وکیل حجت اله کریمیان

وکیل پایه یک دادگستری (اصفهان)
وکالت تخصصی در دعاوی کیفری

موبایل: 09132100173

مطالعه تطبیقی جایگاه دادگاه‌های اداری در نظم قضایی

برگرفته از نشست های حقوقی سایت قوه قضاییه: IJRI.EADL.IR

مطالعه تطبیقی جایگاه دادگاه‌های اداری در نظم قضایی

چکیده

اهمیت و تمایز دادرسی اداری نسبت به سایر انواع دادرسی (در دعاوی حقوقی و کیفری) علاوه بر ابعاد فنی و تخصصی موضوع دعاوی اداری، به جهت بعد سیاسی دعاوی یادشده نیز هست. ساختار دادرسی اداری در کشورهای مختلف، به شکلی واحد و لزوماً ذیل قوه قضاییه طراحی نشده است. امر یادشده تا حد قابل توجهی متأثر از تاریخ سیاسی هر کشور و نیز برداشت مورد نظر از نظریه تفکیک قواست بهطوریکه قرار گرفتن دادگاههای اداری فرانسه ذیل دستگاه قضایی این کشور، مغایر با تفکیک قوا تلقی شده و نظام دادرسی اداری این کشور داخل قوه مجریه تعبیه شده است. این در حالی است که در سایر کشورها مراجع (قضایی) رسیدگیکننده به دعاوی اداری، داخل قوه قضاییه/ دستگاه قضایی تشکیل شدهاند. در کشورهای اخیر بهمنظور تأمین اقتضائات دعاوی اداری سعی شده است از طریق رسیدگی تخصصی به دعاوی مزبور و با پیشبینی آیین دادرسی مناسب و ایجاد دادگاههای اختصاصی (حسب مورد) به دعاوی مزبور رسیدگی شود.

در نظام حقوقی ایران، دیوان عدالت اداری ظاهراً و بنا به نظر برخی نویسندگان حقوقی با اقتباس از الگوی دادرسی اداری در کشور فرانسه ایجاد شده است؛ کشوری که وقایع تاریخی مربوط به پس از وقوع انقلاب کبیر (سال ۱۷۸۹) نقش بهسزایی در استقلال دادگاههای اداری آن از دستگاه قضایی داشته است. البته باید اذعان داشت که تفاوتهای قابل توجهی میان الگوی دادرسی اداری در ایران و فرانسه (از حیث ساختاری) وجود دارد که در این نوشتار به موارد مزبور اشاره شده است. مسئله اصلی مورد نظر از تهیه این گزارش، آن است که علل مؤثر در ایجاد ساختار مستقل از دادگاههای دادگستری برای رسیدگی به دعاوی اداری، تا چه میزان در ایران وجود داشته است؟ آیا برای تأمین اقتضائات دعاوی اداری، ایجاد ساختار مستقلی برای رسیدگی به دعاوی مزبور (به صورت مستقل از قوه قضاییه یا مستقل از دادگاههای دادگستری) ضروری است؟

واژگان کلیدی:

دیوان عدالت اداری، ساختار قضایی، دعاوی اداری، شورای دولتی، رسیدگی تخصصی، دادگاههای اختصاصی.

گزارش تمام متن

فهرست مطالب

مقدمه

مبحث اول: الگوهای دادرسی اداری

بند اول) رسیدگی تخصصی به دعاوی اداری

۱ـ مبانی نظری

۲ـ بررسی نظام‌های حقوقی مربوط

بند دوم) ایجاد دادگاه‌های اختصاصی اداری

۱ـ مبانی نظری

۲ـ بررسی نظام‌های حقوقی مربوط

بند سوم) تعدد ساختاری نظم قضایی

۱ـ ساختار و صلاحیت‌های شورای دولتی فرانسه

۲ـ مبانی نظری شکل‌گیری نظام دادرسی اداری مستقـل از نظام قـضایی (در فرانسه)

