۸ قانون آیین دادرسی مدنی ‌قبل از ورود به ماهیت امر باید در مورد ایراد معنونه اظهارنظر نماید و چنانچه خود را صالح بداند، با اعلام صلاحیت خود، پرونده را در اجرای قسمت اخیر ماده ۲۸ قانون آیین دادرسی مدنی (مصوب ۱۳۷۹) ‌به دیوان‌عالی کشور ارسال کند.
اداره حقوقی دادگستری نیز در نظریه شماره ۸۸۶/۷ به تاریخ ۲۸ فروردین ۱۳۸۱ ‌در این باره اعلام کرده است: «ماده ۲۸ قانون آیین دادرسی مدنی مصوب ۱۳۷۹ جایگزین ماده ۱۶ قانون اصلاح پاره‌ای از قوانین دادگستری مصوب ۱۳۵۶ هم هست و ازاین‌رو از تاریخ لازم‌الاجرا شدن قانون مارالذکر، ماده ۱۶ قانون مذکور قابل اسناد نیست».
در امور مدنی هنگامی که دادگاه قرار عدم صلاحیت صادر می‌کند، با توجه به ماده ۲۸ قانون یاد شده، باید پرونده را به مرجعی که صالح تشخیص داده است، بفرستد. در این صورت، اگر دادگاه یا مرجع مرجوع‌الیه خود را صالح بداند، اقدام به رسیدگی می‌کند و در غیر این صورت، برای حل اختلاف به شرح مذکور در آن ماده عمل می‌نماید.
همان‌گونه که اشاره شد، در قوانین موجود، ماده‌ی ۲۸ قانون آیین دادرسی دادگاه‌های عمومی و انقلاب، مرجع رسیدگی به اختلاف مراجع قضایی را دیوان‌عالی کشور می‌داند. در رابطه با موضوع این گزارش نیز باید بیان داشت که، ماده‌ی ۴۶ قانون سابق دیوان عدالت اداری مصوب ۱۳۸۵ بیان می‌داشت: «مرجع حل اختلاف در صلاحیت بین شعب دیوان و سایر مراجع قضایی پس از کسب نظر مشاوران دیوان عدالت اداری، دیوان‌عالی کشور است». در ماده‌ی ۱۴ قانون تشکیلات و آیین دادرسی دیوان عدالت اداری مصوب سال ۱۳۹۲ همان سیاق قبلی حفظ، اما اخذ نظر مشاوران دیوان عدالت اداری حذف شد.
در رویه قضایی نیز در رابطه با حل مسأله‌ی اختلاف در صلاحیت میان دیوان عدالت اداری و سایر مراجع قضایی، رأی وحدت رویه‌ی شماره‌ی ۲۸ هیأت عمومی دیوان‌عالی کشور به تاریخ ۱۲ آذر ۱۳۶۴[۱۵۵] در خور اعتناست. به موجب این رأی وحدت رویه، ماده‌ی ۲۲ قانون دیوان عدالت اداری مصوب بهمن ۱۳۶۰ که موخر از ماده‌ی ۱۶ قانون اصلاح پاره‌ای از قوانین دادگستری مصوب خرداد ۱۳۵۶ به تصویب رسیده، علی الاصول ناظر بر حدوث اختلاف میان دیوان عدالت اداری و محاکم دادگستری و حل آن در دیوان‌عالی کشور می‌باشد و بر این اساس، اگر هر یک از این دو مرجع به اعتبار مرجع دیگری از خود نفی صلاحیت کند و مورد قبول طرف واقع نشود، اختلاف محقق می‌گردد. ظاهر امر آن است که این رای، اختلاف سلبی را پذیرفته است. در نتیجه، می‌توان گفت اگر اختلاف صلاحیتی میان «دیوان عدالت اداری» و «شورای حل اختلاف» به وجود آمد، این موضوع در صلاحیت دیوان‌عالی کشور نیست که حل اختلاف کند.[۱۵۶]
۱٫۲٫ اختلاف در صلاحیت میان دیوان عدالت اداری و مراجع اختصاصی اداری
به موجب اصل ۱۵۹ قانون اساسی جمهوری اسلامی ایران، محاکم دادگستری مرجع عام رسیدگی به شکایات و تظلمات مردم قلمداد می‌شوند و در کنار این مراجع عام، شاهد استقرار محاکم اختصاصی با صلاحیت ذاتی رسیدگی به پاره‌ای از دعاوی هستیم که از جمله می‌توان به محاکم نظامی و انتظامی و دیوان عدالت اداری اشاره کرد.
علاوه بر مراجع پیش‌گفته، که در قانون اساسی به آن‌ها اشاره شده است، به جهت نوع رابطه واحدهای دولتی با اشخاص حقیقی و اشخاص حقوق خصوصی در زمینه‌های مختلف، ضرورت استقرار سازوکارهای مناسبی برای حل اختلاف میان این واحدها با اشخاص امری غیرقابل‌چشم‌پوشی به نظر می‌رسد. بر این اساس مراجع شبه قضایی (مراجع اختصاصی اداری)، که نوعاً از نهادهای زیر مجموعه قوه مجریه قلمداد شده و در واقع جزء ساختار تشکیلاتی بدنه دولت بوده[۱۵۷] و صلاحیت ذاتی رسیدگی به برخی از اختلافات مردم با دولت را دارا هستند، ایجاد شدند.
شایان ذکر است اگر چه مراجع شبه قضایی (مراجع اختصاصی اداری)، نوعاً در بدنه اجرایی دستگاه دولتی تشکیل می‌شوند، اما آنچه حائز اهمیت است این که اساساً این مراجع باید از اداره متبوع محل تشکیل مستقل بوده و تکلیفی به تأمین نظر واحد دولتی متبوع خویش نداشته و در مقام رسیدگی صرفاً امر قضاوت و رفع ترافع موجود میان واحدهای دولتی و مردم را در نظر داشته باشند.
به لحاظ این صلاحیت و با توجه به نظارت دیوان عدالت اداری بر این مراجع، امکان اختلاف صلاحیت میان آنها وجود دارد. با این توضیح که مواردی در شعب دیوان‌عالی کشور وجود دارد که یک شعبه‌ی دادگاه عمومی به اعتبار دیوان عدالت اداری از خود نفی صلاحیت می‌کند. دیوان عدالت اداری نیز به اعتبار یک مرجع اختصاصی اداری از خود نفی صلاحیت می‌کند. حال پرسش این است که آیا این مورد هم از موارد اختلاف در صلاحیت می‌تواند باشد یا خیر؟ از عبارات رأی وحدت رویه‌ی شماره‌ی ۲۸ هیأت عمومی دیوان‌عالی کشور ۱۲/۹/۱۳۶۴ چنین امری برنمی‌آید. در ماده‌ی ۲۸ قانون آیین دادرسی دادگاه‌های عمومی و انقلاب در امور مدنی پیش‌بینی شده که هرگاه دادگاه‌ها اعم از عمومی، انقلاب و نظامی از خود نفی صلاحیت کنند و یا خود را صالح بدانند، پرونده به دیوان‌عالی کشور ارسال خواهد شد. در رویه‌ی دیوان عدالت اداری موضوع به دیوان‌عالی کشور ارجاع می‌شود. با این حال در ماده‌ی ۴۸ قانون جدید تکلیف این امر مشخص شده است؛ بدین صورت که با صدور قرار عدم صلاحیت دیوان، پرونده به مرجع صالح ارسال می‌شود و مرجع اخیر (در این جا دادگاه‌های اختصاصی اداری) موظف به رسیدگی است. بنابراین، نیازی به ارجاع امر به دیوان‌عالی کشور نیست.
