وکیل حجت اله کریمیان

وکیل پایه یک دادگستری (اصفهان)
وکالت تخصصی در دعاوی کیفری

موبایل: 09132100173

مطالعات تطبیقی: سـاختار مـراجع اختصـاصی شبه‌ قضایی (دیوان‌های اداری)

برگرفته از نشست های حقوقی سایت قوه قضاییه: IJRI.EADL.IR

مطالعات تطبیقی: سـاختار مـراجع اختصـاصی شبه‌ قضایی (دیوان‌های اداری)

مقدمه مترجمان

«مراجع قضاوتی»، عنوان عامی است برای تمامی شوراها، کمیسیون، هیأت‌ها، دادسراها، دادگاه‌ها، دیوان‌ها و عناوین مشابه، که به‌ موجب قانون برای رسیدگی به جرائم، تخلفات، اختلافات و امور حسبی ایجاد شده است. مراجع قضاوتی به دو گروه «مراجع قضایی» و «مراجع غیرقضایی» قابل تقسیم هستند؛ مراجع دسته اول، که میتوان عنوان دادگستری را بر آن‌ها نهاد، به اعتبار تشکیل در قوه قضاییه «مراجع قضایی» نام‌گذاری شده‌اند؛ در مقابل، «مراجع غیرقضایی» مراجع قانونی هستند که به اعتبار تشکیل آن‌ها در قوه‌ مقننه، قوه ‌مجریه، قوه قضاییه (خارج از دادگستری) و سایر دستگاهها، به این اصطلاح شناخته می‌شوند.در متون رسمی و ادبیات حقوقی ما، اصطلاحات مختلفی برای نامیدن مراجع دسته دوم استفاده شده است که از جمله میتوان به این موارد اشاره کرد: «مرجع غیرقضایی»، «مرجع اختصاصی غیرقضایی»،«مرجع اختصاصی اداری»، «مرجع اداری استثنایی»، «دادگاه اختصاصی اداری» و «مرجع شبه‌ قضایی». در نظام کامن‌لا، عمدتاً اصطلاح “AdministrativeTribunals” برای نامیدن این مراجع به‌کار می‌رود که به نظر می‌رسد «دیوان‌های اداری» ترجمه مناسبی برای آن باشد.

از آنجا که این مراجع عهده دار کارویژه اصلی قوه قضاییه (یعنی قضاوت) هستند، شمار قابل توجهی از آن‌ها دارای عضو قضایی میباشد و تصمیمات و آرای قطعی آنها غالبا در مراجع قضایی (عمدتا در دیوان عدالت اداری) قابل اعتراض است، از این رو، هرچند بخش عمده این مراجع خارج از این قوه قرار دارند، کیفیت تصمیماتشان و میزان رعایت اصول رسیدگی عادلانه در آن‌ها، برای قوه قضاییه مهم و تلاش این قوه برای ارتقای وضعیت این مراجع ضروری می‌باشد. بویژه اینکه، وضعیت فعلی این مراجع از حیث رعایت اصول دادرسی عادلانه به هیچ وجه رضایت بخش نیست. وابستگی سازمانی این مراجع به یکی از طرفین دعوا، عدم استقلال و بیطرفی اعضا و تعریف نشدن آیین رسیدگی مشخص با لحاظ اصول عادلانه حاکم، از جمله رعایت حق دفاع طرفین، از جمله چالشهای کلان مراجع اختصاصی غیرقضایی است.

بر همین اساس، در سند «راهبرد و اهداف برنامه پنج‌ساله قوه قضاییه» مصوب رئیس قوه قضاییه (مورخ ۱۹/۹/۱۳۹۰)، «ارتقای کارایی رسیدگی عادلانه در مراجع اختصاصی غیرقضایی»، به‌عنوان یکی از اهداف مورد نظر این برنامه تعیین شده است. اگرچه اقدامات تعریف‌شده برای تحقق این هدف، به‌دلیل ماهیت این برنامه، غیرتقنینی (اجرایی و قضایی) است، اما بیتردید، تحقق این هدف، مستلزم انجام اقدامات تقنینی (تدوین قوانین جدید یا اصلاح قوانین موجود) نیز است. این اقدامات میتواند در چهار حوزه جایگاه سازمانی، عضویت، صلاحیت و فرایند رسیدگی محقق شود.

یکی از مهمترین مؤلفههای مربوط به مراجع اختصاصی غیرقضایی، جایگاه سازمانی آن‌هاست. موارد متعددی از وابستگی بودجه و امور مالی مرجع اختصاصی غیرقضایی به یکی از طرفین دعوا می‌توان یافت که بر کیفیت تصمیم‌گیری این مراجع تأثیرگذار است و استقلال و بی‌طرفی آن‌ها را مخدوش میسازد. دادرسی بی‌طرفانه، تنها حفظ بی‌طرفی در واقع و نفس امر نیست، بلکه ظواهر بی‌طرفی ـ یعنی مؤلفه‌های اصل «رعایت تشریفات قانونی» ـ که موجب برانگیخته شدنِ اعتماد عمومی به مراجع قضاوتی می‌شود، نیز باید رعایت شود. از جمله مسائل مهمی که باید به آن‌ها پرداخته شود عبارتند از این‌که: تا چه میزان وابستگی مراجع اختصاصی به دستگاههای مربوط (برای مثال، کمیسیونهای قانون شهرداری به شهرداریها) قابل دفاع است و در صورت قابل دفاع نبودن، گزینههای جایگزین چیست؟ آیا تجمیع یا ادغام این مراجع می‌تواند راهکار موجهی باشد، و اگر چنین باشد، در کجا و به چه نحو؟

یکی دیگر از محورهای اثرگذار بر ارتقای رسیدگی عادلانه در مراجع اختصاصی غیرقضایی، مسائل مربوط به عضویت در این مراجع است. این‌که چه افرادی، در قالب چه هیأتی، با چه تخصصی، منتخب چه مرجعی و طی چه فرایندی، برای چه مدتی و با چه حقوق و تکالیفی به حل‌و‌فصل دعاوی مربوط بپردازند، از جمله مؤلفه‌های مهمی است که نقش آن‌ها در کیفیت تصمیمات اتخاذ شده توسط این مراجع، مهم و شایسته توجه جدی است. در مقام تعیین تکلیف عضویت در مراجع اختصاصی غیرقضایی، باید در باب عضویت یا عدم عضویت کارشناس حقوقی، عضویت یا عدم عضویت قاضی دادگستری، عضویت یا عدم عضویت کارشناس غیرحقوقی مربوط، و عضویت یا عدم عضویت نماینده دستگاه متبوع، اتخاذ تصمیم شود.

بازنگری در صلاحیت ذاتی و محلی مراجع اختصاصی غیرقضایی موجود، می‌تواند از دیگر رئوس برنامه‌های اصلاحی برای کارآمدتر کردن عملکرد این مراجع باشد. در باب صلاحیت ذاتی این مراجع، پرسش اصلی این است که چه اموری در صلاحیت این نوع مراجع قرار گیرد تا بتوان از رسیدگی عادلانه به آن‌ها توسط مراجع مورد بحث اطمینان حاصل کرد. پیش‌فرض موجه این پرسش این است که با توجه به ماهیت مراجع اختصاصی غیرقضایی، نمیتوان تمامی دعاوی را در صلاحیت آن‌ها قرار داد و در عین حال، از رسیدگی عادلانه به آن‌ها نیز مطمئن بود. این‌که آیا صلاحیت‌های فعلی مراجع اختصاصی غیرقضایی، از این منظر قابل دفاع است، کدام صلاحیتهای این مراجع باید از آن‌ها سلب و به مراجع قضایی واگذار شود و یا بالعکس، از جمله پرسش‌هایی است که باید به آن‌ها پاسخ داده شود. حدود صلاحیت محلی این مراجع نیز از جهت تضمین دسترسی شهروندان به آن‌ها، دارای اهمیت است و باید وضعیت فعلی آن را ارزیابی کرد.

فرایند رسیدگی در مراجع اختصاصی غیرقضایی، از دیگر از محورهای اثرگذار بر ارتقای رسیدگی عادلانه در مراجع اختصاصی غیرقضایی است. یکی از مهم‌ترین چالش‌های رسیدگی عادلانه در مراجع اختصاصی که سایر چالش‌ها به‌نحوی به آن بازمی‌گردد، سکوت قوانین و مقررات ناظر به مراجع اختصاصی غیرقضایی راجع به اطلاعات مهم مربوط به آیین رسیدگی است. توضیح این‌که، اغلب مراجع اختصاصی غیرقضایی بر اساس آیین‌ دادرسی معینی فعالیت نمی‌کنند. باید توجه داشت که اصل سرعت و تخصص در مراجع اختصاصی غیرقضایی، به این معنی نیست که هیچ تشریفات و آیین رسیدگی قانونی بر رسیدگی در این مراجع حکومت نداشته باشد، بلکه حداقلی از مقررات راجع به آیین رسیدگی در این مراجع باید رعایت شود تا اصول دادرسی عادلانه را تضمین کند. البته این‌که این حداقلهای لازم‌الاتباع چه هستند، نیازمند تأمل است.

آنچه در این نوشتار آمده است، ترجمه بخشهایی از کتاب ارزشمند پیتر کین، استاد دانشکده حقوق دانشگاه ملی استرالیا، با عنوان «دیوان‌ها و دادرسی اداری» است. لازم به ذکر است که این کتاب در هفت بخش نگاشته شده است که به ترتیب عبارتند از:ارزیابی، پیشینه، الگوها، شکل، کارکرد، هدف و دورنما. هسته اصلی این نوشتار، ترجمه بخش چهارم (شکل) اثر مذکور است که حاوی نکات مفیدی در باب مؤلفههای مختلف دیوانهای اداری میباشد و می‌تواند بخشی از پرسشهای مطرح‌شده را پاسخ دهد.

گزارش تمام متن

مطالعات تطبیقی: سـاختار مـراجع اختصـاصی شبه‌قضایی (دیوان‌های اداری)

مقدمه مترجمان

عضویت، انتصاب و ترکیب

۱٫۱٫ عضویت

۱٫۱٫۱٫ کارشناسی و تخصصی شدن

۱٫۱٫۲٫ ایالات متحده آمریکا

۱٫۱٫۳٫ بریتانیا

۱٫۱٫۴٫ استرالیا

۱٫۱٫۵٫ تکالیف دادرسان اداری غیردادگاهی

۱٫۲٫ فرایند انتصاب

۱٫۲٫۱٫ چه شخصی و چگونه منصوب میکند؟

۱٫۲٫۲٫ شرایط و ضوابط خدمت

۱٫۳٫ ترکیب

تفکیک و استقلال

۲٫۱٫ بریتانیا

۲٫۲٫ استرالیا

۲٫۳٫ ایالات متحده آمریکا

ساختار و سازماندهی

۳٫۱٫ صلاحیت تخصصی

۳٫۱٫۱٫ الگوهای تخصصی شدن

۳٫۱٫۱٫۱٫ استرالیا

۳٫۱٫۱٫۲٫ بریتانیا

۳٫۱٫۱٫۳٫ ایالات متحده آمریکا

۳٫۱٫۲٫ نظریه تخصصی شدن و ادغام

۳٫۲٫ نظارت و پاسخگویی

۳٫۲٫۱٫ نظارت سلسله‌مراتبی

۳٫۲٫۲٫ نظارت برون‌سازمانی

۳٫۲٫۲٫۱٫ نظارت قضایی

۳٫۲٫۲٫۲٫ نظارت سیاسی

۳٫۲٫۲٫۳٫ نظارت بوروکراتیک

۳٫۲٫۲٫۴٫ نظارت عمومی

مطالعات تطبیقی:

ساختار مراجع اختصاصی شبه‌قضایی (دیوان‌های اداری)[۱۹۵]*

مقدمه مترجمان

«مراجع قضاوتی»، عنوان عامی است برای تمامی شوراها، کمیسیون، هیأت‌ها، دادسراها، دادگاه‌ها، دیوان‌ها و عناوین مشابه، که به‌موجب قانون برای رسیدگی به جرائم، تخلفات، اختلافات و امور حسبی ایجاد شده است. مراجع قضاوتی به دو گروه «مراجع قضایی» و «مراجع غیرقضایی» قابل تقسیم هستند؛ مراجع دسته اول، که میتوان عنوان دادگستری را بر آن‌ها نهاد، به اعتبار تشکیل در قوه قضاییه «مراجع قضایی» نام‌گذاری شده‌اند؛ در مقابل، «مراجع غیرقضایی» مراجع قانونی هستند که به اعتبار تشکیل آن‌ها در قوه‌ مقننه، قوه ‌مجریه، قوه قضاییه (خارج از دادگستری) و سایر دستگاهها، به این اصطلاح شناخته می‌شوند.[۱۹۶] در متون رسمی و ادبیات حقوقی ما، اصطلاحات مختلفی برای نامیدن مراجع دسته دوم استفاده شده است که از جمله میتوان به این موارد اشاره کرد: «مرجع غیرقضایی»، «مرجع اختصاصی غیرقضایی»،«مرجع اختصاصی اداری»، «مرجع اداری استثنایی»، «دادگاه اختصاصی اداری» و «مرجع شبه‌قضایی». در نظام کامن‌لا، عمدتاً اصطلاح “AdministrativeTribunals” برای نامیدن این مراجع به‌کار می‌رود که به نظر می‌رسد «دیوان‌های اداری» ترجمه مناسبی برای آن باشد.

از آنجا که این مراجع عهدهدار کارویژه اصلی قوه قضاییه (یعنی قضاوت) هستند، شمار قابل توجهی از آن‌ها دارای عضو قضایی میباشد و تصمیمات و آرای قطعی آنها غالبا در مراجع قضایی (عمدتا در دیوان عدالت اداری) قابل اعتراض است، از این رو، هرچند بخش عمده این مراجع خارج از این قوه قرار دارند، کیفیت تصمیماتشان و میزان رعایت اصول رسیدگی عادلانه در آن‌ها، برای قوه قضاییه مهم و تلاش این قوه برای ارتقای وضعیت این مراجع ضروری می‌باشد. بویژه اینکه، وضعیت فعلی این مراجع از حیث رعایت اصول دادرسی عادلانه به هیچ وجه رضایت بخش نیست. وابستگی سازمانی این مراجع به یکی از طرفین دعوا، عدم استقلال و بیطرفی اعضا و تعریف نشدن آیین رسیدگی مشخص با لحاظ اصول عادلانه حاکم، از جمله رعایت حق دفاع طرفین، از جمله چالشهای کلان مراجع اختصاصی غیرقضایی است.

©

بر همین اساس، در سند «راهبرد و اهداف برنامه پنج‌ساله قوه قضاییه» مصوب رئیس قوه قضاییه (مورخ ۱۹/۹/۱۳۹۰)، «ارتقای کارایی رسیدگی عادلانه در مراجع اختصاصی غیرقضایی»، به‌عنوان یکی از اهداف مورد نظر این برنامه تعیین شده است. اگرچه اقدامات تعریف‌شده برای تحقق این هدف، به‌دلیل ماهیت این برنامه، غیرتقنینی (اجرایی و قضایی) است، اما بیتردید، تحقق این هدف، مستلزم انجام اقدامات تقنینی (تدوین قوانین جدید یا اصلاح قوانین موجود) نیز است. این اقدامات میتواند در چهار حوزه جایگاه سازمانی، عضویت، صلاحیت و فرایند رسیدگی محقق شود.

یکی از مهمترین مؤلفههای مربوط به مراجع اختصاصی غیرقضایی، جایگاه سازمانی آن‌هاست. موارد متعددی از وابستگی بودجه و امور مالی مرجع اختصاصی غیرقضایی به یکی از طرفین دعوا می‌توان یافت که بر کیفیت تصمیم‌گیری این مراجع تأثیرگذار است و استقلال و بی‌طرفی آن‌ها را مخدوش میسازد. دادرسی بی‌طرفانه، تنها حفظ بی‌طرفی در واقع و نفس امر نیست، بلکه ظواهر بی‌طرفی ـ یعنی مؤلفه‌های اصل «رعایت تشریفات قانونی» ـ که موجب برانگیخته شدنِ اعتماد عمومی به مراجع قضاوتی می‌شود، نیز باید رعایت شود. از جمله مسائل مهمی که باید به آن‌ها پرداخته شود عبارتند از این‌که: تا چه میزان وابستگی مراجع اختصاصی به دستگاههای مربوط (برای مثال، کمیسیونهای قانون شهرداری به شهرداریها) قابل دفاع است و در صورت قابل دفاع نبودن، گزینههای جایگزین چیست؟ آیا تجمیع یا ادغام این مراجع می‌تواند راهکار موجهی باشد، و اگر چنین باشد، در کجا و به چه نحو؟

یکی دیگر از محورهای اثرگذار بر ارتقای رسیدگی عادلانه در مراجع اختصاصی غیرقضایی، مسائل مربوط به عضویت در این مراجع است. این‌که چه افرادی، در قالب چه هیأتی، با چه تخصصی، منتخب چه مرجعی و طی چه فرایندی، برای چه مدتی و با چه حقوق و تکالیفی به حل‌و‌فصل دعاوی مربوط بپردازند، از جمله مؤلفه‌های مهمی است که نقش آن‌ها در کیفیت تصمیمات اتخاذ شده توسط این مراجع، مهم و شایسته توجه جدی است. در مقام تعیین تکلیف عضویت در مراجع اختصاصی غیرقضایی، باید در باب عضویت یا عدم عضویت کارشناس حقوقی، عضویت یا عدم عضویت قاضی دادگستری، عضویت یا عدم عضویت کارشناس غیرحقوقی مربوط، و عضویت یا عدم عضویت نماینده دستگاه متبوع، اتخاذ تصمیم شود.

بازنگری در صلاحیت ذاتی و محلی مراجع اختصاصی غیرقضایی موجود، می‌تواند از دیگر رئوس برنامه‌های اصلاحی برای کارآمدتر کردن عملکرد این مراجع باشد. در باب صلاحیت ذاتی این مراجع، پرسش اصلی این است که چه اموری در صلاحیت این نوع مراجع قرار گیرد تا بتوان از رسیدگی عادلانه به آن‌ها توسط مراجع مورد بحث اطمینان حاصل کرد. پیش‌فرض موجه این پرسش این است که با توجه به ماهیت مراجع اختصاصی غیرقضایی، نمیتوان تمامی دعاوی را در صلاحیت آن‌ها قرار داد و در عین حال، از رسیدگی عادلانه به آن‌ها نیز مطمئن بود. این‌که آیا صلاحیت‌های فعلی مراجع اختصاصی غیرقضایی، از این منظر قابل دفاع است، کدام صلاحیتهای این مراجع باید از آن‌ها سلب و به مراجع قضایی واگذار شود و یا بالعکس، از جمله پرسش‌هایی است که باید به آن‌ها پاسخ داده شود. حدود صلاحیت محلی این مراجع نیز از جهت تضمین دسترسی شهروندان به آن‌ها، دارای اهمیت است و باید وضعیت فعلی آن را ارزیابی کرد.

فرایند رسیدگی در مراجع اختصاصی غیرقضایی، از دیگر از محورهای اثرگذار بر ارتقای رسیدگی عادلانه در مراجع اختصاصی غیرقضایی است. یکی از مهم‌ترین چالش‌های رسیدگی عادلانه در مراجع اختصاصی که سایر چالش‌ها به‌نحوی به آن بازمی‌گردد، سکوت قوانین و مقررات ناظر به مراجع اختصاصی غیرقضایی راجع به اطلاعات مهم مربوط به آیین رسیدگی است. توضیح این‌که، اغلب مراجع اختصاصی غیرقضایی بر اساس آیین‌ دادرسی معینی فعالیت نمی‌کنند. باید توجه داشت که اصل سرعت و تخصص در مراجع اختصاصی غیرقضایی، به این معنی نیست که هیچ تشریفات و آیین رسیدگی قانونی بر رسیدگی در این مراجع حکومت نداشته باشد، بلکه حداقلی از مقررات راجع به آیین رسیدگی در این مراجع باید رعایت شود تا اصول دادرسی عادلانه را تضمین کند. البته این‌که این حداقلهای لازم‌الاتباع چه هستند، نیازمند تأمل است.

آنچه در این نوشتار آمده است، ترجمه بخشهایی از کتاب ارزشمند پیتر کین،[۱۹۷] استاد دانشکده حقوق دانشگاه ملی استرالیا، با عنوان «دیوان‌ها و دادرسی اداری» است.[۱۹۸] لازم به ذکر است که این کتاب در هفت بخش نگاشته شده است که به ترتیب عبارتند از:ارزیابی، پیشینه، الگوها، شکل، کارکرد، هدف و دورنما. هسته اصلی این نوشتار، ترجمه بخش چهارم (شکل) اثر مذکور است که حاوی نکات مفیدی در باب مؤلفههای مختلف دیوانهای اداری میباشد و می‌تواند بخشی از پرسشهای مطرح‌شده را پاسخ دهد.

درآمد

در بین توسعههای اساسی قابل توجه قرن گذشته یا در حدود آن، یکی از مهمترین آن‌ها، ایجاد و تکثیر نهادهایی است که وظایفی مشابه با وظایف دادگاه‌ها را انجام میدهند؛ اما به‌طور سنتی متفاوت و متمایز از دادگاهها تلقی شدهاند و در برخی جهات چنین هستند. در بخش عمده کشورهای دارای نظام حقوقی کامن‌لا، چنین نهادهایی «دیوان‌های اداری»[۱۹۹] نامیده میشوند. وظیفه اصلی آن‌ها، قضاوت راجع به اختلافات شهروندان و دولت، به‌واسطه تصمیمات نهادهای حکومتی، است. وظیفهای که توسط دادگاهها با «کنترل قضایی» فرایندها و تجدیدنظرخواهیها نیز انجام میشود. اگرچه دیوانها در مجموع، در مقایسه با دادگاهها، در مورد شمار بیشتری از این اختلافات قضاوت میکنند، اما دیوانها و نقش آن‌ها، یعنی اجرای «عدالت اداری»، توجه علمی کمتری را به خود جلب کرده است. (از صفحهi کتاب)

به‌طور کلی، دیوانهای اداری در ادبیات غالب حقوق اداری توجه به‌نسبت کمی را به خود جلب کرده است. نوشتارهای بسیاری در خصوص دادگاهها و رسیدگیهای قضایی وجود دارد که کثیری از آنها، [مطالعاتِ] تاریخی، تطبیقی و نظری به‌شدت پیچیده است. اما در مقایسه، ادبیات راجع به دیوانهای اداری و ماهیت قضایی آنچه که این دیوانها انجام میدهند، محدود و تکامل‌نیافته است. بسیاری از نوشتارهای نوآورانه در خصوص رسیدگیهای اداری توسط دیوانها، مربوط به دورانهای ابتدایی شکلگیری و رشد آنها است. دستکم در خارج از ایالات متحده آمریکا، بخش عمدهای از ادبیات مربوط به دیوانهای اداری در ۳۰ یا ۴۰ سال گذشته تولید شدهاند، بر وجه کاربردی و عملی دیوانها تمرکز داشته‌اند و از این رو جای خالی تحلیل عمیق و مفصل در این رابطه محسوس و قابل توجه بوده است.

این امر بنا به دلایل متعددی شایان توجه است: نخست این‌که این درک در سطح گسترده‌ای وجود دارد که در مجموع، دیوانهای اداری در مقایسه با دادگاه‌ها، اختلافات بیشتری بین شهروندان و دولت را حل‌وفصل میکنند. شهروندِ دارای اختلاف با دولت، با احتمال بیشتری سر و کارش به دیوانها، در مقایسه با دادگاهها، میافتد. در هر یک از حوزههای مورد مطالعه ما [استرالیا، انگلستان، آمریکا]، مجموع مقاماتِ دیوان‌ها، بسیار بیشتر از کادر قضات سنتی است که در رسیدگی به اختلافات بین شهروندان و دولت تخصص دارند. گاه گفته میشود که دیوانهای اداری «عدالت انبوه»[۲۰۰] را محقق میکنند. ثانیاً، مباحث طراحی نهادی برآمده از دیوانهای اداری و جایگاه آنها در نظامهای حکومتی، دستکم به اندازه مطالب مورد تمرکزِ مطالعه‌کنندگان دادگاهها، جالب و مهم است. به‌عنوان مثال، این واقعیت را در نظر بگیرید که حوزههایی از حقوق، مثل مهاجرت یا تأمین اجتماعی، اهمیتی اساسی برای زندگی روزمره مردم بسیاری دارد و دادگاهها اشتغال اندکی به آنها دارند و این مباحث تقریباً به‌طور کامل در حوزه فعالیت دیوانها قرار دارد. ثالثاً، تأکید و توجه جدید به مقوله «عدالت اداری»، به‌ویژه در بریتانیا، اهمیت فهم مناسباتِ بین همه نهادهای گوناگونِ تشکیل‌دهنده «نظام عدالت اداری»،[۲۰۱] از جمله دیوانها، و نقش مرتبط آن‌ها را برجسته کرده است.

هدف یا خواست اصلی این کتاب، اقناع خواننده در خصوص اهمیت دیوان‌های اداری نیست و همچنین در پی آن نیست که خلاء موجود در ادبیات دانشگاهی را پر کند، چرا که برآوردن هدف گفته‌شده، کاری بیش از این، می‌طلبد… در عوض، هدف اصلی من ایفای نقش، در چارچوبهای امروزی، در پیشبرد درک ماهیت و نقش دیوانهای اداری است و این‌که آنها چه میکنند… .

البته حرفهای بیشتری نیز برای گفتن وجود دارد. به‌طور خاص، این کتاب توصیف مفصلی از دیوان‌هایی که در حوزههای مورد مطالعه قرار دارند، آمارهای روشمند در خصوص کارکنان، حجم پروندهها، منابع و عملکرد و غیره ارائه نمی‌دهد. نباید چنین استنباط شود که این موضوعات را بیاهمیت تلقی می‌کنم، بلکه صرفاً این موضوعات جهت تمرکز غالباً تحلیلی و مفهومی مورد نظر این کتاب، محوری نیستند. دیوانهای اداری و فضایی که آن‌ها در آن ایجاد شده و فعالیت می‌کنند، در دوران اخیر به‌شدت تغییر کرده است و دیوانها خود به مرحله بلوغ رسیدهاند. اکنون زمان مناسبی برای برقراری ارتباط مجدد با برخی از موضوعات مهم گذشته و نیز پرداختی تازه به دنیای امروزِ دیوانها و دادرسی اداری است. انجام این کار هدف بزرگ این کتاب است. (از صفحات ۲۱ و ۲۲ کتاب)

پس از بررسی توسعه تاریخی «دادرسی اداری»[۲۰۲] و «دیوان‌های اداری» در حوزههای تطبیقیِ مورد مطالعه و ترسیم الگوهایی بر پایه آن‌ها،[۲۰۳] حال میتوان تحلیل جامعتری راجع به ویژگیهای متعدد دادرسی و دیوان‌های اداری ارائه کرد. در این بخش، در وهله نخست به ماهیت و ساختار دیوان‌های اداری و نظام حقوقی آن‌ها پرداخته میشود. بخش پنجم درباره کارکرد دیوان‌ها بوده و بر کارکرد خاص دیوان‌ تجدیدنظر اداری استرالیا[۲۰۴] (نوعی از دادرسی اداری تحت عنوان «کنترل درستی»[۲۰۵] [تصمیمات]) و ارتباط آن با انواع دیگر دادرسی اداری، یعنی «کنترل قضایی»،[۲۰۶] تأکید می‌کند. بخشهای دوم تا پنجم، به‌عبارتی، بر رویکرد افقی، تأکید بر ساختار اساسی و طراحی نهادهای حکومتی، متکی است. در بخش ششم همان‌طور که بیان خواهد شد، جهتگیری مطالعاتی از حالت افقی به عمودی تغییر یافته و بر ارتباط میان دیوان‌های اداری و «کاربران دیوان‌ها»،[۲۰۷] از دریچه مفهومِ بیش از پیش فراگیرِ «عدالت اداری»،[۲۰۸] متمرکز خواهد شد. در آخر، در بخش هفتم، این دو رویکرد [افقی و عمودی] توأمان در راستای تبیین جایگاه دیوان‌های اداری در کلیت نظام سیاسی و حکومتی، به‌کار بسته میشوند.

مسائل ساختاری مورد بررسی در این بخش عبارتند از: الف) عضویت در دیوان‌ها: شامل انتصاب و ترکیب اعضاء؛ ب) تفکیک و استقلال؛ و ج) ساختار نظام دیوان‌های اداری. مباحث این بخش، بیشتر در سطح اصول کلی مطرح میشود تا تأکید بر جزئیات فنی.

عضویت، انتصاب و ترکیب

۱٫۱٫ عضویت

۱٫۱٫۱٫ کارشناسی و تخصصی شدن[۲۰۹]

دیوان اداری نمونه و الگو، مرجع دادرسیِ دارای تخصص است. در همین راستا، تخصصی شدن دارای دو جنبه است. اولین جنبه آن در قسمت ۱-۳ با عنوان صلاحیت دیوان‌های اداری بحث شده و دومین جنبه آن، عضویت در دیوان‌ها است که موضوع این قسمت است. اعضای دیوان‌های اداری را میتوان در سه دسته تقسیمبندی کرد: الف) آنهایی که بر اساس صلاحیت حقوقی منصوب میشوند؛ ب) آنهایی که صلاحیت‌شان نشأت‌گرفته از علوم دیگر و نه حقوق است (اغلب با عنوان «کارشناس»[۲۱۰] از آنان یاد میشود)؛ ج) و آن‌هایی که بر پایه مسائل دیگری منصوب میشوند (در بیشتر موارد به آنان«عضو عادی»[۲۱۱] اطلاق می‌شود). استفاده از اصطلاح «کارشناس» که شاخص دسته دوم است، گمراه‌کننده است؛ چرا که اعضای دسته نخست نیز به‌دلیل کارشناس بودن [کارشناس حقوق] انتخاب میشوند. دلیل به کارگیری این‌گونه واژگان سنتی [همچون کارشناسی] این است که دیوان‌ها در تأویل حقوقی به‌عنوان نهادهای حقوقی شناخته میشوند و در این زمینه، حقوقدانان بدون لهجه از قانون سخن میگویند و این بدین دلیل است که حقوق، اساساً قلمرو زبانیای است که در آن دعاوی پیش برده میشوند. شاید تأمل راجع به انواع عضویت از حیث نظرگاه‌های فکری، بسیار بهتر از توجه به کارشناس بودن یا نبودن باشد. از این رو، اگر اشخاص غیرکارشناس، صلاحیت عضویت دیوان‌های اداری را دارند، نه به‌دلیل فقدان کارشناسی حقوقی (وجه سلبی)، بلکه به جهت به‌کارگیری دیدگاه خود در دعاوی است (وجه ایجابی) که دقیقاً به این دلیل ارزشمند است که در حقوق یا دیگر حوزههای نظری و عملی مرتبط آن، کارشناس نیستند. تحقیقات نشان می‌دهد که اعضای غیرحقوقی دیوان‌های اداریِ چندعضوی، و به‌طور خاص اعضای عادی، ممکن است در فرایند تصمیمگیری به حاشیه رانده شده و یا اساساً بیتأثیر شوند.[۲۱۲] لذا توجه ایجابی و نه سلبی به نقش آنان، می‌تواند به عجین شدن بیشتر آنان در کارهای دیوان کمک کند.