۳ـ تحولات دادرسی اداری (در فرانسه) در گذر زمان

۴ـ بررسی نظام‌های حقوقی مربوط

مبحث دوم: دادرسی اداری در ایران

بند اول) دادرسی اداری در دوره مشروطه

۱ـ دادرسی اداری در متمم قانون اساسی مشروطه

۲ـ دادرسی اداری در قوانین عادی

بند دوم) دادرسی اداری پس از انقلاب اسلامی

۱ـ بررسی مشروح مذاکرات مجلس بررسی نهایی قانون اساسی

۲ـ بررسی نظام دادرسی اداری ایران (از حیث ساختاری) پس از انقلاب اسلامی

۳ـ ارزیابی دادرسی اداری در ایران

نتیجه

فهرست منابع

مقدمه

دیوان عدالت اداری در نظام حقوقی ایران با اقتباس از شورای دولتی در نظام حقوقی فرانسه ایجاد شده است.[۱] تشکیل نهادی به نام «شورای دولتی» در فرانسه بهمنظور رسیدگی به دعاوی اداری (در عرض دادگستری)، عمدتاً ناشی از علل تاریخی بوده که در طول زمان و در بستر حقوقی و سیاسی خاص این کشور شکل گرفته است. تحقیق و بررسی درخصوص اینکه علل مزبور در سایر نظامها ازجمله ایران که از الگوی مذکور اقتباس کردهاند، نیز وجود دارد و اینکه دلایل منطقیِ ایجاد چنین مرجعی بتواند توجیهکننده ایجاد ساختار مستقلی برای دادرسی اداری در کنار مراجع عمومی دادگستری باشد، مبنای اصلی مورد نظر برای انجام این پژوهش است. این امر بهخصوص با توجه به تجربه برخی از نظامهای حقوقی پیشرفته (آلمان) در ایجاد مراجع عام دادگستری که ازجمله شامل دادگاههای اداری نیز میشود، قابل توجه به نظر میرسد.

با عنایت به مراتب فوق، درخصوص موضوع یادشده سؤالات زیر قابل طرح است: مبانی نظری ایجاد ساختار مستقلی برای دادرسی اداری در نظام حقوقی ایران تا چه میزان موجه است؟ آیا نمیتوان در همان ساختار دادگستری و البته با ایجاد محاکم اختصاصی بهمنظور رسیدگی به دعاوی اداری و یا حتی رسیدگی تخصصی به دعاوی یادشده، هدف مورد نظر از ایجاد دیوان عدالت اداری را محقق کرد؟ این امر بهویژه از جهت تبعات و پیامدهای تشکیلاتی و مالی ایجاد ساختار مستقل برای دادرسی اداری در نظام قضایی و نیز مسائل مربوط به تعیین مرز صلاحیت مراجع مزبور از دادگاههای عمومی دادگستری، حائز اهمیت است.

منظور از دعاوی اداری در این جستار، دعاوی مطرحشده علیه مصوبات، تصمیمات و اقدامات مأموران و واحدهای دولتی است. فلذا معاییر مورد نظر برای تعریف دعاوی اداری، هم معیار سازمانی است و هم معیار ماهوی. درخصوص معیار نخست، دعوای اداری دعوایی است که علیه یکی از مقامات و یا مراجع دولتی (و در برخی کشورها، کلیه اشخاص برخوردار از قدرت عمومی) مطرح میشود. درمورد معیار دوم نیز گفتنی است دعوای اداری علیه تصمیمات و اقدامات اداری و نیز مصوبات واحدهای مزبور است. بنابراین، شکایات کیفری از مقامات و مأموران دولتی خارج از حوزه دعاوی مزبور میباشد.

در این نوشتار ابتدا به بررسی الگوهای دادرسی اداری در کشورهای مختلف خواهیم پرداخت، سپس به صورت خاص وضعیت دادرسی در نظام حقوقی ایران را مورد بررسی قرار میدهیم.

مبحث اول: الگوهای دادرسی اداری

در این مبحث ذیل سه بند به بررسی الگوهای دادرسی اداری، در قالب رسیدگی تخصصی به دعاوی اداری، ایجاد دادگاههای اختصاصی اداری و تعدد ساختاری دادگاههای اداری میپردازیم.