اختلاف در صلاحیت دیوان عدالت اداری و مراجع قضایی
در رابطه با به وجود آمدن اختلاف در صلاحیت میان دادگاه عمومی دادگستری و دیوان عدالت اداری نظرات مختلفی وجود دارد. از جمله اینکه، دیوان عدالت اداری در صورتی که پرونده‌ی ارجاعی از دادگاه عمومی را در صلاحیت مرجع غیرقضایی بداند، نمی‌تواند راساً برای دادگاه عمومی تعیین تکلیف کند. اگر صلاحیت خویش را بپذیرد و رأی صادر کند که مسئله‌ای مطرح نیست؛ اما در غیر این صورت باید با اعلام نظر، پرونده را برای تعیین صلاحیت، به دیوان‌عالی کشور ارسال کند (یعنی در موردی که دیوان عدالت اداری نظر دادگاه عمومی را نپذیرد و خود را صالح تلقی نکند).[۱۵۸] در عین حال ممکن است گفته شود که در این موارد طبق ماده‌ی ۱۴ قانون جدید دیوان عدالت اداری[۱۵۹]، نظر دیوان‌عالی کشور باید رعایت شود و محلی برای اجرای ماده‌ی ۴۸ قانون جدید[۱۶۰] پیش نمی‌آید. به عبارت دیگر، دیوان عدالت اداری نمی‌تواند خود را صالح نداند.[۱۶۱]
شایان ذکر است که اختلافات دیوان عدالت اداری و مراجع قضایی را بر اساس آرای شعب دیوان‌عالی کشور که در این خصوص صادر شده است از دو منظر می‌توان تحلیل کرد: نخست، اختلافاتی که در مورد صلاحیت به اعتبار طرفین دعوا ایجاد می‌شوند (الف) و دوم، اختلافاتی که در مورد صلاحیت به اعتبار موضوع خواسته ایجاد می‌شوند (ب).
۲٫۱٫ اختلاف در صلاحیت به اعتبار طرفین دعوا
قواعد حل اختلاف صلاحیت، یکی از پیچیده‌ترین مباحث آیین دادرسی است. این قواعد در بین قوانین، آرای وحدت رویه، نظرات مشورتی و اصول حقوقی، پراکنده است. اختلاف در صلاحیت در یک تقسیم بندی می‌تواند به دو اعتبار جلوه کند: اول به اعتبار طرفین دعوا و دیگری به اعتبار موضوع خواسته؛ لذا نخست با توجه به آرای صادره و قوانین موجود، اختلاف در صلاحیت به اعتبار طرفین دعوا را بررسی می‌کنیم.
۲٫۱٫۱٫ مؤسسات عمومی غیر دولتی
در رأی وحدت رویه‌ی شماره ۳۷ ـ ۳۸ و ۳۹ هیأت دیوان عدالت اداری مورخ ۱۰/۷/۶۸ [۱۶۲] مقرر شده است که منظور از کلمه‌ی «مردم» در اصل ۱۷۰ قانون اساسی، اشخاص حقوق خصوصی هستند. در نتیجه، با توجه به معنای عرفی و لغوی کلمه‌ی مردم، دعاوی اشخاص حقوق عمومی از شمول صلاحیت دیوان خارج می‌شود. نکته‌ی حائز اهمیت در این رابطه آن است که قانونگذار نیز با ارایه‌ی تفسیری، رسیدگی به شکایت علیه مؤسسات عمومی غیر دولتی مذکور در قانون فهرست مؤسسات عمومی غیر دولتی (مصوب ۱۳۷۳ مجلس شورای اسلامی) و الحاقیه‌های آن را مشمول صلاحیت دیوان دانسته است.[۱۶۳] به عبارتی این مؤسسات نیز مانند مؤسسات دولتی نمی‌توانند در مقام خواهان در دیوان عدالت اداری طرح شکایت کنند.
می‌دانیم که سازمان‌های عمومی غیر دولتی از جمله جدیدترین مؤسسات عمومی هستند که به عنوان پدیده‌ای نوین در اداره‌ی امور عمومی ایجاد شده‌اند و نشان دهنده‌ی حد اعلای عدم تمرکز در ادره امور عمومی هستند. ماده ۵ قانون محاسبات عمومی کشور مصوب ۱/۶/۱۳۶۶ در تعریف این مؤسسات مقرر داشته است: «مؤسسات و نهادهای عمومی غیر دولتی از نظر این قانون واحدهای سازمانی مشخصی هستند که با اجازه‌ی قانون، به منظور انجام وظایف و خدماتی که جنبه‌ی عمومی دارد تشکیل شده یا می‌شوند. فهرست این قبیل مؤسسات و نهادها با توجه به قوانین و مقررات مربوط، از طرف دولت پیشنهاد و به تصویب مجلس شورای اسلامی خواهد رسید».
فهرست این قبیل مؤسسات و نهادها به موجب تبصره‌ای در ۱۹/۴/۱۳۷۳ به تصویب رسید که به موجب آن ده سازمان و مؤسسات وابسته به آنها به عنوان مؤسسات عمومی غیر دولتی شناخته شدند:
۱ـ شهرداری‌ها ۲ـ بنیاد جانبازان انقـلاب اسلامی ۳ـ هلال احمر ۴ـ کمیته امداد امام خمینی ۵ـ بنیاد شهید و امور ایثارگران ۶ـ بنیاد مسکن انقلاب اسلامی ۷ـ کمیته ملی المپیک ۸ـ بنیاد ۱۵ خرداد ۹ـ سازمان تبلیغات اسلامی ۱۰ـ سازمان تأمین اجتماعی.
همچنین درسال‌های بعد، با تصویب مجلس شورای اسلامی، جهاد دانشگاهی، بنیاد امور بیماری‌های خاص و سازمان دانش آموزی جمهوری اسلامی ایران و چندین مؤسسه دیگر نیز به فهرست قانون مؤسسات و نهادهای عمومی غیر دولتی ملحق شدند و تعداد این مؤسسات به ۲۲ رسیده است.
در تعریف قانون محاسبات عمومی کشور مؤسسه عمومی غیر دولتی به صورت مطلق تعریف شده است اما طبق ماده ۳ قانون مدیریت خدمات کشوری مصوب ۱۸/ ۱۱/ ۸۶: «مؤسسه یا نهاد عمومی غیر دولتی واحد سازمانی مشخص است که دارای استقلال حقوقی است و با تصویب مجلس شورای اسلامی ایجاد شده یا می‌شود و بیش از پنجاه درصد بودجه سالانه آن از محل منابع غیر دولتی تأمین می‌گردد و عهده دار وظایف و خدماتی است که جنبه عمومی دارد».
طبق این تعریف، لازم است بیش از پنجاه درصد بودجه سالانه این مؤسسات از طریق منابع غیر دولتی تأمین گردد که این ویژگی می‌تواند تا حدودی باعث ناهماهنگی، اختلاف و چالش در احکام و ماهیت این مؤسسات بشود. چرا که امکان دارد مؤسسه‌ای در یک سال بیش از پنجاه درصد بودجه سالانه خود را از منابع دولتی تأمین کند و در سال دیگر این امکان برایش وجود نداشته باشد.[۱۶۴] مشاهده می‌شود که این مؤسسات، دولتی محسوب نمی‌شوند؛ اما بنا به تفسیر مجلس صلاحیت دیوان عدالت اداری شامل این مؤسسات نیز می‌شود.
در مورد مؤسسات عمومی غیر دولتی شاهد آرای فراوانی در دیوان‌عالی کشور هستیم. برای مثال، در مورد امکان شکایت شهرداری‌ها، به عنوان مؤسسه عمومی غیردولتی، در دیوان عدالت اداری آرای متفاوتی در شعب دیوان‌عالی کشور صادر شده است. برخی از شعب شکایت شهرداری را قابل استماع ندانسته[۱۶۵] و برخی این شکایت را قابل استماع می‌دانند.[۱۶۶] اما رویه غالب در دیوان‌عالی کشور و شعب دیوان عدالت اداری عدم صلاحیت دیوان عدالت اداری در رسیدگی به شکایاتِ شهرداری‌هاست. در مورد دانشگاه آزاد اسلامی، با توجه به ماهیت مبهم این نهاد، شکایت از آن در دیوان عدالت اداری پذیرفته نمی‌شود.[۱۶۷] در مورد سازمان تأمین اجتماعی نیز دیوان‌عالی کشور، دادگاه‌های عمومی را مرجع صالح برای رسیدگی به شکایت‌های طرح شده از سوی این سازمان می‌داند.[۱۶۸]
شایان ذکر است که که در بند ۱ ماده‌ی ۱۲ قانون جدید دیوان، رسیدگی به شکایات و تظلمات و اعتراضات اشخاص حقیقی یا حقوقی از آیین‌نامه‌ها و سایر نظامات و مقررات مؤسسات عمومی غیر دولتی در صلاحیت دیوان دانسته شده است. در حالی که ماده‌ی ۱۰ قانون یاد شده ـ راجع به صلاحیت شعب ـ نامی از مؤسسات عمومی غیر دولتی نیاورده است؛ بر این اساس می‌توان گفت شکایات علیه این مؤسسات در هیأت عمومی قابل رسیدگی و در شعب غیر قابل رسیدگی است[۱۶۹].