یکی از مقولاتی که در فهرست انواع اعضای دیوان‌ها مغفول مانده، «مقام اداری»[۲۱۳] است. «اداره عمومی»،[۲۱۴] به‌عنوان حوزهای از تخصص، برای عضویت در دسته دوم در نظر گرفته نشده است. ایراد مشترک وارد به مراجع کنترلکننده تصمیمات دولتی ـ اگرچه شاید بیشتر به دادگاه‌ها وارد میشود تا دیوان‌ها ـ این است که دیوان‌ها، در حوزه بوروکراسی و زمینهها و مشکلات آن و واقعیات تصمیم‌گیری اداری، دانش کافی ندارند. کسانی که نظام دادگاه‌های اداری فرانسه را تحسین میکنند، یکی از رموز موفقیت آن را اعضای «شورای دولتی»[۲۱۵] می‌دانند که به‌طور خاص در مورد اداره عمومی آموزش دیدهاند و دارای تجربه هستند.[۲۱۶] از این رو، این امر محل تأمل است که متخصصان در اداره عمومی، در مسند دیوان‌های اداری جایی ندارند. در استرالیا، کمیته «کِر»[۲۱۷] توصیه میکند که یکی از مأموران دولتی یا مقام مسئولِ اجرای تصمیم تحت کنترل دیوان اداری، باید همواره از اعضای دیوان کنترل اداری[۲۱۸] مربوط باشد؛ بدین منظور که علم لازم در حوزه خاصی از امور اداری که موجب اتخاذ این تصمیم دولتی شده را برای دیوان فراهم آورد.[۲۱۹] جای تعجب ندارد که کمیته «بلَند»[۲۲۰] این توصیه را بدین جهت مردود می‌داند که دستکم موجب پدیداری تعارض منافع و فقدان استقلال دیوان میشود؛ اما این کمیته معتقد است که بوروکراتهای سابق میتوانند بر مسند کرسی دیوان‌های اداری بنشینند.[۲۲۱] رویکرد دیگری که در این زمینه می‌توان داشت این است که موجبات آموزش اعضای دیوان‌های اداری در امور اداره عمومی فراهم شود. در هر حال، فقدان نوعیِ تخصص در حوزه اداره عمومی در جایگاه دیوان اداری، موجب تقویت این مسأله میشود که این دیوان‌ها به‌مثابه شعبه قضایی حکومت[۲۲۲]قلمداد شوند.

روشن است که دو جنبه تخصصی شدن ـ عضویت و صلاحیت ـ به یکدیگر مرتبط‌اند. برای نمونه میتوان به دیوان‌های تأمین اجتماعی اشاره کرد؛ این‌که چنین نهادهایی به کنترل تصمیمات مزایای تأمین اجتماعی اختصاص دارند، می‌تواند دلیل و مؤید این امر باشد که باید مشتمل بر اشخاصی حرفهای همچون پزشکان، مددکاران اجتماعی، روانپزشکان و روانکاوان، در کنار حقوقدانان، باشند. علاوه بر این، اعضای این‌گونه دیوان‌ها ـ به هر نحو که انتخاب شده باشند ـ تخصص بسیاری در حوزه حقوق تأمین اجتماعی و دیگر حوزههای نظری و عملی غیرحقوقی مرتبط تحصیل نمودهاند و نه این‌که عضو دیوانی هستند که در امر کنترل انواع مختلف تصمیمات ـ اعم از تصمیمات مربوط به مزایای تأمین اجتماعی ـ صلاحیت دارد؛ و در نتیجه، افرادی هستند که برخی تصمیمات مرتبط با تأمین اجتماعی را کنترل میکنند و نه این‌که چنین صلاحیتی را به صِرف تخصصی بودن دیوان در کنترل این‌گونه تصمیمات، دارا شدهاند.

ارتباط مورد اشاره دیگر میان عضویت و صلاحیت، «کارشناسی غیرحقوقی»[۲۲۳] است و ناظر به موضوعاتی است که دستکم برخی دیوان‌های اداری با آنان سر و کار دارند.[۲۲۴] با این حال، این‌که تخصص غیرحقوقی بیشتر به کدام حوزه حقوق، در مقایسه با بقیه، مرتبط است، محل بحث است. این‌ اندیشه موجه‌تر است که هرچه صلاحیت دیوان‌ها تخصصیتر شود، شناسایی حوزههایی از کارشناسی غیرحقوقی که احتمالاً با بخش قابل توجهی از مباحث دیوان مرتبط است، آسانتر و نقش‌آفرینیِ کارشناسان مربوط در فرایند تصمیمگیری به‌طور مستقیم و نه غیرمستقیم، مانند شاهد، منطقیتر خواهد بود.

۱٫۱٫۲٫ ایالات متحده آمریکا

عضویت، مشخصه اصلی الگوهای قضاوت اداری است که در بخش سوم بحث شد. در ایالات متحده، «قضات حقوق اداری»،[۲۲۵] که شرایط و ضوابط خدمت آنان در «قانون آیین اداری ۱۹۵۶»[۲۲۶] مقرر شده است، از رهگذر فرایندی رقابتی، که توسط نهاد مرکزی کارگزینی فدرال صورت میگیرد، منصوب میشوند. شرایط حداقلی برای تصدی قضاوت اداری، دارا بودن پروانه وکالت و حداقل هفت سال تجربه قضاوت، مشارکت در فرایند کنترل اداری یا وکالت حرفهای در دادگاه عمومی است.[۲۲۷] این‌که قضات حقوق اداری از میان حقوقدانان می‌باشند، این امر را تقویت میسازد که دادرسی اداری، امر قضایی تلقی شده و نهادهای دولتی (که قضات حقوق اداری توسط آنها استخدام میشوند)، به اضافه دادگاههای ماده ۱،[۲۲۸] خارج از شمول ماده ۳ (قوه قضاییه) ـ محسوب میشوند.[۲۲۹] قضات حقوق اداری از گروه دیگری که پروندههای بیشتری را رسیدگی می‌کنند، اما در عوض از اعتبار، مزد و امنیت شغلی کمتری برخوردار میباشند، پیش هستند.[۲۳۰] تمامی تصمیمات در ارتباط با مهاجرت به‌عنوان بخش عمده تصمیمات دولتی از سوی همین گروه، کنترل میشوند که تحت عنوان «قضات اداری»[۲۳۱] از آنان یاد میشود؛[۲۳۲] و نیز تصمیمات مربوط به مزایای کهنه‌سربازان، که دسته بزرگ دیگری از این تصمیمات را شامل میشود. سهم بسزایی از شمار قضات اداری را افراد «غیرحقوقی»[۲۳۳] تشکیل میدهند. قضات اداری نوعاً به‌طور مستقیم از سوی نهادهایی منصوب میشوند که تصمیمات این نهادها را کنترل میکنند و لذا از حمایتهای اعطاییِ قانون آیین اداری به قضات حقوق اداری برخوردار نیستند. در حالیکه وضعیت قضات حقوق اداری رو به پیشرفت بود (برای نمونه، تغییر نام از «بازپرس رسیدگیکننده»[۲۳۴] ـ که از ابتدا چنین نامیده شدند ـ به قاضی حقوق اداری)، کنگره مجوز به‌کارگیری گسترده دادرسانی[۲۳۵] غیر از قضات حقوق اداری را صادر کرد و این امر با نادیده انگاشتن این ضرورت بود که دادرسان به‌موجب برنامههای دولت جدید وضعیت مدونی داشتند؛ ضابطهای که اِعمال قانون آیین اداری و لوازم رسیدگی نزد قاضی حقوق اداری را میسر می‌کرد.

۱٫۱٫۳٫ بریتانیا

در ایالات متحده، شاید بستر اصلی برای مشارکت افراد غیرحقوقی در «اداره دادگستری»،[۲۳۶] «هیأت منصفه»[۲۳۷] است. در مقابل، در بریتانیا نیز بر اساس یک سنت مستحکم و دیرینه، امکان مشارکت افراد غیرکارشناس نه تنها به‌عنوان فعالان امور موضوعی، بلکه به‌عنوان دادرس و به‌ویژه با نقش «قاضی صلح»[۲۳۸] میسر است.[۲۳۹] این امر در انگلستانِ قرن نوزدهم بدین دلیل بود که این تصمیم که دادگاه‌ها برای دادرسی دعاوی به‌کار گرفته نشوند، ناشی از اجرای چارچوبهای قانونی جدید، و انتصاب متعاقب افراد غیرحقوقی به‌عنوان دادرسان اداری بود که ثبات حقوقی را با خطری مواجه نمی‌کرد.[۲۴۰] همانگونه که در مورد قضات صلح، مالکیت اموال به‌عنوان یکی از شرایط لازم برای عضویت در بعضی دیوان‌ها (به‌عنوان مثال، آن‌ها که با مالیات سر و کار دارند) پذیرفته شده بود، در موارد دیگر ـ و به‌ویژه دیوان‌های راه‌آهن ـ تأکید بر کارشناسی غیرحقوقی بود. از سوی دیگر، اعضای دیوان‌های قانونی،[۲۴۱] مانند قضات، ملزم به ایفای سوگند بودند که به‌موجب آن، خود را به اقدام به شیوه قضایی ملتزم میکردند.[۲۴۲] همچنین بیم از جانبداری کارشناسان غیرحقوقی در دادرسی، به‌عنوان یک ایراد جدی مطرح شده بود.[۲۴۳] یک قرن بعد، بهرغم این‌که ویلیام رابسون[۲۴۴] بر تمایز دیوان‌ها پافشاری می‌کرد، داشتن رویکرد قضایی ـ از سوی افراد غیرقضایی ـ در انجام تکالیف دادرسی اداری، اساس دیدگاه وی از دیوان مطلوب را تشکیل میداد.[۲۴۵] هرچند آن‌ها به صورت کارمند به‌خدمت گرفته شدند، اما دیوان‌های اداری از همان ابتدا تلویحاً نهادهایی به‌منظور ایفای وظیفه ذاتاً قضایی قلمداد میشدند؛ و اواخر قرن نوزدهم، این مشابهت در کارکرد، الزامات جدی برای ارتباط میان دادرسان اداری و قوه مجریه به همراه داشت. پذیرش عضویت غیرحقوقی به این معنا نیست که اِعمال داده‌های حقوقی در فرایند دادرسی، فاقد ضرورت یا ارزش باشد.[۲۴۶] بعضی دیوان‌ها ملزم به داشتن عضو ذیصلاح حقوقی بوده و در موارد دیگر (همچون قضات دادگاه‌های بخش [مجیستریتها])، مشاوره حقوقی برای اعضای دیوان، توسط مقام ذی‌صلاح حقوقیِ منصوب برای این منظور، تدارک دیده شده بود.

در قرن نوزدهم، اعضای غیرحقوقی، مشارکت مؤثری در دادرسی اداری داشتند که دادههای حقوقی قابل قبولی را در اختیار میگذاشتند. در نیمه اول قرن بیستم، اختلافات درباره هویت دادرس اداری، نه بر موضوع تقابل کارشناسی حقوقی و دیگر حوزهها، بلکه بر نقش اعضای منتخب قوه مجریه به‌عنوان دادرس (و نیز به‌طور ضمنی، بر مقامات اداری غیر منتخبی که به‌جای آنان اقدام می‌کنند) متمرکز شد. البته، نه کمیته دونومر[۲۴۷] و نه فرانکس،[۲۴۸] موضوع اخیر را دارای اعتبار تلقی نکردند.

با توسعه روند «قضایی شدن»[۲۴۹] دیوان‌ها در اواخر قرن بیستم، این مسأله مطرح شد که آیا اعضای غیرحقوقی دیوان‌ها تخصص کافی (در حوزه مرتبط) را دارند؟ و اگر چنین است، آیا آنان تمایل و قابلیت به‌کارگیری این تخصص در فرایند اتخاذ تصمیم را دارند؟[۲۵۰]برای نمونه، اعضای غیرحقوقی چه نقشی در حل‌وفصل اختلافات بدون رسیدگی رسمی (با روشهای غیرقضایی حل‌وفصل اختلافات) می‌توانند داشته باشند؟[۲۵۱] گاهی ادعا میشود (البته گاهی نیز انکار می‌شود) که حضور اعضای غیرحقوقی به تسهیل و کاهش تشریفات دیوان‌ها کمک رسانده و موجب افزایش اعتماد عمومی به نظام می‌شود. با این همه، چنین ادعایی به بررسیهای دقیق متکی نیست و مزیت صِرف حضور آنان، بدون مشارکت متمایز و شخصیِ مؤثر در اتخاذ تصمیم، نمیتواند دلیل کافی برای توجیه عضویت غیرحقوقی باشد.

قانون «دیوان‌ها، دادگاه‌ها و اجرای احکام قضایی»،[۲۵۲] تمایزی رسمی را میان قضات و اعضای دیوان‌های درجه یک (بدوی) و عالی ایجاد کرده است. یکی از اهداف این نظام قضایی جدید، تشویق توسعه حرفه قضایی است. اعتقاد بر این است که گردآوری صلاحیتهای تخصصی در یک دیوان (تالی یا عالی)، به دادرسان فرصتی جهت کسب مهارت میدهد ـ که از یک حوزه به حوزهای دیگر قابل انتقال است ـ و از این طریق آنان را قادر میسازد تا با حوزه گستردهتری از انواع موضوعات مورد بحث سر و کار داشته باشند.[۲۵۳] با این همه، این‌گونه به‌نظر میرسد که بیشتر مهارتهای قابل انتقال، حقوقی هستند و اعضای غیرحقوقی، در مقایسه با اعضای حقوقی (قضات دیوان)، فرصتهای کمتری برای این‌گونه پیشرفتهای حرفهای دارند. سنت مشارکتِ غیرحقوقی در امر قضایی در نظام عدالت کیفری (که در آن، قضات دادگاه بخش [مجیستریتها]، بینیاز به صلاحیت حقوقی، بخش عمده‌ای از دعاوی کیفری را رسیدگی میکنند)، در مقایسه با حوزه عدالت اداری، مستحکمتر باقی مانده است. ظاهراً الگوی دیوان، دادگاه مدنی و نظام عدالت مدنی است که در سیطره حقوقدانان قرار دارد.

۱٫۱٫۴٫ استرالیا

اگرچه مشارکت افراد غیرحقوقی به‌عنوان دادرس در نظام عدالت مدنی و کیفری استرالیا، در مقایسه با بریتانیا، کمتر متداول است،[۲۵۴] اما رویکرد کلی نظام حقوقی استرالیا نسبت به مداخله آنان در دادرسی اداری، مشابه بریتانیا است. برخلاف انتظار، تفکیک قوای مقرر در قانون اساسی استرالیا، برای انتصاب حقوقدانان در دیوان‌ها یا افراد غیرحقوقی در دادگاه‌ها مانعی ایجاد نکرده است. هرچند در عمل، قضات دادگاه‌های فدرال دارای صلاحیتهای حقوقی هستند؛ اما این امر ناشی از الزامات قوانین عادی است و نه قانون اساسی. البته در استرالیا تفکیک قوا چنین تفسیر شده است که مستلزم این است که قضات فدرال نباید اَعمالی انجام دهند که با اِعمال قوه قضاییه در بخش سوم قانون اساسی، مغایر باشد. اگرچه، عضویت در دیوان‌هایی که صلاحیت کنترل درستی تصمیم دارند، موجب نقض این استلزام نخواهد بود؛ چرا که «دیوان مستقل از هرگونه دستور، توصیه یا خواست قوه مجریه، … باید ملاحظات خود را در رابطه با تصمیم صحیح یا مرجح، ارائه کند».[۲۵۵]

رییس «دیوان تجدیدنظر اداری»[۲۵۶] باید قاضی دادگاه فدرال باشد و بخش قابل توجهی از اعضای این دیوان را قضات دادگاه‌ها (بخش سوم قانون اساسی استرالیا) تشکیل میدهد. بخش قابل توجهی از اعضای غیرقضایی دیوان تجدیدنظر اداری و نیز اعضای «دیوان بدوی کنترل درستی»،[۲۵۷] ـ همچون دیوان کنترل امور مهاجرت یا دیوان تجدیدنظر تأمین اجتماعی ـ دارای صلاحیتها یا تجربیات حقوقی هستند.

۱٫۱٫۵٫ تکالیف دادرسان اداری غیردادگاهی[۲۵۸]

از حیث نظری، دادرس اداری غیردادگاهی، دستکم دارای دو وظیفه اصلی است. واضحترین کار آنان، صدور رأی است. به‌رغم تفاوتهای ظاهری میان سه نظام قضایی مطالعه تطبیقی حاضر، به‌نظر میرسد که در تمامی آنان، از دادرسان اداری غیردادگاهی ـ فارغ از این‌که بر اساس صلاحیتهای حقوقی انتصاب شده یا نشده باشند ـ چنین انتظار میرود که در تصمیمگیریهای خود همانند حقوقدانان عمل کنند. البته این امر نیز دارای اهمیت است که دادرسان، دانش، اطلاعات و دیدگاههای هنجاری را (که به اختصار، تمامی آنها را «داده»[۲۵۹]می‌خوانیم) در فرایند اتخاذ تصمیم، به‌کار بگیرند. در زمینه دادرسی، سه منبع اصلی برای این داده‌ها وجود دارد: طرفین دعوا در دادرسی، دادرس (یا دادرس) و شخص ثالث که به‌ظاهر به‌عنوان شهود توسط طرفین دعوا در دادرسی معرفی شده یا به درخواست شخص دیگر و یا از سوی دادرس برای ارائه اطلاعات احضار شده است. در الگوی سنتی اتهامی دادرسی، صرفاً طرفین دعوی و شهود آنان در دادرسی، مراجع اصلی دادهها بودند. دادههای ارائه‌شده توسط «ارزیابان»[۲۶۰] و مانند آنها، جنبه استثنایی دارد و قواعد مضیق «بداهت قضایی»[۲۶۱] برای محدود نمودن کم‌وبیشِ مشارکت دادرسان در تدارک دادههای حقوقی است. البته در این الگو، که آرای دادگاه سرمشق قرار میگیرد [الگوی معیارساز که دادرس نیز از منابع دادهها محسوب می‌شود]، وظیفه اصلی دادرس، صدور رأی است و این واقعیت که صلاحیتهای لازم برای تصدی سمت دادرسی نوعاً حقوقی است، میتواند به‌عنوان نتیجه منطقی و همچنین مبین نقش محدود دادرس نسبت به ارائه دادهها در فرایند تصمیم‌گیری باشد.

از این منظر، تفاوت قابل توجه میان الگوی سنتی اتهامی دادرسی و نوع الگو شده از سوی دیوان‌ها ـ با اعضای کارشناس و عادی ـ از نظر تدارک دادهها، در منابع دادهها برای فرایند اتخاذ تصمیم دادرسی وجود دارد. در الگوی اخیر، دادرسان (به‌ویژه کارشناسان غیرحقوقی و افراد عادی) میتوانند ـ و البته این‌گونه از آنان انتظار میرود ـ که دادههای غیرحقوقی را در فرایند تصمیمگیری به‌کار بندند و دامنه این اختیار بسیار گستردهتر از نوع مشابه آن در الگوی سنتی برای دادرسان دارای صلاحیت حقوقی است. یکی از دلایلی که به دادرسان امکان تدارک دادههای بیشتری اعطا میشود، میتواند افزایش میزان کل داده‌های موجود باشد. هدف محتملتر و قابل توجهتر، انتقال بار مسئولیت تدارک دادهها از عهده طرفین دعوا و شهود آنان به عهده دادرس (یا دادرسان) میباشد و نیز در پی مرتفع نمودن نیاز دادرس به منابع خارجی و تدارک دادهها از سوی «یاریگران‌ دیوان»[۲۶۲] و مانند اینها میباشد. صلاحیت تخصصی، به این انتقال بدین نحو یاری میرساند که دادرس (یا دادرسان) را به کسب اطلاعات و دانش شخصی بیشتر (هم حقوقی[۲۶۳] و هم غیرحقوقی)، در خصوص فرایند تصمیمگیری خود، در مقایسه با وضعیتِ فعالیت با صلاحیت متنوع‌تر، قادر میسازد. الزامات مرتبط با آیین دادرسی و هزینه دادرسیِ ناشی از انتقال مسئولیتِ تدارک دادهها، مباحث جدی بیشتری را در خصوص نقش افراد غیرحقوقی در دادرسی اداری، در مقایسه با مباحث حول وظیفه تصمیمگیری آن‌ها، در پی دارد.

در ایالات متحده آمریکا، بریتانیا و استرالیا، دادگاه در اصل، نهاد حقوقی و قاضی در اصل، مقام حقوقی است. در مقابل انتصاب افراد غیرحقوقی به سمت‌هایی که عنوان قاضی را برای خدمت در مراجعی به نام دادگاه یدک می‌کشند، مقاومت فرهنگی عمدهای وجود دارد.[۲۶۴]در سالهای پایانی توسعه دیوان‌ها در انگلستانِ قرن نوزدهم، نهادهایی که وظیفه دادرسی اداری را ایفا می‌کردند، دادگاه نبودند (نه این‌گونه تلقی شده و نه نامیده شده) و همچنین دادرسان اداری آنها نیز قاضی نبودند (نه این‌گونه تلقی شده و نه نامیده شده). بی‌تردید، همین امر، به غلبه بر مقاومت فرهنگی در مقابل دخالت افراد غیرحقوقی در دادرسی اداری کمک میکرد. با وجود این، هر چه دیوان‌ها به‌مرور به‌طور گستردهای همجنس دادگاه‌ها تلقی شده‌اند، نقش افراد غیرحقوقی در این حوزه به‌طور کلی کم‌رنگ و منطق فکری مداخله آنان در بسیاری از حوزهها، کمتر آشکار و مورد اتفاق شده است. غیرحقوقی‌ها، بیش از پیش، در صورتی به‌عنوان دادرس اداری محسوب می‌شدند که حتماً در غیر از حوزه حقوق دارای برخی مهارتهای مشخص و آشکارا مرتبط باشند و یا در نواحی خاصی مشغول فعالیت شوند که دولت کاهش مداخله حقوقدانان و جایگاه ارزشهای حقوقی (قانون‌‌باوری)[۲۶۵] را خواسته باشد. حقیقت این است که حتی در استرالیا، دیوان‌های اداری برخلاف آمریکا و بریتانیا، دستکم از حیث نظری، نقش بسیار متفاوتی نسبت به دادگاه‌ها ایفا میکردند؛ دستکم در ظاهر، می‌توان چنین پنداشت که کارشناسی حقوقی به کنترل درستی تصمیمات، در مقایسه به کنترل حقوقی آن‌ها، کمتر ارتباط دارد. به هرحال، به‌رغم افزایش سیطره حقوقدانان بر نظام دیوان‌ها، اعضای غیرحقوقی همچنان در دیوان‌ها، در مقایسه با دادگاه‌ها، بیشتر قابل پذیرش هستند و بعید است که در آینده قابل پیش‌بینی، دیوان‌ها همانند دادگاه‌ها، در سیطره حقوقدانان قرار گیرد. با وجود این، در حال حاضر جایگاه غیرحقوقیها در دیوان‌ها، در مقایسه با دوره ظهور نظام دیوان مدرن در نیمه اول قرن نوزدهم، بسیار متزلزل است.

۱٫۲٫ فرایند انتصاب

مسائل مهم در باب انتصابات، عبارتند از این‌که: چه شخصی، طی چه آیینی و بر پایه چه شرایط و ضوابطی اعضای دیوان را منصوب میکند؟

۱٫۲٫۱٫ چه شخصی و چگونه منصوب میکند؟

این دیدگاه که اعضای دیوان‌ها لزوماً از بدنه قضایی هستند، جانب کاهش دخالت نهادهای مسئولی را می‌گیرد که تصمیمات آنان تحت کنترل این دیوان‌ها قرار دارند. برعکس، دیدگاهی که دیوان‌ها را از بدنه اداری می‌داند، جانب دخالت مؤثر نهادهای مذکور در فرایند انتصاب اعضای دیوان‌ها را میگیرد. دیدگاه اخیر، گرایش به این امر دارد که با ترجیح رویکردِ صلاحیت تخصصی و این‌که کارشناسان غیرحقوقی در کرسی دیوان‌ها، در مقایسه با دادگاه‌ها، نقش مؤثرتری ایفا میکنند، پیوند یابد. این پیوند، استدلال به نفع مداخله در انتصاب اعضای دیوان‌ها را این‌گونه تقویت می‌سازد که نهادهای دولتی احتمالاً، در مقایسه با نهاد منصوب‌کننده خارجی، در شناسایی مناسبترین افراد برای کنترل تصمیمات‌شان، بهتر هستند.

هرچند مسائل اصلی، همین موارد است، اما خطوط دقیقِ مباحث مربوط به نقش مناسب نهادها در فرایند انتصاب اعضای دیوان‌ها، بسته به این‌که آیا دادرسان اداری درون نهادهای دولت واقعاند (مانند آمریکا) و یا این‌که در «دیوان‌های مستقل»[۲۶۶] قرار میگیرند (مانند بریتانیا و استرالیا)، متفاوت است. به‌طور خاص، توجیه این‌که نهادها نباید هیچگونه نقشی در فرایند انتصاب داشته باشند، در حالت دوم [دیوان‌های مستقل] نسبت به حالت اول [دروننهادی] آسانتر است.

همان‌طور که پیش‌تر اشاره شد، در آمریکا قضات حقوق اداری در نتیجه فرایند رقابتی با مدیریت نهاد مرکزی کارگزینی فدرال منصوب میشوند (دفتر مدیریت پرسنل).[۲۶۷] قضات حقوق اداری توسط یک یا چند مرجع فدرال استخدام میشوند. برای هر مسند خالی، سه داوطلب برتر به مرجع استخدامکننده معرفی میشود که این مرجع از میان آنها یک نفر را انتخاب میکند. همچنین، هر مرجعی میتواند قضات حقوق اداری را به‌صورت «علیالبدل»[۲۶۸] از دیگر مراجع به خدمت بگیرد که البته باید دستکم یکسال در مرجع استخدامی اصلی، خدمت کرده باشند. اما قضات اداری، به‌نحو مستقیم از سوی مراجع استخدامی و مبتنی بر معیارها و فرایندهای خودشان منصوب میشوند.

در انگلستان، تمایز میان اعضای سنتی قضایی (قضات دادگاه)[۲۶۹] که به‌عنوان اعضای دیوان‌ها سمت گرفتهاند و اعضای ذی‌صلاح حقوقی دیوان‌ها (قضات دیوان)[۲۷۰] و نیز اعضای فاقد صلاحیت حقوقی (اعضای غیرقضایی)،[۲۷۱] امری ضروری است. قضات دادگاه میتوانند به‌عنوان قضات دیوانهای عالی منصوب شوند؛ «رئیس کل بخش دیوان‌ها»[۲۷۲] [هم‌زمان] «رئیس دادگاه تجدیدنظر»[۲۷۳] نیز میباشد (قاضی دادگاه تجدیدنظر). قضات دیوان و اعضایغیرقضایی دیوان بدوی و عالی، توسط «لرد چنسلر»[۲۷۴] (وزیر دولت) منصوب میشوند. قضات دیوانهای عالی نیز همچون قضات دادگاه، توسط ملکه با مشورت لرد چنسلر منصوب میشوند.

«کمیسیون مستقل انتصابات قضایی»،[۲۷۵] نه تنها در انتصاب قضات دادگاه، بلکه قضات دیوان و اعضایغیرقضایی دیوان‌های بدوی و عالی، نیز نقشی محوری ایفا می‌کند.[۲۷۶] این کمیسیون از رهگذر فرایند رقابتی گزینش عمومی مبتنی بر معیارهای اعلام شده، افرادی را به لرد چنسلر پیشنهاد می‌کند. لرد چنسلر می‌تواند پیشنهاد کمیسیون را رد کند؛ اما باید برای این تصمیم خود دلیل بیاورد و نمیتواند فرد دیگری را انتخاب نماید. معیارهای قانونی برای انتصاب عبارتند از این‌که انتخاب افراد باید صرفاً بر مبنای شایستگی باشد و آن فرد نباید بدون موافقت کمیسیون انتصابات قضایی ـ مبنی بر تأیید وی به‌عنوان شخص مناسب ـ منصوب شود.[۲۷۷] کمیسیون مذکور در اِعمال این صلاحیت خود باید به تنوع طیف گستردهای از افراد موجود برای استخدام ـ جهت ترغیب همه ـ توجه کند.[۲۷۸] این‌گونه سازوکارهای انتصاب، جایگزین نظامی میشود که در آن، بسیاری از اعضای دیوان‌ها (چه دارای صلاحیت حقوقی و چه غیر آن)، از طرف وزرای بخشهای مختلفی منصوب می‌شوند که این دیوان‌ها، اختیار کنترل تصمیمات آنان را دارند.

در استرالیا، اعضای دیوان‌های فدرال به‌طور رسمی از طرف فرماندار کل (نماینده ملکه در استرالیا و نیز رئیس دولت) با مشورت شورای اجرایی (یعنی دولت) منصوب میشوند. در واقع، انتصاب آنان از سوی وزیر بخش مربوط صورت میگیرد؛ در مورد دیوان تجدیدنظر اداری (که صلاحیت کنترل تصمیمات ناشی از مسئولیت بسیاری از بخشها و نهادهای دولت را دارد)، اختیار انتصاب اعضاء با دادستان کل است. اگرچه عموماً پستها به‌طور رسمی اعلان میشوند، اما فرایند انتصاب در وهله نخست، بر پایه رایزنی غیررسمی و عمدتا نامدون حقوقی، درون دولت و بین وزارتخانهها و دیوان‌ها صورت میپذیرد. در عمل، نظام حقوقی استرالیا برای انتصاب هم قضات (دادگاه) و هم اعضای دیوان، همانند بریتانیای قبل از تأسیس کمیسیون انتصابات قضایی میباشد، که عمدتاً پشت درهای بسته انجام میشد.

به‌رغم تفاوتهای قابل توجه میان این نظامهای حقوقی، در مورد هر یک از آنها، این نتیجه حاصل شد که در اجرای مناسب وظایف دیوان‌ها، «استقلال» آن‌ها از بدنه قوه مجریه یک امر ضروری محسوب میشود. در نتیجه، مسأله اساسی در مباحث مرتبط با انتصاب اعضاء، این است که در هر فرایند خاص، عضو منصوب شده به‌طور بالقوه تا چه حد، میتواند، در حد غیرقابل قبولی، خود را به دستگاه اجرایی نزدیک و همکار بداند. وضعیت مطلوب، فرایندی علنی، عمومی و شفاف، مبتنی بر کاربست معیارهایی است که خطر طرفداری عضو منصوب شده را از نهادی که متکفل کنترل تصمیم آن است، به حداقل ممکن برساند.[۲۷۹]

در مقابل، شورای دولتی در فرانسه کاملاً با قوه مجریه یکی است. اعضای آن یا از مؤسسه ملی نخبگان برای تربیت مقامات اداری (مدرسه ملی اداری)[۲۸۰] و یا ـ به‌طور مستقیم ـ از طرف خود اداره استخدام میشوند. از قضا، هم در استرالیا و هم در آمریکا تأکید بیشتری بر علنی بودن فرایند و معیارهای شایسته‌سالاری در رابطه با دیوان‌ها، در مقایسه با دادگاه‌ها، وجود دارد. برای نمونه در آمریکا بسیاری از قضات دادگاه‌های ایالتی از طریق انتخابات عمومی منصوب میشوند و ممکن است الزامات تأیید قوه مقننه به معیارهای دیگری غیر از شایستگی، اهمیت دهد. در استرالیا، تأکید بر علنی بودن و شایسته‌سالاری می‌تواند این امر را منعکس سازد که تمامی قضات، حقوقدان هستند و این در حالی است که بخش عمده اعضای دیوان‌ها این‌گونه نیستند؛ و همچنین بنا به فرض، آموزش حقوقی میتواند تاحدی بیطرفی و استقلال فکری اعضای دیوان‌ها را تضمین کند.