بند اول) رسیدگی تخصصی به دعاوی اداری

در این بند ابتدا مبانی نظری رسیدگی تخصصی به دعاوی اداری و عدم ایجاد دادگاه اختصاصی اداری مورد بررسی قرار میگیرد، سپس به نمونههایی از کشورهایی که از الگوی مزبور تبعیت کردهاند، اشاره میشود.

۱ـ مبانی نظری

در ساختار نظام قضایی کشورهای مختلف، دادگاههای عمومی دادگستری صلاحیت رسیدگی به کلیه دعاوی و اختلافات را دارند مگر مواردی که قانونگذار، رسیدگی به آن را در صلاحیت دادگاه اختصاصی قرار داده باشد. با وجود این، رسیدگی به کلیه دعاوی در دادگاههای عمومی و نیز دادگاههای اختصاصی در تمامی موارد بهصورت متحدالشکل انجام نمیشود. ممکن است حسب مورد برخی دعاوی به شیوه تخصصی در دادگاههای عمومی مورد رسیدگی قرار گیرند. در برخی کشورها دادگاههای عمومی صلاحیت رسیدگی به دعاوی اداری را همچون سایر دعاوی برعهده دارند، اما به جهت ماهیت موضوع دعوا رسیدگی در موارد مزبور بهطور تخصصی انجام میشود. در این کشورها برای رسیدگی به دعاوی اداری حتی دادگاه اختصاصی نیز تشکیل ندادهاند.

یکی از دلایل توجیهی عدم ایجاد دادگاه اختصاصی برای رسیدگی به دعاوی اداری، ملاحظه مربوط به «حجم دعاوی»[۲]یادشده است. با توجه به الزامات تشکیلاتی و مالی ناشی از ایجاد دادگاههای اختصاصی، ایجاد دادگاه اختصاصی اداری در همه کشورها موجه تشخیص داده نشده است. در برخی کشورها حجم دعاوی مزبور به میزانی نبوده است که ایجاد دادگاه یادشده موجه باشد. فلذا در موارد مذکور سعی شده از طریق رسیدگی تخصصی به دعاوی مزبور نسبت به تأمین ملاحظات و الزامات مربوط به رسیدگی به این قبیل دعاوی اقدام کنند. در این مدل، معمولاً با تعبیه شعب تخصصی در دادگاههای عمومی دادگستری به دعاوی اداری رسیدگی میشود. شعب مزبور متشکل از قضاتی هستند که درخصوص موضوع دعاوی یادشده دارای تخصص لازم باشند.

لازم به ذکر است هیچ استاندارد بینالمللیای راجعبه ایجاد دادگاههای اختصاصی اداری وجود ندارد. از نظر برخی نویسندگان حقوقی ایجاد دادگاههای اختصاصی اداری ممکن است پیامدهایی هم به دنبال داشته باشد که امکان تأثیرگذاری مقام یا مرجع دولتی طرف شکایت بر قضات دادگاههای اختصاصی، یکی از آنهاست.[۳] شاید دلیل این امر، شناختهشده بودن قضات دادگاههای مزبور باشد.

گستردهترین ابزاری که در کشورهای مختلف برای تخصصیسازی رسیدگیهای قضایی از آن استفاده میشود، ایجاد شعبات تخصصی در دادگاههای عمومی است. گرچه برخی از کشورها اقدام به ایجاد دادگاههای اختصاصی اداری کردهاند، اما دادگاههای اداری در زمره رایجترین دادگاههای اختصاصی در میان کشورهای اروپایی قرار ندارد. برای مثال، در کشور رومانی دادرسی اداری داخل در نظم قضایی این کشور و بدون ایجاد دادگاه مستقلی برای آن انجام میشود.[۴]

لازم به ذکر است حتی کشورهایی که نظام وحدت قضایی را پذیرفتهاند (که براساس آن، دادرسی اداری توسط دادگاههای دادگستری و بدون ایجاد ساختار مستقلی به این منظور انجام میشود، بهندرت ممکن است قضات متخصص، وظیفه رسیدگی به دعاوی اداری را نداشته باشند. ضرورت تخصصی‌سازی رسیدگی بهدعاوی اداری بهخصوص در مواردی که از پیچیدگی قابل توجهی برخوردار است، قابل انکار نیست. برخی از نویسندگان در انتخاب میان ایجاد دادگاههای اختصاصی و تخصصیسازی رسیدگی به دعاوی اداری، به جهات زیر گزینه دوم را ترجیح دادهاند:

هزینه قابل توجه ایجاد محاکم اختصاصی با توجه به تعداد اندک برخی از دعاوی، چندان معقول به نظر نمیرسد، زیرا همانطور که اشاره شد، ایجاد دادگاه‌های اختصاصی به جهت ضرورت ایجاد تشکیلات مربوط در سراسر حوزههای قضایی، دارای تبعات تشکیلاتی و مالی قابل توجهی است.

عملاً ممکن است دادگاههای اختصاصی در حوزههای جغرافیایی ایجاد شوند که با توجه به تعداد پروندههای مربوط، قابل توجیه نباشند. یحتمل، این امر مانع از ایجاد دادگاههای اختصاصی در حوزههای قضایی کوچک خواهد شد و برای دسترسی به عدالت، مشکلاتی را ایجاد خواهد نمود.[۵]

۲ـ بررسی نظامهای حقوقی مربوط

از میان کشورهای اروپایی، در شش کشور (اتریش، آذربایجان، ایرلند، ایتالیا، نروژ، انگلستان و ولز)، دعاوی اداری در طبقهبندی مجزایی نسبت به دعاوی عمومی قرار نگرفتهاند. در این کشورها رسیدگی به دعاوی اداری همچون سایر دعاوی عمومی، در دادگاههای دادگستری انجام میشود.[۶]

ایرلند: در این کشور دادگاههای عمومی، صلاحیت بازنگری در اعمال و تصمیمات مراجع اداری را ندارند ضمن اینکه دادگاههای اختصاصی اداری هم ایجاد نشده است. در کشور مزبور درخواست بازنگری از اعمال و تصمیمات اداری صرفاً از دیوانعالی کشور امکانپذیر میباشد.[۷] مشابه چنین نظامی در متمم قانون اساسی مشروطه ایران در نظر گرفته شده بود.

بهطورکلی، رسیدگی به دعاوی و شکایات علیه دستگاههای دولتی در نظام‌های آنگلوساکسون، در صلاحیت دادگاههای عمومی است؛ گرچه ممکن است قانونگذار، ایجاد مراجع یا شعب ویژهای را بدین منظور در دادگستری ضروری تشخیص دهد. برای مثال، در برخی از ایالات متحده امریکا و انگلیس، کمیسیونها و هیأتهای اداری ذیل دادگستری، به شکایات و دعاوی علیه دستگاههای اداری رسیدگی میکنند.[۸]

انگلیس: در اینجا ایجاد مراجع اختصاصی اداری در قوه مجریه، تجاوز به صلاحیت‌های قوه قضاییه تلقی شده است، زیرا در غیر این صورت، تضمینی برای تأمین عدالت وجود نخواهد داشت. در این زمینه بیان شده است: «چگونه یک نفر میتوانست [میتواند] در آنِ واحد هم طرف دعوی باشد و هم بر مسند قضا بنشیند و علیه خود حکمی صادر کند». همچنین گفته شده: مراجع مزبور پایبند به اصول و قواعد آیین دادرسی نیستند و در آراء که صادر میکنند، خود را مقید به ذکر علل و اسباب موجه آن نمیدانند و به هر حال، قضاوت در این قبیل مراجع، نامطمئن و مورد سوءظن است. در مقابل، رویکرد رقیب به دلایل زیر، به موجه بودن صلاحیت مراجع مزبور تأکید دارد:

تنوع و کثرت روزافزون امور و عدم تجربه و عدم کفایت معلومات فنی و تخصصی قضات دادگاههای عمومی

هزینه سنگین دادرسی در مراجع قضایی و تشریفات پیچیده مربوط به آیین رسیدگی و درنتیجه، کندی جریان دادرسی و تأثیر سوء این امر بر رسیدگی سریع به موضوعات فوری