۲٫۱٫۲٫ مفهوم دولت
یکی از مواردی که در این بخش باید مشخص شود، معنای «دولت» است. نخستین چیزی که از مفهوم اداره ـ که این دیوان قرار است بر آن نظارت کند ـ به ذهن می‌رسد، پیوند آن با مفهوم دولت است. اما کدام معنا از دولت مورد نظر است؟
از اصل ۱۷۳ قانون اساسی فهمیده می‌شود که خوانده در دعوایی که دیوان عدالت اداری صلاحیت رسیدگی آن را دارد، «مأمور دولتی» و «واحد دولتی» است. اصل مذکور مقرر می‌دارد:
«به منظور رسیدگی به شکایات، تظلمات و اعتراضات مردم نسبت به مأمورین یا واحدها یا آیین‌نامه‌های دولت و احقاق حقوق آنها دیوانی به نام دیوان عدالت اداری زیر نظر رئیس قوه قضاییه تأسیس می‌گردد».
اما نکته مهم در این رابطه آن است که مأمور یا واحد دولتی به چه کسی و چه چیزی گفته می‌شود. آیا مقصود صرفاً مأمورین و واحدهای قوه مجریه است یا مأمورین و واحدهای قوه قضاییه و مقننه را نیز شامل می‌شود؟
برای تبیین مفهوم این عبارت لازم است توجه شود که واژه «دولت» معمولاً در سه معنای زیر کاربرد دارد:
۱ـ دولت به معنای کلیتی که جامع عناصر سه گانه جمعیت، سرزمین و نیروی فرمانروایی باشد. در این معنا واژه دولت معادل کلمه (Etat) در فرانسه است. از این مفهوم در حقوق اساسی به «دولت ـ کشور» یاد می‌شود.
۲ـ دولت به معنای طبقه فرمانروایان یا حکومت کنندگان؛ دولت در این معنا مفهومی است که در مقابل مفهوم ملت یا فرمان بران قرار دارد. در فرانسه از این مفهوم به (Classe gouvernante) طبقه حاکم یا (Institutions gouvernants) نهادهای فرمانروا تعبیر می‌شود.
۳ـ دولت به معنای قوه‌مجریه که معادل کلمه(gouvernement) فرانسوی است.
حال، مقصود از واژه دولت در اصل ۱۷۳ قانون اساسی کدام معنای ذکر شده است؟ بر اساس یک دیدگاه، که مبتنی بر تفسیر مضیق از وصف «دولتی» است، قانونگذار در اصل ۱۷۳، مأمورین و واحدها را به کلمه «آیین‌نامه‌ها» عطف کرده است. اگر معلوم شود که مقصود از «آیین‌نامه‌های دولتی» چیست، می‌توان به قرینه عطف، مفهوم مأمورین و واحدهای دولتی را نیز معلوم نمود. ظاهراً مقصود از «آیین‌نامه‌های دولتی» در اصل ۱۷۳، همان است که در اصل ۱۳۸ قانون اساسی آمده است. این اصل مقرر نموده است:
«علاوه بر مواردی که هیأت وزیران یا وزیری مأمور تدوین آیین‌نامه‌های اجرایی قوانین می‌شود، هیأت وزیران حق دارد برای انجام وظایف اداری و تأمین اجرای قوانین و تنظیم سازمانهای اداری، به وضع تصویب نامه و آیین‌نامه بپردازد. هر یک از وزیران نیز در حدود وظایف خویش و مصوبات هیأت وزیران حق وضع آیین‌نامه و صدور بخشنامه را دارد، ولی مفاد این مقررات نباید با متن و روح قوانین مخالف باشد. دولت می‌تواند تصویب برخی از امور مربوط به وظایف خود را به کمیسیونهای متشکل از چند وزیر واگذار نماید. مصوبات این کمیسیونها در محدوده قوانین، پس از تأیید رئیس جمهور لازم الاجرا است.
تصویب نامه‌ها و آیین‌نامه‌های دولت و مصوبات کمیسیونهای مذکور در این اصل، ضمن ابلاغ برای اجرا، به اطلاع رئیس مجلس شورای اسلامی می‌رسد تا در صورتی که آنها را بر خلاف قوانین بیابد با ذکر دلیل، برای تجدیدنظر به هیأت وزیران بفرستد».
موضوع اصل فوق، مصوبات قوه مجریه است. علاوه بر اصل ذکر شده، در اصل ۱۷۰، آیین‌نامه‌های دولتی، معادل مصوبات قوه مجریه گرفته شده است. این اصل مقرر داشته است:
«قضات دادگاه‌ها مکلفند از اجرای تصویب نامه‌ها و آیین‌نامه‌های دولتی که مخالف با قوانین و مقررات اسلامی یا خارج از حدود اختیارات قوه مجریه است خودداری کنند. هر کس می‌تواند ابطال این‌گونه مقررات را از دیوان عدالت اداری تقاضا کند».
شایان ذکر است که در همین رابطه و در تاریخ ۰۲/۰۸/۱۳۸۳ رئیس وقت قوه‌ی قضاییه طی نامه‌ای از شورای نگهبان درخواست نمود این شورا نظر تفسیری خود را در خصوص محدوده‌ی اختیارات دیوان عدالت اداری تبیین نماید؛ به این معنا که آیا صلاحیت این دیوان با توجه به اصل ۱۷۰ قانون اساسی تصوب نامه‌ها و آیین‌نامه‌های قوه مقننه، قوه قضاییه و سازمان‌های وابسته به آن‌ها و هم چنین مصوبات شورای عالی انقلاب فرهنگی و مصوبات اداری شورای نگهبان و مجمع تشخیص مصلحت نظام و مانند آن نیز می‌شود یا مخصوص به تصویب نامه‌ها و آیین‌نامه‌های قوه‌ی مجریه است؟ شورای نگهبان نیز در پاسخ به نامه‌ی مذکور در تاریخ ۲۸/۰۸/۱۳۸۳ نظریه تفسیری خود را به این شرح اعلام نمود: «با توجه به قرینه‌ی قوه مجریه در قسمت اخیر اصل یکصد و هفتاد قانون اساسی مقصود از تعبیر دولتی در این اصل قوه مجریه است».
با توجه به آنچه بیان شد، مقصود از آیین‌نامه‌های دولتی در اصل ۱۷۳، به قرینه اصول ۱۳۸ و ۱۷۰، مصوبات قوه مجریه است و چون، عبارت فوق، عطف به عبارت «مأمورین یا واحدها» شده است، بنابراین، منظور از مأمورین یا واحدهای دولتی نیز، مأمورین و واحدهای قوه مجریه می‌باشند. نتیجه این که، از نظر قانون اساسی، خوانده در دعاوی مطرح شده در دیوان عدالت اداری، مأمورین و واحدهای قوه مجریه می‌باشند.
اما بر اساس نظر دیگر، که مبتنی بر تفسیر موسع از وصف «دولتی» است، آنچه به عنوان صلاحیت‌ها و اختیارات دیوان عدالت اداری در اصل ۱۷۳ آمده، حداقل‌ها محسوب می‌شود، قانونگذار، تعیین حدود اختیار این دیوان را به قانون عادی احاله کرده است. ذیل اصل اخیر مقرر می‌دارد: «حدود اختیارات و نحوه عمل این دیوان را قانون تعیین می‌کند».
با توجه به این که عدم تعریف یکسان از معنای دولت می‌تواند موجب اخلال در نظم قضایی کشور شود (از جهت ایجاد اختلاف‌های متعدد در صلاحیت مراجع قضایی)، مطالعه‌ی آرای صادره از هیأت عمومی دیوان عدالت اداری به عنوان مرجع اختصاصی رسیدگی به شکایت علیه واحدهای دولتی می‌تواند مفید باشد.