۱٫۲٫۲٫ شرایط و ضوابط خدمت

©

«معیار زرین»[۲۸۱] برای شرایط و ضوابط «خدمت قضایی» و «استقلال قضایی»، در قانون حل اختلاف مصوب ۱۷۰۱[۲۸۲] مقرر شده است: انتصاب مادام‌العمر و یا تا زمان مشخص بازنشستگی؛ عزل صرفاً به حکم قوه مقننه و تنها به دلایلِ بسیار محدودِ بیکفایتی یا سوءرفتار؛ و مصونیت نسبت به کاهش حقوق دریافتی. با این حال، با وجود این‌که شرایط و ضوابط مذکور به موجب قانون اساسی تثبیت شده است (برای نمونه، همان‌گونه که در استرالیا در سطح فدرال برقرار شده است)، قانونگذاران در تعریف شرایط و ضوابط خدمت قضایی، صرفاً مقید به مفهوم حداقلی استقلال، آزادی عمل خاصی دارند.[۲۸۳] به قیاس اولویت، این آزادی عمل در تبیین شرایط و ضوابط خدمت دادرسان اداریِ غیردادگاهی به‌صورت شدیدتری وجود دارد. اعضای قضایی دیوان‌ها که به‌دلیل انتصاب در دستگاه سنتی قضایی، مشمول این شرایط و ضوابط هستند، به جهت انتصاب در دیوان، لزوماً از آن‌ها بهرهمند نخواهند بود.

شرایط و ضوابط خدمت اعضای دیوان‌ها بسیار گسترده است. برای مثال در آمریکا، قضات حقوق اداری ـ در اکثریت موارد ـ برای مدت نامعینی منصوب می‌شوند[۲۸۴] و تنها پس از رسیدگی قضایی و تنها به «دلیل مناسبِ»[۲۸۵] اثبات‌شده توسط نهادی مستقل (هیأت تأمین نظامهای شایستگی)[۲۸۶] قابل عزل می‌باشند.[۲۸۷] در سال ۱۹۴۱، کمیته دادرسی اداری دادستانی کل، پیشنهاد کرد که باید به نهادهای دولتی مسئول اجازه داده شود تا برای تضمین کفایت کارایی اعضای دیوان‌ها، شرایط الزامی خاصی جهت انتصاب آنان مقرر نمایند.[۲۸۸] اخیراً نیز یکی از مفسران اذعان کرده که چنین امری شایسته توجه جدی است، هرچند به‌طور بالقوه تأثیر منفی بر استقلال دیوان‌ها خواهد گذاشت.[۲۸۹] میزان حقوق (درآمد) هر سطحی که یک قاضی حقوق اداری بدان منصوب میشود، توسط دفتر مدیریت پرسنل تعیین میشود که حداکثر میزان و طرق افزایش آن از سوی قانونگذار معین شده است. میتوان در صورت کاهش این حقوق، نزد هیأت تأمین نظام‌های شایستگی شکایت کرد.

در انگلستان، اعضای دیوان‌ها نوعاً برای دورههای ثابتِ چندساله منصوب می‌شوند. به‌موجب مقررات قانون دیوان‌ها، دادگاه‌ها و اجرای احکام قضایی، قضات دیوان‌ها و اعضای غیرقضایی آنها میتوانند توسط لرد چنسلر با موافقت رئیس دادگستری[۲۹۰] عزل شوند، اما تنها در صورت بیکفایتی یا سوءرفتارشان این امر امکان دارد. اغلب اعضای غیرحقوقی و بسیاری از اعضای حقوقی به‌طور پاره‌وقت و با دریافت حقالزحمه ـ و نه حقوق ثابت ـ فعالیت می‌کنند.

تمامی انتصابات دیوان‌های فدرال در استرالیا، برای مدت نسبتاً کوتاه، (سه، پنج و یا هفت سال) ثابت، با امکان انتصاب مجدد، صورت میگیرد. اطلاعات کمی در خصوص فرایند انتصاب مجدد، که عمدتاً نامدون است، در دسترس عموم وجود دارد. اعضای دیوان‌ تجدیدنظر اداری میتوانند با حکم پارلمان در نتیجه اثبات بی‌کفایتی یا سوءرفتار عزل شوند و همچنین در موارد ورشکستگی نیز باید از خدمت منفصل شوند. دوره تصدی عضویت دیوان‌های تخصصی اصلی همچون وضعیت عضویت دیوان‌ تجدیدنظر اداری دارای امنیت شغلی نیست. این افراد میتوانند از سوی فرماندار کل، بدون دخالت پارلمان، نه تنها به‌دلیل بیکفایتی یا سوءرفتار بلکه به‌دلایلی حتی غیرمرتبط با لیاقت ـ همچون تضاد منافع و یا غیبت بدون اجازه از محل کار ـ عزل شوند. به‌طور کلی، میزان حقوق هریک از اعضای دیوان‌های متعدد، توسط یک دیوان مستقل (دیوان تعیین حق‌الزحمه) مشخص شده است.

از قضا، در فرانسه، دوره تصدی عضویت دادگاه‌های اداری تالی به نسبت به شورای دولتی دارای امنیت شغلی بیشتری است، که در مسائل مربوط به ارتقاء و نظم و انضباط، تنها همچون کارکنانِ [عادی] دولت تحت حمایت می‌باشد. اعضای دادگاه‌های اداری تالی را نمیتوان بدون رضایت آنان حتی از طریق ارتقای شغلی، به پست جدیدی منتقل کرد.[۲۹۱] از سوی دیگر ـ با توجه نظرات برون[۲۹۲] و بل[۲۹۳] ـ غیرقابل تصور است یک عضو [شورا] به‌دلیل ملاحظات سیاسی منفصل شده یا به طرق دیگر مجازات شود.[۲۹۴] علاوه بر این، در عمل، ارتقاء حسب سابقه صورت می‌گیرد و این اصلِ ارتقای خود به‌خودی، برای تضمین استقلال اعضای شورا لحاظ شده است.[۲۹۵]

با توجه به موضوع ترفیع، اهمیت تفاوت اصولی میان نظام حقوقی فرانسه (موضوعه [رومی ـ ژرمنی]) و دیگر نظامهای حقوقی مطالعه تطبیقی حاضر (کامن‌لا) آشکار میشود. در نظام قضایی موضوعه، خدمت قضایی دادرس، مانند خدمت اداری، به سهم خود یک حرفه است. در مقابل، در نظام حقوقی کامن‌لا، خدمت قضایی دادرس به‌طور عادی و در حد اعلای خود، حرفهای است، همچون حرفه یک حقوقدان شاغل. این امر، هم نسبت به خدمت قضایی در دادگاه‌های تالی و هم دادگاه‌های عالی، صادق است.

به‌رغم وابستگی مشترک میان دیوان‌ها و دادگاه‌ها، وضعیت نازل دیوانها به‌عنوان مراجع دادرسی، خدمت به‌صورت عضو حقوقی در دیوان را غیرجذاب کرده است ـ شاید به‌جز موارد مرتبط با بعضی سمتهای عالی که دارای وضعیت همتراز هستند، آن هم اگر اعضای سنتی قضایی (قضات) متکفل آن نشده باشند. علاوه بر این، غیر از مواردی که دادرسان اداری از امنیت شغلی (مؤثر) بهرهمند میباشند (همانند وضعیت قضات حقوق اداری در آمریکا)، عضویت در دیوان در نظام حقوقی کامنلا علیالاصول متضمن تصدی یک حرفه نخواهد بود.[۲۹۶] در یک سخنرانی ایراد ‌شده در دومین کنفرانس بینالمللی عدالت اداری در سال ۲۰۰۱،[۲۹۷] رییس وقت دیوان‌های تجدیدنظر اداری، قاضی کونور[۲۹۸] بیان میدارد که میتوان در نظام حقوقی استرالیا به‌طور عملی[۲۹۹] با ترکیب عضویت دیوان‌ها با وظیفه مؤسسات مرتبط همچون نهادهای دولتی و دانشگاهی که در واقع بخشی از نظام گسترده حقوق اداری محسوب میشوند ـ حرفه دادرسی اداری داشت. هرچند، با توجه به این‌که انتصاب آنان توسط وزرای دولت برای مدت نسبتاً کوتاهی صورت می‌گیرد، چنین حرفهای به احتمال زیاد متزلزل و غیرجذاب خواهد بود.

تا حدی که منصوبان دیوان از معیار زرینِ شرایط و ضوابط دادرسیِ سنتی بهره نمیبرند، استقلال آنان نیز به مخاطره جدی میافتد. با وجود این، دیدگاه مذکور معمولاً به این نتیجه منجر نمیشود که انتصابات دیوانی باید با بهرهمندی از معیار زرین همراه باشد. در عوض، چنین می‌توان گفت که استقلال منصوبان در دیوان، میتواند از طرق دیگری تأمین شود که میتواند خلأهای ایجاد شده در نتیجه انحراف از معیار زرین را پر کند. این امر احتمالاً اهمیت فرایندهای انتصاب و معیارهای ذکر شده در بخش پیشین را تا حدودی نشان میدهد.

۱٫۳٫ ترکیب

دیوان‌ها چگونه برای رسیدگی به شکایات موردی تشکیل میشوند؟ گزینه مبنایی، تکعضوی یا چندعضوی بودن هیأت دیوان است. «دادگاه‌های تجدیدنظر»[۳۰۰] نوعاً با بیش از یک قاضی و «دادگاه‌های بدوی»[۳۰۱] با یک قاضی تشکیل میشوند. در سطح تجدیدنظر، به‌کارگیری دادگاه‌های چندعضوی به‌عنوان راهکاری جهت حل اختلافات ماهوی با ابزار آیینیِ رأی اکثریت شناخته میشود.[۳۰۲] در میان دادگاه‌های بدوی، دادگاه‌های بخش (مجیستریت) در انگلستان، استثنای عمدهای بر این قاعده کلی است.[۳۰۳] بی‌تردید این وضعیت، برآمده از این ایده است که صلاحیت حقوقی برای انتصاب افراد به‌عنوان قاضی صلح ضرورتی ندارد؛ چرا که مشاوره حقوقی توسط یک کارشناس ذی‌صلاح حقوقی برای آنان فراهم شده است. به‌نظر میرسد در این مورد، فرض بنیادین این است که غیرحقوقیها نسبت به حقوقیها بیشتر در معرض تعصب و جانبداری[۳۰۴] قرار میگیرند و لذا برای مقابله با این موضوع، باید دیوان چندعضوی تشکیل شود که اعضاء با نظارتی که بر یکدیگر اِعمال میکنند، مانع از این امر شوند.

در نظام دیوان‌های کشورهای مختلف، ارتباطی میان ترکیب و عضویت مشاهده میشود. درحالی‌که دیوان‌ها درجه دو [تجدیدنظر] عموماً با هیأتهای چندعضوی تشکیل میشوند، چنین امری در دیوان‌ها بدوی متغیر است؛ به‌گونه‌ای که ممکن است به‌صورت تکعضوی یا هیأت سهعضوی و یا کمتر ـ اغلب به‌صورت دوعضوی و یا حتی چهارعضوی ـ تشکیل شوند. عموماً دادرس اداری که به‌تنهایی رسیدگی می‌کند، صلاحیت حقوقی دارد؛ قضات حقوق اداری در نظام حقوقی آمریکا نمونه الگوی این امر هستند. البته، در بعضی زمینهها، به‌ویژه مهاجرت (حداقل در استرالیا و آمریکا و نه بریتانیا)، سوءظن به حقوقدانان و بیزاری از ارزشهای حقوقی، در استفاده گستردهتر از دادرسان غیرحقوقی به‌صورت انفرادی [دیوان‌های تکعضوی] بازتاب یافته است. همچنین، غیرحقوقیها به‌تنهایی در دیوان‌های مالیاتی بریتانیا رسیدگی می‌کنند. در استرالیا، سالهای طولانی نسبت به افزایش به‌کارگیری غیرحقوقیها به‌عنوان دادرس منفرد در تمامی دیوان‌ها، تمایل نشان داده میشد. هیأتهای چندعضوی، به هر روی در سطح تالی، نوعاً دارای حداقل یک عضو غیرحقوقی است. انتخاب میان تک یا چند عضوی بودنِ هیأت دیوان‌های بدوی نیز، همانند تصمیمگیری راجع به اصل وجود اعضای غیرحقوقی در دیوان‌ها، اساساً پاسخ به این پرسش است که چگونه دانش، اطلاعات و دیدگاههای غیرحقوقی در فرایند تصمیمگیری به‌کار گرفته شود: آیا دیوان در درجه اول به منابع [دادههای] طرفین دعوا و شهود آنان تکیه میکند و یا به‌طور قابل توجهی به [دادههای] خود اتکا مینماید؟

در استرالیا، شورای کنترل اداری[۳۰۵] در سال ۱۹۹۵ معتقد بود که دیوان‌های بدوی باید به‌صورت هیأتهای چندعضوی باشند؛ چرا که [نفع ناشی از] افزایش کیفیت و درستی تصمیمات، بر هزینه اضافی [ناشی از تعدد اعضا] فائق میآید.[۳۰۶] نه تنها ریاست دونفره (یا سهنفره) دیوان بهتر از ریاست تک نفری است، بلکه چندعضوی می‌تواند «کثرتگرایی دیدگاه»[۳۰۷] را تقویت کند.[۳۰۸] گفته شده است به‌طور خاص برای مواردی که صرفاً امکان کنترل یک درجهای وجود دارد و یا در جایی که تصمیم دیوان تأثیر شگرفی بر زندگی خواهان خواهد گذاشت، استفاده از هیأتهای چندعضوی مناسبتر است.[۳۰۹] در دیوان‌ تجدیدنظر اداری، ریاست دیوان همواره اختیار قابلتوجهی نسبت به تشکیل دیوان برای شکایات فردی دارد و این انعطاف‌پذیری با اصلاحات متعددی که در قانون دیوان‌ تجدیدنظر اداری در سال ۲۰۰۵ صورت گرفت، افزایش یافت. بعضی مؤلفههای مشترک که در تصمیم‌گیری نسبت به ترکیب اعضاء مورد توجه قرار می‌گیرند، عبارتند از: پیچیدگی، اهمیت عمومی و مالی مباحث مربوط، و سطح مطلوب برای هر یک یا تمامی اعضای تشکیل‌دهنده دیوانها از حیث برخورداری از دانش، کارشناسی یا تجربه در خصوص مباحث مربوط.[۳۱۰] در بریتانیا، رییس کل دیوان‌ها اختیار وسیعی در تعیین ترکیب هیأتهای دیوان‌های جدید دارد که البته مقررات قانونی مربوطه را در این موارد، لحاظ میکند؛ به‌موجب این مقررات، دیوان‌های تالی با یک دادرس تشکیل میشوند و اگر دیوانی با یک دادرس تشکیل شود، دادرس تنها میتواند قاضی باشد و نه عضو غیرقضایی.[۳۱۱]

اصولا الگوی مبنایی که در نظام دادگاه‌ها برقرار شده، و به‌موجب آن، دادرسی بدوی توسط یک دادرس و دادرسی تجدیدنظر توسط هیأت چندعضوی انجام می‌شود، منطقی به‌نظر میرسد. هر چه دیوان‌ها، همانند دادگاه‌ها، بیشتر به‌عنوان نهادهای حقوقی به‌رسمیت شناخته شوند، احتمال بیشتری وجود دارد که الگوی مذکور در بخش دیوانی تکثیر شود. استدلالات به نفع به‌کارگیری غیرحقوقیها در دیوان‌ها بیش از پیش کنار رفته است و جای خود را به توجیهات صلاحیت تخصصیتر داده که بر نیاز روشن و قابل اثبات به کارشناسی غیرحقوقی یا انکار ارزشهای حقوقی استوار است. بعلاوه، این‌که آیا دانش، اطلاعات و دیدگاههای غیرحقوقی با نشستن افراد غیرحقوقی بر کرسی دیوان به بهترین نحو فراهم می‌شود و یا به طرق دیگر، از مسائل مورد بحث است. در آینده، انتظار میرود که راجع به نقش غیرحقوقیها در دادرسی اداری بحث شده و راجع به آن تصمیم‌گیری شود و تصمیمگیری نه در کلیت نظام دیوان‌ها، بلکه نسبت دسته خاصی از تصمیات انجام شود. چهبسا این بررسیها موجب ایجاد تمایل بیشتری جهت تصدی کرسی دیوان‌های بدوی توسط غیرحقوقیها، به‌تنهایی، شود. یکی از موارد محتمل پیشرفت، میتواند این امر باشد که «دادرس واحد درجه بدوی»[۳۱۲]و نیز «هیأت چندعضویِ درجه دو [تجدیدنظر]»[۳۱۳] در دادگاه‌ها و دیوان‌ها، البته با تفاوت در هویت دادرسان سطح بدوی، رایج شود. انتظار میرود که هیأتهای تجدیدنظر، هم در دیوان‌ها و هم در دادگاه‌ها، بیشتر تحت تفوق حقوقدانان قرار گیرند؛ و در حالی‌که «دادرسی بدوی در دادگاه‌ها»،[۳۱۴] در سیطره حقوقدانان قرار میگیرد، «دادرسی بدوی در دیوان‌ها»[۳۱۵] میتواند میان حقوقدانان و غیرحقوقی‌ها، برحسب انواعِ تصمیمات تحت کنترل، تقسیم شود. به هر ترتیب، در آینده قابل پیشبینی، نقش غیرحقوقیها در دادرسی اداری محل بحث و مجادله خواهد بود.

تفکیک و استقلال

در قسمت پیشین، ارتباط میان فرایندها، معیارها، شرایط و ضوابط انتصاب و استقلال اعضای دیوان‌ها مورد بررسی قرار گرفت. استقلال از این جهت میتواند به‌عنوان کارکرد طرح نهادی جهت تقویت «بی‌طرفی»[۳۱۶] (البته نه هممعنا با آن) قلمداد شود که از مشخصههای فرایندهای استدلالی یا چارچوب فکری است. همچنین، ارتباط میان مراجع دادرسی با دیگر نهادهای دولت، نیز به امر استقلال مربوط می‌شود.

به‌دلیل این‌که مفاهیم تفکیک و استقلال با نظام قضایی دادگاه سنتی بسط یافته است، باید این بخش را از این جهت با بحث استقلال نظام قضایی آغاز کنیم. سابقه ارتباط نزدیک میان «استقلال نظام قضایی »[۳۱۷] و «تفکیک قوا»[۳۱۸] می‌تواند به نظریه ویلیام بلاک استون،[۳۱۹] در دفاع از منتسکیو[۳۲۰] ـ در اواخر قرن هجدهم برای مخاطبان انگلیسی ـ بازگردد.[۳۲۱] با این حال، این ارتباط ریشهدار، پیشینه سادهای ندارد. همان‌گونه که به‌طور سنتی درک شده است، تفکیک قوا دارای دو مؤلفه «نهادی»[۳۲۲] و «کارکردی»[۳۲۳] است. شاید اساسیترین اقتضای تفکیک نهادیِ نظام اجرایی و قضایی این است که مقامات دولتی از تصدی هم‌زمان سمت در هر دوی آنها منع شوند. لرد چنسلر انگلستان بارها اذعان داشته که این اقتضا باید مرتفع شود؛ اما در اواخر قرن بیستم این اقتضا عمدتاً به‌طور فنی کنار گذاشته شد و لرد چنسلر در موارد معدودی متصدی کمیته استیناف مجلس اعیان میشد. این مقام، فارغ از نمایندگی نظام اجرایی در اداره دادگستری، به‌مثابه سدی در مقابل دخالت دولت در نظام قضایی قلمداد شد. از امر استقلال این‌گونه برداشت شد که قوه قضاییه نباید در برابر انتقادهای نابه‌جای بیرونی، به‌ویژه از سوی وزرای دولت، به دفاع و حمایت از خود مجبور شود؛ و نیز این‌که باید محافظ و پشتیبانی در عالی‌ترین سطح دولت داشته باشد. به‌عبارت دیگر، لرد چنسلر نه به‌عنوان تهدیدی نسبت به استقلال قضایی بلکه به‌عنوان عامل تضمینکننده آن محسوب شد.[۳۲۴] در استرالیا، که مقام معادل لرد چنسلر وجود ندارد، در مورد این‌که آیا حمایت از قوه قضاییه در حوزه وظایف «دادستان کل»[۳۲۵] است یا خیر، بحث جدی در سطح فدرال شکل گرفته است. با توجه به این‌که تفکیک قوه قضاییه به‌طور عمیقتری در قوانین فدرال استرالیا نسبت به انگلستان تثبیت شده است، حمایت از قضات و وکلا برای ایفای چنین نقشی، نشانگر اینست که آنان، نه تنها آن را با استقلال قضایی سازگار میدانند، بلکه امری ضروری برای استقلال قضایی نیز قلمداد میکنند.

اجتناب از عضویت توأمان [در نظام اجرایی و قضایی] در وهله اول با جلوگیری از هرگونه نفوذ یا کنترل دولت بر تصمیمگیری دیوان‌ها نسبت به دعاوی موردی، ارتباط دارد. این امر به‌طور کلی مهم تلقی میشود، اما به‌طور خاص، جایی اهمیت دارد که دولت به‌طور مستقیم متأثر شده و یا منافع خاصی داشته است. جنبههای دیگر ارتباط میان نظام اجرایی و تقنینی از یک سو، و قوه قضاییه از سوی دیگر ـ همچون مدیریت و بودجه دادگاه‌ها و موقعیت ساختمان‌های دادگاه‌ها ـ با استقلال دادگاه‌ها و قضات و ظهور آن، به‌نحو کلیتر و نظام‌مندتری مرتبط میشود. روشن است که نمیتوان یک قاعده قالبی داشت که تعیین کند چه زمانی قابلیت تأثیر نفوذ و کنترل درونی موجود در رابطه میان نظام اجرایی و تقنینی از یک طرف و دادگاه‌ها از طرف دیگر، آنچنان زیاد است که تهدید جدی استقلال فکری و عملی قضات و دادگاه‌ها را موجب میشود. جنبه ساده این رابطه، به سهم خود، نمیتواند تهدیدآمیز باشد و باتوجه به این‌که جنبههای مختلفی مؤثر است، تنوع قابل توجهی بین نظامها میتواند وجود داشته باشد که [با وجود این تنوع] در تمامی آن‌ها، نظام قضایی (به‌نحو قابل قبولی) مستقل دانسته میشود.

الزامات جنبه کارکردی تفکیک قوا برای استقلال قضایی، نیز دستکم به همین اندازه پیچیده است. تفکیک کارکردی در جدیترین حالت خود، مستلزم این است که هیچ نوع تکلیف قانونی، از سوی بیش از یک نوع نهاد انجام نشود. همان‌طور که در بخش یکم بحث شد، دادرسی نوعی فعالیت است که مطابق آن، هنجارهای کلی مرتبط با موضوع شناسایی و بر دعاوی موردی اِعمال میشوند. این امر، فعالیت محوری دادگاه‌ها است؛ اما از فعالیتهای محوری نظام اجرایی نیز محسوب می‌شود. وقتی دادگاه‌ها به امر دادرسی اداری مشغول هستند، در واقع تصمیمات نظام اجرایی را کنترل میکنند و دولت نیز اساساً با انجام امر به‌عنوان تصمیم‌گیرنده اولیه، در واقع همینگونه رفتار میکند. از این منظر، تفکیک قوایی وجود ندارد؛ «نظارت و تعادل»[۳۲۶] نسخه‌ای دیگر از تفکیک قوا نیست، بلکه عامل نفی آن است. این نکته به تشریح نظام فرانسوی دادگاه‌های اداری، یاری می‌رساند: تفکیک قوا مستلزم این است که تصمیمگیری اولیه دولت و کنترل آن از سوی همان بخش دولت صورت بگیرد، چراکه هر دوی آن‌ها ماهیتاً عمل یکسانی محسوب می‌شوند. این مسأله دلیلی بر این است که دادرسی دعاوی میان دو شهروند (دادرسی مدنی)[۳۲۷] یک امر متفاوت است و از این رو، بهتر است از سوی نهاد دیگری ـ یعنی دادگاه عمومی ـ صورت گیرد. از قضا در نظام حقوقی آمریکا و استرالیا، این التزام در ترسیم تمایز میان دادرسی دعاوی حقهای خصوصی و دادرسی دعاوی حقهای عمومی، منعکس شده است. نوع اولیه دادرسی اختلافات به‌عنوان وظیفه اصلی قضایی تلقی میشد که به‌طور معمول تنها بر عهده دادگاه قرار میگرفت، درحالیکه نوع اخیر دادرسی به‌نحو مقتضی میتواند به دادرسان اداری غیرقضایی محول شود. این رویکرد، که در ارتقای استقلال دادرسان اداری تلویحاً ذکر شده است، به‌نحوی متزلزل بر این تعهد متکی شده است که دخالت دولت در آن دعاوی که به‌طور مستقیم از آن متأثر و یا در آن ذی‌نفع است، کاهش یابد.

از طرف دیگر، در بخش یک نیز بحث شد که «دادرسی»،[۳۲۸] اِعمال هنجارهای کلی بر دعاوی موردی، به‌طور قابلملاحظهای با «اجرا»[۳۲۹] تفاوت دارد، بدین ترتیب که دادرسی در مقام حل دعاوی میان منافع فردی و اجتماعی به نفع اولی [منافع فردی] است، درحالیکه اجرا، حل چنین دعواهایی به نفع دومی [منافع جمعی] است.[۳۳۰] از این منظر، جنبه کارکردی تفکیک قوا ایجاب میکند که دادرسی و اجرا، توسط انواع متفاوتی از نهادها صورت پذیرد. این موضوع میتواند به این سؤال پاسخ دهد که چرا افرادی همچون لرد هیورت[۳۳۱] و رابسون، با اختیار کنترل وزیر نسبت به تصمیماتی که در وهله اول توسط دیگر مقامات قوه مجریه اتخاذ شده، به‌شدت مخالفت بودند. در نظام فرانسوی، اجرا و دادرسی از سوی یک بخش دولت صورت میگیرد، چراکه این دو اساساً امری مشابه تلقی شدهاند؛ درحالیکه در نظام بریتانیا و استرالیا، ایندو به بخشهای متمایزی اختصاص یافتهاند، به این دلیل که به جهتی مهم متفاوت قلمداد شدهاند. با این حال، مشخصکردن اهمیت عملی این‌گونه تفاوت‌های نهادی بسیار دشوار است. به هیچ وجه معلوم نیست که آیا نظام فرانسوی نسبت به بریتانیا، کمتر از منافع فردی حمایت میکند یا خیر. و حتی اگر فرانسه حمایت کمتری داشته باشد، این امر باید مورد قضاوت قرار گیرد ‌که آیا [نظریه نظارت و] تعادل برقرار شده در بریتانیا، بر [نوع] برقرار شده در فرانسه مرجح است.

وضعیت نظام حقوقی آمریکا نیز متفاوت است. نظریه تعادل نهادی، در مقایسه با استقلال قضایی، اهمیت بیشتری برای توصیف جایگاه دادگاه‌ها در ساختار حکومت دارد. در نظام آمریکا بیش از بریتانیا و استرالیا، دادگاه‌ها به‌مثابه بخشی از فرایند حکومتی و سیاسی تلقی میشوند و نه خارج از آن؛ و همچنان که اخیراً در این قسمت اشاره شد، این‌گونه حس میشود که نظارت و تعادل، نافی تفکیک قوا در این نظام می‌باشد. در نظام نظارت و تعادل، هیچیک از جنبه‌های نهادی و کارکردی تفکیک قوا تعیین‌کننده نمی‌باشند. در مورد نظام نظارت و تعادل، اصل بنیادین این است که قدرت هر جزء از حکومت، توسط اجزای دیگر، محدود و مقید شود. آنچه دارای اهمیت است، «وابستگی متقابل»[۳۳۲] است و نه استقلال. این امر می‌تواند هم انتخاب عمومی و هم بررسی صلاحیت قضات از سوی قانونگذار در آمریکا، را به‌خوبی روشن سازد؛ اقداماتی که بنا به برداشت استرالیایی و بریتانیایی، عموماً تهدید جدی برای استقلال قضایی ایجاد میکند.

این حد از بحث و بررسی در اینجا برای دادگاه‌ها کفایت میکند. اما در مورد دیوان‌های اداری چطور؟ ابتدا وضعیت بریتانیا، سپس آمریکا و در آخر، استرالیا مورد بررسی قرار خواهد گرفت. پیش از این‌، بهتر است که به ارتباط میان تفکیک و استقلال از یک سو و تخصصی شدن از سوی دیگر، نگاهی کلی بیندازیم: دیوان‌های تخصصی در مقایسه با دیوان‌های عمومی، با نهادهایی که تصمیمات آنان را کنترل می‌کنند، ارتباط نزدیک‌تری دارند. این امر لزوماً نشانگر دادرسیِ واقع‌شده[۳۳۳] [در اداره] است؛ اما احتمالاً حاکی از دیوان‌های مستقل نیز میباشد، همچنان‌که تاریخچه صد سال اخیر دیوان‌های بریتانیا، به‌روشنی نشانگر این امر است. برای نمونه در استرالیا، ارتباط میان دیوان‌های مهاجرت و دیوان تجدیدنظر تأمین اجتماعی از یکسو و نهادهای مربوطه [از قوه مجریه] از سوی دیگر، در بسیاری از جهات ـ همچون مدیریت، بودجه، پرسنل پشتیبانی و غیره ـ بیش از ارتباط میان دیوان تجدیدنظر اداری [به‌عنوان یک دیوان عمومی] با نهادهای دولتی مختلفی است که تصمیمات‌شان را کنترل میکنند.[۳۳۴] به احتمال زیاد، دیوان عمومی نسبت به دیوان تخصصی، از نهادهای اصلی تصمیمگیرنده فاصله بیشتری دارد و از این رو، در مقایسه با دیوان تخصصی، مستقلتر به نظر میرسد.