توجه به اقتضائات مربوط به تأمین منافع و مصالح عمومی

امکان کاهش نواقص این قبیل رسیدگیها با انتصاب یک عضو حقوقدان برای راهنمایی سایر اعضا به نکات و مسائل حقوقی مربوط

رفع نگرانی مربوط به عدم رعایت قانون در رسیدگی مراجع مزبور با به‌رسمیت شناختن امکان درخواست بازنگری از تصمیمات مراجع مذکور در دادگاههای دادگستری

با عنایت به نکات فوق و بهمنظور جلوگیری از تراکم کار دادگاههای دادگستری، تأسیس مراجع رسیدگی به دعاوی اداری تحت عناوینی نظیر دادگاه حملونقل، دادگاه تعیین مالالاجارهها، دادگاه تعیین نرخ کالاها، دادگاه حل اختلافات صنعتی، دادگاه حل اختلاف مربوط به زمینهای مزروعی، کمیسیونهای مالیاتی و دهها دادگاه اداری دیگر در انگلیس مورد اقدام قرار گرفت.[۹]

در کشور مزبور دیوانهای اداری[۱۰] بهتدریج بهمنظور رسیدگی به پروندههای با موضوعات تخصصی ایجاد شدهاند. این امر به جهت افزایش مداخلات دولت در زمینههای اقتصادی و اجتماعی صورت گرفته است. به دلیل ماهیت فنی و تخصصی موضوعات برخی از پروندهها، این نظر مطرح شده است که دادگاههای عمومی قادر به رسیدگی به این قبیل دعاوی نیستند. دیوانهای مزبور در حوزههای مختلفی نظیر تأمین اجتماعی، مهاجرت، اشتغال، اجارهبها، سلامت روان، حملونقل و زمین تشکیل شدهاند. قوانین حاکم بر دیوانهای اداری که آیین رسیدگی آنها را مشخص میکنند، «قانون دیوانها و تحقیقات»[۱۱] است که در سالهای ۱۹۵۸، ۱۹۷۱ و ۱۹۹۲ میلادی به تصویب رسیده و اصلاح شدهاند. در سال ۱۹۵۸ بهمنظور ارائه رهنمودهای کلی به دیوانهای مزبور، شورای دیوانهای اداری ایجاد شد[۱۲] که معمولاً متشکل از اشخاص فاقد تخصص حقوقی هستند. البته ریاست دیوانهای مزبور با اشخاصی است که از اطلاعات حقوقی برخوردار باشند. برای مثال، دیوان تأمین اجتماعی مرکب از سه نفر است: رئیس دیوان (که آموزش حقوقی دیده است) و دو عضو فاقد تخصص حقوقی.[۱۳]

مزایای ایجاد دیوان اداری در ذیل بهاختصار بیان شده است:

– سرعت در رسیدگی

– تخصصی بودن رسیدگیها

– هزینه اندک برای طرفین دعوا و انعطافپذیری در آیین و تشریفات رسیدگی

در مقابل، به معایب رسیدگی دیوانهای اداری هم اشاره شده که عبارتند از:

– غیرعلنی بودن رسیدگیها

– عدم ضرورت حضور وکیل

– نبود الزام برای مراجعه به رویه قضایی

– امکان نادیده گرفتن عدالت در برابر سرعت و تخصصی بودن رسیدگی[۱۴] لازم به ذکر است نظارت بر دیوانهای اداری از طریق سازوکارهایی به ترتیب زیر امکانپذیر است:[۱۵]

الف) نظارت توسط دادگاه: برای نظارت قضایی بر دیوانهای مزبور معمولاً امکان تجدیدنظرخواهی در دادگاههای عمومی وجود دارد.

ب) نظارت توسط شورای دیوانهای اداری: شورای مزبور متشکل از پانزده عضو است که توسط وزیر کشور جهت نظارت بر نحوه رسیدگی در دیوانهای مزبور و بازنگری تصمیمات آنها ایجاد میشوند.

ج) بازرس ویژه:[۱۶] مقام مزبور، منتخب پارلمان است که به شکایات استخدامی اشخاصی که از مدیریت سوء دیوانها زیان دیدهاند، رسیدگی مینماید.