یکی از نویسندگان آرای صادره از این مرجع را به سه دسته تقسیم کرده است[۱۷۰]: دسته اول آرایی هستند که از آنها به عنوان آرای مبتنی بر یک وجهی بودن دولت یاد می‌شود و به بیان دیگر در این آرا، دیوان عدالت اداری همه‌ی دستگاه‌ها و یا واحدهای دولتی را یکسان تلقی می‌کند و هر دستگاه یا اداره یا شرکت دولتی را «دولت» محسوب می‌کند و معتقد است از آنجا که همه‌ی این‌ها دولت هستند و دیوان عدالت نیز مرجع رسیدگی به شکایات و اعتراضات مردم (نه دولت) است، بنابراین شکایات واحدهای مذکور قابل طرح و رسیدگی در شعب دیوان نیست. این نوع نگاه بازتاب پذیرش مفهوم سازمانی اداره توسط دیوان عدالت اداری است. یعنی دیوان به هر کدام از واحدهای مذکور صرف نظر از ماهیت، عملکرد، جایگاه حقوقی و نوع فعالیت‌های آن دولت اطلاق می‌کند و نوع دعوی و جایگاهی که طبق آن واحدهای دولتی می‌توانند در دیوان عدالت به عنوان یک طرف دعوی حضور یابند مورد توجه قرار نگرفته است. لذا می‌توان گفت تفسیر دیوان عدالت از مفهوم دولت در آرای دسته اول یک نوع تفسیر شکلی و ظاهری از عبارات قوانین است. به عنوان مثال، در یک مورد شعبه‌ی دیوان شکایت وزارت مسکن و شهرسازی از شهرداری تهران را پذیرفت، اما شکایت مشابهی را شعبه‌ی دیگر دیوان نپذیرفت. این امر منجر به صدور رأی وحدت رویه ۳۷ ـ ۳۸ ـ ۳۹ مورخ ۱۰/۰۷/۶۸ شد که بر اساس آن دولت یک واحد یکپارچه تلقی شده و شکایت واحدهای دولتی را به هیچ عنوان قابل طرح در دیوان ندانست.
دسته دوم آرای ابطالی هیأت عمومی دیوان عدالت می‌باشند که با آرای دسته اول تعارض دارد؛ چرا که به شکایات دستگاه‌های دولتی در هیأت عمومی دیوان علیه تصمیمات عام‌الشمول دولتی (آیین‌نامه‌ها، تصویب نامه‌ها، بخش‌نامه‌ها…) رسیدگی کرده است. هرچند در آرای وحدت رویه استدلال هیأت عمومی دیوان در مورد پذیرش شکایات دستگاه‌های دولتی در هیأت عمومی بیان نشده است، اما قضات دیوان عدالت معتقدند که در این گونه پرونده‌ها، دستگاه دولتی به عنوان شاکی حضور ندارد بلکه مقررات دولتی خلاف قانون اساسی یا عادی و شرع را اعلام می‌کنند؛ ولی آیین دادرسی دیوان و عملکرد هیأت عمومی در مواردی که برخی از این گونه شکایات را رد کرده است، با ادعای مذکور تعارض دارد[۱۷۱].
برای نمونه هیأت عمومی دیوان عدالت طبق آرای ۲۱ ـ ۲۰ به تاریخ ۲۵/۰۱/۸۱ به شکایت سازمان اوقاف و امور خیریه به خواسته‌ی ابطال بخشنامه‌ی معاون هماهنگی امور عمرانی وزارت کشور رسیدگی و رأی به ابطال بخشنامه داده است و یا در دادنامه ۴۵۳ ـ ۲۵/۰۵/۸۸ شاکی نیروی انتظامی جمهوری اسلامی ایران و خواسته ابطال بخشنامه‌ی ۱۵/۰۲/۸۴ رئیس قوه قضاییه است.
دسته سومِ آرای دیوان هرچند با آرای دسته اول تعارض دارد، ولی خود این استدلال را ثابت می‌کند که دولت یک پدیده حقوقی چندوجهی است و لذا جایگاه حقوقی دولت و آثار حقوقی آنرا باید در هر وجه دولت مورد توجه قرار داد. بر اساس این دیدگاه، نمی‌توان دولت را در یک وجه دید و برای همه دستگاه‌های دولتی در هر جایگاهی حکم واحد صادر کرد. رأی وحدت رویه‌ی شماره ۱۵۵ به تاریخ ۲۵/۰۷/۱۳۷۱ در این زمینه قابل توجه است:
«هر چند سازمان اوقاف در عداد واحدهای دولتی قرارداد و مطابق مقررات و رأی شماره ۳۷ ـ ۳۸ ـ ۳۹ مورخ۱۰/۷/۶۸ هیأت عمومی دیوان عدالت‌اداری که در مقام ایجاد وحدت رویه صادر شده رسیدگی به شکایات و اعتراضات واحدهای دولتی جز نسبت به مصوبات و نظامات دولتی از قلمرو‌ صلاحیت دیوان خارج است لیکن حکم مذکور نظار به مواردی است که واحد دولتی بالاصاله و در مقام حفظ حقوق دولت مبادرت به تقدیم‌ دادخواست کند در حالی که به موجب احکام و مقررات قانونی مدنی در باب ماهیت حقوقی عقد وقف و نتایج و آثار مترتب بر آن مال موقوفه متعلق‌حق دولت نیست و درآمد و عواید آن جزو بودجه عمومی دولتی محسوب نمی‌شود و سازمان اوقاف در اداره امور موقوفات در واقع و نفس‌الامر‌ مجری نیات و اهداف واقف و حافظ منافع و حقوق موقوف علیهم است و به نیابت و نمایندگی قانونی آنان عهده‌دار و تولیت و اداره امور موقوفات ‌می‌باشد و تبعاً در صورت تضییع حقوق آنها می‌تواند به نمایندگی قانونی موقوف علیهم حسب مورد به مراجع قضایی و از جمله دیوان عدالت اداری ‌شکایت کند بنابراین دادنامه شماره ۱۲۰۹ مورخ ۲۳/۷/۶۵ شعبه اول دیوان که متضمن این معنی است موافق اصول و موازین قانونی تشخیص داده ‌می‌شود».
مشاهده می‌شود که تعارضات موجود در سه دسته آرای دیوان عدالت حاکی از فقدان مبنای واحد و مشخصی در تشخیص واحد دولتی و به تعبیر کلی‌تر مفهوم دولت است.
در رابطه با موضوعِ اصلی این گزارش نیز باید گفت طبیعی است که چنین موضوعاتی علاوه بر بحث‌های داخل دیوان عدالت اداری، در خارج از این نهاد نیز می‌تواند موجب اختلاف در صلاحیت‌ها شود. به ویژه در مورد آن دسته از نهادهایی که دولتی بودن آن‌ها مورد تردید واقع می‌شود؛ مانند کلینیک‌های درمانی وابسته به سازمان‌های دولتی و یا شرکت‌های تابعه‌ی یک شرکت مادرِ دولتی. در این زمینه شعب دیوان‌عالی کشور آرای متعددی در مقام حل اختلاف صادر کرده‌اند. از جمله در برخی از آرا رسیدگی به شکایت کلینیک فرهنگیان (وابسته به آموزش و پرورش تبریز) علیه اداره‌ی کل کار و امور اجتماعی آذربایجان شرقی[۱۷۲] و نیز طرح دعوا توسط شرکت‌های مادر تخصصی دولتی و شرکت‌های وابسته به آن‌ها[۱۷۳] را در دیوان عدالت اداری، خارج از صلاحیت این نهاد دانسته است. به نظر شعب دیوان‌عالی کشور این واحدها، دولتی محسوب می‌شوند. بنابراین، مستفاد از اصول ۵۹ و ۱۷۳ قانون اساسی باید در دادگاه‌های عمومی دادگستری اقامهی دعوی نمایند[۱۷۴]. در همین رابطه، دانشگاه‌ها نیز با توجه به اینکه نهادهای غیرمتمرکز فنی یا تخصصی هستند نمی‌توانند در دیوان اقامه دعوا نمایند.[۱۷۵]
شایان ذکر است که استدلال‌های شعب دیوان عدالت اداری، مشاوران موضوع ماده ۴۶ قانون سابق دیوان عدالت اداری (۱۳۸۵) و نیز شعب دیوان‌عالی کشور عمدتا به استناد تفسیر شورای نگهبان از اصل ۱۷۳؛ متن ماده ۱۳ قانون سابق دیوان و نیز رأی وحدت رویه‌ی شماره ۶۰۲ مورخ ۲۶/۱۰/۱۳۷۴ دیوان‌عالی کشور می‌باشد.[۱۷۶]
این مسأله که شکایت واحدهای دولتی باید در کجا مطرح شود، منجر به صدور رأی وحدت رویه شماره‌ی ۶۹۹ مورخ ۲۲/۳/۸۶ دیوان‌عالی کشور شد.[۱۷۷] بر اساس این رای، هیأت عمومی قایل به آن شده که گرچه در شکایات مردم علیه دولت، دیوان صالح به رسیدگی است اما در رابطه با شکایات نهادهای دولتی (یعنی قرار گرفتن این نهادها در جایگاه خواهان)، دادگاه‌های دادگستری به عنوان مرجع عام رسیدگی به تظلمات، صالح می‌باشد. بر این اساس، به طور مثال سازمان‌های دولتی در صورت اعتراض به آرای کمیسیون ماده ۷۷ قانون شهرداری‌ها باید به دادگاه‌های عمومی دادگستری مراجعه کنند و نه دیوان عدالت اداری.