۲٫۱٫ بریتانیا

نکته جالب این‌که، مفهوم «استقلال» در نمایه مطالعه برجسته شانتال استبینگز،[۳۳۵] در مورد دیوان‌ها در قرن نوزدهم انگلستان، نیامده است. بنا به روایت وی، تا پایان این قرن، دیوان‌ها ماهیتاً مشابه دادگاه‌ها در حال شناخته شدن نبودند، مسأله «استقلال در حل‌وفصل اختلاف»[۳۳۶] در مباحث مربوط به دیوان‌ها پدیدار نشد.[۳۳۷] در دهه ۱۹۲۰ و ۱۹۳۰، صاحب‌نظرانی همچون هیورت و رابسون، اصولاً این دغدغه را داشتند که دادرسی اداری نباید تحت اختیار وزراء یا کارمندان دولت قرار بگیرد. بحثی که رابسون از استقلال ارائه میکند، بر حمایت‌های مالی (حقوق و دستمزد) و شغلی که دادگاه سنتی قضایی از آن برخوردارند و نیز تأثیرات روانی آن بر فرایند فکری اتخاذ تصمیم، تأکید دارد.[۳۳۸] از نظر وی، ویژگی انتقادآمیز قضات این بود که آن‌ها «مستخدم» نبودند، به‌معنایی که کارکنان دولت مستخدم بودند.[۳۳۹] کمیته دونومر پیشنهاد کرد در بعضی موارد استثنایی، وظایف قضایی می‌تواند توسط دیوان‌های وزارتی که اعضای آن از سوی وزیر منصوب شده‌اند، انجام شود، «اما در انجام وظایف‌شان مستقل از اِعمال نفوذ وزیر عمل کنند».[۳۴۰] «یک عضو مستقل، شخصی است که از مقامات دولتی… بخش مربوط ـ نهاد دولتی که تصمیم آن را کنترل مینماید ـ نباشد»[۳۴۱] فراتر از این، در خصوص ارتباط میان دولت و دیوان ایدهای طرح نشده است. تمرکز کمیته فرانکس[۳۴۲] بر آیین دادرسی دیوان بود و این امر، چراییِ ارزش‌های سنتی سهگانه، از جمله بیطرفی و نه استقلال را روشن می‌سازد، که دومی (برخلاف اولی)، اصولاً ساختاری است و نه به‌عنوان مفهومی مرتبط با فرایند (و چارچوب فکری). با این اوصاف، کمیته مذکور از فرایند انتصاب اعضای دیوان صحبت به میان آورد، و توصیه کرد که باید مسئولیت انتصاب کرسیهای دیوان بر عهده لرد چنسلر باقی بماند و انتصاب اعضای دیوان با شورای دیوان‌های پیشنهادی باشد.[۳۴۳]

تا پایان قرن بیستم، استقلال دیوان به یک بحث محوری مبدل نشد. [گزارش] بازنگری در دیوان‌های لیگات،[۳۴۴] بخش کاملی از گزارش خود را به این مسأله اختصاص داد، و در ابتدای گزارش خود مطرح کرد که «اکثریت قاطع کسانی که به پرسش نامه ما پاسخ دادند، بر این باورند که دیوان‌ها ـ به‌طور کلی و یا دیوان‌های خاصی ـ مستقل به‌نظر نمیرسند».[۳۴۵] علاوه بر فرایندهای انتصاب، نگرانی دیگری نسبت به نقش ادارات دولت در حمایت اداری و مالی از دیوان‌هایی که وظیفه کنترل تصمیمات مقامات آن‌ها را دارند، وجود داشت. این بازنگری استقلال قضایی را به‌طور قابل توجهی با تفکیک نهادی مرتبط ساخت:

«ما به این نتیجه رسیدیم که تنها راهی که بتوان کاربران را نسبت به استقلال حقیقی دیوان‌ها اقناع کرد، این است که تفکیک مشخصی میان وزراء و دیگر مقامات مسئولی که سیاست‌های متخذه آنان از سوی دیوان‌ها مورد ارزیابی قرار میگیرد، و نیز وزیری که آنان را منصوب و حمایت میکند، وجود داشته باشد».[۳۴۶]

رویکرد گزارش مزبور این بود که دیوان‌ها باید با دادگاه‌ها از حیث استقلال برابر باشند. کمیته فرانکس، تحت لوای مضامین «علنی بودن»، «انصاف» و «بی‌طرفی»، در پی تدوین (مجدد) آیین دادرسی دیوان به‌شکل آیین دادرسی دادگاه بود. اما [گزارشِ] بازنگری لیگات، تحت لوای «استقلال»، «انسجام» و «کاربر دوستی»[۳۴۷] (با عنوان مستعار «دسترسی»)[۳۴۸] به‌دنبال تأسیس نظام دیوان‌ها به‌شکل نظام دادگاه‌ها بود. بدین ترتیب، لیگات تأسیس یک نهاد جدید غیروابسته به دولت ـ بخش دیوانها ـ را مطرح کرد که نظام دیوان‌ها را به‌طور مشابه با آنچه برای دادگاه‌ها ـ نسبت به مدیریت نظام دادگاه‌ها ـ برقرار بود، مدیریت میکرد. همچنین پیشنهاد داد که فرایند انتصاب اعضای دیوان‌ها باید به همان صورتی باشد که برای قضات مقرر شده است. همچنین به‌همان اندازه مهم است که مجموعه پراکنده مراجع دادرسی که حسب برنامهها و نهادهای خاص دولت موجودیت یافتهاند، در یک دیوان عمومیِ دو درجهای ادغام شده و با نظام دادگاهی تلفیق شوند، به‌نحوی که این دیوان‌ها بیشتر از همیشه آشکارا با بخش قضایی حکومت یکسان دانسته شوند. نماد این تغییرات متنوع، تعمیم تضمین استقلال مقرر در اصلاحیه ۲۰۰۵ قانون اساسی، از نظام قضایی دادگاهی به نظام قضایی دیوانی (و اعضای دیوان) است.[۳۴۹]

۲٫۲٫استرالیا

در استرالیا، واضح به‌نظر میرسد که استقلال قضایی، به‌عنوان مهمترین مسأله فکریِ اعضای کمیته «کِر» مطرح نبود. هرچند، به باور بعضی افراد، رییس دیوان تجدیدنظر اداری تأثیر مهمی بر استقلال آنها دارد،[۳۵۰] اما دلایل کمیته مزبور برای این پیشنهاد ‌که رییس دیوان مذکور یک قاضی باشد، این بود که این امر موجب ارتقای وضعیت و مقبولیت تصمیمات دیوان می‌شود و «این قاضی میتواند بر تمامی مباحث حکمی فائق آید».[۳۵۱] علاوه بر این، کمیته مزبور پیشنهاد کرد هیأت دیوان‌ها، باید متشکل از مقامی دولتی باشد که تصمیم وی تحت کنترل آن است![۳۵۲] برخلاف دیدگاه کمیته فرانکس، کمیته کر اعتقادی به لزوم استقلال کامل (مطلق) نداشت.[۳۵۳] در گزارش تصمیمات بهتر،[۳۵۴] شورای کنترل اداری از استقلال دیوان‌ها دفاع کرد، اما معتقد بود که این امر مستلزم بهرهمندی اعضای دیوان از حمایتهای مالی و شغلی مانند قضات نخواهد بود.[۳۵۵] این شورا تأسیس دیوانی جدید را پیشنهاد کرد که بتواند در چند حوزه تخصصی و یک حوزه عمومی، ایفای نقش نماید؛ و منکر دخالت وزیر مربوط در انتصاب اعضایی برای حوزه های تخصصی نبود.[۳۵۶] شورا همچنین، اِعمال نظارت با توجه به «کنترل نتایج بر حسب تعداد تصمیمات لغو شده یا تغییر یافته» را نامناسب تشخیص داد، اما نه بر اساس معیارهایی همچون «اتخاذ به‌موقع تصمیم و با دلایل مکتوب، فرایند به‌کارگرفته شده در بررسی موضوعات و کیفیت استدلال»؛ شورا پیشنهاد پرداخت پاداش به ازای کارکرد بیشتر را نپذیرفت.[۳۵۷] علاوه بر این، در گزارش تصمیمات بهتر، به‌رغم تأکید بر افزایش ظرفیت دیوانها برای افزایش کیفیت تصمیمگیری اولیه، شورای کنترل اداری بر خلاف برخی مفسران،[۳۵۸] اعتقادی به تعامل زیاد دیوان‌ها با نهادهای دولتی به‌عنوان روشی برای ارتقای کیفیت تصمیم‌گیری اولیه نداشت.[۳۵۹]

©

به‌طور کلی، رویکرد شورای کنترل اداری به استقلال قضایی این‌گونه بود که دیوان‌ها نسبت به دادگاه‌ها متفاوت هستند و همچنین علمکرد متمایزی نسبت به آنها دارند و نباید از حیث وضعیت استقلال، با دادگاهها یکسان پنداشته شوند. در مقابل، رویکرد بریتانیا این است که در اینباره باید با دیوان‌ها همانند دادگاه‌ها برخورد کرد. از سوی دیگر در استرالیا، استقلال اعضای دیوان تجدیدنظر اداری بهتر از اعضای دیوان‌های کنترل درستیِ تخصصی فدرال، مورد حمایت است؛ برای نمونه، اعضای دیوان تجدیدنظر اداری میتوانند برای مدت زمان بیشتری نسبت به دیوانهای اخیر منصوب شوند. همچنین از حیث سازمانی، دیوان تجدیدنظر اداری نسبت به دیوان‌های تخصصی، با فاصله بیشتری از قوه مجریه عمل میکند.[۳۶۰] به‌عنوان نمونه، دیوان تجدیدنظر اداری، قانون تأسیسی خود را دارد (قانون دیوان‌ تجدیدنظر اداری) در حالیکه مقررات مربوط به دیوان‌های تخصصی در قانون خاص مربوط واقع شده است. قانون دیوان‌های تجدیدنظر اداری مشتمل بر بسیاری از جزئیات است که در قوانین مربوط معمولاً یافت می‌شوند، اما این جزئیات عمدتاً در مقررات مرتبط با دیوان‌های تخصصی منعکس نشده است. دیوان تجدیدنظر اداری در حوزه دادستانی کل قرار گرفته است، در حالیکه دیوان‌های تخصصی، در حوزه وزارت مربوط (وزرات مسئول نسبت به حوزه سیاست مربوط) قرار گرفتهاند. با دیوان تجدیدنظر اداری برای امور مالی، اداری و نیروی انسانی، به‌عنوان مرجع قانونی مستقل رفتار میشود. در مقابل، دیوان‌های تخصصی، کم‌وبیش در ساختار و عملیات بخش مربوط ادغام شدهاند.

دستکم تا آن‌جا که به دادرسی اداری مربوط میشود، حمایت کمتر از استقلال دیوان‌ها، در قیاس با دادگاه‌ها، رویکردی بسیار عجیب و غریب است. نگرش ما نسبت به استقلال قضایی نشان میدهد که استقلال دادرسی از قوه مجریه بسیار مهم است، حتی در جایی که همه طرفین ذی‌نفع و متأثر در دعوا، به‌طور مستقیم فقط شهروندان باشند. این امر طبعاً در جایی که یکی از طرفین دعوا دولت باشد، دارای اهمیت بیشتری است.

مبنای این رویکرد غیرعادی به استقلال دادرسان اداری غیرقضایی چیست؟ یکی از دلایل احتمالی در این مقوله این است که کنترل تصمیمات دولتی، خود بخشی از فرایند اجرای مقررات محسوب میشود تا این‌که یک فرایند مستقل و متفاوت باشد. اگر از کنترلکنندگان، انتظار برود که تعارض میان منافع فردی و اجتماعی را به نفع دومی [منافع اجتماعی] حل‌ کنند، به‌نظر میرسد که در نتیجه آنان نباید استقلال بیشتری از «سیاستگذاران»[۳۶۱] نسبت به «مجریان مقررات»[۳۶۲] داشته باشند. با این حال، اگر کنترل را بدین صورت تصور کنیم [بخشی از فرایند اجرای مقررات]، این‌که چرا باید به‌نحوی برونسازمانی، و نه درونسازمانی اِعمال شود، چندان مشخص نیست. برونسازمانی بودن کنترل، میان کنترلکننده و مجری، مرز مشخصی ایجاد میکند؛ به عبارتی دیگر، به کنترلکننده، این آزادی را اعطا میکند که به منافع افراد توجه نموده و حتی در مواردی که منصفانه یا عادلانه به‌نظر میرسد، منافع فردی را بر منافع اجتماعی مرجح شمارد. اگر ایجاد این امکان، نامناسب پنداشته شود، به‌نظر میرسد دلیل چندانی برای موجه و ضروری بودن افزایش لایه کنترل برونسازمانی، با وجود لایههای متعدد کنترل درون سازمانی، وجود نداشته باشد.

تببین محتمل دیگر برای دیدگاه حمایت کمتر از استقلال اعضای دیوان‌ها نسبت به دادگاه‌ها، این است که اعضای دیوان‌ها، ـ فارغ از اعضای قضایی آن ـ‌گروهی هستند که به‌طور کلی قابلیتهای کمتری نسبت به قضات از حیث مهارتها و تجربیات حقوقی دارند. نتیجه منطقی آن این است که، اعضای دیوان‌ها بر خلاف قضات، در موارد مقتضی میتوانند به دلیل بیکفایتی برکنار شوند. با وجود این، مطمئناً، هیچ کس معتقد نیست که تمامی قضات در تمامی سطوح سلسله‌مراتب قضایی (به‌طور یکسانی) دارای شایستگی هستند؛ و این‌که چرا این استدلال عملی برای توجیه حمایت ضعیف از اعضای دیوان‌ها ـ و نه قضات ـ کفایت میکند، نامشخص باقی مانده است.[۳۶۳]

از منظر دیگر، این سؤال مطرح می‌شود که چرا دیوان‌ها به‌جای این‌که به‌عنوان دادگاه‌های تالی محسوب شوند، باید به‌عنوان مراجعی غیردادگاه‌ تلقی شوند؟ پاسخی که نظام حقوقی استرالیا به این مسأله می‌دهد این است که دیوان‌ها به‌طور مطلق، عملکردی غیر از دادگاه‌ها دارند که با عنوان «کنترل درستی» از آن یاد میشود. اما چه ارتباطی میان این امر و مسأله استقلال وجود دارد؟ در گزارش تصمیمات بهتر، شورای کنترل اداری به این صورت پاسخ می‌دهد که نیازهای کاربران دیوان‌ها در طول زمان تغییر کرده است؛ و چون دیوان‌ها میتوانند تصمیمات را برپایه معیارهای درستی و نه صرفاً قانونی بودن، کنترل نمایند، چنین نیازهای متغیری علیه دوره تصدی دادرسان دیوان‌ها مورد استناد قرار میگیرد و در عین حال علیه دوره تصدی قضات مورد استناد قرار نمیگیرد. استقلال دیوان‌ها، نباید مانع از پاسخگویی دیوان‌ها به نیازهای متغیر کاربران‌شان شود.[۳۶۴] در عین حال که منطق این استدلال به قدر کافی روشن است، بر پیش‌فرضی ارزیابی‌نشده و آزموده‌نشده متکی است، ‌که حقوق، در مقایسه با درستی، حساسیت زمانی کمتری دارد. [۳۶۵]

۲٫۳٫ ایالات متحده آمریکا

©

شایان ذکر است که در نظام حقوقی بریتانیا، در گذر از مسأله فرایند (فرانکس) به ساختار (لیگات)، دادرسیِ واقع‌شده [در اداره] با توجه به بررسیهای عمومی از دستور کار خارج شده است. در نظامی که اهمیت اصلی تفکیک قوا به استقلال دادرسانِ اختلافات میان شهروند و دولت، متکی است، دادرسیِ واقع‌شده [در اداره] امری دستکم نابهنجار به‌نظر می‌رسد. در مقابل، در نظام نظارت و تعادل، که میان تصمیمگیرنده و دادرس به‌طور مقتضی ارتباط برقرار شده، دادرسیِ واقع‌شده [در اداره] میتواند مورد پذیرش باشد. الگوی تصمیم‌گیری اولیه دادرسی در زمینه مقرراتگذاری (سیاستگذاری مقرراتی از طریق دادرسی موردی)، مباحث غالب درباره دادرسی اداری در دهههای ۱۹۳۰ و ۱۹۴۰ بود. مهمترین دغدغه آن زمان، ترکیب نهادهای دارای اختیار رسیدگی و اجرا از یک سو، و دادرسی از سوی دیگر، بود. این طرح (تفکیک دادرسان از دیگر مقامات مسئول، محدودیت شدید بر ارتباطات برونسازمانی، حمایت شغلی و مالی برای بازرسان رسیدگی ـ قضات حقوق اداری بعدی ـ و واگذاری تصمیم‌گیری اولیه به آن‌ها)، به‌موجب قانون آیین اداری مصوب ۱۹۴۶ مستقر شد. طرح پیش‌گفته، توافقی میان ریاستجمهوری ـ که در پی کنترل حداکثری نهادهای دولتی بر دادرسی بود ـ و کسانی بود که خواستار جداسازی عملکرد دادرسی از نهادهای قوه مجریه و ادغام آن در یک دادگاه اداری مستقل و مجزا بودند. چنان‌که انتظار میرفت، طرح قانون آیین دادرسی، تا حد زیادی آرمانهای اصلاح‌طلبان انگلیسی معاصر، همچون هیورت و رابسون را برآورده نکرد؛ از آن جهت که این قانون به‌طور مؤثر حق تجدیدنظر خواهی از تصمیم بازرس رسیدگی نزد رییس نهاد دولتی، وجود داشت (مشابه با درخواست تجدیدنظر به وزیر در نظام انگلستان) که به‌منظور حفظ حداکثر کنترل نهاد دولتی بر سیاستگذاری، طراحی شده بود. از زمان تصویب قانون آیین اداری، طرحهای متعددی برای ایجاد یک مرجع دادرسی اداری مستقل ارائه شد، اما چنین تغییر مؤثری در تعادل قدرت میان دادرسان و رؤسای نهادهای دولتی، هرگز حمایت سیاسی کافی را برای به واقعیت پیوستن به‌دست نیاورد.

کنترل دادرسی توسط رؤسای نهاد دولتی از طریق سازوکار رسیدگی به تجدیدنظرخواهی در شکایات فردی، با گذر از سیاستگذاری از طریق دادرسی موردی، به سیاستگذاری از طریق قاعدهگذاری در دهه‌های ۱۹۶۰ و ۱۹۷۰ـ به‌ویژه در حوزههای پرشماری همچون تأمین اجتماعی ـ کمتر مورد توجه قرار گرفت. با این حال، رؤسای نهاد دولتی، کنترل حداکثری خود را بر سیاستگذاری حفظ کردند. در بعضی نهادهای دولتی، تلاش میشد که این کنترل را تا حدی از طریق ایجاد مراجع دادرسی سطح دوم[۳۶۶] و ـ به‌طور خاص، در اداره تأمین اجتماعی ـ همچنین از طریق نظارت بر کارکرد دادرسیهای فردی حفظ کنند.[۳۶۷] نظارت بر عملکرد، به‌معنای دقیق کلمه، نیازمند ایجاد تزلزل بیجهت در ارتباط میان نهاد دولتی و دادرسان آن نیست. علاوه بر همه اینها، حتی معیار زرین استقلال قضایی نیز اجازه نظارت بر درستی عملکرد و تواناییهای جسمی و روانی قضات می‌دهد. در نهایت، سؤالی فنی، تا جایی که به قضات حقوق اداری مربوط میشود، این است که چه چیزی به‌منزله «دلیل مناسب» (مطابق قانون آیین اداری) برای محرومیت شغلی، تنزل مقام یا حقوق و یا برکناری محسوب میشود؟[۳۶۸] مسأله دارای اهمیت در حال حاضر این است که آیا چنین مفهومی [دلیل مناسب] به مسأله اتخاذ تصمیم (تصمیم دیوان در مورد پرونده) مغایر با سیاست نهاد دولتی، نیز تسری می‌یابد یا خیر؟ که البته به‌نظر میرسد تسری پیدا نمیکند.[۳۶۹]

با این اوصاف، در عمل ممکن است تهدید جدیتری برای استواری ارتباط میان مقامات دولتی و دادرس، نسبت به قدرت آنان جهت کنترل خطمشی ـ که مورد تمایل برخی دادرسان برای مشارکت فعال در فرایند ایجاد سیاست است ـ وجود داشته باشد. حفظ تعادلی سازگار میان تصمیمگیرنده و دادرس، به همان میزان که یک مسأله حقوقی است، مسأله سیاسی نیز محسوب می‌شود؛ همان‌طور که این امر به مقررات قابل اجرا بستگی دارد، به پیمانها [سیاست‌های کلان] نیز ارتباط می‌یابد؛ از این رو، میتوان توضیح داد که چرا به‌رغم تلاشهای بسیار برای حل‌وفصل اختلافات در دادگاه‌ها، «مبارزه سنگر به سنگر میان قضات حقوق اداری و سیاستگذاران در اداره تأمین اجتماعی… همچنان ادامه یافته است».[۳۷۰]

ساختار و سازماندهی

این بخش شامل دو قسمت است که به ترتیب درباره « تخصصی شدن و ادغام»،[۳۷۱] و «نظارت و پاسخگویی»[۳۷۲] است.

۳٫۱٫ صلاحیت تخصصی

همان‌طور که در قسمت ۱٫۱٫۱٫ گفته شد، تخصصی شدن دارای دو جنبه است: عضویت و صلاحیت. این بخش در ارتباط با صلاحیت تخصصی است. صلاحیت تخصصی، با این مفهوم بنا نهاده شده است که دنیای مباحث حقوق مشتمل بر تمامی انواع مسأله[۳۷۳] است که میتواند در اصل، توسط نهادهای خاصی ـ همچون دیوان‌ها و دادگاه‌ها ـ رسیدگی شوند. یک دادگاه یا دیوانِ دارای صلاحیت تخصصی، مرجعی است که صلاحیت رسیدگی به گروه نسبتاً کوچکی از موضوعات حقوقی را دارد. موضوعات حقوقی میتواند به طرق مختلف دستهبندی شود. به‌عنوان مثال، یک دادگاه یا دیوان خاص ممکن است صرفاً صلاحیت رسیدگی به موضوعاتی حقوقی را داشته باشد که در حوزه جغرافیایی مشخصی به وقوع پیوستهاند.

اهتمام اصلی ما در این‌جا، دستهبندی موضوعات حقوقی از حیث مفهومی است: حقوق جزا در برابر حقوق مدنی، حقوق عمومی در برابر حقوق خصوصی و امثال آن؛ و یا از حیث کارکردی: حقوق خانواده، حقوق مهاجرت، حقوق مسکن و مشابه آن. اما جهت تقسیمبندی بسیار متفاوتی از مسائل حقوقی، بر پایه انواع «صلاحیت»، نیز اهتمام خاصی داریم: «بدوی»،[۳۷۴] «نظارتی»[۳۷۵] و «تجدیدنظری».[۳۷۶] هر چه دسته‌بندی‌های مضیق از موضوعات حقوقی (طبقه‌بندی‌شده) باشد که در آن دادگاه یا دیوانی دارای اختیار است، بیشتر تخصصی خواهد بود؛ و در مقابل، هر چه دسته‌بندیهای موسّع ـ از موضوعات حقوقی باشد که در آن دادگاه یا دیوانی دارای اختیار است ـ بیشتر عمومی می‌باشد. «تخصصی‌سازی»[۳۷۷] و «عمومی‌سازی»[۳۷۸] موضوعاتی مدرّج‌اند.[۳۷۹] برای نمونه و بر این اساس، دیوان تجدیدنظر اداری کمابیش مرجعی عمومی محسوب میشود: نه تنها اختیار کنترل تصمیمات دولتی در بسیاری از حوزههای فعالیت دولت را دارد، بلکه تلفیقی از صلاحیت بدوی (یا درجه یک) و تجدیدنظری (یا درجه دو) را اِعمال میکند.

از همان روزهای آغازین نظام کامنلا، دادگاه‌هایی وجود داشت که در نقاط مختلفی از طیف تخصصی/ عمومی واقع ‌شده بودند. در مقابل، دیوان‌های اداری به‌طور سنتی با صلاحیت نسبتاً محدودِ تخصصی ایجاد شدند، که نوعاً به‌طور کاربردی تعریف میشد. دیوان اداری سنتی، مرجع دادرسی است که برای کنترل تصمیمات متخذه اولیه در اجرای برنامههای مقرر دولت و حوزه‌های سیاست‌های کلی ـ همچون رفاه اجتماعی، مهاجرت و مقررات اقتصادی ـ تأسیس شدند. اصطلاح «تخصصی» که به یک دیوان منتسب میشود، معمولاً به‌معنای مرجعی است که در باب صرفاً یکی از برنامهها یا حوزههای فعالیت دولت اختیار دارد؛ و همین برداشت، به‌طور معمول در این بخش مورد استفاده قرار خواهد گرفت.

مسأله ادغام دیوان‌ها با تخصصی شدن ارتباط نزدیک و در واقع لاینفکی دارد، چراکه تأثیر ادغام، ایجاد مرجعی با صلاحیت وسیعتر (و به یک معنا، کمتر تخصصی) نسبت به عناصر تشکیلدهنده هر یک از دیوان‌های ادغام‌شده است.

در ادامه این بخش، به دو قسمت پرداخته میشود: ابتدا توصیفی و سپس تحلیلی.

۳٫۱٫۱٫ الگوهای تخصصی شدن

این قسمت در ابتدا به جایگاه تخصصی شدن در استرالیا و سپس در دو حوزه تطبیقی مطالعه حاضر ـ یعنی بریتانیا و آمریکا ـ میپردازد.

۳٫۱٫۱٫۱٫ استرالیا

دیدگاه کمیته «کِر» در مورد حقوق اداری نوین، ایجاد یک دیوان عمومی برای کنترل تصمیمات اداری بر پایه درستی [آن‌ها] را نیز در برداشت. با این حال، کمیته مزبور بر آن بود که دیوان‌های تخصصی موجود می‌توانند همچنان برقرار باشند و در شرایط خاص دیوان‌های جدید تخصصی ایجاد شوند.[۳۸۰] کمیته «بِلَند» ـ که در امتداد کمیته «کر» برای ارزیابی صلاحیت‌های اداری موجود… و ارائه مشاوره به آن‌ها در خصوص آن نوع کنترل درستی تصمیم که باید انجام شود، تأسیس شد[۳۸۱] و تشکیل سه نوع دیوان جدید را پیشنهاد کرد: دیوان ارزیابی و جبران خسارت، دیوان تجدیدنظر پزشکی و دیوان تجدیدنظر اداری عمومی. با وجود ابراز نگرانی درباره ازدیاد دیوان‌ها، کمیته «بلند»، یکپارچه ساختن دیوان‌های تخصصی به‌صورت یک دیوان عمومی و یا عدم تأسیس دیوان تخصصی جدید، را مطرح نکرد؛ اما در عوض، فرضیهای به نفع یکپارچه‌سازی دیوان‌های تخصصی موجود و علیه تأسیس دیوان‌های تخصصی جدید طرح کرد.[۳۸۲]

یکی از وظایف قانونی محول‌شده به شورای کنترل اداری این بود که «به وزیر در خصوص مطلوبیت تصمیماتِ اداری (در مواردی که این تصمیمات موضوع کنترل دیوان‌ها هستند و نه آن‌ها که توسط دیوان تجدیدنظر اداری مورد کنترل قرار گرفتهاند) مشاوره دهد».[۳۸۳] در دهه ۱۹۸۰، شورای کنترل اداری ـ با عمل به فرض پیشنهادی کمیته «بلند»[۳۸۴] ـ شمار متعددی از «دیوان‌های کنترل درستی» را مورد ارزیابی قرار داد و در بعضی موارد (همچون دیوان‌های مرتبط با هیأتهای کنترل مالیات بر درآمد[۳۸۵] و دیوان جبران خسارت کارکنان[۳۸۶]) پیشنهاد کرد که این دیوان‌ها در دیوان تجدیدنظر اداری ادغام شوند؛ در موارد دیگر (به‌ویژه تأمین اجتماعی[۳۸۷] و مزایای کهنهسربازان) پیشنهاد یک نظام دو درجهای را طرح کرد و دیوان تجدیدنظر اداری به‌عنوان مرجع درجه دوم [تجدیدنظر] آن باشد.[۳۸۸] دهه بعد، جریان اخیر برای حوزههای پرشمار مناسب تلقی شد: دیوان سطح اول که کنترل مقرون به‌صرفه، سریع و غیررسمی را انجام می‌داد و دیوان تجدیدنظری که با پروندههای معدودی با عمق بیشتر و در جهت توسعه اصول کلی تصمیم‌گیری دولتی، سر و کار داشت.

در حوزه مهاجرت،[۳۸۹] به دیوان تجدیدنظر اداری برای کنترل تصمیمات اخراج از کشور به‌دلایل کیفری و سپس ـ در سال ۱۹۹۲ ـ تصمیمات مشخصی در باب رد یا لغو روادید، اختیار اولیه اعطا شده بود. با این حال، بیشتر کنترلهای برون‌سازمانی تصمیمات مربوط به مهاجرت، بر عهده دو دیوان تخصصی ـ یعنی دیوان کنترل مهاجرت (که در اصل تحت عنوان دیوان کنترل اداره امور مهاجرت در سال ۱۹۸۹ تأسیس شده بود) و دیوان کنترل پناهندگان (که در سال ۱۹۹۳ تأسیس شد) ـ قرار گرفته بود. این دو دیوان، از حیث اداری ادغام شدهاند و امکان تجدیدنظر در آرای آنها از سوی دیوان تجدیدنظر اداری وجود ندارد، اما این دیوان‌ها میتوانند پروندههای بسیار مهم را به دیوان تجدیدنظر اداری ارجاع دهند.[۳۹۰] شورای کنترل اداری در گزارش سالانه خود به سال ۱۹۸۸، این سازوکار را دارای ایراد میدانست به این دلیل که «اولین مصداق مهم چندپاره شدن نظام کنترلِ تلفیق‌یافته» با محوریت دیوان تجدیدنظر اداری بود.[۳۹۱]

شورای کنترل اداری در گزارش تصمیمات بهتر در سال ۱۹۹۵، بار دیگر به موضوع ساختار نظام دیوان‌ها اشاره کرد. در این گزارش، شورا ـ با توجه به جریان فشار دولت برای ادغام دیوان‌ها در یک دیوان واحد بزرگ[۳۹۲] ـ پیشنهاد کرد که یک دیوان دو درجهای جدید تأسیس شود؛ به‌نحوی که درجه نخست آن دارای شش بخش تخصصی و یک بخش عمومی باشد؛ بخش عمومی صلاحیت کنترل هرگونه موضوعاتی که به سهولت در حیطه صلاحیت بخشهای تخصصی قرار نگیرد را خواهد داشت. هدف ابراز شده نسبت به این‌گونه سازماندهی جدید ـ که البته هرگز عملی نشد ـ حفظ:

«اوصاف مثبت دیوان‌ها در کنترل درستی بود، و… همچنین… [دستیابی] به استقلال واقعی و مورد توجه بیشتر، ارتقای [کیفیت] تصمیمگیری نهادهای دولتی، و افزایش سطح دسترسی و کارایی اقتصادی».[۳۹۳]

توصیههای ارائه‌شده در گزارش تصمیمات بهتر، بر مسأله دیوان‌های تخصصی در حوزههای تأمین اجتماعی، مزایای کهنه‌سربازان و مهاجرت متمرکز بود.[۳۹۴] به‌طور دقیق معلوم نیست که چه تعداد دیوان‌های «کنترل درستی» تخصصی فدرال وجود دارد؛ اما به‌نظر میرسد بتوان گفت که تنها تعداد انگشت‌شماری، علاوه بر دیوان‌های مورد اشاره در گزارش مذکور، وجود دارد (دیوان رقابت استرالیا، یکی از آن‌هاست). بدین ترتیب، با وجود حالت تقریباً پراکنده دیوان‌های استرالیا، وضعیت دیوان‌های این کشور در سطح فدرال نسبت به بریتانیا در سال ۲۰۰۱ ـ بسیار متفاوت است[۳۹۵] که در آن حدود ۷۰ دیوان اداری به نحو تقریباً کاملاً بی‌نظم، تأسیس شده بودند.[۳۹۶]

دیوان تجدیدنظر اداری، هماکنون مشتمل بر شش بخش است: بخشهای «اداری عمومی»،[۳۹۷] «تجدیدنظر پزشکی»،[۳۹۸] «تجدیدنظر تأمینی»،[۳۹۹] «تجدیدنظر مالیاتی»،[۴۰۰] «ارزیابی و جبران خسارت»،[۴۰۱] و نیز «مزایای کهنهسربازان».[۴۰۲] این دیوان، صلاحیت درجه دوم را در حوزه تأمین اجتماعی و مزایای کهنهسربازان و صلاحیت درجه یک را نسبت به طیف گستردهای از حوزهها اِعمال میکند. به هر حال، غالب پروندههای طرح‌شده درجه یک دیوان تجدیدنظر اداری، در ارتباط با مالیات و جبران خسارت کارگران است و اِعمال صلاحیت درجه دوم آن، در حدود چهل درصد کل پروندههای مطرح‌شده نزد آن را شامل میشود.[۴۰۳]

عمده دیوان‌های تخصصی کنترل درستیِ بدوی، دیوان تجدیدنظر تأمین اجتماعی، دیوان‌های مهاجرت (دیوان کنترل مهاجرت و دیوان کنترل پناهندگان) و بخش کنترل کهنهسربازان میباشند. باید متذکر شد که در حالیکه دیوان تجدیدنظر اداری، کنترل بدوی (درجه یک) برونسازمانی خود را در بعضی از حوزهها و نیز کنترل تجدیدنظر (درجه دو) در دیگر موارد، اِعمال میکند، خود تنها مرجع یک درجهای است که فاقد ساختار تجدیدنظر درونی است. لذا، ترتیباتی که در نظام حقوقی استرالیا به‌کار گرفته شده، با نظام جدید دیوان‌های بریتانیا بسیار متفاوت است.