از میان کشورهای اسلامی، در دو کشور (قطر و عراق) رسیدگی به دعاوی اداری توسط دادگاههای دادگستری انجام میشود.

قطر: نظام دادرسی اداری این کشور برگرفته از نظام حقوقی انگلیس است و حل و فصل اختلافات اداری و رسیدگی به دعاوی اداری، در مراحل بدوی و تجدیدنظر توسط دادگاههای عمومی دادگستری انجام میشود. بهموجب ماده ۱۱ «قانون سلطه القضاییه» این کشور، «محاکم ابتدایی [بدوی] از رئیس و تعداد لازم قضات تشکیل میشود و دارای دوایری جهت رسیدگی به پروندههای حدود و قصاص و … منازعات اداری … است».

عراق: نظام دادرسی اداری این کشور به شیوه فوق تنظیم شده است. بهموجب ماده ۹۱ قانون اساسی کشور مزبور، دیوانعالی فدرال بالاترین مرجع قضایی در این کشور است که صلاحیت رسیدگی نهایی به دعاوی اداری را برعهده دارد. مراحل بدوی و تجدیدنظر رسیدگی به این قبیل دعاوی در دادگاههای عمومی دادگستری انجام میشود. البته بهمنظور رسیدگی تخصصی به دعاوی یادشده در محاکم عمومی، شعب تخصصی اداری ایجاد شده است.[۱۷]

سوئیس: در رأس نظام دادگاههای این کشور، دیوان عالی فدرال قرار دارد. این دادگاه نسبت به کلیه دعاوی جزایی، حقوقی و اداری دارای صلاحیت میباشد.

روسیه: در این کشور قانون اساسی نیز سه دادگاه عالی را در نظام قضایی مورد شناسایی قرار داده است: دیوانعالی کشور، دیوانعالی داوری و دادگاه قانون اساسی. دیوانعالی کشور، عالیترین مرجع قضایی در رسیدگی به دعاوی حقوقی، کیفری و اداری است.[۱۸] رسیدگی به دعاوی اداری در کشورهای یادشده، داخل دستگاه قضایی و بدون ایجاد ساختار مستقلی به این منظور صورت میگیرد. در ارزیابی نهایی این الگو بهخصوص براساس تجارب نظام حقوقی انگلیس به نظر میرسد ایجاد دیوانهای اداری حداقل در برخی از حوزهها حاکی از آن است که رسیدگی بدوی به تمامی دعاوی اداری لزوماً در دادگاههای عمومی دادگستری صورت نمیپذیرد. فلذا رویکرد اولیه نظام حقوقی مزبور مبنی بر رسیدگی به کلیه دعاوی در دادگاههای دادگستری بهتدریج تعدیل شده است.

بند دوم) ایجاد دادگاههای اختصاصی اداری

۱ـ مبانی نظری

برخلاف الگوی نخست که در آن رسیدگی به دعاوی اداری به صورت تخصصی در دادگاههای عمومی انجام میپذیرفت، در برخی از کشورها بهمنظور رسیدگی به دعاوی مزبور، دادگاههای اختصاصی اداری (با عناوین مختلف) ایجاد شدهاند. دادگاههای یادشده همچون سایر دادگاههای اختصاصی داخل در نظم قضایی و ذیل دادگستری تشکیل میشوند. در رأس دادگاههای اختصاصی اداری، حسب مورد دادگاه عالی اداری یا دیوانعالی کشور قرار دارد. صلاحیت دادگاههای اختصاصی صرفاً به موضوعاتی محدود میشود که در قوانین و مقررات مربوط به آن تصریح شده است. دادگاههای تجاری، اداری و کار، ازجمله دادگاههای اختصاصی هستند که در برخی از نظامهای حقوقی تشکیل شدهاند.

تفاوتهای دادگاههای اختصاصی با دادگاههایی که به صورت تخصصی بهدستهای از دعاوی رسیدگی میکنند، به شرح زیر قابل ذکر است:

دادگاههای اختصاصی، دادگاههایی هستند که خارج از دادگاههای عمومی تشکیل میشوند و صرفاً صلاحیت رسیدگی به دعاویای را دارند که در قوانین و مقررات مربوط به آن تصریح شده است؛ مانند دادگاههای نظامی در نظام حقوقی ایران.