البته، باید اشاره کرد که با توجه به تعریف هیأت عمومی دیوان عدالت اداری از واژه «دادگاه صالح»، برای ابطال آرای مراجع شبه‌قضایی رویه دوگانه‌ای وجود دارد به این معنا که برای برخی، دادگاه‌های عمومی دادگستری و برای برخی دیگر دیوان عدالت اداری را باید مراجع صالح دانست. به عنوان مثال اشخاص برای اعتراض به رأی هیأت حل اختلاف موضوع ماده ۵ قانون نحوه صدور اسناد مالکیت املاکی که سند ثبتی آنها در اثر جنگ یا حوادث غیرمترقبه مانند زلزله سیل و آتش‌سوزی از بین‌رفته‌اند باید به دادگاه صالح مراجعه کنند؛ در حالی که برای اعتراض به رأی هیأت حل اختلاف کارگر و کارفرما بر مبنای ماده ۱۰ قانون دیوان عدالت اداری باید به دیوان عدالت اداری مراجعه کنند. بدیهی است که با توجه به رأی شعبه‌ی پنجم دیوان‌عالی کشور (مذکور در همین گزارش) مرجع صالح برای رسیدگی به شکایتِ واحدهای دولتی، دادگاه‌های عمومی دادگستری می‌باشد و نه دیوان عدالت اداری.
۲٫۲٫ اختلاف در صلاحیت به اعتبار موضوع خواسته
درباره‌ی صلاحیت دیوان عدالت اداری به اعتبار موضوع خواسته، نکاتی را که دیوان‌عالی کشور روی آن‌ها تأکید دارد به چند مورد تقسیم می‌شود. نخستین نکته، ترافعی نبودن دعواست. چند رأی هم در این زمینه وجود دارد؛ از جمله رأی وحدت رویه هیأت عمومی دیوان‌عالی کشور به شماره‌ی ۴۷ مورخ ۱۷/۱۰/۶۷ است که اشعار می‌دارد، دعوای ترافعی (مدنی و حقوقی بودن) در صلاحیت دادگاه عمومی است.
در این جا توجه به معنای ترافعی بودن مهم است. ترافعی در برابر حسبی است. ماده ۱ قانون امور حسبی مصوب ۲/ ۴/۱۳۱۷ امور حسبی را اموری می‌داند که دادگاه‌ها تکلیف دارند تا نسبت به آن امور وارد عمل شده و اتخاذ تصمیم کنند بدون اینکه رسیدگی به این امور محتاج به اقامه دعوی یا طرح درخواست ذی‌نفع و یا وقوع اختلاف و منازعه بین اشخاص باشد. در نقطه‌ی مقابل باید گفت که ترافعی بودن دعوا ریشه در نظام دادرسی اتهامی دارد. « نظام اتهامی به طور اصلی پاسخگوی این تفکر است که دعوی تنها مبارزه‌ای است که به شکلی تشریفاتی تنظیم گردیده و نزد شاهدی بی‌طرف و منفعل یعنی قاضی که نقش او تنها اعلام حق یا تأیید موضع یکی از طرفین می‌باشد جریان می‌یابد.»[۱۷۸] در کتاب‌های آیین دادرسی برای این نظام ویژگی‌هایی ذکر شده که از جمله‌ی آن‌ها «ترافعی بودن» دعوا است. به این معنا که تمام دادرسی‌ها باید همچون یک دادرسی حقوقی بوده که شاکی و متهم در جایگاه خواهان و خوانده قرار دارند؛ شاکی دلایل خود را ابراز می‌دارد و متهم در موقعیتی برابر با او و با اطلاع از دلایل طرف مقابل خود، به رد دلایل اتهامی می‌پردازد و قاضی با ملاحظه نبرد قضایی طرفین، در پایان حکم خود را صادر می‌کند.[۱۷۹]
حال، سؤال این جاست که آیا رسیدگی به پرونده‌ها در دیوان عدالت اداری محتاج اقامه‌ی دعوی نیست؟ در این زمینه آرای گوناگونی تا کنون صادر شده است. از جمله رأی وحدت رویه‌ی شماره‌ی ۱۳۸ مورخ ۱۲/۰۴/۱۳۷۹ هیأت عمومی دیوان عدالت اداری که در آن پس از بروز اختلاف میان شعبه چهارم دیوان عدالت که شکایت شاکی به خواسته ابطال اقدامات و عملیات سند مالکیت به نام بنیاد مستضعفان به طرفیت اداره ثبت اسناد و املاک مراغه را خارج از صلاحیت دیوان اعلام ولی شعبه پانزدهم دعوی همین شاکی را با همین خواسته به طرفیت اداره ثبت اسناد و املاک تهران پذیرفته است. هیأت عمومی دیوان عدالت اداری طی رأی وحدت رویه ۱۳۸ مورخ ۱۲/۴/۷۹ نظر داده است که “دعوی خواسته ابطال سند انتقال و مالکیت به طرفیت واحد دولتی ذی‌نفع مستند به رأی وحدت رویه شماره ۵۴۴ هیأت عمومی دیوان‌عالی کشور[۱۸۰] از نوع دعاوی مدنی داخل در قلمرو صلاحیت دادگاه‌های عمومی دادگستری و دادنامه شعبه چهارم دیوان در حدی که متضمن این نظر است موافق اصول و موازین قانونی تشخیص می‌گردد …”.
رأی دیگری نیز در این باره از هیأت عمومی دیوان عدالت اداری به شرح زیر صادر شده است: «نظر به این‌که اختلاف در کیفیت اجرای قراردادهای منعقده و شرایط آنها از مصادیق دعاوی حقوقی داخل در صلاحیت دادگاه عمومی دادگستری محسوب می‌شود، بنابراین دادنامه شماره ۳۵۹ الی ۳۶۴ مورخ ۲۸/۳/۱۳۷۶ شعبه دهم درحدی که متضمن این معنی است موافق اصول و موازین قانونی شناخته می‌شود. این رأی مطابق قسمت اخیر ماده ۲۰ قانون دیوان عدالت اداری برای شعب دیوان و سایر مراجع مربوط در موارد مشابه لازم‌الاتباع است».

©
در همین خصوص شعبه‌ی بیست و پنجم دیوان‌عالی کشور در رأی شماره ۹۰۰۹۹۷۰۹۰۰۸۵۰۰۲۲۰ مورخ ۲۱/۰۶/۱۳۹۰ و در مقام تعیین دادگاه صالح در مورد دعوای مربوط به «پیمان کاری‌های دولتی» می‌گوید: «تصمیم شعبه سوم دیوان عدالت اداری در صدور قرار عدم صلاحیت به اعتبار صلاحیت دادگاه عمومی ایلام با توجه به محتویات پرونده بلااشکال [است] و تأیید می‌گردد و با تشخیص صلاحیت دادگاه مذکور در رسیدگی به دعوای مطروحه، ضمن نقض رأی شعبه پنجم دادگاه عمومی ایلام حل اختلاف می‌نماید».[۱۸۱]

دیوان‌عالی کشور در آرای دیگری هم اعتقاد خود به این نوع تقسیم بندی را نشان داده است؛ از جمله در رأی شماره ۹۰۰۹۹۷۰۹۰۸۹۰۰۱۴۲ مورخ ۱۶/۰۳/۱۳۹۰ دعوا به خواسته «الزام واحدهای دولتی به استرداد مبالغ دریافتی غیرواقعی» را دعوای حقوقی و در صلاحیت دادگاه‌های عمومی دادگستری دانسته است.
همین‌طور در رأی شماره ۸۹۰۹۹۷۰۹۰۷۰۰۰۷۹۱ مورخ ۰۹/۱۲/۱۳۸۹ دعوا به خواسته «توقف عملیات اجرایی و ابطال اجراییه پرونده‌های ثبت اسناد و املاک» را نیز در زمره‌ی دعاوی ترافعی و در صلاحیت دادگاه عمومی دانسته است.