۳٫۱٫۱٫۲٫ بریتانیا

مشاجرات در باب دیوان‌های بریتانیا در قرن بیستم، به‌طور قابل ملاحظهای تحت تأثیر رویکرد مخالف دایسی[۴۰۴] نسبت به دادگاه اداری نظام فرانسه بود. این‌گونه مراجع از حیث مفهومی تخصصی بودند که صرفاً با مسائل حقوق عمومی سر و کار داشته باشند؛ اما از حیث عملی عمومی هستند، چه این‌که، نسبت به طیف گسترده‌ای از اَعمال دولت صلاحیت دارند و از این حیث که آن‌ها میتوانند پذیرای نه تنها (به‌تعبیر حقودانان کامن لا) درخواستهای کنترل قضایی، بلکه دعاوی خسارت نیز باشد. لذا به‌طور عملی، آنها می‌توانند در تقابل با «صلاحیت تخصصی» باشند.

انتقادهایی که دایسی به نظام فرانسه داشت، تاحدی برپایه مخالفت شدید وی با تفکیک میان حقوق خصوصی و حقوق عمومی و تجسم سازمانی آن در ساختار دادگاه‌ها بود. ویلیام رابسون، حامی پیشروی ایجاد ساختار مشابه با نظام حقوقی فرانسه در انگلستان بود؛ اما همان‌طور که پیشتر دیدیم، هر دو کمیته دونومر و فرانکس این پیشنهاد را رد کردند. کمیته دونومر در رد این پیشنهاد، دو دلیل اصلی آورد: اول این‌که با این ترتیبات پیشنهاد شده، دادگاه‌های موجود از هر دو صلاحیت نظارتی و تجدیدنظری نسبت به تصمیمات دادگاه‌های اداری محروم میشوند؛ دیگر این‌که، چنین نظامی مستلزم انتقال اختیار نظارتی به دادگاه اداری بر تصمیمگیریهای خاصی است که در حال حاضر توسط وزیر اجرا میشود و لذا امکان نظارت موشکافانه پارلمان و افکار عمومی در این باب را از بین خواهد برد.[۴۰۵] این ایرادات در راهبرد مبنایی کمیته مذکور منعکس شد که موافق اختصاص وظایف دادرسی به دادگاه‌ها یا وزراء بود و نهایتاً تنها به‌عنوان آخرین راه حل و در موارد استثنایی، به دیوان‌ها، اختصاص یابد.

کمیته فرانکس، به‌طور کامل در تردیدهای کمیته دونومر نسبت به دیوان‌ها شریک نبود و پیشنهاد داد که امر دادرسی نه به دادگاه‌ها، بلکه به وزراء ـ به‌عنوان دادرسان اداری ـ محول شوند. با این وجود، بهرغم نشان دادن تمایل زیاد به ایده وجود یک «دیوان تجدیدنظر اداری عمومی»، که آمیزهای از صلاحیت‌های بدوی و تجدیدنظر را در ارتباط با تصمیمات اداری اِعمال کند، این پیشنهاد نیز به سه دلیل پذیرفته نشد:[۴۰۶] نخست این‌که، باور کمیته این بود که ایجاد حق تجدیدنظرخواهی از یک مرجعِ بیشتر تخصصی نزد مرجعی کمتر تخصصی موجب میشود که کارشناسی و تجربهای که ارزش دیوانها بدان بود، تحلیل رفته و زایل شود؛ دوم این‌که، هیچ دلیل مناسبی برای کنار گذاشتن این اصل سنتی ‌که مراجع دادرسی تالی باید تابع نظارت دادگاه‌های عالی ـ در موضوعات صلاحیت ـ قرار گیرند، ارائه نشده است. سوم، پیشنهاد ارائه‌شده موجب تأسیس «دو نظام حقوقی میشود… با تمام معایب این دوگانگی».

رویکرد کمیته فرانکس همانند کمیته دونومر به این امر، میتواند مبتنی بر برخی برداشتهای اشتباه از موضع فکری رابسون باشد؛ شاید عدم دقت و نیز روشن نبودن پیشنهادهای رابسون موجب این امر شد. رابسون نظامی از دیوان‌های اداری مورد نظرش نبود که بخواهد آن را کاملاً از کنترل قضایی مصون بدارد. همانگونه که وی در مورد گزارش کمیته فرانکس بیان کرد:

«اگر بتوان نشان داد که اعضای دیوان در رسیدگی به پرونده استقلال فکری نداشته و یا دارای پیشداوری بودهاند، و نیز در مواردی که آنان اختیارات‌شان را در راستای پیشبرد اهداف غیرقانونی خود اِعمال نمودهاند و یا از انگیزههای ناشایستِ ناشی از ملاحظات خارجی متأثر شدهاند، باید اقدامات دیوان‌های اداری مشمول بازنگری و تصمیمات‌شان مشمول ابطال توسط دادگاهها قرار گیرد».[۴۰۷]

از طرف دیگر، رابسون با آنچه وی «حق کلی تجدیدنظرخواهی نزد دادگاه از موضع حکمی» می‌نامید، مخالف بود. این مخالفت وی بر پایه هزینه، پیچیدگی و شکلی بودن دادرسیهای دادگاه و نیز فقدان دانش کارشناسی آنان در این حوزه، استوار بود.[۴۰۸] کمیته فرانکس به‌نوبه خود پیشنهاد کرد همان‌طور که به‌طور معمول باید تجدیدنظرخواهی کلی از دیوان‌های بدوی نزد دیوان تجدیدنظر، بر مبنای «موضوع، حکم و درستی» وجود داشته باشد،[۴۰۹] حق تجدیدنظرخواهی نزد دادگاه از موضع حکمی نیز، وجود داشته باشد. کمیته بیان داشت که در مرحله تجدیدنظر، دادگاه میتواند (دست‌کم در عمل) تصمیم جایگرین اتخاذ نماید. در نهایت به‌نظر میرسد مواضع رابسون و کمیته در اینباره چندان تفاوت نداشت. هر دو به‌طور مشخص به یک نظام دو درجهای دیوان‌های اداری اشاره داشتند که به موازات دادگاه‌های عالی، البته نهایتاً با نظارت محدود، آنها عمل می‌کردند. شاید در مورد این‌که تا چه حد دادگاه‌ها باید بر دیوان‌ها اِعمال نظارت کنند، دیدگاه آن دو تفاوت داشت، اما این موضوع مشخص نبود.

با این حال، ظاهراً از یک جهت دیدگاه کمیته فرانکس به‌طور قابل توجهی با رابسون متفاوت مینمود: درحالیکه رابسون از یک دیوان تجدیدنظر اداری عمومی واحد صحبت به میان آورد، کمیته به‌طور مشخص، دیوان‌های کنترل تخصصی را مورد توجه قرار داد که در سطح تجدیدنظر ـ نسبت به همان حوزهای که اختیار کنترل تصمیمات اولیه دولت از سوی آنها وجود داشت ـ اِعمال صلاحیت می‌کردند. این رویکرد با نگرانی کمیته، در مورد این‌که تأسیس دیوان تجدیدنظر واحد میتواند منجر به زوال کارشناسی و تجربهای منجر شود، همخوانی دارد. این‌گونه تأکید کمیته بر کارشناسی، دلیل اصلی رد پیشنهاد تأسیس بخشی اداری در دیوان عالی[۴۱۰] نیز بود.[۴۱۱] کمیته ظاهراً بر این باور بود که نظارت قضایی محدود بر دیوان‌ها بر اساس مسائل حکمی، میتواند به ایراد وارد بر اعطای اختیار کنترل آرای دیوان تخصصی از سوی دادگاه عمومی، پاسخ دهد.[۴۱۲] در هر حال، کمیته فرانکس مسأله تعدد دیوان‌ها و نیز توجیه عقلی تجدیدنظرخواهی از آرای آنها را لاینحل باقی گذاشت.

قانون دیوان‌ها، دادگاه‌ها و اجرای احکام قضایی، ساختاری دو درجهای برای دیوان‌ها ترسیم کرده که شامل یک دیوان درجه یک و یک دیوان عالی میباشد و حق تجدیدنظرخواهی به دادگاه تجدیدنظر (در انگلستان) از موضع حکمی را نیز به‌رسمیت شناخته است. گزارش بازنگری در دیوان‌ها نوشته سر آندره لیگات ـ که گزارش وی با عنوان دیوان‌ها برای کاربران: نظام واحد، خدمت واحد موجب تصویب قانون پیش‌گفته شد ـ این ایده را ارائه داد که هر دو دیوان بدوی و تجدیدنظر، باید به طریقی عمل کنند که موجب حفظ کارشناسیِ تخصصی محورِ نظام موجود شود.[۴۱۳]

هدف اصلی تغییرات ساختاری مزبور این بود که دیوان‌ها بدون این‌که از نظام سنتی تخصصیِ دادرسی اداری منحرف شوند، به‌نحو شایسته‌ای کاربر دوست، در دسترس و با انسجام و کارایی اداری بیشتری شکل بگیرند. برای این منظور، پیشنهاد شده بود که دیوان بدوی باید در بخشهای تخصصیای عمل کند که گروهبندی شدهاند؛ برای هر دیوان، یک «دیوان تجدیدنظر متناظر» با آن وجود داشته باشد که آنها هم در بخشهای خود گروهبندی شود.[۴۱۴] کنترل به‌طور خاص به دنبال تضمین این امر بود که ایجاد دیوان تجدیدنظر موجب تنزل کارشناسی اعضای آن نشود؛[۴۱۵] به‌رغم این‌که، تجدیدنظر از آرای دیوان بدوی در دیوان تجدیدنظر از موضع حکمی امکانپذیر است، و آنها اختیار اتخاذ تصمیم جایگزین را ندارند.[۴۱۶]

تحت ضوابط قانون دیوان‌ها، دادگاه‌ها و اجرای احکام قضایی، تجدیدنظر نزد دیوان عالی تنها از موضع حکمی خواهد بود؛ اما دیوان عالی میتواند رأی دیوان بدوی را لغو کرده و یا آن را برای اتخاذ تصمیم مجدد به دیوان مزبور بازگردانده یا خود رأی مجدد صادر نماید (بخش ۱۲ قانون مذکور). وظایف دیوان‌های اداری موجود به دیوان بدوی یا عالی واگذار شده است.[۴۱۷] کنترل بدوی تصمیمات اولیه نوعاً در دیوان‌های بدوی صورت میگیرد؛ اگرچه در موارد پیچیده و نیز در پروندههایی که به‌دلیل اهمیت زیاد، دادگاه تجدیدنظر ـ و نه دیوان دیگر ـ برای تجدیدنظر نسبت به آنها ذی‌صلاح است، دیوان عالی بعضاً از صلاحیت رسیدگی بدوی برخوردار است. دیوان بدوی بسیار عظیم است و مشتمل بر ۱۹۰ قاضی و ۳۶۰۰ عضو بوده که به حدود ۳۰۰۰۰۰ پرونده در سال در حوزه گستردهای از موضوعات، رسیدگی میکنند.

دیوان بدوی در بخشهایی با عنوان «شعبه»[۴۱۸] عمل میکند که در هر یک از آنها، صلاحیتهای از پیش موجودِ دیوان‌ها گروهبندی شده است. در ژوئن ۲۰۰۹، چهار شعبه وجود داشت: الف) سلامت، آموزش و مراقبتهای اجتماعی؛ ب) خدمات اجتماعی؛ ج) مقرری جنگی و جبران خسارت نیروهای مسلح؛ و د) مالیات. بعدها شعبه مقرراتگذاری عمومی،[۴۱۹] در همان سال و نیز شعبه پناهندگی و مهاجرت در سال ۲۰۱۰ به آن‌ها اضافه شد. این امر پذیرفته شده است که می‌تواند تفاوت‌های اساسی میان وظایف و آیینهای گروههای متعدد ‌صلاحیتیِ جمع شده در یک شعبه وجود داشته باشد و در بعضی موارد، مطلوب آن است که تنوع و هویت منطقهای آن‌ها حفظ شود.

درکوتاه مدت، فوایدی که از امر ادغام انتظار میرود، اصولا مالی و سازمانی است. در ابتدا، انتظار میرود که اعضای دیوان‌ها صرفاً به پروندههایی رسیدگی کنند که پیش از ادغام، در صلاحیت‌شان قرار داشته است؛ اما در بلندمدت، می‌توانند در بیش از یک حوزه صلاحیتی، فعالیت کنند. به‌عبارتی دیگر، ساختار شعبه دیوان‌ها به‌گونهای طراحی شده است که سطح صلاحیت تخصصی در عملکرد دیوان‌ها را کاهش دهد.[۴۲۰]

دیوان عالی نیز در ژوئن ۲۰۰۹، سه شعبه داشت: الف) تجدیدنظر اداری؛ ب) مالی و مالیات؛ ج) اراضی. شعبه پناهندگی و مهاجرت نیز در سال ۲۰۱۰ به آنها اضافه شد. به‌طور کلی، صلاحیت دیوان عالی منتج از انتقال صلاحیتی است که پیش از این توسط دیوان درجه دوم یا دیوان عالی (High Court) اِعمال می‌شد. از حیث تاریخی، آرای بسیاری از دیوان‌های بدوی، قابل تجدیدنظر در یک دیوان بالاتر نبود و حتی خیلی از آنها اساساً قابل تجدیدنظر نبود. علاوه بر این، رسیدگی به تعداد معدودی از پروندهها از نظام دیوان‌ها خارج شده و به نظام دادگاه‌ها واگذار شده است.

یکی از دلایل آشکار تأسیس دیوان عالی، فراهم کردن مجموعهای از رهنمودهای تجدیدنظری برای دیوان‌ها است که دادگاه‌های عالی تجدیدنظر برای نظام دادگاه‌ها ارائه میکنند. این امر تاحدی روشن میسازد که چرا ـ برخلاف [گزارش] بازنگری لیگات ـ شعبههای کمتری در دیوان عالی نسبت به دیوان بدوی وجود دارد و این‌که چرا دیوان عالی به‌مثابه یک «دادگاه دارای ثبت سوابق»[۴۲۱] تأسیس شده است. نشانه ارتباط مطلوب میان «دیوان عالی» و «دیوان عالی» (High Court) میتواند از این امر به‌دست آید که صلاحیت کنترل قضایی دیوان عالی باید محدود به مواردی شود که به موضوعات قانون اساسی تسری نیابد.[۴۲۲] به‌نظر میرسد دیوان عالی به‌صورت یک دادگاه تجدیدنظر کوچکتر شکل گرفته است: اساساً بصورت مرجعی با اختیار ایجاد هنجار حقوقی، اما در پرونده‌های دشوار و جنجالبرانگیز بر دولت نفوذی ندارد.

پیشتر گفته شد که شورای کنترل اداری در گزارش خود با عنوان تصمیمات بهتر، ایجاد دیوان کنترل اداری دو درجهای را توصیه کرد. شورا این امر را راهی برای حفظ منافع کارشناسیمدارِ نظام موجود و در عین حال، افزایش استقلال دیوان‌ها، ارتقای دسترسی و کاراییهای اقتصادی آنها و ـ شاید از همه مهمتر ـ بالابردن سطح پیشرفت تصمیمگیری مراجع (به اصطلاح «عملکرد هنجاری» کنترل درستی)، تلقی کرد. با درنظر گرفتن امر اخیر، شورا پیشنهاد کرد با این‌که دیوان کنترل اداری در سطح تجدیدنظر، کنترل درستی جامعی را انجام میدهد (شامل «حکم، موضوع و سیاست»)،[۴۲۳] اما دسترسی به مرحله تجدیدنظر محدود به مواردی خواهد بود که «خطای آشکار» از سوی دیوان تالی صورت گرفته باشد و یا پرونده دارای مسائل با اهمیت کلی باشد.[۴۲۴] به‌نظر میرسد شورای کنترل اداری این‌گونه میپنداشت که پرونده‌های دارای این مسائل، نه تنها میتواند تصمیمات تحت کنترل را شامل شود، بلکه دیگر انواع یا حتی تصمیمگیری اداری را نیز به‌طور کلی دربرگیرد. با این اوصاف، شورا به‌طور آشکار معتقد بود که دیوان کنترل اداری در سطح تجدیدنظر، نسبت به سطح بدوی، کمتر تخصصی است و در نتیجه، این دیوان میتواند هر دو فواید حاصل از تخصصی شدن و عمومی‌سازی را در یک مرجع واحد محقق سازد. در مقابل، [گزارشِ] بازنگری در دیوان‌های لیگات، دارای نگرش محدودتری به نقش سطح تجدیدنظر در دیوان مورد نظر خود بود و آن را به موضع حکمی محدود میکرد (برخلاف تجدیدنظر کاملِ بر پایه درستی تصمیم) و خواستار حفظ صلاحیت تخصصی عملکرد آن، با تمرکز بر دیوان بدوی بود که تصمیمات موضوع کنترل را اتخاذ میکرد.

به‌نظر میرسد از حیث ساختاری، نظامی که به موجب قانون دیوان‌ها، دادگاه‌ها و اجرای احکام قضایی، تأسیس شد با آنچه که شورای کنترل اداری پیشنهاد کرده بود، در قیاس با گزارش لیگات، قرابت بیشتری دارد. با این حال، انگیزه مؤثر طرح چنین پیشنهادهایی توسط شورا این بود که تأثیرات هنجاری کنترل دیوان بر تصمیمگیریهای اولیه اداری را افزایش دهد، حال آن‌که هدف اصلی نظام بریتانیا ظاهراً توسعه مجموعه اصول حقوق اداری قابل اِعمال در گستره وسیعی از تصمیمات دولت است. اگرچه این تفاوت، شاید یکی از موارد فرعی مهم موضوع باشد، اما به هر حال، در خور توجه است. به‌دلیل اختیار «اتخاذ تصمیم صحیح و مرجح در پرونده‌های موردی» به‌عنوان یک منطق غالب، برداشت نظام استرالیا از کنترل درستی، میان دیوان‌ها و دادگاه‌ها تفاوت ایجاد می‌کند. در مقابل، انگلستان با ایجاد دیوان عالی به‌صورت مرجعی سنتی با صلاحیت هنجارسازی،[۴۲۵] نظام دیوان‌ها و دادگاه‌ها را در یک راستا قرار داده است. هر دو رویکرد، عنصر اساسی عمومی‌سازی را به نظام دیوانی‌، وارد میکنند اما با اهدافی متفاوت.

۳٫۱٫۱٫۳٫ ایالات متحده آمریکا

دادرسان اداریِ واقع‌شده در نهادهای اداری تخصصی، لزوماً تخصصی هستند. انتخاب میان تخصصی‌سازی و عمومی‌سازی تنها جایی اتفاق میافتد که دادرسی، خارج از این مراجع و در دیوان‌های مستقل صورت بگیرد. در بریتانیا، از اواخر قرن نوزدهم، انتقال از دادرسی واقع‌شده [در اداره] به دادرسی اداری مستقل (به غیر از حوزه برنامهریزی کاربری اراضی که همچنان باقی است) آغاز شد و با سرعت قابل ملاحظهای در قرن بیستم ادامه یافت. با این حال، از فرصت عمومی‌سازیِ ناشی از این انتقال، تا قرن بیست‌ویکم استفاده نشد. در استرالیا نیز، دیوان‌ها تا پیش از تحقق این‌ انتقال، توسعه‌ی را آغاز نکرده بودند و الگوی پذیرفته‌شده آنان نیز از نوع دیوان مستقل بود. این امر تا حدودی میتواند روشن سازد که چرا عمومی‌سازی در استرالیا زودتر از انگلستان مطرح شده بود.

در آمریکا، دادرسی اداری در قرن نوزدهم با الگوی دیوان‌های تخصصی توسعه یافت. فشارهایی که در بریتانیا باعث انتقال از دیوان‌های واقع‌شده [در اداره] به مستقل شده بود، موجب تفکیک درونی میان نهادهای آمریکا نیز شد. با وجود این، طرح قانون آیین اداری در تقابل با پیشنهادهای پیشین ـ در دهه ۱۹۳۰ ـ مبنی بر حذف اختیارات دادرسی از نهادهای دولتی و ایجاد یک دادگاه اداری عمومی، تصویب شده بود. طرح این‌گونه پیشنهادها، در اواخر دهه ۱۹۳۰ با توجه به پیکربندی مجدد درونی نهادهای قوه مجریه کنار گذاشته شد. از زمان تصویب قانون آیین اداری، پیشنهادهای مکرری برای تأسیس یک دادگاه اداری یا هیأت مرکزی دادرسان اداری ارائه شد. انتظار میرفت که این پیشنهادها، نه به نام عمومی‌سازی ـ در مقابل تخصصی‌سازی[۴۲۶] ـ بلکه در وهله اول، به‌خاطر ارتقای وضعیت حرفهای دادرسان اداری[۴۲۷] و استقلال آنان از کنترل رؤسای نهادهای دولتی ـ به‌ویژه در موارد سیاستگذاری ـ تحت حمایت قرار گیرند.[۴۲۸] دیگر استدلال برای حمایت، به مسأله ارتقای کارایی اداری و «تسهیل یکنواختی در آیینهای اداری و بهرهوری از هنجارها» متکی بود.[۴۲۹] در مقابل، این استدلال بود که ترکیب دو نوع دادرسی اداریِ کاملا مختلف را در سازمان واحد، نامناسب تلقی می‌کرد: نوع اول مربوط به فرایند تصمیمگیری راجع به مقرراتگذاری بوده و نوع دوم، کنترل تصمیمات اولیه (به‌ویژه راجع به تأمین اجتماعی) است. در قیاس با آن، در بریتانیا، ادغام نظام برنامهریزی کاربری اراضی (که در آن استماع از سوی بازرسان، یک مرحله فرایند تصمیمگیری را شکل می‌دهد) در دیوان بدوی انجام شود و ساختار دیوان عالی بر کنترل تصمیمات اولیه تمرکز ادغام شود.

به‌نظر میرسد شکست پیشنهادهای ارائه‌شده برای ایجاد مرجع واحد مرکزی دادرسی در سطح فدرال، برخلاف وضعیت موجود ایالتی است؛ جایی که در سال ۲۰۰۰، بنا به گفته میشل آسیمف،[۴۳۰] در حدود نیمی از ایالتها، دستکم برخی از نهادهایشان را که قضات، محبوس در آن‌ها بودند، قطعه قطعه و قضات را به نهادی مجزا منتقل کردند.[۴۳۱] آسیمف پیشبینی کرد «اکثریت قریب به اتفاق ایالتها،… در بیست سال آینده هیأتهای مرکزی خواهند داشت» و از نظر وی، دولت فدرال نهایتاً مجبور خواهد شد که در این راستا عمل کند.[۴۳۲]

۳٫۱٫۲٫ نظریه تخصصی شدن و ادغام

چگونه میتوان مباحث حقوقی راجع به مزیتهای نسبی تخصصی شدن و عمومی‌سازی را از حیث نظری تحلیل کرد؟ یک رویکرد به استفان لگومسکی[۴۳۳] تعلق دارد[۴۳۴] که تخصصی شدن را با لحاظ مؤلفه «کارشناسی» تبیین میکند؛ اما وی کارشناسی را دارا بودن مهارتهای غیرحقوقی تعریف میکند و هنگامی آن را مطالبه میکند که پرونده برای دادرسی کارشناس بسیار دشوار باشد. جای تعجب نیست که بنا به نتایج فکری وی، کارشناسی احتمالاً برای پرداختن به مباحث موضوعی، در مقایسه با تبیین مباحث حکمی، ارزشمندتر است و برای ایجاد آنچه وی «قضاوتهای صلاحدیدی»[۴۳۵] مینامید و متضمن ایجاد گزینههای سیاستگذاری است، بسیار ارزشمند است. با این وجود، لگومسکی بیان میدارد که کارشناسی در تفسیر قوانین پیچیده، از حیث زمینه، نیز میتواند ارزشمند باشد.[۴۳۶] نتیجه این‌که کارشناسی، در سطح پایین سلسله‌مراتب تصمیم‌گیری ـ یعنی در جایی که حکم، موضوع و سیاست نوعاً همه در ارتباط‌اند ـ بیشترین اهمیت را خواهد داشت و در بالاترین سطح این سلسله‌مراتب ـ که نوعاً مسائل مرتبط صرفاً حقوقی هستند ـ نیز به‌طور حداقلی نیاز است. لگومسکی بیان میدارد که کارشناسی احتمالاً موجب ارتقای انسجام در حوزه تخصصی نیز میشود؛[۴۳۷] هرچند، وی بر این باور است که انسجام، در تصمیم‌گیری راجع به موارد مرتبط با واقعیت و سیاست (دقیقاً مواردی که لگومسکی در آنها تخصص را مهمترین امر میپندارد)، چندان اهمیتی ندارد.[۴۳۸] همچنین بنا به‌نظر وی، تخصصی شدن میتواند موجب ارتقای کارایی در دادرسی شود؛ چرا که تخصصیها نیازی به کسب اطلاعات راجع به «جنبههای اساسی حوزه تخصصی» ندارند.[۴۳۹] از طرف دیگر، وی بیان میکند که بیشترین تأثیر منفی تخصصی شدن، «از دست دادن نگرش عمومی» است.[۴۴۰]

ª

لگومسکی، صلاحیت تخصصی در موضوعات مرتبط به هم را ترجیح میدهد و از آن با عنوان «واحدهای چند ـ تخصصی»[۴۴۱] یاد میکند (مراجع دادرسی که صلاحیت رسیدگی به یک یا چند موضوع مرتبط را دارند).[۴۴۲] وی بر این باور است که تحت شرایط مناسب، این مراجع میتوانند در مواردی با «کنار گذاشتنِ جزئیِ کارشناسی خاصی» «همه مزایای عمومی‌سازی حقوقی» را محقق کنند.[۴۴۳] دیوان‌های اداری چندتخصصی، با به‌کارگیری جزئیاتی از تمهیدات خاص قانونی، توسعه اصول کلی را تسهیل مینمایند.

دیوان‌های جدید بدوی و عالی انگلستان، دستکم از حیث ظاهری، به رویکرد لگومسکی شباهت دارند. دیوان بدوی، نهادهایی را گردهم آورده است که با طیف گستردهای از موضوعات سر و کار داشته و گروه‌های سازمان‌یافته از آنان نیز در شعبههایی، به موضوعات مرتبط به هم میپردازند. دیوان عالی نیز به همین صورت است به جز این‌که شعبههای کمتری دارد و با این استثنا که به‌نظر میرسد غیرحقوقیها در دیوان عالی نسبت به دیوان بدوی نقش کمتری دارند. این امر با دستگاه فکری لگومسکی همخوانی دارد، چرا که دیوان عالی تنها با مسائل حکمی درگیر است و بنا به فرض وی، کارشناسی برای بررسی این‌گونه مسائل دارای اهمیت کمتری است.

اشکالات متعددی در رویکرد لگومسکی وجود دارد. یکی از آنها، تا حد زیادی عدم تبیین تفاوت ماهوی میان حکم، موضوع و سیاست است.[۴۴۴] مشکل دیگر، وجود همان‌گویی [توتولوژی] است؛ بنا به‌گفته وی: تخصص غیرحقوقی برای بررسی مسائل غیرحقوقی دارای اهمیت است! سومین ایراد که به همین مسأله پیش‌گفته مرتبط است، خروج اِعمال قانون از گستره کارشناسیهاست. حقوق نیز مانند دیگر اَشکال کارشناسی، عینک[۴۴۵] خاصی برای نگرش به وقایع ایجاد میکند؛ عینکهای متفاوت، به ارزشهای متفاوتی (اداری، فنی، درمان‌گری، حقوقی و مانند این‌ها) مزیت خواهند داد و بالتبع وجوه مختلفی از وضعیتهای پیچیده را نشان می‌دهند.[۴۴۶] همین‌که عینکی انتخاب شد، [به‌واسطه نگرش حاصله و با این انتخاب] جنبه‌هایی از وضعیت که مورد تأکید بوده و ارزشهایی که برای اِعمال بر وضعیت، مورد توجه بوده، تعیین شده است. تصمیم قابل نقد، انتخاب عینک است. شرح یک موضوع به‌صورت حقوقی، متضمن انتخاب عینک [حقوقی] است، و انتخاب این عینک نمیتواند پاسخی به این پرسش باشد که کدام عینک نسبت به موضوع از همه مناسبتر خواهد بود.[۴۴۷] همین طور، کارشناسی در هر حوزه خاص، در صورتی «کارآمدی» را افزایش خواهد داد که ارزشها و معیارهای همبسته به آن نوع کارشناسی، [برای بررسی موضوع] مناسب دانسته شود؛ اما اگر چنین باشد، لزوماً این نتیجه را خواهد داشت که کارشناسیِ از این نوع، کارآمدی را افزایش خواهد داد.

به باور من، «عمومی‌سازی» نباید نقطه مقابل تخصصی شدن تلقی شود؛ بلکه عمومی‌سازی در واقع، ترجیح دادن یکی از اَشکال تخصصی شدن، یعنی «کارشناسی حقوقی» و مجموعهای از ارزشها، یعنی «ارزشهای حقوقی»[۴۴۸] است. برپایه این دیدگاه، روشن میشود که چرا تمایز میان کارشناسی و صلاحیت تخصصی مهم است. این‌که اعضای دیوان‌ها با صلاحیت نسبتاً محدود، حقوقدان یا غیرحقوقی باشند یک مسأله انتخابی است؛ و این انتخاب روشن میسازد که چه نوع ارزشها و معیارهایی برای تصمیم‌گیری، مناسب تلقی میشوند. برای نمونه در آمریکا، قضات حقوق اداری در مراجع تخصصی کار می‌کنند، اما دارای صلاحیتها و تجربیات حقوقی هستند. از سوی دیگر، این‌که اعضای دیوان‌ها با صلاحیت نسبتاً وسیع، حقوقدان باشند یا غیرحقوقی نیز یک مسأله انتخابی است؛ اما میتوان فرض کرد که جایگزینی تعداد زیادی از دیوان‌ها با صلاحیت نسبتاً محدود توسط یک یا تعداد معدودی دیوان با صلاحیت نسبتاً وسیع، موجب میشود که مرجع یا مراجع اخیر، تنها یک مجموعه از ارزشها و معیارهای تصمیم‌گیری را به‌کار بگیرند. از آن‌جا که دیوان‌ها به‌عنوان نهادهایی اساسا حقوقی دانسته میشوند، میتواند چنین نیز تصور شود که ارزش‌ها و معیارهای حقوقی ]بر دیگر ارزشها و معیارها[ مستولی شده و ارزشها و معیارهای غیرحقوقی به‌مرور کمتر مورد استفاده قرار گیرند. این‌که گذر از صلاحیت محدود به موسع را به گذر از تخصصی شدن به عمومی‌سازی تعبیر کنیم، امری گمراه‌کننده است؛ صحیحتر این است که چنین گذری را در واقع، انتقال از کثرتگرایی ارزشی به حقوقی‌سازی، یا به‌طور ساده «حقوقی شدن»[۴۴۹] محسوب نماییم.