رسیدگی تخصصی به دعاوی در هر دو دسته دادگاههای عمومی و اختصاصی به عنوان یک تدبیر مدیریتی، قابل انجام است. رسیدگی تخصصی به دعاوی، مستلزم ایجاد ساختارهای مستقلی در مراجع قضایی نیست.

معمولاً برای رسیدگی به دعاوی داخل در صلاحیت دادگاههای اختصاصی، آیین دادرسی خاصی (حداقل در برخی وجوه) پیشبینی میشود، اما رسیدگی تخصصی به دعاوی، لزوماً مستلزم پیشبینی آیین دادرسی خاصی نیست.

رسیدگی تخصصی معمولاً از طریق تعیین شعب دارای قضات متخصص در حوزههای موضوعی مربوط صورت میگیرد. لازم به ذکر است درخصوص برخی از مؤلفههای آیین دادرسی حسب مورد ممکن است پیشبینیهای خاصی صورت پذیرد. در این خصوص میتوان به فصل ششم از بخش سوم قانون آیین دادرسی کیفری (مصوب ۱۳۹۲) راجعبه رسیدگی به جرایم اطفال اشاره کرد.

بهطورکلی، منافع حاصل از ایجاد دادگاههای اختصاصی عبارتند از:

ارتقاء سطح کیفی تصمیمات قضایی با استفاده از قضات متخصص در رسیدگی به پروندههای با موضوعات پیچیده

کاهش تراکم پروندهها در دادگاههای عمومی با ارجاع دستههای خاصی از دعاوی به دادگاههای اختصاصی که با کیفیت بهتری قادر به رسیدگی هستند. این امر تأثیر مهمی بر کاهش موارد تجدیدنظرخواهی از آراء مراجع قضایی بدوی دارد.

کاهش متوسط زمان رسیدگی به پروندهها

دادگاههای اختصاصی اداری در تعداد قابل توجهی از نظامهای قضایی فعلی با تفاوتهایی در تعداد، عناوین و صلاحیتهای آنها ایجاد شدهاند. با ایجاد دادگاه‌های اختصاصی علاوه بر افزایش کارآمدی نظام قضایی، اهداف دیگری نظیر افزایش سطح هماهنگی و یکنواختی رویه قضایی و درنتیجه، افزایش پیش‌بینی‌پذیری احکام قضایی حاصل میشود.[۱۹] گفتنی است امروزه ایجاد دادگاه‌های اختصاصی در داخل نظام قضایی، روز به روز در حال گسترش است.[۲۰]

در توجیه ضرورت ایجاد دادگاههای اختصاصی اداری گفته شده: «به تجربه ثابت شده است که در رسیدگی به دعاوی و اختلافات اداری، دادگاه اداری مناسبتر از دادگاه عمومی است، زیرا دادرسان دادگاههای عمومی، اطلاعات لازم را درباره قوانین اداری ندارند و بیشتر میکوشند اختلافات و دعاوی را بر مبنای اصول حقوق مدنی و ذهنیاتی که در این رشته دارند، حل و فصل کنند. حال آنکه دادرسی اداری خود یک تخصص است و دادرسان اداری به [دلیل] احاطهای که به قوانین اداری و مسائل و مقتضیات اداری دارند، با حزم و واقعبینی به دادرسی و رفع اختلافات میپردازند».[۲۱] همچنین در این زمینه بیان شده است: توسعه نقش و دخالت دولتها بهمنظور فراهم کردن شرایط اقتصادی و اجتماعی لازم برای نیل به رفاه اجتماعی، مستلزم انجام وظایف متعددی است که بعضاً با حقوق و منافع خصوصی افراد در تعارض قرار میگیرد و موجب طرح دعاوی علیه دولت میشود. از طرفی، دادگاههای عمومی به جهت نداشتن تخصص در مسائل مربوط به دعاوی اداری و بهخصوص عدم آشنایی با مقتضیات اداری، برای رسیدگی به اختلافات مزبور، مرجع مناسبی جهت رسیدگی محسوب نمیشوند. ضرورت ایجاد دادگاههای اختصاصی اداری ناشی از تخصص قضات آن در رسیدگی به امور متنازعٌفیه است. امروزه لزوم تشکیل دادگاههای اداری به عنوان یک ضرورت اجتماعی مورد تأیید قرار گرفته است. و اما مزایای این دادگاها عبارتند از: الف) داشتن تخصص در موضوع دعوا؛ ب) پایین بودن هزینه رسیدگی برای شاکی؛ ج) سادگی تشریفات و سرعت در رسیدگیها نسبت به دادگاههای عادی.[۲۲]