در این زمینه باید گفت که استدلال مشاوران موضوع ماده ۴۶ قانون سابق دیوان عدالت اداری، بر چند مبنا استوار است:
الف) ناشی بودن دعوا از قرارداد؛
ب) صلاحیت ذاتی محاکم عمومی دادگستری در رسیدگی به امور ترافعی و دعاوی ناشی از قرارداد؛
ج) مرجعیت عام محاکم عمومی دادگستری در رسیدگی به تظلمات.[۱۸۲]
اما در رأی شماره‌ی ۹۰۰۹۹۷۰۹۰۷۰۰۰۲۹۶ مورخ ۱۵/۴/۹۰ از شعبه‌ی دیوان‌عالی کشور، مقرر شده است که ملاک ترافعی بودن باید کنار گذاشته شود؛ چرا که دیوان عدالت اداری نیز به نوعی رسیدگی ترافعی می‌کند.
نکته‌ی دیگر بحث تعیین دادگاه صالحه است. هیأت عمومی دیوان عدالت اداری در آرای وحدت رویه گوناگونی اعلام کرده که منظور از دادگاه صالحه، دادگاه عمومی دادگستری است. دیوان‌عالی کشور نیز ظاهراً بر این نظر است. از جمله شعبه‌ی سوم دیوان‌عالی کشور در رأی شماره ۹۰۰۹۹۷۰۹۰۹۱۰۰۴۴۲ مورخ ۲۹/۱۱/۱۳۹۰ با این عنوان: «دعاوی پیمانکاران علیه کارفرمایان دولتی در رابطه با اجرای تعهدات قراردادهای پیمانکاری در دیوان عدالت اداری مسموع نیست» چنین بیان داشته است: «خواسته خواهان با توجه به شرح خواسته در دادخواست تقدیمی از امور ترافعی و مدنی است که رسیدگی به آن در صلاحیت دادگاه است…» به نظر می‌رسد در تعیین دادگاه صالحه باید به ماهیت تصمیم توجه داشت که اگر ماهیتی اداری دارد در صلاحیت دیوان عدالت اداری باشد. نه این که به صرف ذکر عنوان دادگاه صالحه، آن امر را در صلاحیت دادگاه عمومی دادگستری بدانیم. به دیگر سخن، باید به ماهیت دعوا توجه کرد و نه ظهور عنوان دادگاه صالحه در دادگاه‌های ذی‌صلاح دادگستری. ضمن آن که ترافعی بودن یا نبودن نباید ملاک تعیین صلاحیت دیوان عدالت اداری باشد.
در همین خصوص آقای دکتر وصالی می‌گویند: «ما با نظر دیوان عدالت اداری در بحث هایمان در دیوان‌عالی کشور موافق بودیم. گر چه نظرمان این نیست که هر جا عنوان دادگاه صالحه آمد منظور دادگاه دادگستری باشد.»
نکته‌ی مهم دیگری که از آرای صادره از دیوان‌عالی کشور در مورد تعیین صلاحیت فهمیده می‌شود، محدود به خواسته بودن دعوا است. با این توضیح که صدور حکم در مورد برخی خواسته‌ها در صلاحیت دادگاه عمومی است. به عنوان مثال، طبق تبصره ۱ ماده ۱۰ قانون تشکیلات و آیین دادرسی دیوان عدالت اداری (مصوب ۱۳۹۲) تشخیص استحقاق دریافت خسارت در صلاحیت دیوان عدالت اداری است اما مطالبه‌ی آن باید از طریق دادگاه عمومی انجام پذیرد.[۱۸۳]

نتیجه
به طور کلی مسایل مطرح راجع به موضوع مرز صلاحیت دیوان عدالت اداری و سایر مراجع (قضایی یا اختصاصی اداری) را به سه گروه می‌توان تقسیم کرد:
الف) مبنای اختلاف در صلاحیت: که می‌تواند به صورت مثبت (هم دادگاه عمومی و هم دیوان عدالت اداری خود را صالح بدانند) و هم منفی (هیچ یک خود را صالح ندانند) ظهور کند. علاوه بر این، امکان دارد دیوان عدالت اداری ابتداً یا پس از ارجاع پرونده‌ای از سوی دادگاه عمومی، مرجع اختصاصی اداری را صالح بداند.
در صورت حدوث اختلاف در هر حالت دیوان‌عالی کشور مرجع تعیین صلاحیت است؛ مگر آن که دیوان عدالت اداری ابتداً مرجع اختصاصی اداری را صالح بداند که طبق ماده‌ی ۴۶ قانون جدید، مرجع اختصاصی مکلف به رسیدگی است و نیازی به ارجاع پرونده به دیوان‌عالی کشور ندارد.
ب) در باب طرفین دعاوی مطروحه در دیوان عدالت اداری، با توجه به رویه و تفاسیر موجود، علاوه بر اشخاص حقوقِ خصوصی که می‌توانند در جایگاه خواهان در شعب و نیز هیأت عمومی ظاهر شوند، اشخاص حقوقیِ حقوقِ عمومی نیز می‌توانند از آیین‌نامه، تصویب نامه، بخش نامه و دستور العمل‌های دولتی به «هیات عمومی» دیوان عدالت اداری شکایت کنند. هم چنین، سازمان بازرسی نیز طبق تبصره ماده ۲ قانون تشکیل سازمان بازرسی کل کشور (مصوب ۰۷/۰۵/۱۳۷۵) موظف است آن دسته از گزارش‌های بازرسی را که حاکی از تخلف در صدور آیین‌نامه و… است، برای رسیدگی و صدور رأی به دیوان عدالت اداری ارسال کند. به عبارتی، سازمان بازرسی کل کشور به عنوان یک مؤسسه دولتی، در جایگاه خواهان (شاکی) قرار می‌گیرد.
ج) با توجه به رویه‌ی دیوان‌عالی کشور، در ارتباط با موضوع خواسته، چند نکته را باید مد نظر قرار داد:
۱ـ دعوای طرح شده در دیوان عدالت اداری، ترافعی نباشد. یعنی منشا قراردادی نداشته باشد.
۲ـ واژه «دادگاه صالحه» در متن قوانین ظهور در دادگاه‌های عمومی دادگستری دارد.
۳ـ باید مشخص شود خواهان چه نوع خواسته‌ای را مطالبه می‌کند تا از نوع خواسته به دادگاه صالحه رسید.
هم چنین به نظر می‌رسد در تعیین دادگاه صالحه، بیش از ترافعی بودن یا نبودن باید به ماهیت دعوا (حقوقی ـ جزایی یا اداری) توجه داشت، که در صورت اداری بودن قطعاًدر صلاحیت دیوان است. زیرا در هر حالت دیوان هم به مانند دیگر دادگاه‌های دادگستری، در صورت ترافعی بودن به دعوا رسیدگی می‌کند و صلاحیتی در زمینه‌ی رسیدگی به امور حسبی ندارد.

منابع
الف. فارسی
استفانی، گاستون و لواسور، ژرژ و بولوک، برنار (۱۳۷۷)،آیین دادرسی کیفری، ج.۱، ترجمه حسن دادبان، تهران، دانشگاه علامه طباطبایی.
استوار سنگری، کوروش (۱۳۹۰)، «مفهوم دولت در آرای وحدت رویه دیوان عدالت اداری»،مطالعات حقوقی، دوره سوم، ش اول.
آشوری، محمد (۱۳۷۹)،آیین دادرسی کیفری، ج.۲، تهران، سمت.
آخوندی، محمود (۱۳۷۹)،آیین دادرسی کیفری، ج.۲، چاپ سوم، وزارت فرهنگ و ارشاد اسلامی.
خالقی، علی (۱۳۸۸)،آیین دادرسی کیفری، چ سوم؛ تهران، شهر دانش.
شمس، عبدالله (۱۳۸۵)،آیین دادرسی مدنی، ج دوم، چ دهم، تهران، انتشارات دراک.
شمس، عبدالله (۱۳۸۷)،آیین دادرسی مدنی ـ دوره پیشرفته، ج.۱، چاپ هفدهم، تهران، دراک.
رستمی، ولی و حسینی پور، سید مجتبی (۱۳۸۸)، «نظارت مالی بر مؤسسات و نهاد‌های عمومی غیر دولتی»،فصلنامه حقوق، دوره ۳۹، شماره ۴٫
صدرزاده افشار، سید محسن (۱۳۷۳)،آیین دادرسی مدنی و بازرگانی، چاپ دوم، تهران، مؤسسه انتشارات جهاد دانشگاهی
متین‌دفتری، احمد (۱۳۷۸) آیین دادرسی مدنی و بازرگانی، ج.۱، تهران، مجد، ۱۳۷۸
نجابت‌خواه، مرتضی (۱۳۹۲)،صلاحیت دیوان عدالت اداری در آرای دیوان‌عالی کشور؛ دفتر دوم؛ معاونت آموزش و پژوهش دیوان عدالت اداری؛ تهران؛ جنگل جاودانه.