اگر استدلالم تا این‌جا درست بوده باشد، گروهبندی صلاحیتهای تخصصی درون یک دیوان واحد، «گردآوری توأمان مزایای تخصصی شدن و عمومی‌سازی» تلقی نمیشود، بلکه بیشتر به‌عنوان تلاشی برای ممانعت از حقوقی شدن صِرف دادرسی اداری و ایجاد فضایی برای اِعمال ارزشها و معیارهای غیرحقوقی، قلمداد می‌شود. در عمل، این هدف میتواند از طریق اجازه تصدی یک فرد غیرحقوقی به‌تنهایی [به‌عنوان دادرس واحد] یا دستکم تصدی وی در هیأت چندعضوی، محقق شود. ترتیبات نوع اخیر، امکان جدال و رقابت میان ارزشها و معیارهای اتخاذ تصمیم را ایجاد مینماید، که با انواع مختلفی از کارشناسی‌های (حقوقی و غیرحقوقی) ارائه شده در هیأت همراه است. [حال، مسأله این است که] چگونه این جدال و رقابت، مدیریت خواهد شد؟

دیوان‌های اداری، مراجع حقوقی هستند بدین معنا که مسأله نهاییِ موضوع تصمیم، از چارچوب قواعد و اصول حقوقی ناشی میشود. اگر چارچوب حقوقیِ زمینه تصمیم، حکم صریحی داشته باشد میتوان با تعیین نقش دقیق معیارهای غیرحقوقی در تصمیم[۴۵۰] و یا با خارج نمودنِ عملیِ این معیارها از موارد قابل ملاحظه و تنزل نقش کارشناسان غیرحقوقی به صرفاً ارائه‌دهندگان اطلاعات[۴۵۱] ـ رقابت میان مجموعه متنوع ارزشها و معیارهای اتخاذ تصمیم را مرتفع کرد. از طرف دیگر، اگر چارچوب حقوقی، بستری برای دیوان‌ها آزادی انتحاب از میان معیارهای تصمیم‌گیری را کم‌وبیش فراهم نماید، ممکن است جدال و رقابت میان ارزشها و معیارها حادث شود. در این وضعیت، به‌ویژه در جایی که یک حقوقدان متصدی کرسی هیأت دیوان است، می‌توان فرض کرد که ارزشها و معیارهای حقوقی، برتری‌های بیشتری در رقابت با ارزشهای غیرحقوقی داشته و این برتری، به صورت عملی یا رسمی، حقوقی شدن را نتیجه خواهد داد.

بنا به آنچه راشل بیکن[۴۵۲] بیان کرده است، «ادغام» دیوان‌های تخصصی[۴۵۳] به سه دلیل برای دولت مورد توجه است: الف) کاهش هزینههای اجرایی؛ ب) حل معضل تکثر دیوان‌ها؛ ج) افزایش کنترل دولت بر دیوان‌های تخصصی (چراکه در عمل از دیوان‌ها «این‌گونه انتظار میرود که به‌نحوی اقدام میکنند… که در تعارض با منافع دولت باشد»)[۴۵۴] وی دو مسأله را مطرح میکند: اول این‌که، از بین «دیوان ادغام‌یافته» و «تعدادی دیوان تخصصی» کدام یک می‌تواند در «ارائه عدالت اداری» بیشتر مثمر ثمر باشند؛ دوم این‌که، چگونه دیوان‌ها را به‌طریقی ادغام کنیم که منافع بالقوه آن حداکثری باشد؟[۴۵۵]

بیکن بر مسأله دوم تأکید میکند، اما در پاسخ بدان ظاهراً فرض میکند که هدف «ادغام»، ارائه عدالت اداری مؤثرتر نیست،[۴۵۶] بلکه چیزی است که پیش‌تر با عنوان «یکپارچهسازی»[۴۵۷] از آن یاد کردم.[۴۵۸] یکپارچهسازی، فراتر از یک جمع‌آوری ساده تعدادی صلاحیت تخصصی در زیر یک سقف است، این امر میتواند مسائل دیگری همچون توسعه قواعد آیینی مشترک و اعطای انعطافپذیر صلاحیت به دادرسان، را نیز شامل شود. بیکن بر اساس بررسی عملی دو دیوان عالی استرالیا ـ (که در هریک از آنها دیوان‌هایی ادغام شدهاند) میپردازند که از یک سو به دعاوی مدنی رسیدگی میکنند و از سوی دیگر به دیوانهای اداری،[۴۵۹] نتیجه می‌گیرد که موفقیت در امر ادغام، برای نیل به یکپارچهسازی صلاحیتهای تخصصی، به چهار مؤلفه بستگی دارد: (۱) مبنای قانونی مستحکم، که به‌نظر می‌رسد نه امری هزینهبر و نه ناشدنی است؛[۴۶۰] (۲) پایبندی سیاسی مستحکم و مستمر به یکپارچهسازی؛ (۳) وجود آیین و تشکیلاتی که به‌منظور مقابله با تمایل نهادهای تخصصی پیشین به ادامه عملکرد قبلی خود، انسجام و نوآوری را بپروراند؛[۴۶۱] (۴) مدیریت و کارکنان متعهد و توانمند به ایجاد فرهنگ سازمانی واحد و منسجم. معلوم نیست که تا چه حد یکپارچه‌سازی، از اهداف اصلاحات اخیر بریتانیا بوده و تنها گذشت زمان مشخص خواهد کرد که تا چه میزان آنها نظام یکپارچه دادرسی اداری را برقرار خواهند ساخت.

در نتیجه، ما ممکن است شاهد این باشیم که از تخصصی شدن به‌طور معمول به‌عنوان مزیتی یاد شود که دیوان‌ها بر دادگاه‌ها دارند. در قرن نوزدهم انگلستان، صلاحیت تخصصی و واقع شدن دادرسی اداری در مراجع چندمنظوره به موازات هم پیش رفت (چنان‌که در آمریکا همچنان انجام میشد) و میتواند ناشی از آن باشد که صلاحیت تخصصی در نظام دیوان‌های اداریِ مستقل کمتر مورد توجه است؛[۴۶۲] در بریتانیا با گذشت زمان، گذار از دادرسی واقع‌شده [در اداره] به دیوان‌های مستقل اتفاق افتاده است و صلاحیت تخصصی به‌عنوان مشخصه مستحکم نظام دادرسی اداری تلقی شده و شعارهای مدافعانه نسبت به آن همچنان به قوت خود باقی ماند (و اکنون نیز باقی است).

آشکارترین فایده صلاحیت تخصصی، فرصتی است که برای تصمیم‌گیرندگان ـ با هر زمینه و با هر کارشناسی ـ فراهم میکند تا از یک برنامه خاص دولت، به‌طور عمیقی آگاه شویم که در غیر این صورت، میسر نبود. زیان آشکار آن میتواند دشواری تمایزِ تفاوتها، شباهت‌ها و ارتباط میان برنامه تحت بررسی و دیگر برنامههای دولت، از سوی تصمیمگیران باشد. این که سود صلاحیت تخصصی بر ضرر آن تفوق دارد، نوعاً گزارهای بر پایه ادعا است تا این‌که مدلل باشد. اگر این امر صادق است، چرا دادگاههای تخصصی زیادی وجود ندارد؟ آیا دلیلی وجود دارد تا حسب آن، چنین تصور شد که تخصصی شدن در حوزه‌های فعالیت دیوان‌ها، در مقایسه با حوزه فعالیت دادگاه‌ها، دارای منفعت بیشتری است؟

استدلال این بخش، در حد مربوط به عضویت، حاکی از این است که کارشناسی غیرحقوقی تنها در جایی سودمند است که پیش‌تر این تصمیم اتخاذ شده باشد که تصمیمات باید با توجه به معیارها و ارزشهای غیرحقوقی، و نه معیارها و ارزشهای حقوقی، گرفته شود. عضو نمونه دادگاه، فردی است که حقوق آموخته است نه به این دلیل که چنین امری سودمند است، بلکه به‌خاطر این‌که کار دادگاه‌ها، اتخاذ تصمیم بر مبنای معیار و ارزشهای حقوقی است. تا حدی که دیوان‌ها نهادهایی حقوقی، ماهیتاً مشابه دادگاهها و با کارکردی ماهیتاً مشابه آن‌ها محسوب شوند، میتوان اذعان داشت که تخصص غیرحقوقی ارزشی به‌کار آن‌ها اضافه نخواهد کرد.

در جایی که ارزشها و معیارهای غیرحقوقی با تصمیمگیری دیوان مرتبط میشود، مسأله اساسی این نیست که آیا تخصص غیرحقوقی باید در دسترس باشد یا خیر، بلکه این است که آیا این تخصص باید از سوی تصمیم‌گیرنده تدارک دیده شود یا از طرف شخص ثالث (به‌عنوان مثال، یک شاهد). از این منظر، مزیت دیوان‌ها ـ در صورت وجود ـ بر دادگاه‌ها، به این مسأله بازمیگردد که در دیوان‌ها، در مقایسه با دادگاهها، کارشناسی غیرحقوقی اغلب بیشتر از سوی تصمیمگیرنده تدارک دیده میشود.[۴۶۳] هرچند در این‌جا نیز این‌که سود تدارک کارشناسی از سوی تصمیمگیرنده در مقایسه با شخص ثالث، بر هزینههای آن غالب خواهد بود، گزاره‌ای نوعاً بر پایه ادعا است تا این‌که مدلل باشد. اگر این امر صادق است، چرا کارشناسان غیرحقوقی برای دادگاهها منصوب نمیشوند و این‌که چرا دادگاه‌ها به همان اندازه بر شهود کارشناس تکیه دارند؟

۳٫۲٫ نظارت و پاسخگویی

بر اساس قانون اساسی، ارتباط منسجمی میان امر «نظارت و پاسخگویی» (از این به بعد، به اختصار، همان «نظارت» گفته میشود) از یک سو و «تفکیک و استقلال» از سوی دیگر، وجود دارد. اگرچه، میتوان به‌طور ساده بیان کرد «استقلال قضایی همان روی دیگر سکه پاسخگویی قضایی است»،[۴۶۴] بعضی اَشکال نظارت می‌توانند استقلال را به‌نحو جدی تهدید کنند؛ برای مثال، در حالی که الزام به ارائه دلایل عمومی برای تصمیمات، تهدیدی برای استقلال [نهاد تصمیمگیرنده] ایجاد نمیکند، چنین الزامی برای دادگاه‌ها و دیوان‌ها جهت توجیه تصمیمات موردی برای قوه مقننه و مجریه یقیناً تهدیدکننده استقلال آن‌ها خواهد بود.

باید میان نظارت «سلسله‌مراتبی» و «برونسازمانی» قائل به تفکیک شد. نوع اول، نظارتی درون‌سازمانی است که از سوی مقام عالیرتبه در یک سلسله‌مراتب سازمانی اِعمال میشود؛ برای مثال، نظارت دادگاه تجدیدنظر بر بدوی، ـ و در ارتباط مستقیم با موضوع بحث ـ نظارت دیوان تجدیدنظر بر دیوان بدوی. در مقابل، نوع دوم، نظارتی است که از سوی نهادی از سلسله‌مراتب سازمانی متفاوت بر نهادی متعلق به یک سلسله‌مراتب سازمانی صورت می‌گیرد؛ برای نمونه نظارت دادگاه بر دیوان. بر اساس نظام فکری فرانسه، نظارت خارجی با امر تفکیک و استقلال، ناسازگار است، اما نظارت سلسله‌مراتبی این‌گونه نیست. تمایز میان نظارت سلسله‌مراتبی و برونسازمانی نمیتواند به صورت قالبی اِعمال شود؛ چرا که اختصاص دادن بعضی نهادها به سلسله‌مراتبهای خاصی میتواند بر قضاوتهای ارزشیِ چالشبرانگیزی مبتنی باشد: به‌طور مثال، آیا باید دیوان‌های اداری را به سلسله‌مراتب اجرایی اختصاص دهیم یا قضایی؟ آیا این مراجع خود میتوانند یک سلسله‌مراتب تشکیل دهند؟ با این اوصاف، تمایز میان دو نظارت مذکور، تنها به این دلیل مفید فایده است که زیر بنای تمایز رویکردهای تفکیک قوای «محض» و «نظارت و تعادل» را تشکیل می‌دهد.

۳٫۲٫۱٫ نظارت سلسله‌مراتبی

تمامی نظامهای حقوقی موضوع مطالعه حاضر، نمونههایی از نظارت سلسله‌مراتبی دیوان تجدیدنظر بر دیوان بدوی میباشند: برای نمونه در استرالیا، «دیوان تجدیدنظر اداری» تجدیدنظر از آرای «دیوان تأمین اجتماعی» و «هیأت کنترل [تصمیماتِ] امور کهنهسربازان» را استماع میکنند؛ در بریتانیا، «دیوان عالی»، تجدیدنظر از آرای «دیوان بدوی» را استماع میکند؛ در آمریکا، «هیأت تجدیدنظر مهاجرت»، تجدیدنظر از تصمیمات قضات در امور مهاجرت را استماع می‌کند؛[۴۶۵] و در فرانسه، «دادگاه تجدیدنظر اداری»،[۴۶۶] تجدیدنظر از آرای «دیوان اداری»[۴۶۷] را استماع میکند. از طرف دیگر، این نوع از نظارت سلسله‌مراتبی، فراگیر نیست؛ برای نمونه در استرالیا، «دیوان کنترلِ [تصمیماتِ] مهاجرت» و «دیوان کنترلِ [تصمیماتِ] پناهندگی» تحت نظارت سلسله‌مراتبی دیوان تجدیدنظر اداری قرار نمیگیرند و در عوض، بر آنها نظارت برونسازمانی از سوی دادگاه‌ها (از طریق کنترل قضایی) اِعمال میشود.

به‌طور کلی، دو گونه الگوی آرمانیِ کنترل سلسله‌مراتبیِ تصمیمات دیوان‌ها وجود دارد؛ در الگوی اول، دیوان تجدیدنظر، تمامی جهات رأی دیوان بدوی را مورد بازبینی قرار داده و نوعاً بر اساس دادههای مرتبط موجود در زمان تجدیدنظر عمل میکند. اختیار دیوان تجدیدنظر به‌طور معمول شامل اتخاذ تصمیم جایگزین نسبت به رأی دیوان بدوی نیز میباشد. بر اساس نکات تحلیل‌شده در بخش پنجم، میتوان این الگوی نظارت را «کنترل درستی» نامید. کنترل آرای دیوان تجدیدنظر تأمین اجتماعی توسط دیوان تجدیدنظر اداری، نمونهای از این الگوی کنترل است. در الگوی دوم، دامنه کنترل محدودتر است و نوعاً به مباحث حکمی مقید میشود؛ این کنترل به‌طور معمول بر اساس دادههای در اختیارِ دیوان تالی بوده و دیوان تجدیدنظر برای اتخاذ تصمیم جایگزین اختیاری ندارد و یا اختیارش محدود است. کنترل دیوان عالی بریتانیا از تصمیمات دیوان بدوی را میتوان نمونه این الگو دانست که میتوان تحت عنوان «کنترل حقوقی»[۴۶۸] از آن یاد کرد. در این الگو، دیوان تجدیدنظر، دو وظیفه اصلی دارد: الف) اصلاح اشتباه‌های صورت‌گرفته در تصمیم دیوان تالی، ب) توسعه [جهاتِ] حکمی. کنترل حقوقی، نمونه غیردادگاهیِ کنترل قضایی است.[۴۶۹]

نظام دو درجهایِ کنترل تصمیمات اولیه اداری از سوی دیوان‌ها، که در آن تجدیدنظر به‌صورت کنترل درستی صورت میگیرد، بیشتر نسبت به حوزههای پرشمار همچون تأمین اجتماعی و مهاجرت برقرار میشود.[۴۷۰] در رابطه با بیشتر انواع تصمیماتی که در حوزه صلاحیت دیوان تجدیدنظر اداری قرار میگیرد، این مرجع کنترل بدوی اِعمال کرده و امکانی برای کنترل تجدیدنظری آن پیشبینی نشده است. مالیات و جبران خسارت کارگران، تنها حوزههای صلاحیت بدوی دیوان تجدیدنظر اداری هستند که پرشمار تلقی می‌شوند. برخلاف نظام حقوقی استرالیا، حق کلی تجدیدنظر از دیوان بدوی بریتانیا، با استثنائات خاصی، در دیوان عالی وجود دارد.[۴۷۱] این حق تجدیدنظر، مشابه با اختیاری است که جهت تجدیدنظر از تصمیمان دیوان تجدیدنظر اداری نزد دادگاه فدرال پیش‌بینی شده است. این تمایز شاید، قضاییسازی گستردهتر مراجع نظام بریتانیا نسبت به استرالیا را منعکس میسازد.[۴۷۲]

۳٫۲٫۲٫نظارت برونسازمانی

به‌طور معمول باید چهار الگوی نظارت برونسازمانی را از یکدیگر تفکیک کرد که برای سهولت، میتوان آنها را بدین ترتیب نام برد: قضایی، سیاسی، بوروکراتیک و عمومی.

۳٫۲٫۲٫۱٫ نظارت قضایی[۴۷۳]

نظارت قضایی، نظارتی است که از سوی دادگاه صورت میگیرد و میتواند به شکل کنترل قضایی و یا تجدیدنظر باشد. با این حال، نوعاً تجدیدنظر از تصمیمات دیوان‌ها نزد دادگاه‌ها محدود به مسائل حکمی است. در نتیجه، تجدیدنظر، از حیث عملی معادل با کنترل قضایی است که دستکم از حیث نظری، کنترل حقوقی عملکرد است. تجدیدنظر از آرای دیوان تجدیدنظر اداری نزد دادگاه فدرال ـ مقرر در بخش ۴۴ قانون دیوان تجدیدنظر اداری ـ نمونه مناسبی برای این امر است.[۴۷۴] اشتباه‌های قابل تجدیدنظر شامل تفسیر اشتباه از حکم قانون، غیرمنصفانه بودن آیینی، و عدم توجه به ملاحظات مرتبط و توجه به ملاحظات غیرمرتبط است. اشتباه موضوعی میتواند موجب ایجاد اشتباه حکمی شود، اما صرفاً در موارد اشتباه‌های فاحش این‌گونه خواهد بود.

دادگاه فدرال، اختیار کلی برای بازبینی تصمیمات دیوان تجدیدنطر اداری را به هر صورت که مقتضی بداند خواهد داشت، از جمله این‌که رأی آن را ابرام و یا لغو کرده و یا این‌که برای اتخاذ تصمیم مجدد به دیوان مزبور بازگرداند؛ اما اختیار صریحی برای دادگاه فدرال جهت اتخاذ تصمیم جایگزین به‌جای دیوان تجدیدنظر اداری در قانون مقرر نشده است.[۴۷۵] این حکم قانون بیشتر به‌عنوان طریقی برای ارجاع مجدد موضوع به دیوان تجدیدنظر اداری برای بازبینی تصمیمش تفسیر میشود تا این‌که بخواهد مبنایی برای اختیار صدور رأی جایگزین محسوب شود. به‌طور کلی، این تجدیدنظر بر پایه دادههای در اختیارِ دیوان تجدیدنظر اداری صورت میگیرد؛ هرچند، از سال ۲۰۰۵، دادگاه فدرال اختیار محدودی یافته که به یافتن حقایق بپردازد و برای این منظور میتواند به مدارک بیشتری دست یابند.

تصمیمات دیوان تجدیدنظر اداری میتواند موضوع کنترل قضایی نیز قرار گیرد. دامنه کنترل قضایی یکی از مهمترین موارد مبهم و پیچیده حقوق اداری فدرال استرالیا است؛[۴۷۶] اما دستکم اِعمال کنترل قضایی بر تصمیمات دیوان تجدیدنظر اداری در مواردی که دادگاه فدرال تجدیدنظر نکرده است، امکانپذیر است؛ اما اگر تجدیدنظر ممکن باشد، به‌طور محتمل، درخواست کنترل قضایی منتفی است.[۴۷۷]

در انگلستان، حق تجدیدنظرخواهی (محدود به استثنائات مشخص) از تصمیم دیوان عالی نزد دادگاه تجدیدنظر ـ از موضع حکمی ـ وجود دارد. در اصل، دیوان بدوی و عالی هر دو موضوع کنترل قضایی قرار می‌گیرند، اگرچه احتمالاً دامنه این‌گونه کنترل بسیار محدود است؛ چراکه حق تجدیدنظر خواهی از رأی دیوان بدوی نزد دیوان عالی و از رأی دیوان عالی نزد دادگاه تجدیدنظر وجود دارد.

©

در آمریکا، یکی از نتایج ماهیت واقع‌شده [در اداره] دادرسی اداری این است که تصمیم نهاد دولتی، و نه تصمیم قاضی حقوق اداری، موضوع کنترل قضایی قرار میگیرد. این امر در جایی مشکلساز است که نهاد دولتی، حقایق کشف‌شده توسط قاضی حقوق اداری را نپذیرد، به‌ویژه در مواردی که نهاد دولتی، دادرسی را به‌عنوان بخشی از فرایند اتخاذ تصمیم به‌کار میگیرد. در مواردی که رویکرد متفاوت نهاد دولتی بر مبنای پیشبرد اهداف سیاسی خود توجیه شده است، تا چه میزان دادگاه به یافتههای قاضی حقوق اداری اتکا میکند؟ اظهارات دیوان عالی (Supreme Court) در این باره قاطع نبوده است.[۴۷۸]

تمایز اصلی میان کنترل قضایی آمریکا ـ از یک سو ـ و کنترل قضایی استرالیا و انگلستان ـ از سوی دیگر ـ به مسأله کنترل تفسیر اشتباه از قانون بازمیگردد. در نظام حقوقی آمریکا نسبت به نظامهای حقوقی انگلستان و استرالیا، احترام قضایی بیشتری در خصوص تفاسیر ارائه‌شده توسط تصمیم‌گیرندگان اداریِ (از جمله دادرسان) قوه مقننه مسئول اداری وجود دارد.[۴۷۹] در نظام حقوقی انگلستان، اصل کلی این است که دادگاه در مسائل حکمی از جمله تفسیر قانونی، حرف آخر را میزند. در استرالیا، میان دادگاه‌های تالی و دیوان‌های اداری تمایزی ترسیم شده است؛ قاعده بنیادین در خصوص دیوان‌ها این است که دادگاه، در مسائل حکمی، از جمله تفسیر قانون، حرف آخر را می‌زند.[۴۸۰] در مقابل، زمانی که جنبههای دیگر تصمیم‌گیری اداری مورد کنترل قرار میگیرد، دادگاه‌های آمریکا، به در پیش گرفتن رویکرد کمتر احترام‌آمیز، در مقایسه دادگاه‌های انگلستان و استرالیا تمایل دارند، به‌ویژه در ارتباط با قاعده‌گذاری نهاهای مقرراتگذار.[۴۸۱] برای اهداف مورد نظر ما ـ که ناظر به کنترل اداری اجرای قواعد است ـ تفاوت اخیر احتمالاً مهمتر از تفاوت پیشین می‌باشد.

کنترل قضایی ابتکار قضات است، در حالی‌که تجدیدنظر،[۴۸۲] حاصل حکم قانون است؛ این امر بدین معناست که حق تجدیدنظرخواهی در صورتی وجود خواهد داشت که در قانون مقرر شده باشد، در حالی‌که کنترل قضایی نسبت به هر مسأله‌ای، در صورت عدم وجود منع قانونی (معتبر)[۴۸۳] ـ با عبارتی همچون شرط «خروج» یا «سلب» یا «منع» ـ برقرار میباشد (در حوزه صلاحیت تعریف‌شده قانونی یا قضایی). مطابق نظام حقوقی انگلستان، اختیار قوه مقننه به سلب کنترل قضایی، تا حدی به‌موجب حقوق اتحادیه اروپا و کنوانسیون اروپایی حقوق بشر محدود شده است. علاوه بر این، از دهه ۱۹۶۰، دادگاه‌ها این اصل کلی را پذیرفتند که شرط سلب باید به صورت مضیق علیه دولت تفسیر شود.

در حقوق فدرال استرالیا، اختیار قوه مقننه برای سلب کنترل قضایی، به‌موجب ضوابط حداقلی کنترل قضایی مقرر در بخش (۵)۷۵ قانون اساسی محدود شده است که مطابق آن، به دیوان عالی(High Court) امکان اِعمال صلاحیت بر درخواست ممنوعیت، اجبار و دستور موقت علیه مقامات مسئول اعطا شده است.[۴۸۴] حکم بخش (۵)۷۵ در مواردی نیز که به مسائل قانون اساسی مربوط نمیباشد، صادق است. قانون اساسی آمریکا فاقد حکمی مشابه با بخش (۵)۷۵ مذکور است و معلوم نیست که کنگره این کشور تا چه حد میتواند مانع از کنترل قضایی[۴۸۵] تصمیمات اداری ـ در مواردی که به مسائل قانون اساسی مربوط نگردد ـ شود.[۴۸۶]

استدلال بنیادین اصل (برخلاف تفسیر از قانون اساسی و قوانین عادی) مخالف با سلب کنترل، به برداشت مبتنی بر حاکمیت قانون از تفکیک قوا متکی است که مطابق آن، اقتدار نهایی برای تضمین این‌که مقامات تصمیم‌گیرنده اداری، دیوان‌ها و دادگاه‌های تالی، محدودیتهای وارد بر اختیارات‌شان را رعایت کنند، به دادگاه‌های عالی (در انگلستان، دادگاه‌های عالی مرکزی تاریخی[۴۸۷] و در استرالیا و آمریکا، دادگاه‌های قانون اساسی) اختصاص یافته است. این دریافت از تفکیک قوا، که عالیترین دادگاه عمومی را در صدر نظام حقوقی قرار می‌دهد، تفاوت ساختاری اساسی میان نظام دادرسی اداری فرانسه از یک سو و بریتانیا، آمریکا و استرالیا از سوی دیگر را نشان می‌دهد. این امر روشن میسازد که چرا کمیته «کر»، به لزوم اصلاح قانون اساسی برای ایجاد نظام دادگاه‌های اداری در سطح فدرال استرالیا، مشابه فرانسه، اشاره می‌کرد.[۴۸۸] امر مزبور، نتیجه منطقی تفسیر مبتنی بر حاکمیت قانون از تفکیک قواست که دادگاه‌ها، با داشتن اقتدار نهاییِ اِعمال قانون بر دیگر بخشهای حکومت، باید تا حد امکان از آنها استقلال داشته باشد. لذا ضروری است که قضات، که مسئولیت نهایی اِعمال محدودیت‌های قانونی بر قدرت حکومت را بر عهده دارند، از معیار زرینِ امنیت شغلی بهره‌مند باشند. از این منظر، فارغ از نقض استقلال دادرسان اداری (آن چنان که فرانسه شاهد آن بوده است)، کنترل قضایی تضمینکننده این امر است؛ و به دادگاه‌ها امکان حمایت از دادرسان اداری را در برابر دخالت ناروای مقامات سیاسی قوه مجریه فراهم می‌نماید. تنها مبنایی که حسب آن می‌توان حمایت کمتر از استقلال دیوان‌های اداری را، در مقایسه با به دادگاه‌های سنتی، پذیرفت این است که دادگاه‌ها، برخوردار از بیشترین حد استقلال، به‌عنوان اِعمالکنندگان نهایی قانون بر مقامات سیاسی قوه مجریه، وجود دارند.

۳٫۲٫۲٫۲٫ نظارت سیاسی

نوع دوم نظارت برونسازمانی، نظارت سیاسی است. نمونه اصلیِ نظارت سیاسی بر دادرسی اداری، ضابطه تجدیدنظرخواهی و کنترل از طرف مقامات سیاسی قوه مجریه (وزیران و رؤسای نهادهای دولتی) است.[۴۸۹] در انگلستان، حذف دخالت وزارتخانهها در امر کنترل، برای جنگ درگرفته توسط رابسون از دهه ۱۹۲۰ در انگلستانِ رو به جلو برای تأسیس نظام دادگاه‌های اداری، محوریت داشت و این اصل کلی نیز قاطعانه بنا نهاده شده بود که تجدیدنظر از آرای دادرسان اداری باید صرفاً توسط دیوان تجدیدنظر یا دادگاه صورت گیرد.

در مقابل، نظارت سیاسی، مشخصه اصلی نظام دادرسی اداری واقع‌شده [در اداره] آمریکا است. چنان‌که ملاحظه شد، اگرچه بر اساس «قانون آیین اداری»، قضات حقوق اداری صلاحیت تصمیمگیری بدوی دارند، آرای آنها قابل کنترل یا تجدیدنظر توسط خود نهاد دولتی است. هدف اصلی چنین ترتیبی، قادر ساختن نهاد دولتی به حفظ کنترل کامل بر سیاستگذاری است. بنابراین، تهدیدی که نسبت به استقلال دادرسان وجود دارد با تفکیک درونی وظایف کمتر میشود. همچنین اشاره شد که این نوع نظارت، حتی اگر به‌واسطه مرجع دادرسی تجدیدنظر انجام شود، در حوزههای پرشمار اداری ناکارآمد است. در این‌جا دو نوع راهبرد جایگزین وجود دارد: سیاستگذاری از طریق قواعد؛ و نظارت بر فعالیت دادرسان اختصاصی. راهبرد اول، دادرسان را از مشارکتکنندگان در سیاستگذاری جامع، به تعبیر کاس، به سیاستگذارانِ رشدیابنده،[۴۹۰] مبدل میسازد.[۴۹۱] به‌دلیل عام بودن قواعد، تهدیدی برای استقلال دادرسان جهت صدور رأی نسبت به شکایات موردی ایجاد نمی‌کند. اِعمال نظارت نیز موجبی برای مداخله در استقلال تصمیم‌گیری ایجاد نمی‌کند؛ اما به‌طور بالقوه، حمایت شغلی و مالی اعطایی به دادرسان را تضعیف مینماید. تهدید به استقلال در تصمیمگیری در جایی افزایش مییابد که نظارت بدون تناسب و خارج از حدود صلاحیت اِعمال شود و یا در زمانی که به‌طور نمادین، به‌عنوان جایگزین تغییر شکل یافته قاعدهگذاری یا کنترل تصمیمات موردی به‌کار گرفته شود.

۳٫۲٫۲٫۳٫ نظارت بوروکراتیک

نوع سوم نظارت برونسازمانی، نظارت اداری است. این نوع نظارت، همچون نظارت سیاسی، توسط مقامات سیاسی صورت میگیرد؛ اما این نظات در جایی صورت میگیرد که مقام ناظر اختیار کنترل تصمیمات موردی دادرسان را ندارد؛ که خود در جایی رخ میدهد که مراجع دادرسی مستقل یاشند و نه واقع‌شده [در اداره]. این نظارت میتواند دربردارنده بنای اجرا و استانداردهای رویهای برای دادرسان اختصاصی یا برای دیوان به‌عنوان یک سازمان باشد. در مورد اخیر، عدم نیل به استاندارهای تجویزی، میتواند بر تدارک بودجه و دیگر منابع تأثیر منفی بگذارد. در این‌جا خطر آشکار این است که اِعمال نظارت ممکن است به‌عنوان راهی برای نفوذ سیاسی و تحت تأثیر قرار دادن نتایج، باشد بدون نیاز به داشتن مرجعی که تحت نظارت عمومی بوده و از حیث سیاسی در سیاستگذاری مسئول باشد. جدیترین حالت این خطر، در جایی است که مدیریت و تخصیص بودجه به دیوان‌های اختصاصی، در اختیار نهاد دولتیای باشد که تصمیمات آن تحت نظارت این دیوان‌ها قرار دارد. این خطر در جایی کمتر می‌شود که دیوان‌ها مجموعهای باشند که توسط وزارت دادگستری مدیریت شده و بدانها بودجه تخصیص داده‌شود و به‌ویژه اگر این وظیفه به یک مرجع مستقل مدیریتی، همچون «خدمات دیوان‌ها»[۴۹۲] در بریتانیا، واگذار شود. راه دیگر، کاهش این خطر، بدون نیاز به بی‌اعتبار کردن اهداف مدیریتی مشروع، میتواند جایگزین کردن بازیگران سیاسی چون طراحان و ناظران استاندارهای رویه و عملکرد) با نهادهای بوروکراتیک مستقل، همچون حسابرسان یا بازرسان (آمبودزمان) باشد و شاید این امر توسط کمیتهای از سوی قوه مقننه تقویت شود.