ویژه، محمدرضا (۱۳۹۲)، «تاملی بر مفهوم صلاحیت و اعمـال آن در حقوق اداری»،اندیشه‌های حقوق اداری، تهران، مجد و خانه اندیشمندان علوم انسانی.
ب. فرانسه
THERY, Philippe, (2003), «Compétence», Dictionnaire de la culture juridique, Paris, P.U.F
ج. سایت‌های اینترنتی
http://www.accpress.com
http://www.hvm.ir

*. تهیه و تدوین: سیدشهاب‌الدین موسوی‌زاده.
ناظر علمی: دکتر محمدرضاویژه.
ویرایش علمی: دکترمحمدرضا رفیعی، دکتر احمد مرکزمالمیری.
[۱۴۳]. Fonctionnel.
[۱۴۴]. THERY, Philippe, « Compétence », Dictionnaire de la culture juridique, Paris, P.U.F., 2003, p.247.
[۱۴۵]. متین‌دفتری، احمد، آیین دادرسی مدنی و بازرگانی، ج.۱، تهران، مجد، ۱۳۷۸، ص.۲۰۸؛ صدرزاده افشار، سید محسن، آیین دادرسی مدنی و بازرگانی، چاپ دوم، تهران، موسسه انتشارات جهاد دانشگاهی، ۱۳۷۳، ص.۱۴۷٫
[۱۴۶]. شمس، عبدالله، آیین دادرسی مدنی ـ دوره پیشرفته، ج.۱، چاپ هفدهم، تهران، دراک، ۱۳۸۷، ص.۳۵۹٫
[۱۴۷]. آشوری، محمد، آیین دادرسی کیفری، ج.۲، تهران، سمت، ۱۳۷۹، ص.۳۹؛ آخوندی، محمود، آیین دادرسی کیفری، ج.۲، چاپ سوم، وزارت فرهنگ و ارشاد اسلامی، ۱۳۷۹، ص.۲۳۹٫
[۱۴۸]. استفانی، گاستون و لواسور، ژرژ و بولوک، برنار، آیین دادرسی کیفری، ج.۱، ترجمه حسن دادبان، تهران، دانشگاه علامه طباطبایی، ۱۳۷۷، ص.۵۸۱٫
[۱۴۹]. ویژه، محمدرضا، «تاملی بر مفهوم صلاحیت و اعمال آن در حقوق اداری»، اندیشه‌های حقوق اداری، تهران، مجد و خانه اندیشمندان علوم انسانی، ۱۳۹۲، ص.۳۰۷٫
[۱۵۰]. شمس، عبدالله، منبع پیشین، ص.۴۰۷٫
[۱۵۱]. دکتر ویژه ـ (عضو هیأت علمی دانشگاه علامه طباطبایی و مدیر گروه حقوق اداری پژوهشکده‌ی حقوق عمومی و بین الملل قوه‌ی قضاییه).
[۱۵۲]. اصل ۱۵۹: مرجع رسمی تظلمات و شکایات، دادگستری است. تشکیل دادگاه‌ها و تعیین صلاحیت آنها منوط به حکم قانون است.
[۱۵۳]. اصل ۱۷۳: به منظور رسیدگی به شکایات، تظلمات و اعتراضات مردم نسبت به مأمورین یا واحدها با آیین‏نامه‏های دولتی و احقاق حقوق آنها، دیوانی به نام “دیوان عدالت اداری” زیر نظر رئیس قوه قضاییه تأسیس می‌گردد. حدود اختیارات و نحوه عمل این دیوان را قانون تعیین می‌کند.
[۱۵۴]. همان، ص.۴۱۰٫
[۱۵۵]. رأی وحدت رویه شماره: ۲۸-۱۳۶۴٫۹٫۱۲٫
‌بسمه تعالی
‌رأی وحدت رویه هیأت عمومی دیوان عالی کشور
ماده ۲۲ قانون دیوان عدالت اداری مصوب بهمن ماه ۱۳۶۰ که مؤخر از ماده ۱۶ قانون اصلاح پاره‌ای از قوانین دادگستری مصوب خرداد ماه ۱۳۵۶ به‌تصویب رسیده علی‌الاطلاق ناظر به حدوث اختلاف بین دیوان عدالت اداری و محاکم دادگستری برای حل اختلاف در دیوان عالی کشور می‌باشد و ‌ظهور بر این امر دارد که اگر هر یک از این دو مرجع به اعتبار صلاحیت مرجع دیگر از خود نفی صلاحیت کند و مورد قبول طرف واقع نشود اختلاف‌ محقق می‌گردد بنابراین قبل از حدوث اختلاف در صلاحیت موضوع قابل طرح در دیوان عالی کشور نیست و رأی شعبه ۲۱ دیوان عالی کشور که بر این‌مبنا صادر گردیده صحیح و منطبق با موازین قانونی تشخیص می‌شود این رأی بر طبق ماده واحده قانون وحدت رویه قضایی مصوب ۱۳۲۸ برای شعب‌دیوان عالی کشور و دادگاه‌ها در موارد مشابه لازم‌الاتباع است.
[۱۵۶]. دکتر مرتضی نجابت خواه (عضو هیأت علمی دانشگاه مازندران).
[۱۵۷]. برخی از این مراجع، زیر مجموعه‌ی قوه قضاییه‌اند؛ مانند مراجع ثبتی.
[۱۵۸]. آقای دکتر رضا وصالی (قاضی دادگاه انتظامی قضات).
[۱۵۹]. ماده۱۴ـ مرجع حل اختلاف در صلاحیت بین شعب دیوان و سایر مراجع قضایی، شعب دیوان ‌ عالی کشور است.
[۱۶۰]. ماده۴۸. هرگاه رسیدگی به شکایت، در صلاحیت سایر مراجع قضایی باشد، شعبه دیوان با صدور قرار عدم صلاحیت، پرونده را به مرجع مذکور ارسال و مراتب را به شاکی اعلام می‌نماید و چـنانچه موضوع را در صلاحیت مراجع غیرقضایی بداند، ضمن صدور قرار عدم صلاحیت، پرونده را به مرجع صالح ارسال می‌‌ نماید. مرجع اخیر مکلف به رسیدگی است.
[۱۶۱]. آقای محمد عرفان (قاضی دیوان عدالت اداری).
[۱۶۲]. رأی وحدت رویه مطابق اصل ۱۷۳ قانون اساسی جمهوری اسلامی ایران و ماده ۱۱ قانون دیوان عدالت اداری مصوب ۱۳۶۰٫۱۱٫۴ دیوان مرجع اختصاصی به رسیدگی‌به شکایات و تظلمات و اعتراضات مردم نسبت به تصمیمات و اقدامات واحدهای دولتی اعم از وزارتخانه‌ها و سازمانها و شرکتهای دولتی و نهادهای‌انقلابی و تشکیلات و مؤسسات وابسته و تابع آنها می‌باشد و به موجب رأی شماره ۳۷ ـ ۳۸ ـ ۳۹ مورخ ۶۸٫۷٫۱۰ هیأت عمومی دیوان عدالت اداری‌که در مقام ایجاد وحدت رویه انشاء شده است، شکایات و اعتراضات واحدهای دولتی مذکور در هیچ مورد قابل طرح و رسیدگی در دیوان نیست. نظر‌به این که بنیاد مستضعفان وجانبازان در زمره نهادهای انقلابی (‌واحدهای دولتی) قرار دارد شکایت شرکتهایی نظیر شرکت ایران مارکو ـ بنیاد موتور که ‌تمام یا بیش از ۵۰% سهام و سرمایه آنها متعلق به بنیاد مزبور است و در نتیجه شرکت دولتی محسوب می‌شوند، قابل رسیدگی در دیوان نمی‌باشد. بنابر‌این دادنامه شماره ۴۳۸ مورخ ۷۳٫۶٫۱۹ شعبه ششم دیوان که متضمن این معنی می‌باشد موافق اصول و موازین قانونی تشخیص داده می‌شود. این رأی ‌به استناد قسمت آخر ماده ۲۰ قانون دیوان عدالت اداری برای شعب دیوان و سایر مراجع مربوط در موارد مشابه لازم‌الاتباع است.
‌رئیس هیأت عمومی دیوان عدالت اداری ـ اسماعیل فردوسی‌پور
[۱۶۳]. نجابت‌خواه.
[۱۶۴]. به نقل از رستمی ، ولی و حسینی پور ، سید مجتبی ، «نظارت مالی بر موسسات و نهاد‌های عمومی غیردولتی»، فصلنامه حقوق، دوره ۳۹ ، شماره ۴ ، زمستان ۱۳۸۸ ، ص ۱۹۳٫
[۱۶۵]. دادنامه شماره ۹۰۰۹۹۷۰۹۰۶۴۰۰۱۶۴ به تاریخ ۲۹/۴/۱۳۹۰ شعبه چهارم دیوان‌عالی کشور.
[۱۶۶]. دادنامه شماره ۹۱۰۹۹۷۰۹۰۸۵۰۰۱۲۳ به تاریخ ۱۶/۳/۱۳۹۱ شعبه ۲۵ دیوان‌عالی کشور.
[۱۶۷]. دادنامه شماره ۹۱۰۹۹۷۰۹۰۸۵۰۰۱۹۱ به تاریخ ۳۱/۴/۱۳۹۱ شعبه ۲۵ دیوان‌عالی کشور.
.[۱۶۸] رأی صادره از شعبه پنجم دیوان‌عالی کشور به تاریخ ۰۹/۱۲/۱۳۷۸ (شماره دادنامه موجود نمی‌باشد) به استناد رأی وحدت رویه هیأت عمومی دیوان‌عالی کشور به شماره ۶۰۳- ۲۶/۱/۱۳۷۴ ؛ برای اطلاعات بیشتر رک: http://www.hvm.ir/print.asp?id=3657
.[۱۶۹] غلامرضا مولابیگی (قاضی دیوان عدالت اداری). (البته در ماده ۱۰ به نهادهای انقلابی اشاره شده که از جمله مؤسسات عمومی غیر دولتی به شمار می‌آیند).
.[۱۷۰] استوار سنگری، کوروش؛ «مفهوم دولت در آرای وحدت رویه دیوان عدالت اداری»؛ مجله مطالعات حقوقی، دوره سوم؛ ش اول؛ بهار و تابستان ۱۳۹۰؛ صص ۳۳ ـ ۱٫
[۱۷۱]. دکتر محمدرضا رفیعی (قاضی دیوان عدالت اداری): دعاوی ابطالی هیأت عمومی ماهیتاً متفاوت از آرای شعب می‌باشد. در مورد این دعاوی با توجه به قید هرکس در اصل ۱۷۰ قانون اساسی، دستگاه‌های دولتی هم می‌توانند طرح دعوا کنند. متعارض گرفتن این آرا با آرای شعب محل ایراد جدی است.
[۱۷۲]. دادنامه‌ی شماره ۹۱۰۹۹۷۰۹۰۷۸۰۰۰۷۲ شعبه هجدهم دیوان‌عالی کشور به تاریخ ۰۲/۰۲/۱۳۹۱؛ ظاهرا مناط حکم دیوان‌عالی کشور وابستگی ارگانیک این کلینیک به وزارت آموزش و پرورش بوده است. رک: نجایت خواه، مرتضی؛ صلاحیت دیوان عدالت اداری در آرای دیوان‌عالی کشور؛ دفتر دوم؛ معاونت آموزش و پژوهش دیوان عدالت اداری؛ تهران؛ جنگل جاودانه، ص. ۳٫
.[۱۷۳] دادنامه شماره ۹۰۰۹۹۷۰۹۰۷۸۰۰۴۶۶ شعبه‌ی هجدهم دیوان‌عالی کشور به تاریخ ۱۶/۰۷/۱۳۹۰٫
[۱۷۴]. و نیز دادنامه‌ی شماره ۹۰۰۹۹۷۰۹۰۹۱۰۰۱۹۷ از شعبه سوم دیوان‌عالی کشور به تاریخ ۰۷/۰۶/۱۳۹۰ درباره‌ی سازمان صدا و سیمای جمهوری اسلامی ایران (که به موجب ذیل ماده ۲ قانون مدیریت خدمات کشوری، یک موسسه دولتی شمرده می‌شود.
[۱۷۵]. دادنامه شماره ۲۷ مورخ ۲۹/۱/۱۳۹۱ شعبه ۲۱ دیوان‌عالی کشور.
.[۱۷۶] رک: نجابت خواه؛ پیشین؛ ص ۳٫
.[۱۷۷] قانون‌گـذار برای آراء صادره از مراجع غیر دادگستری نوعاً مرجعی را برای رسیدگی به اعتراضات و رفع اشتباهات احتمالی تعیین نموده‌است، در حالی که برای رسیدگی به اعتراض نسبت به آراء کمیسیون ماده ۷۷ قانون شهرداری که ابتدائاً رسیدگی می‌نماید چنین مرجعی پیش‌بینی نشده‌است، بنا به مراتب، همانطور که به موجب اصل ۱۷۳ قانون اساسی و ماده ۱۳ قانون دیوان عدالت اداری مردم می‌توانند اعتراضات خود را در دیوان عدالت اداری مطرح نمایند، سازمان های دولتی نیز می‌توانند برای رفع هر نوع تخلف احتمالی از قانون، در صدور آراء کمیسیون ماده ۷۷ از حیث نقض قوانین یا مقررات و مخالفت با آنها، به مراجع دادگستری که مرجع تظلم عمومی است مراجعه نمایند و به نظر اکثریت اعضاء هیات عمومی دیوان عالی کشور رأی شعبه ۳۵ دادگاه تجدیدنظر استان تهران در حدی که با این نظر تطابق داشته باشد صحیح تشخیص می‌گردد.
این رأی به موجب ماده ۲۷۰ قانون آیین دادرسی دادگاه‌های عمومی و انقلاب در امور کیفری در موارد مشابه برای شعب دیوان عالی کشور و دادگاه ها لازم‌الاتباع است.
.[۱۷۸] شمس ، عبدالله ، آیین دادرسی مدنی ، ج دوم ، انتشارات دراک ، چ دهم ، ۱۳۸۵ ، ص ۱۱۸٫
.[۱۷۹] خالقی، علی، آیین دادرسی کیفری، تهران، شهر دانش، چ. سوم، ۱۳۸۸، ص ۱۵٫
[۱۸۰]. رأی وحدت رویه شماره ۵۴۴ مورخ ۳۰/۱۱/۱۳۶۹ هیأت عمومی دیوان‌عالی کشور.
رسیدگی به دعوی ابطال سند مالکیت و انتقال ملک به دولت که در اجرای طرح تملک موضوع ماده ۹ قانون اراضی شهری و تبصره آن مصوب ۱۳۶۰ انجام شده مستلزم آن است که دیوان عدالت اداری مقدمتاً بر طبق بند ۲ ماده ۱۱ قانون دیوان مصوب ۱۳۶۰ به شکایت از تصمیم و اقدام سازمان زمین شهری در استفاده از طرح تملک رسیدگی کند و در صورت احراز صحت شکایت و ابطال تصمیم و اقدام سازمان زمین شهری دادگاه عمومی حقوقی به دعوی ابطال سند مالکیت و انتقالات مربوط رسیدگی نماید. بنابراین رأی شعبه ۲۵ دیوان‌عالی کشور در حدی که با این نظر مطابقت دارد صحیح و منطبق با موازین قانونی است.این رأی بر طبق ماده واحده قانون وحدت رویه قضایی مصوب ۱۳۲۸ برای شعب دیوان‌عالی کشور و دادگاه‌ها در موارد مشابه لازم الاتباع است.
.[۱۸۱] این رویه در مورد سایر قراردادهای پیمان کاری دولتی (در مقام حل اختلاف میان دادگاه‌های عمومی دادگستری و دیوان عدالت اداری) نیز مراعات شده از جمله در رأی شماره ۹۰۰۹۹۷۰۹۰۹۱۰۰۴۴۲ از شعبه‌ی سوم دیوان‌عالی کشور به تاریخ ۲۹/۱۱/۱۳۹۰ و نیز دادنامه‌ی شماره ۹۱۰۹۹۷۰۹۰۸۹۰۰۴۵۸ به تاریخ ۱۵/۰۸/۱۳۹۱ از شعبه‌ی پنجم دیوان‌عالی کشور.
[۱۸۲]. رک: نجابت خواه؛ همان؛ ص ۵۱٫
.[۱۸۳] دکتر نجابت‌خواه.