اکنون شرح مختصر پدیدهای که در همه حوزههای مورد مطالعه یافت می‌شود، مناسب به‌نظر میرسد. در انگلستان، برای صیانت از ساختار و اِعمال کنترل مستمر بر دیوانها، بنا به توصیه کمیته فرانکس، شورای دیوان‌ها[۴۹۳] تأسیس شد.[۴۹۴] شورای کنترل اداری استرالیا که بر مبنای قسمت ۵ قانون تجدیدنظر اداری مصوب ۱۹۷۵ تأسیس شده است، نظارت گسترده‌تری را در نظام حقوق اداری فراهم کرده است. جانشین شورای دیوان‌ها ـ «شورای دیوانها و عدالت اداری»[۴۹۵] ـ به تقلید از شورای کنترل اداری تأسیس شد، که وظیفه اِعمال کنترل بر کلیت «نظام حقوق اداری» را برعهده دارد. «سازمان کنفرانس اداری ایالات متحده آمریکا»[۴۹۶] از سال ۱۹۶۸ شروع به فعالیت کرد که وظیفه اصلی آن، مطالعه و بررسی فرایندهای اداری برای ارائه پیشنهادهایی در خصوص ارتقای کیفیت فرایند اداری به کنگره و نهادهای دولتی است.

به‌دلیل این‌که این نهادها صرفاً مشورتی هستند، ارزیابی میزان تأثیر آنان دشوار است.[۴۹۷] در یک حالت آرمانی، این مراجع میتوانند ضعفهای سازوکارهای موجود را شناسایی کرده و توصیههایی برای رفع آنها ارائه کند که مورد پذیرش قرار گرفته و توسط دولت و قوه مقننه اثربخش شوند. هرچند، به‌نظر می‌رسد که اتفاق نظر کلی این است که شورای دیوان‌ها، بدون منابع و حمایت سیاسی، اثربخشی کمی داشت (شاید به‌جز در حوزه آیین دادرسی دیوان‌ها). امید این است که «شورای عدالت اداری و دیوان‌های اداری»، نقش فعالتری در این حوزه ایفا کند. هرچند، اگر این اطمینان بر پایه تجربه شورای کنترل اداری حاصل آید، به‌نظر میرسد نابه‌جا باشد. در سالهای اخیر دهه ۱۹۸۰، فعالیت شورای کنترل اداری تأثیر شگرفی در رابطه با صلاحیت دیوان تجدیدنظراداری گذارد؛ اما گزارش اصلی آن در سال ۱۹۹۵ در رابطه با ساختار و نظام کنترل درستی (تصمیمات بهتر) به‌نحو شایانی تأثیرگذار بود؛ و در گزارش سال ۱۹۹۷، کمیته پارلمانی درخواست کرد که نقش و عملکرد شورا مورد بررسی قرار بگیرد، چرا که ارزیابی نامشخصی از دستاوردهای خود ارائه داده و در توصیههای خود برای ادامه فعالیتش بیاشتیاق نشان داده است.[۴۹۸] برونداد آن مشتمل بر طیف گستردهای از پژوهشهای شبهدانشگاهی و راهنماییهایی بیخاصیت برای عملکرد صحیح بوده است.

ª

در مقابل، سازمان کنفرانس اداری آمریکا به‌رغم فقدان قدرت برای تحمیل توصیههای خود به نهادهای دولتی، بیان میدارد که تأثیر قابل ملاحظه و موفقیت‌آمیزی در حوزههایی همچون حل‌وفصل مسالمتآمیز اختلافات و قاعده‌گذاری داشته است. سازمان مذکور، کتاب راهنماهایی در این باب، همچون کتاب راهنمای قضات حقوق اداری،[۴۹۹] منتشر کرده است؛ موفقیتهای آن شاید روشن سازد که چرا بودجه سازمان مذکور توسط کنگره در سال ۱۹۹۵، قطع شد.[۵۰۰]

شاید جسارت و صراحت لهجه اجتنابناپذیرِ نهادهای مشورتی، موجب نارضایتی از آن‌ها میشود و حتی کار به انحلال آن‌ها کشیده میشود. با این اوصاف، تجربه نشان میدهد این مراجع، دستکم در بلندمدت، بعید است که مشارکت مؤثری در امر نظارت بر نهادهای عدالت اداری داشته باشند.

۳٫۲٫۲٫۴٫ نظارت عمومی

ª

چهارمین نوع نظارت برونسازمانی، نظارت عمومی است. این امر میتواند از طریق انتشار گزارش‌های سالانه و دیگر اطلاعات صورت گیرد. اساسیترین نوع پاسخگویی به کاربران دیوان‌ها، ارائه دلایلی برای اتخاذ تصمیمات‌شان است. به‌عنوان مثال، دیوان تجدیدنظراداری ملزم است دلایل تصمیمات خود را، به‌طور شفاهی یا کتبی، ارائه نماید و باید به هریک از طرفین دعوا، یک نسخه ارائه دهد. دلایل آرای دیوان تجدیدنظراداری در پروندههایی که دارای اهمیت بیشتری است برای عموم منتشر میشود. گزارش این تصمیمات، مؤید عملکرد هنجاری دیوان تجدیدنظر اداری و موجب یکنواختی [وحدت رویه] در تصمیم‌گیریهای آن می‌شود؛ امری که ـ حتی با این‌که دیوان تجدیدنظراداری نمیتواند قانون وضع کند و آرای آن از لحاظ فنی لازمالاتباع نیست ـ در فعالیتهای این مرجع محوری محسوب میشود. گزارش عمومی تصمیمات، همچون در مورد دادگاه‌ها، خط ارتباطی میان دیوان و مخاطبان اصلی همچون سیاستگذاران، فعالان حقوقی و حقوقدانان دانشگاهی ایجاد کرده و مسیر بحث و ارزیابی عمومیِ عملکرد دیوان‌ها را به‌عنوان دادرسان و قاعدهگذاران، تسهیل می‌کند.

برای طرح شکایات در خصوص اداره دیوان‌ها یا (همچون «مرجع رسیدگی به شکایات قضایی»[۵۰۱] در بریتانیا) عملکرد قضات و اعضای دیوان‌ها که به اداره یا تصمیم یک پرونده خاص مرتبط نیست، کاربران دیوان‌ها باید به سازوکاری دسترسی داشته باشند.

* مترجمان: آرین پتفت، محمدرضا رفیعی

ویراستاران: دکتر احمد مرکز مالمیری ـ امید عبدالهیان

[۱۹۶]. فهرستی رسمی از این مراجع وجود ندارد و در نوشتههای مختلف، فهرستهای متفاوتی ارائه شده است که دلیل آن، پراکندگی قوانین و مقررات مربوط و نیز تعریف متفاوت از آن‌هاست. با توجه به جهات ممیزه این مراجع (از جمله، برخورداری از صلاحیت ترافعی و تشکیل خارج از دادگستری)، برخی از مصادیق کنونی آن‌ها در ایران عبارتند از: هیأت‌های بدوی و تجدیدنظر حل اختلاف مالیاتی، شورای عالی مالیاتی، هیأت عالی انتظامی مالیاتی، هیأت موضوع ماده‌ ۲۵۱ مکرر قانون مالیات‌های مستقیم و کمیسیون‌های بدوی و تجدیدنظر رسیدگی به اختلافات گمرکی. اشاره به این نکته ضروری است که برخی از این مراجع تماماً جزء «مراجع اختصاصی غیرقضایی» محسوب میشوند اما برخی، صلاحیت‌های دیگری نیز دارند که خارج از این حیطه قرار دارد. برای مطالعه بیشتر،‌ ر. ک.: امید عبدالهیان و محمدرضا رفیعی، راهکارهای ارتقای رسیدگی عادلانه در مراجع اختصاصی غیر‌قضایی، پژوهشگاه قوه قضاییه، در دست انتشار.

[۱۹۷]. برای آشنایی با سابقه و کارنامه علمی کین، ر. ک.:

https://www.law.cam.ac.uk/people/academic/pf-cane/4281

[۱۹۸]. Peter Cane, Administrative Tribunals and Adjudication (Oxford: Hart Publishing, 2009).

[۱۹۹]. Administrative Tribunals

[۲۰۰]. Mass Justice

[۲۰۱]. Administrative Justice System

[۲۰۲]. Administrative Adjudication

.[۲۰۳] نویسنده در این‌جا و سطور بعدی، به بخشهای مختلف کتاب خود اشاره دارد که پیش‌تر عناوین آن‌ها ذکر شد.

[۲۰۴]. Australian Administrative Appeals Tribunal

[۲۰۵]. Merits Review

[۲۰۶]. Judicial Review

[۲۰۷]. Tribunal Users

[۲۰۸]. Administrative Justice

[۲۰۹] Expertise and Specialisation

[۲۱۰]. Expert

[۲۱۱]. Lay Member

[۲۱۲]. Eg NWikeley and R Young, ‘The Marginalisation of Lay Members in Social Security Tribunals’ (۱۹۹۲) ۱۴ Journal of Social Welfare and Family Law 127.

[۲۱۳]. Administrator

[۲۱۴]. Public Administration

[۲۱۵]. Conseild’Etat

[۲۱۶]. J Allison, A Continental Distinction in the Common Law: A Historical and Comparative Perspective on English Public Law (Oxford, Clarendon Press, 1996) 146–۴۹; LN Brown and JS Bell ,French Administrative Law, 5th edn (Oxford, Clarendon Press, 1998) 79–۸۳٫

[۲۱۷]. Kerr

[۲۱۸]. Administrative Review Tribunal

[۲۱۹]. Report of the Commonwealth Administrative Review Committee, Parliamentary Paper No 144of 1971, para 292.

[۲۲۰]. Bland

[۲۲۱]. Final Report of the Committee on Administrative Discretions, Parliamentary Paper 316 of 1973, paras 148–۵۲٫

موجه بودنِ عضویت بوروکراتهای سابق از این جهت است که به‌دلیل سابقه خود، از تجربه لازم برخوردارند و به‌دلیل قطع رابطه استخدامی، ایراد تعارض منافع و نداشتن استقلال نیز منتفی است. از جمله این افراد، میتوان به بوروکراتهای بازنشسته دستگاههای اجرایی اشاره کرد؛ [م.].

[۲۲۲]. Judicial branch of government

[۲۲۳]. Non-legal Expertise

[۲۲۴]. G Richardson, ‘Tribunals’ in D Feldman (ed), English Public Law (Oxford, OUP, 2004) para20.13.

[۲۲۵]. Administrative Law Judges (ALJ)

[۲۲۶]. the Administrative Procedure Act 1956

[۲۲۷]. JS Lubbers, ‘Federal Administrative Law Judges: A Focus on our Invisible Judiciary’ (۱۹۸۱) ۳۳Administrative Law Review 109, 113.

[۲۲۸]. Article I courts

[۲۲۹]. ماده ۱ قانون اساسی آمریکا ناظر به قوه مقننه (کنگره) و ماده ۳ ناظر به قوه قضاییه است. دادگاههایی را که کنگره حسب اختیارات خود ایجاد کرده است، دادگاههای ماده ۱ یا دادگاههای تقنینی می‌نامند که از دادگاه‌های ماده ۳ یا دادگاههای اساسی متفاوت است. مشابه این وضعیت در استرالیا نیز وجود دارد؛ [م.].

[۲۳۰]. PR Verkuil, ‘Reflections Upon the Federal Administrative Judiciary’ (۱۹۹۱–۹۲) ۳۹ UCLA Law Review 1341, 1345.

[۲۳۱]. Administrative judge

[۲۳۲]. دیوان عالی چنین حکم داده است که اصل رعایت تشریفات قانونی (Due Process Clause) مقرر در قانون اساسی آمریکا مستلزم این نیست که کنترل تصمیمات اداری توسط قضات حقوق اداری، بر پایه مقتضیات قانون آیین اداری باشد؛ ر.ک.:

ibid 1348.

[۲۳۳] .Non-Lawyers

[۲۳۴]. Hearing Examiner

[۲۳۵]. Adjudicators

[۲۳۶]. The Administration of Justice

[۲۳۷]. The Jury

[۲۳۸]. Justice of the Peace

[۲۳۹]. قضات صلح، مقامات محلی خاصی بودند و به‌عنوان نماینده انجمن محلی در بعضی موارد به‌مثابه اعضای غیرحقوقی دیوان‌ها ایفای نقش می‌کردند. یکی از تحقیقات اخیر انگلیسی نشان میدهد که اعضای غیرمتخصص به‌طور عمده در دیوان‌های مالیات و ارزیابی (tax and valuation) فعالیت میکردند و نقشآفرینی متخصصان غیرحقوقی نیز بیشتر در دیوان‌های استخدامی دوجانبه (party-and-party employment) و تأمین اجتماعی (social security) متداول بود؛ ر. ک.:

Transforming Tribunals, 75.

[۲۴۰]. C Stebbings Legal Foundations of Tribunals in Nineteenth Century England (Cambridge, CUP, 2006) 110.What immediately follows relies heavily on ch 3 of Stebbings’ book.

[۲۴۱]. Statutory tribunals

[۲۴۲]. ibid 112.

[۲۴۳]. ibid 128.

[۲۴۴]. William Robson

[۲۴۵]. WA Robson, Justice and Administrative Law (London, Macmillan and Co Ltd, 1928) ch 5.

[۲۴۶]. Legal Foundations of Tribunals in Nineteenth Century England, 128–۳۰٫

ظاهراً منطقی است چنین فرض شود که حقوقدانان، در مقایسه با غیرحقوقیها، احتمالاً بیشتر تصمیمات صحیح حقوقی اتخاذ میکنند. با این حال، ارزیابی چنین فرضی بسیار مشکل است؛ صرفاً به این دلیل که تعریف صحت حقوقی به صورت انتزاعی و روش غیرنهادی، خود امری دشوار است. میزان تجدیدنظرخواهی، میتواند جایگزینی برای این امر باشد [از تصمیمات غیرحقوقیها بیشتر تجدیدنظرخواهی میشود یا حقوقیها؟ (م.)]؛ ر.ک.:

F Meredith, ‘”How Would You Know, You’re Not a Lawyer”: Decision-making in a Merit Review Tribunal’ (۲۰۰۱) ۱۰ Journal of Judicial Administration 149.

[۲۴۷]. Donoughmore

[۲۴۸]. Franks

[۲۴۹]. Judicialization

.[۲۵۰]آیا آنان به ارزشها توجه دارند؟(Transforming Tribunals, para 230). اصل حاکم این است که غیرحقوقیها باید به‌صورت گزینشی به‌کارگرفته شوند و تنها زمانی امکان مشارکت داشته باشند که قضات دیوان قادر [به انجام آن کار خاص] نباشند:

ibid paras 229, 231;

در سال ۱۹۹۲، بالوین، ویکلی و یانگ به این نتیجه رسیدند که اعضای غیرحقوقی دیوان‌های تأمین اجتماعی در بریتانیا با حقوقی شدنِ (Legalization) فزاینده، عملاً به حاشیه رانده شدند:

J Baldwin, N Wikeley and R Young, Judging Social Security: The Adjudication of Claims for Benefit in Britain (Oxford, Clarendon Press, 1992) 151.

[۲۵۱]. Alternative Dispute Resolution

[۲۵۲]. Tribunals, Courts and Enforcement Act 2007 (UK)

[۲۵۳]. Transforming Tribunals, paras 160–۶۵٫

[۲۵۴]. براساس تاریخچه قضات صلح در نظام حقوقی استرالیا؛ ر. ک.:

T Skyrme, History of the Justices of thePeace, Vol III (Chichester, Barry Rose, 1991) ch VII; and on the early history in New South Wales see DNeal, The Rule of Law in a Penal Colony: Law and Power in Early New South Wales (Cambridge, CUP, 1991) ch 5.

[۲۵۵]. Drake v Minister for Immigration and Ethnic Affairs (1979) 2 ALD 60; Wilson v Minister for Aboriginal and Torres Strait Islander Affairs (1996) 189 CLR 1, 18.

[۲۵۶]. Administrative Appeal Tribunal

[۲۵۷]. First-Tier Merits Review Tribunals

[۲۵۸]. Non-Court Administrative Adjudicators

[۲۵۹]. Data

[۲۶۰]. Assessors

[۲۶۱]. Judicial Notice

[۲۶۲]. Friends of the Tribunal

تمامی افراد یا گروه‌هایی که به هر نحو مانند ارائه نظر و مشاوره، در دیوان مشارکت می‌کنند؛ [م.].

[۲۶۳]. کاربران [دیوانهای تخصصی] نباید قانون را برای دیوان تشریح کنند:

Gillies (AP) v Secretary of State for Work and Pensions (Scotland) [2006] 1 WLR 781, [36] (BaronessHale of Richmond).

[۲۶۴]. در انگلستان، افراد غیرحقوقی در نظام حقوق کیفری در سطح دادگاههای تالی نقش اصلی را ایفا می‌کنند؛ اما از آنان تحت عنوان «قضات بخش» [Magistrates] یا «دادرسان صلح» [Justices of the Peace] و نه «قاضی» یاد میشود و البته آنان به‌عنوان قاضی یا دادرس مورد خطاب قرار نمیگیرند.

[۲۶۵]. Legalism

[۲۶۶]. Free-Standing Tribunals

[۲۶۷]. Office of Personnel Management

]در گزینش[ معیار اصلی، «شایستگی» است؛ اما اولویت بحثبرانگیزِ «کارآزمودگی» (veteran) نیز وجود دارد.

[۲۶۸]. Lateral

[۲۶۹]. Traditional Judiciary: Court Judges

[۲۷۰]. Legally-Qualified: Tribunal Judges

[۲۷۱]. Non-Legally-Qualified: Members

[۲۷۲]. the Senior President of the Tribunals Service

[۲۷۳]. Lord Justice of Appeal

[۲۷۴]. the Lord Chancellor

[۲۷۵]. Judicial Appointments Commission

.[۲۷۶] نقش این کمیسیون در رابطه با اعضای غیرقضایی دیوان‌ها به‌موجب قانون اصلاح قانون اساسی (Constitutional Reform Act) مصوب ۲۰۰۵، مقرر شده است.

[۲۷۷]. Constitutional Reform Act 2005 s 63.

[۲۷۸]. ibid s 64.

.[۲۷۹] برای ملاحظه مباحث مطرح در نظام حقوق کانادا، ر.ک.:

L Sossin, ‘The Uneasy Relationship Between Independence and Appointments in Canadian Administrative Law’ in G Huscroft and M Taggart (eds), Inside and Outside Canadian Administrative Law: Essays in Honour of David Mullan(Toronto, University of Toronto Press, 2006)

در اثر مذکور، مؤلف توضیح داده است که هدف هر نهاد، منطق فرایند انتصاب اعضای آن را پدید می‌آورد و این‌که هدف دیوان‌های دادرسی بر منطقِ نظام انتصابِ معتبر، شفاف و مبتنی بر شایسته‌سالاری دلالت دارد (ibid 72) .

[۲۸۰]. l’Ecole Nationale d’Administration

[۲۸۱]. Gold Standard

[۲۸۲]. the Act of Settlement 1701

[۲۸۳]. See eg, North Australian Aboriginal Legal Aid Service Inc v Bradley (2004) 218 CLR 146, [3], [5].Note, too, that the traditional formula does not address salary levels or the procedure for fixingsalaries: J Resnik, ‘Independent Federal Judiciaries: Puzzling About Why and How to Value theIndependence of Which Judges’ (۲۰۰۸) ۱۳۷(۴) Daedalus 28, 40.

[۲۸۴]. در مقابل، قضات بعضی دادگاهها برای مدت یک‌سال منصوب میشوند.

[۲۸۵]. Good Cause

[۲۸۶]. the Merit Systems Protection Board

[۲۸۷]. VG Rosenblum, ‘Contexts and Contents of “For Good Cause” as a Criterion for Removal of Administrative Law Judges: Legal and Policy Factors’ (۱۹۸۳–۸۴) ۶ Western New England Law Review 593.

از دیدگاه رزنبلوم «دلیل مناسب»، در مقایسه با معیارِ معادلِ عزل قضات ماده ۳، آسان‌تر اثبات می‌شود؛ همچنین ر. ک.:

MAsimow (ed), A Guide to Federal Agency Adjudication (Chicago, American Bar Association, 2003) 171–۷۷٫

[۲۸۸]. Final Report of the Attorney-General’s Committee on Administrative Procedure (Washington, 1941) 48.

[۲۸۹]. DJ Gifford, ‘Federal Administrative Law Judges: The Relevance of Past Choices to FutureProspects’ (۱۹۹۷) ۴۹ Administrative Law Review1, 58.

[۲۹۰]. Lord Chief Justice

[۲۹۱]. LN Brown and JS Bell, French Administrative Law, 5th edn (Oxford, Clarendon Press, 1998) 87.

[۲۹۲]. L.N. Brown

[۲۹۳]. J.S. Bell

[۲۹۴]. ibid 85.

[۲۹۵]. ibid.

[۲۹۶]. به این معنا که به‌مثابه یک شغل قضایی خاص با روند مشخص ترفیع و ارتقای شغلی، حقوق و مزایای ثابت و مانند این، تلقی نمی‌شود؛ [م.].

[۲۹۷].http://www.aat.gov.au/SpeechesPapersAndResearch/speeches/oconnor/administrative.htm accessed 1 May 2008.

[۲۹۸]. Deidre O’Connor

[۲۹۹]. De Facto

[۳۰۰]. Appellate Courts

[۳۰۱]. First-Instance Courts

[۳۰۲]. P Cane, ‘Taking Disagreement Seriously: Courts, Legislatures and the Reform of Tort Law’ (۲۰۰۵) ۲۵ Oxford Journal of Legal Studies 393.

[۳۰۳]. یعنی به‌رغم این‌که بدوی است اما چندعضوی است؛ [م.].

[۳۰۴]. J Fulbrook, Administrative Justice and the Unemployed (London, Mansell, 1978) 208.

[۳۰۵]. Administrative Review Council

[۳۰۶]. The abortive Administrative Review Tribunal Bill 2000 (cl 69(2));

در این سند، با به‌کارگیری هیأتهای چند نفره مخالفت شده بود. این مقرره با توجه به فقدان ارائه التزامات یا منابعی برای صلاحیتهای حقوقی جهت عضویت و یا حتی ریاست دیوان‌ها، دارای مشکلات خاص اعلام شد.

[۳۰۷]. Pluralismof Perspective

[۳۰۸]. Administrative Review Council, Better Decisions: Review of Commonwealth Merits ReviewTribunals, Report No 39 (Canberra, Australian Government Publishing Service, 1995) paras 3.47–۳٫۵۸٫

[۳۰۹]. J Disney, ‘Reforming the Administrative Review System: For Better of ForWorse? For Richer orFor Poorer? in J McMillan (ed), The AAT: Twenty Years Forward (Canberra, Australian Institute ofAdministrative Law, 1998) 338.

[۳۱۰]. AAT Act s 23B.

[۳۱۱]. The First Tier Tribunal and Upper Tribunal (Composition of Tribunal) Order 2008.

[۳۱۲]. First-Tier/Single Adjudicator

[۳۱۳]. Second-Tier/Multi-Member Panel

[۳۱۴]. First-Instance Adjudication in Courts

[۳۱۵]. First-Tier Adjudication in Tribunals

[۳۱۶]. Impartiality

[۳۱۷]. Independence of the Judiciary

[۳۱۸]. Separation of Powers

[۳۱۹]. William Blackstone

[۳۲۰]. Montesquieu (Charles-Louis de Secondat, Baron de La Brède et de Montesquieu)

[۳۲۱]. See 2.2 n 31.

[۳۲۲]. Institutional Aspect

[۳۲۳]. Functional Aspect

[۳۲۴]. اصلاحیه قانون اساسی مصوب ۲۰۰۵، لرد چنسلر را از تصدی نقش قضایی محروم ساخته و تصدی امر ریاست قوه قضاییه را به رئیس دادگستری (Lord Chief Justice) واگذار کرد. هرچند، بخش اول این قانون، به شکل دوپهلویی اعلام میدارد که این امر موجب نمی‌شود که «… بر نقش فعلی لرد چنسلر در صیانت از اصل اساسی حاکمیت قانون، اثر منفی بگذارد…»؛ برای مطالعه مباحث مطرح (در زمینه نظام حقوقی آمریکا) درباره نفوذ بر قوه قضاییه از این منظر که «دادگاهها و قضات متصدی آن‌ها، بخشی از بدنه سیاسی هستند»، ر. ک.:

SB Burbank, ‘Judicial Independence, Judicial Accountability and Interbranch Relations’ (۲۰۰۸) ۱۳۷ (۴) Daedalus 16.

[۳۲۵]. Attorney-General

[۳۲۶]. Checks and Balances

[۳۲۷]. Civil Adjudication

[۳۲۸]. Adjudication

[۳۲۹]. Implementation

[۳۳۰]. نویسنده در صفحات ۱۲و ۱۳ از بخش اول این کتاب، چنین بیان داشته است: «در حالی که هدف اساسی اجرا، ارتقای غایات اجتماعی، هماهنگ با احترام به منافع فردی است، هدف اساسی دادرسی اداری، دفاع از منافع فردی، بدون ایحاد ممانعت نابه‌جا برای ارتقای غایات اجتماعی است»؛ [م.].

[۳۳۱]. Lord Hewart

[۳۳۲]. Interdependence

[۳۳۳]. embedded

[۳۳۴]. R Bacon, ‘Are the Babies Being Thrown Out with the Bathwater? Retaining the Benefits of Specialist Tribunals within the ART’ in C Finn (ed), Administrative Law for the New Millenium (Canberra, Australian Institute of Administrative Law, 2000) 150, 156–۶۱٫

[۳۳۵]. Chantal Stebbings

[۳۳۶]. Independence in Dispute Resolution

[۳۳۷]. Stebbings Legal Foundations of Tribunals in Nineteenth Century England, 329

[۳۳۸]. WA Robson, Justice and Administrative Law (London, Macmillan and Co, 1928) 43–۵۰٫

[۳۳۹]. ibid 44.

«… بدون استقلال… دیوان‌ها چیزی غیر از… یک فرایند کنترل، در نهادی که تصمیم اولیه را اتخاذ کرده است، عرضه نخواهند کرد…»؛‌ ر.ک.:

G Fleming, ‘“The Proof of the Pudding is in theEating”: Questions about the Independence of Administrative Tribunals’ (۱۹۹۹) ۷ Australian Journal of Administrative Law 33, 34.

[۳۴۰]. Report of the Committee on Ministers’ Powers 1932 (Cmd 4060) 116.

[۳۴۱]. ibid 109.

[۳۴۲]. Franks

[۳۴۳]. Report of the Committee on Administrative Tribunals and Enquiries 1957 (Cmnd 218) paras 45–۵۴٫

[۳۴۴]. Leggatt Review of Tribunals

[۳۴۵]. Tribunals for Users: One System, One Service (London, TSO, 2001) para 2.2.

[۳۴۶]. ibid para 2.23.

[۳۴۷]. User-Friendliness

[۳۴۸]. Accessibility

[۳۴۹]. Article 6 of the European Convention on Human Rights lurks in the background: Tribunals for Users, paras 2.11–۲٫۱۷; C Harlow, ‘The ECHR and Administrative Justice’ in M Partington (ed), The Leggatt Review of Tribunals: Academic Seminar Papers (Bristol, Faculty of Law, University of Bristol,2001) 43–۴۶; G Richardson, ‘Tribunals’ in D Feldman (ed), English Public Law (Oxford, OUP, 2004) para 20.20.

[۳۵۰]. Including the ARC in Better Decisions, para 4.19;

با این حال، مقرر میدارد که ریاست دیوان کنترل اداری باید حائز صلاحیتهای قضایی باشد؛ ر. ک.:

ibid para 8.32.

[۳۵۱]. Kerr Committee Report, para 293.

[۳۵۲]. ibid para 292.

[۳۵۳]. ibid para 321.

[۳۵۴]. Better Decisions

[۳۵۵]. Better Decisions, para 4.6, 4.54–۴٫۶۶٫

[۳۵۶]. ibid paras 448–۵۲, ۸٫۳۳٫

شورای کنترل اداری اذعان داشت که ایجاد خطر برای استقلال دیوان‌ها از ناحیه چنین ترتیباتی، می‌تواند از طریق پیشنهادهای خود برای فرایند انتصاب عمومی و سازمان‌یافتهتر اعضاء، خنثی شود.

[۳۵۷]. Better Decisions, paras 4.74–۴٫۸۳٫

[۳۵۸]. G Fleming, ‘Administrative Review and the “Normative” Goal – Is Anybody Out There?’ (۲۰۰۰) ۲۸ Federal Law Review 61, 81–۸۲٫

[۳۵۹]. دیوان تجدیدنظر اداری (Administrative Appeals Tribunal) به‌طور منظم با «کاربران عادی و دیگر ذی‌نفعان» ملاقات دارد که البته به‌طور مشخص فقط در حوزه مسائل اداری گفتگو میکنند؛ ر. ک.:

Administrative Review Tribunal, Annual Report 2006–۰۷, ۳۹;

در قانون تأمین اجتماعی بریتانیا مصوب ۱۹۹۸، تکلیفی برای ریاست دیوان تجدیدنظر اداری (تأمین اجتماعی) مقرر شد مبنی بر این‌که هر ساله گزارشی از رعایت استانداردها در تصمیمگیریهای اولیه، برمبنای دعاوی مطرح شده در دیوانها، ارائه نماید. البته رییس کل دیوان‌ها، چنین تکلیفی ندارد و صلاحیت دیوان‌های تجدیدنظر نیز به دیوان عالی منتقل شد. گزارش رییس دیوان بر پایه تحلیل آماری نسبی تعداد پروندههای مطرح شده بود. در گزارش نهایی خود، [با مشخصات زیر]:

Report by the President of Appeal Tribunals on the Standard of Decision-Making by the Secretary of State, 2007–۰۸ (The Tribunals Service, 2008);

رییس دیوان بیان میدارد «همان‌گونه که از سنجش و بررسی پروندهها چنین بر میآید، شواهد اندکی نسبت به تغییرات زیاد معیارهای تصمیمگیری اداری در طول زمان وجود دارد» و مطرح کرد که دلیل غالب این‌که چرا دیوان‌های ]تجدیدنظر[ تصمیمات اولیه را نقض می‌کنند، این است که دیوان مدرک جدیدی دریافت کرده است که در تصمیمگیری مزبورلحاظ نشده است. رییس دادگاه با ابراز تردید نسبت به اعتبار تحلیل آماری، بازخورد آن را بر مبنای شکایات فردی لحاظ نمود تا به احتمال زیادتری به بهبود در تصمیمگیری منجر شود. (paras 1.9 and 1.18)

[۳۶۰]. در خصوص این بحث، اتکای زیادی بر این اثر داشتهام:

R Bacon, Amalgamating Tribunals: A Recipe for Optimal Reform, University of Sydney PhD Thesis, 2004, 54–۷۰٫ For an account of some very crude political interference with the Refugee Review Tribunal see SH Legomsky, ‘Refugees, Administrative Tribunals and Real Independence: Dangers Ahead for Australia’ (۱۹۹۸) ۷۶ Washington University Law Quarterly 243.

[۳۶۱]. Policy-Makers

[۳۶۲]. Rule-Implementers

[۳۶۳]. منظور نویسنده این است که اگر حمایت کمتر از اعضای دیوانها به علت شایستگی کمتر آن‌ها است، حمایت از قضات نیز باید بر حسب میزان شایستگی و جایگاه قضایی آن‌ها متفاوت باشد؛ حال آن‌که چنین نیست؛ [م.].

[۳۶۴]. ibid paras 4.55–۴٫۵۶٫

[۳۶۵]. دیدگاه حاکم در نظام حقوقی استرالیا این است که با توجه صلاحیت دیوان‌ها در کنترل فراحقوقی تصمیمات و پویایی آن نسبت به نیازهای متغیر افراد، پاسخگویی به این نیازها اقتضائات خاص خود را دارد، از جمله، نگرش متفاوت به استقلال دیوان‌ها. نویسنده این دیدگاه را رد میکند؛ اثبات نشده است که حقوق (Law)، به‌عنوان مبنای کنترل تصمیمات توسط دادگاهها، در مقایسه با درستی، به عنوان مبنای کنترل تصمیمات توسط دیوانها، در قبال نیازهای روز حساسیت کمتری داشته باشد؛ [م.].

[۳۶۶]. در سطح عالی قضایی، حتی این امر میتوانست به‌عنوان روشی غیرعملی برای ایجاد سیاست کلی به‌کار گرفته شود.

[۳۶۷]. See eg, DJ Gifford, ‘Federal Administrative Law Judges: The Relevance of Past Choices to Future Directions’ (۱۹۹۷) ۴۹ Administrative Law Review 1, 52–۵۵; CH Koch, ‘Administrative Presiding Officials Today (1994) 46 Administrative Law Review 271; JS Lubbers, ‘Federal Administrative Law Judges: A Focus on our Invisible Judiciary’ (۱۹۸۱) ۳۳ Administrative Law 109, 125–۲۶; JL Mashaw, RA Merrill and PM Shane, Administrative Law: The American Public Law System, 5th edn (St Paul, Minn: Thomson West, 2003, 441–۵۱; PR Verkuil, ‘Reflections upon the Federal Administrative Judiciary’ (۱۹۹۱–۹۲) ۳۹ UCLA Law Review 1341, 1354–۵۸; JSWolfe, ‘Are YouWilling to Make the Commitment inWriting? The APA, ALJs and the SSA’ (۲۰۰۲) ۵۵ Oklahoma Law Review 203. For a brief discussion in the Australian context see Fleming, n 50 above, 43–۴۷٫

[۳۶۸]. Rosenblum, No.75, above.

[۳۶۹]. ibid 642.

[۳۷۰]. Mashaw, Merrill and Shane, No.150, above, 449.

[۳۷۱]. Specialization and Amalgamation

[۳۷۲]. Supervision and Accountability

[۳۷۳]. واژه «مسأله» (Matter) در قانون اساسی استرالیا معنایی فنی دارد. در اینجا آن را به صورت غیرفنی و عمداً مبهم به کار میبرم.

[۳۷۴]. Original

[۳۷۵]. Supervisory

[۳۷۶]. Appellate

[۳۷۷]. Specialism

[۳۷۸]. Generalism

[۳۷۹]. همچنان‌که نویسنده در پاراگراف بعدی اشاره میکند، مدرّج بودنِ حالتِ عمومی و تخصصیِ مراجع قضاوتی باعث میشود با وضعیتی طیفی مواجه باشیم که مراجع مختلف با توجه به میزانِ عمومی یا تخصصی بودنِ صلاحیتهای خود به یک سر طیف نزدیکترند؛ [م.].

[۳۸۰]. eg Kerr Committee Report, para 280

[۳۸۱]. Final Report of the Committee on Administrative Discretions (Canberra, Australian Government Publishing Service, 1973) (Bland Committee Report) para 1.

[۳۸۲]. Bland Committee Report, paras 187–۸۸٫

[۳۸۳]. Administrative Appeals Tribunal Act 1975 s 51(1) (f).

[۳۸۴]. Sixth Annual Report 1981–۸۲, para 102.

شورای کنترل دولتی از این فرض با ذکر چهار ویژگی دیوان تجدیدنظر اداری حمایت کرد: ساختار منعطف، قابلیت بالای اعضاء، آیینهای مفید و توانایی آن برای ایحاد خطوط راهنمای تصمیمگیریِ روشن و منسجم:

Twelfth Annual Report 1987–۸۸, para 229. See also Thirteenth Annual Report 1988–۸۹٫

[۳۸۵]. Income Tax Boards of Review

[۳۸۶]. Commonwealth Employees’ Compensation Tribunal

[۳۸۷]. با توجه به گفتههای جک ریچاردسون (Jack Richardson)، این‌که نقش دیوان درجه دو نسبت به تصمیمات تأمین اجتماعی، به دیوان تجدیدنظر اداری اعطاء شود، «این اصل را برقرار میسازد که دیوان تجدیدنظر اداری باید یک دیوان تجدیدنظر اداری عمومی باشد»:

Address by Professor Jack Richardson AO in Administrative Review Council, Record of the 25th Anniversary Proceedings, 67.

[۳۸۸]. Administrative Review Council, Review of Commonwealth Merits Review Tribunals: Discussion Paper (1994) paras 2.51–۲٫۵۷٫

در بیشتر تصمیمات قابل کنترل، دیوان تجدیدنظر اداری به‌عنوان مرجع کنترل بدوی عمل میکند.

[۳۸۹]. Review of Commonwealth Merits Review Tribunals: Discussion Paper, paras 2.58–۲٫۶۳٫

[۳۹۰]. چنان‌که در تاریخ ۲۲ آوریل ۲۰۰۸، این اختیار ظاهرا تنها برای یک‌بار استفاده شد؛ ر.ک.:

Re SRPP and Minister for Immigration and Multicultural Affairs (2000) 62 ALD 758.

[۳۹۱]. Thirteenth Annual Report 1988–۸۹, paras 8–۱۱٫ See also Sixteenth Annual Report 1991–۹۲, para 207.

[۳۹۲]. D Pearce in Administrative Review Council, Record of the 25th Anniversay Proceedings (Canberra, 2002) 36.

[۳۹۳]. Better Decisions, para 8.6. For more details of the ARC proposals see 2.3.3.

[۳۹۴]. Better Decisions, para 1.20.

[۳۹۵]. ibid 15.

[۳۹۶]. Tribunals for Users, 5.

[۳۹۷]. General Administrative

[۳۹۸]. Medical Appeals

[۳۹۹]. Security Appeals

[۴۰۰]. Taxation Appeals

[۴۰۱]. Valuation and Compensation

[۴۰۲]. Veterans’ Appeals

[۴۰۳]. بدین ترتیب، حدود شصت درصد پروندههای مطرح نزد این دیوان، به صلاحیت درجه یک (بدوی) آن مرتبط میشود که غالب آنها در رابطه با موضوعات مالیات و جبران خسارت کارگران است؛ [م.].

[۴۰۴]. A. V. Dicey

[۴۰۵]. Report of the Committee on Ministers’ Powers 1932 (Cmd 4060) 110.

رابسون خود مدعی بود که اجتناب از موشکافی پارلمانی یکی از انگیزههای ایجاد دیوانها بود:

WA Robson, ‘Administrative Justice and Injustice: A Commentary on the Franks Report’ [۱۹۵۸] PL 12, 15.

[۴۰۶]. Report of the Committee on Administrative Tribunals and Enquiries, 1957 (Cmnd 218) paras 120–۲۳٫

[۴۰۷]. Robson, NO. 181 above, 18.

[۴۰۸]. ibid 18–۱۹٫

[۴۰۹]. ۱۹۵۷ (Cmnd 218) paras 105–۰۶٫

[۴۱۰]. High Court

در این متن، به ضرورت، دیوان عالی هم معادل (Upper Tribunal) و هم (High Court) و (Supreme Court)، به‌عنوان عالیترین مرجع قضایی، استفاده شده است. برای اجتناب از اشتباه، در ادامه، معادل انگلیسی دو مورد اخیر در کنار آن نوشته میشود؛ [م.].

[۴۱۱]. ibid paras 124–۲۵٫

[۴۱۲]. ایراد وارد بر اِعمال نظارت مرجع عمومی بر دیوانهای تخصصی، این بود که مرجع عمومی فاقد تجربهای است که مبنای تشکیل دیوان‌های تخصصی بوده است. این ایراد بدین نحو قابل رفع است که نظارت مرجع عمومی به نظارت حکمی محدود شود و نظارت حکمی به تجربه غیرحقوقی نیاز ندارد؛ [م.].

[۴۱۳]. کارشناسی، از حیث ویژگی اعضاء و تخصصی، از حیث حدود صلاحیت دیوانها؛ [م.].

[۴۱۴]. Tribunals for Users, 7.

این امر اساساً منطبق با رویکرد رابسون در تبعیت از نظر کمیته فرانکس بود: کمیته دیوان‌های اداری، استعلامات و گزارش وقایع (London,HMSO, 1956, 482–۵۱۲) گروهبندی دیوان‌ها (هرچند از حیث درجه) میتواند متفاوت از ادغام آنها باشد: گروهبندی میتواند هویت دیوان‌های اختصاصی را تا حدی حفظ نماید، در حالیکه ادغام چنین نیست.

[۴۱۵]. ibid paras 6.10–۱۱٫

[۴۱۶]. ibid para 6.12–۶٫۱۳٫

[۴۱۷]. در زمان نگارش این نوشتار، ساختار جدید دیوان‌ها در دست تغییر است و مدت زمانی برای عملی شدن آن مورد نیاز است. مطلب مذکور صرفاً اشارهای به آن است.

[۴۱۸]. Chamber

[۴۱۹]. General Regulatory Chamber

[۴۲۰]. در زمینه تمایز میان گروهبندی و یکپارچهسازی (ر. ک.: پاورقی پیش گفته) میتوان بیان کرد که، تغییرات در کوتاه‌مدت با گروهبندی دیوانها، اما در بلندمدت با سطح محدود یا گستردهای از یکپارچهسازی پی‌گرفته میشود. تغییرات احتمالاً با کاهش سرعت و یا حتی متوقف نمودن ایجاد صلاحیتهای جدید تخصصی، نیز پیگرفته میشود. در گزارش دولت با عنوان تحول خدمات عمومی: شکایات، جبران خسارات و دیوان‌ها (London, HMSO, 2004)، تمایز بین گروهبندی و یکپارچهسازی برحسب تمایز میان ساختار صلاحیتی یکپارچه و فدرال، انجام شده استparas 6.4, 6.37.

[۴۲۱]. Court of Record;

دادگاهی که کلیه فرایندهای دادرسی آن ثبت و ضبط شده و رویه آن به‌عنوان رویه قضایی الگو و آرای آن به‌عنوان مستندات حقوقی مورد استفاده قرار می‌گیرد؛ [م.].

[۴۲۲]. Transforming Tribunals, para 213.

[۴۲۳]. Law, Fact and Policy

[۴۲۴]. Better Decisions, paras 8.42–۸٫۵۳٫

[۴۲۵]. همچون دادگاه‌ها که از مراجع اصلی در قاعده‌سازی حقوقی در نظام کامن‌لا شناخته می‌شوند؛ [م.].

[۴۲۶]. برای ملاحظه استثنای این موارد، ر. ک.:

JJ Simeone, ‘The Function, Flexibility and Future of United States Judges of the Executive Department’ (۱۹۹۲) ۴۴ Administrative Law Review 159, 174–۷۶٫

[۴۲۷]. برای نمونه، سیمئون (Simeone) اعتقاد داشت که دادرسان اداری از حیث عملی باید به‌مثابه قضات موضوع ماده ۳ قانون اساسی تلقی شده و باید با عنوان «قضات قوه مجریه ایالات متحده آمریکا» دانسته شوند. ibid 176–۷۷

[۴۲۸]. eg, DJ Gifford, ‘Federal Administrative Law Judges: The Relevance of Past Choices to Future Directions’ (۱۹۹۷) ۴۹ Administrative Law Review 1, 38–۴۲, ۵۸–۵۹٫

[۴۲۹]. JS Lubbers, ‘Federal Administrative Law Judges: A Focus on our Invisible Judiciary’ (۱۹۸۱) ۳۳ Administrative Law 109, 124. See also B Schwartz, ‘Adjudication and the Administrative Procedure Act’ (۱۹۹۶) ۳۲ Tulsa Law Review 203, 217.

[۴۳۰]. Michael Asimow

[۴۳۱]. M Asimow, ‘The Administrative Judiciary: ALJ’s in Historical Perspective’ (۲۰۰۰) ۲۰ Journal of the National Association of Administrative Law Judges 157, 164.

[۴۳۲]. ibid.

در این زمینه بحثهایی نیز در جریان است که کنترل قضاییِ دادرسی اداری باید ۱) از سوی دادگاه‌های بدوی یا تجدیدنظر؛ و ۲) از سوی دادگاههای عمومی یا تخصصی، صورت گیرد؛ [سطح دادگاه کنترل‌کننده از حیث بدوی یا تجدیدنظر و سنخ آن از حیث عمومی یا تخصصی بودن محل بحث است. م.] ر.ک.:

eg, DP Currie and FI Goodman, ‘Judicial Review of Federal Administrative Action: Quest for the Optimum Forum’ (۱۹۷۵) ۷۵ Columbia Law Review 1; PR Verkuil and JS Lubbers, ‘Alternative Approaches to Judicial Review of Social Security Disability Cases’ (۲۰۰۳) ۵۵ Administrative Law Review 731.

[۴۳۳]. Stephen Legomsky

[۴۳۴]. SH Legomsky, Specialized Justice: Courts, Administrative Tribunals and a Cross-National Theory of Specialization (Oxford, Clarendon Press, 1990). See also HH Bruff, ‘Specialized Courts in Administrative Law’ (۱۹۹۱) ۴۳ Administrative Law Review 329.

[۴۳۵]. Discretionary Judgments

[۴۳۶]. Legomsky, ibid 11–۱۲, ۲۴–۲۵٫

[۴۳۷]. ibid 15.

[۴۳۸]. ibid 14.

[۴۳۹]. ibid 17.

[۴۴۰]. ibid 15.

[۴۴۱]. Multi-Specialty Units

[۴۴۲]. ibid 34.

[۴۴۳]. ibid 40.

[۴۴۴]. P Cane, ‘Merits Review and Judicial Review: The AAT as Trojan Horse’ (۲۰۰۰) ۲۸ Federal Law Review 214, 220.

[۴۴۵]. Lens

[۴۴۶]. JL Mashaw, Bureaucratic Justice: Managing Social Security Disability Claims (New Haven, Yale University Press, 1983);

اثر مذکور، شرح مناسبی از این امر ارائه میدهد.

منظور این نیست که تمایز میان این مجموعههای ارزشی، دقیق و نقضناپذیر است؛ همچنین منظور این نیست که این مجموعهها لزوماً در مقام اعمال در شرایط خاصی با یکدیگر به تقابل برمیخیزند. تمایزات میان این مجموعهها در اهمیت و درجات آنها است. لذا از ارزشهای حقوقی میتواند چنین برآید که بر شایستگی آیینی و حمایت از حقوق فردی تأکید میورزد. هرچند این امر، این استدلال را در متن تضعیف نمیکند که صلاحیت عمومی، به افزایش حقوقیشدن (Legalization) گرایش دارد.. ]یعنی هرچه صلاحیت عامتر شود، نقش کارشناسی حقوقی نیز بیشتر میشود؛ (م.[(

[۴۴۷]. این نگاه حقوقی ما به موضوعات است که وجه حقوقی آنها را مشخص و برجسته میسازد. قبل از اینکه به یک موضوع با عینک حقوقی بنگریم تا در نتیجه، وجه حقوقی آن مشخص و برجسته شود، باید به این پرسش پاسخ دهیم که آیا اساسا نگاه حقوقی به آن مناسب است یا خیر؟ [م.].

[۴۴۸]. Legal Values

[۴۴۹]. Legalisation

[۴۵۰]. به‌عنوان نمونه، قواعد اخراج از سازمانها به‌دلیل بیماری روانی، میتواند به معیارهای پزشکی ارجاع شود؛ ر.ک.:

G Richardson and D Machin, ‘Judicial Review and Tribunal Decision Making: A Study of the Mental Health Review Tribunal’ [۲۰۰۰] Public Law 494, 500–۰۱٫

[۴۵۱]. البته در جایی که فرد غیرحقوقی به تنهایی تصدی دیوان را بر عهده دارد، نقش وی نمیتواند به ارائه‌دهنده اطلاعات تنزل پیدا کند. در این مورد، توازن میان ارزشها و معیارهای حقوقی و غیرحقوقی، احتمالاً کم‌وبیش از سوی معیارهای به‌کار رفته در مرجع تجدیدنظر یا کنترل مرتبط، دیکته میشود.

[۴۵۲]. Rachel Bacon

[۴۵۳]. ‘amalgamation’ of specialist tribunals

[۴۵۴]. R Bacon, ‘A Study in Tribunal Amalgamation: The Importance of a Principled Approach’ (۲۰۰۵) ۱۲ Journal of Social Security Law 81, 88.

[۴۵۵]. ibid 82.

[۴۵۶]. بیکن از مفهوم اثربخشی (Effectiveness) بحث کرده است. ibid 89–۹۱٫ اما نه صرفاً در ارتباط با عدالت اداری. مفهوم دیگری نیز وجود دارد که در بخش ششم [کتاب] مورد بحث قرار گرفته است.

[۴۵۷]. Integration

[۴۵۸]. See No.193 No.188 above.

البته، یکپارچهسازی در نظر میتواند موجب ارتقای عدالت اداری شود، اما بیکن اساساً از رابطه میان این دو مفهوم بحث نمی‌کند. در بحثی جداگانه از دیوان کنترل اداری مطروحه ـ که در آن، دیوان‌ها تخصصی موجود ادغام شدهاند ـ وی تأکید بیشتری بر حفظ مشخصههای متمایز دیوان‌ها ادغام شده میکند؛ ر. ک.:

No. 118 above, esp 169-75.

[۴۵۹]. دیوان تصمیمات اداری نیو ساوت ولز (The New South Wales Administrative Decisions Tribunal) و دیوان اداری و مدنی ویکتوریا (the Victorian Civil and Administrative Tribunal). [مطابق بررسی بیکن]، دیوان ویکتوریا موفقتر از دیوان نیو ساوت ولز بوده است.

[۴۶۰]. ‘A Study in Tribunal Amalgamation’, ۹۵٫

[۴۶۱]. ibid 100.

[۴۶۲]. و همچنین شاید در ارتباط با دادرسی به عنوانِ نحوهای کنترل تصمیم، برخلاف دادرسی به‌عنوانِ نحوه‌ای سیاستگذاری (تصمیمگیری اولیه).

[۴۶۳]. چون دیوانها، برخلاف دادگاهها، عضو غیرحقوقی دارند، برای برخورداری از نظرات غیرحقوقی، کمتر به استفاده از اشخاص غیرعضو نیاز پیدا میکنند؛ [م.].

[۴۶۴]. Burbank, n 110 above, 17.

[۴۶۵]. SH Legomsky, ‘Forum Choice for the Review of Agency Adjudication: A Study of the Immigration Process’ (۱۹۸۵–۸۶) ۷۱ Iowa Law Review 1297.

دادرسی مهاجرت در هر دو درجه ]بدوی و تجدیدنظر[ توسط «نهاد اجرایی کنترل امور مهاجرت» در وزارت دادگستری صورت می‌گیرد و در «اداره خدمات مهاجرت و شهروندی آمریکا» (پیش‌تر «اداره خدمات مهاجرت و اعطای تابعیت» نام داشت و هم‌اکنون بخشی از وزارت امنیت ملی می‌باشد) انجام نمیشود. بار دیگر، تمایز میان الگوی «تصمیمگیری اولیه» و الگوی «کنترل» دادرسی اداری یادآوری میشود. این تمایز به دو شق متمایز دیگر در نظارت سلسله مراتبی نیز منجر میشود که فریدمن (Freedman) آنها را به ترتیب، «اداری» و «قضایی» می‌نامد؛ ر. ک.:

JO Freedman, ‘Review Boards in the Administrative Process’ (۱۹۶۸–۶۹) ۱۱۷ University of Pennsylvania Law Review 546, 558–۵۹;

از میان الگوهای مذکور، الگوی نظارتی مرتبط با الگوی کنترل دادرسی موضوع بحث من است: الگوی «کنترل درستی» و «کنترل حقوقی» (که در پاراگراف بعدی تبیین میشود) منتج از همین نظارت سلسله مراتبی است.

قانون آیین دادرسی اداری [آمریکا]، امکان نظارت سلسله مراتبی بر آرای قضات حقوق اداری را از سوی نهادهای دولتی مقرر کرده است، اما نه به این صورت که این نظارت از سوی مراجع واسطه همچون هیأت تجدیدنظر مهاجرت صورت بگیرد و یا این‌که نمی‌تواند نهادی بنا به تصمیم این مراجع واسطه، امر کنترل را به عهده بگیرد؛ ]چرا که[ از حیث فنی، مرجع نظارتی، اختیار کنترل نهاد دولتی را به عنوان نماینده اِعمال میکند. هرچند، موضوعاتی که در مورد مسأله استقلال در ارتباط با این مراجع واسطه مطرح می‌شود، همین طور، در مورد دادرسی قضات حقوق اداری نیز مطرح است؛ ر. ک.:

Freedman, ibid 568–۷۰٫

[۴۶۶]. Cours Administratives d’Appel

[۴۶۷]. Tribunaux Administratifs

[۴۶۸]. Legality Review

[۴۶۹]. کنترل حقوقیِ دیوانهای عالی بر دیوانهای تالی، همانند کنترل قضاییِ دادگاهها بر دیوانها، از موضع حکمی انجام میشود. همین امر، کنترل حقوقی را به نمونه غیردادگاهیِ کنترل قضایی تبدیل کرده است؛ ]م.[.

[۴۷۰]. همان‌طور که اشاره شد، در استرالیا کنترل نسبت به آرای دیوان‌های بدوی مهاجرت از سوی دیوان دادرس تجدیدنظر اداری صورت نمیگیرد. امکان ارجاع موضوعاتی از طرف دیوان‌های مهاجرت به دیوان دادرس تجدیدنظر اداری وجود دارد، اما این اختیار صرفاً یک‌بار امکان اِعمال دارد. علاوه بر این، این امر برای دیوان‌ها الزامی نبوده و چنین فرایندی نیز ]اساساً[ نوعی نظارت محسوب نمی‌شود.

[۴۷۱]. شورای کنترل اداری در پیشنهادهای خود ـ برای یک دیوان کنترل اداری جهت جایگزینی دیوان تجدیدنظر اداری ـ میان دو الگوی کنترل، حد وسطی قائل شد: «هیأتهای کنترل»، این امر را با توجه به الگوی «کنترل درستی» اِعمال کنند، اما دسترسی به این مرحله ]کنترل[ صرفاً محدود به پروندههایی باشد که در مورد اشتباه حکمی بوده یا دربردارنده موضوع اصول کلی باشد؛ ر. ک.:

Better Decisions, paras 8.42–۸٫۶۳٫

[۴۷۲]. تلاشهای زیادی در راستای توسعه اصول برای ترسیم نظام کنترل بر پایه ارزشهایی همچون دقت، کارایی، مقبولیت و ثبات، صورت گرفته است؛ ر. ک.:

eg, Legomsky, n 130 above and Freedman, No.237 above.

کاس نتیجه میگیرد که ارزیابی تجربی این‌که کدام اصل موجب ارتقای ارزشهای متبوعش می‌شود، به‌طور مؤثر امکان‌پذیر نیست؛ ر. ک.:

RA Cass, ‘Allocation of Authority Within Bureaucracies: Empirical Evidence and Normative Analysis’ (۱۹۸۶) ۶۶ Boston University Law Review.

[۴۷۳]. Judicial Supervision

[۴۷۴]. See generally D Pearce, Administrative Appeals Tribunal, 2nd edn (Australia, LexisNexis Butterworths, 2007) ch 10.

بدیهی است که استماع تجدیدنظر تحت ضابطه بخش ۴۴ قانون در دادگاه فدرال، اِعمال صلاحیت اصلی است و نه تجدیدنظری است:

Minister for Immigration and Ethnic Affairs v Gungor (1982) 4 ALD 575, 584 (Sheppard J).

وظیفه دادگاه فدرال در تجدیدنظر تحت ضابطه بخش (۱)۴۴ این است که اساساً وظیفه کنترل قضایی نسبت به تصمیمات دیوان تجدیدنظر اداری را ایفا نماید:

BTR plc v Westinghouse Brake & Signal Co (Aust) Ltd (1992) 26 ALD 1, 7 (Lockhart and Hill JJ).

هرچند، موارد استثنا نیز وجود دارد که دادگاه فدرال باید به‌طور مؤثری تصمیم دیوان را براساس درستی آن کنترل نماید:

Wong v Minister for Immigration and Multicultural and Indigenous Affairs (2007) 93 ALD 61.

[۴۷۵]. در مقابل، دادگاه تجدیدنظر (انگلستان) در تجدیدنظر از آرای دیوان عالی بریتانیا (از موضع حکمی) میتواند موضوع را برای اتخاذ تصمیم مجدد به دیوان بازگرداند و یا این‌که خود رأی مجدد صادر کند ((Tribunals, Courts and Enforcement Act 2007 s 14 (2)؛ و اگر نسبت به امر اخیر تصمیم گرفت، «میتواند تصمیمی را بگیرد که اگر دیوان عالی میخواست تصمیم مجدد بگیرد، میتوانست آن تصمیم را بگیرد،» (s 14(4)(a)) و برای این منظور میتواند «یافتههای موضوعی را که مناسب تلقی مینماید، کسب کند» (s 14(4)(b)).

[۴۷۶]. See generally P Cane and L McDonald, Principles of Administrative Law: Legal Regulation of Governance (Melbourne, OUP, 2008) ch 3.

[۴۷۷]. eg Szajntop v Gerber (1992) 28 ALD 187.

[۴۷۸]. Mashaw, Merrill and Shane, Administrative Law, 431–۳۳; PL Strauss, Administrative Justice in the United States, 2nd edn (Durham, NC, Carolina Academic Press, 2002) 343–۴۸٫ See also 3.2, n 18 and text; 5.7.2, nn 237–۴۰ and text.

[۴۷۹]. این رویکرد، متوجه تفاسیر ارائه‌شده از سوی مراجع تخصصی اداری قوه مقننه است که برنامه هر یک از مدیران را بنا می‌گذارند. این امر به‌آسانی قابل اِعمال بر یک دیوان با صلاحیت وسیع نسبت به برنامههای دولت نیست؛ ر. ک.:

Strauss No. 249 above, 360–۷۵٫

[۴۸۰]. Craig v State of South Australia (1995) 184 CLR 163.

مبنای تمایز میان دادگاههای تالی و دیوان‌ها این است که دادگاههای تالی توسط اشخاصی تشکیل شدهاند که صلاحیت حقوقی داشته و یا آموزش عملی حقوقی دیدهاند؛ اما دیوان‌ها، به‌طور کامل یا جزئی، توسط کسانی تشکیل میشوند که صلاحیت حقوقی نداشته و یا آموزش حقوقی ندیدهاند. (۱۷۶–۷۷)

[۴۸۱]. See generally Strauss No.249 above, 375–۸۶٫

[۴۸۲]. appeals

[۴۸۳]. برای مثال، کنترل قضایی توسط قانون تصمیمات اداری استرالیا Australian Administrative Decisions (Judicial

Review) Act مصوب ۱۹۷۷ و قانون آیین اداری ایالات متحده آمریکا (The US Administrative Procedure Act) مقرر شده است؛ اما این کنترل قضایی به‌عنوان بخشی از نظام حقوقی کامنلا تلقی می‌شود که در برابر نظام حقوق موضوعه قرار میگیرد.

[۴۸۴]. این امر شامل اعضای دیوان‌ها و قضات دادگاهها (بخش سوم قانون اساسی؛ به غیر از دیوان عالی) می‌شود. دیوان عالی نیز می‌تواند کنترل قضایی را بر اساس حکم بخش (۳)۷۵ قانون اساسی اِعمال کند. تا حدی که بخش (۳)۷۵ صلاحیت کنترل قضایی گستردهتری نسبت به بخش (۵)۷۵ اعطا می‌کند، ممکن است دامنه کنترل قضایی حداقلی را افزایش دهد.

See generally Cane and McDonald, Principles of Administrative Law, 200–۰۷٫

[۴۸۵]. در نظام حقوقی آمریکا، این امر به معنی کنترل بوسیله دادگاه ماده ۳ (اساسی)، در مقابل دادگاه ماده ۱ (تقنینی)، است. در رابطه با دادرسی اداری بدوی واقع‌شده [در اداره]، کنترل صورت‌گرفته از سوی دادگاه ماده ۱ میتواند کنترل قضایی (ماده ۳) و نظارت سلسله مراتبی توسط مرجع کنترل تجدیدنظر واقع‌شده [در اداره] را نصفه نیمه فراهم آورد.

[۴۸۶]. RE Levy and SA Shapiro, ‘Government Benefits and the Rule of Law: Toward a Standards- Based Theory of Judicial Review’ (۲۰۰۶) ۵۸ Administrative Law Review 499.

[۴۸۷]. The Historic Central Superior Courts

[۴۸۸]. Kerr Committee Report, para 222.

[۴۸۹]. البته نظارت سیاسی رسمیِ از این نوع باید از اهمال و تقصیر عامدانِه قوه مجریه در تبعیت از تصمیمات و دستورات دیوانها متمایز شود؛ همچنین باید از اختیار قانونی در عدم تبعیت از تصمیم دیوان نیز متمایز شود. است؛ ر. ک.:

Freedom of Information Act 2000 (UK) s 53.

[۴۹۰]. Incremental Policymakers

[۴۹۱]. See No. 244 above.

[۴۹۲]. Tribunals Service

[۴۹۳]. Council on Tribunals

[۴۹۴]. Report of the Committee on Administrative Tribunals and Enquiries, 1957 (Cmnd 218) para43. See generally RE Wraith and PG Hutchesson, Administrative Tribunals (London, George Allen & Unwin, 1973) ch 8; DGT Williams, ‘The Council on Tribunals: The First 25 Years’ [۱۹۸۴] PL 73; OLomas, ‘The 25th Annual Report of the Council on Tribunals – An Opportunity Sadly Missed’ (۱۹۸۵) ۴۸ Modern Law Review 694; DJ Galligan, Due Process and Fair Procedures: A Study of Administrative Procedures (Oxford, Clarendon Press, 1996) 299–۳۰۲; C Harlow and R Rawlings, Law and Administration, 2nd edn (London, Butterworths, 1997) 467–۷۱; HWR Wade and CF Forsyth, Administrative Law, 9th edn (Oxford, OUP, 2004) 924–۲۶٫

[۴۹۵]. Administrative Justice and Tribunals Council

[۴۹۶]. Administrative Conference of the United States

[۴۹۷]. این نکته به‌صراحت در این گزارش آمده است:

Report on the Role and Function of the Administrative Review Council by the Legal and Constitutional Affairs Committee of the Australian Senate in 1997, paras 1.22–۱٫۳۴٫

[۴۹۸]. پاورقی قبلی را ببینید.

[۴۹۹]. Manual for Administrative Law Judges

[۵۰۰]. برای نمونه، ر.ک.:

TM Fine, ‘A Legislative Analysis of the Demise of the Administrative Conference of the United States’ (۱۹۹۸) ۳۰ Arizona State Law Journal 19. On 25 February 2009 the US House of Representatives voted start-up funds of $1.5 million for the re-establishment of ACUS. On ACUS more generally see Strauss, n 138 above, 291; Schwartz andWade, Legal Control of Government, ch 7; and in its first five years see JL Mashaw, ‘Reforming the Bureaucracy: The Administrative Conference Technique’ (۱۹۷۴) ۲۶ Administrative Law Review 261; GO Robinson, ‘The Administrative Conference and Administrative Law Scholarship (1974) 29 Administrative Law Review 269; WW Gardner, ‘A Review of the Work of the Administrative Conference’ (۱۹۷۴) ۲۶ Administrative Law Review 281.

تعبیر نویسنده کنایی است؛ به این معنا که اگر این سازمان موفق بود، بودجهاش قطع نمیشد؛ [م.].

[۵۰۱]. Office for Judicial Complaints