۲ـ بررسی نظامهای حقوقی مربوط

فنلاند: دادگاههای اداری منطقهای و دادگاه عالی اداری، صلاحیت رسیدگی به دعاوی اداری را دارند.

اسپانیا: این کشور نیز دارای دادگاههای اختصاصی اداری است که این دادگاهها در سطوح پایین نظام قضایی تشکیل شدهاند، اما تجدیدنظر از احکام دادگاههای مزبور به یک یا چند دادگاه استانی ارجاع میشود که بهطورکلی بهتمامی احکام صادره از دادگاههای عمومی و اختصاصی رسیدگی میکنند.

لیتوانی: هم دارای دادگاههای اختصاصی اداری است که متشکل از پنج دادگاه منطقهای اداری و دادگاه عالی اداری (در رأس محاکم مزبور) است. احکام مرجع اخیر، نهایی و غیرقابل تجدیدنظرخواهی میباشد.

استونی: دادرسی اداری در این کشور سه مرحلهای است: مرحله اول در دادگاههای اداری ناحیه انجام میشود؛ مرحله دوم توسط دادگاههای اداری بخش صورت میگیرد و مرحله سوم توسط دادگاه عالی اداری انجام میشود.

جمهوری چک: دادگاه‌های اختصاصی اداری این کشور، در مرحله بدوی ایجاد نشدهاند، اما دادگاههای منطقهای بهمنظور رسیدگی به دعاوی اداری، دارای بخش‌هایی هستند. از سال ۲۰۰۳ میلادی در این کشور دادگاه عالی اداری به عنوان مرجع نهایی دادرسی اداری تشکیل شد. در حال حاضر، دادگاههای منطقهای بهعنوان مرجع بدوی بر اعمال اداری مقامات عمومی رسیدگی میکنند. همانطورکه پیشتر اشاره شد، هیچ توصیهنامه یا سند بین‌المللی راجعبه تشکیل یا عدم تشکیل دادگاههای اختصاصی اداری وجود ندارد. این موضوعی است که هرکشوری با توجه به وضعیت داخلی خود درمورد آن تصمیمگیری میکند.[۲۳]

در بررسیای که در سال ۲۰۱۲ میلادی از طریق پرسشنامه شورای مشورتی قضات اروپایی[۲۴] از کشورهای اروپایی انجام شد، مشخص گردید در کشورهای یادشده در موارد متعددی رسیدگی قضایی به دعاوی اداری از طریق ایجاد دادگاه اختصاصی اداری و یا رسیدگی تخصصی انجام میشود. در کشورهای مزبور، دادگاههای اختصاصی در موارد متعددی ازجمله به شرح زیر تشکیل شدهاند: دادگاههای خانواده، دادگاههای جوانان، دادگاههای اداری/ شورای دولتی، دادگاههای مهاجرت و پناهندگی، دادگاههای مالیه عمومی، دادگاههای نظامی، دادگاههای مالیاتی، دادگاههای کار/ اجتماعی، دادگاههای مربوط به دعاوی مصرفکنندگان، دادگاههای رسیدگی به دعاوی کوچک، دادگاههای وصیتنامهها و امور ماترک (امور حسبی)، دادگاههای حق اختراع/ حق تألیف/ نشانهای تجاری، دادگاههای تجاری، دادگاههای ورشکستگی، دادگاههای رسیدگی به اختلافات ملکی و دادگاههای جنایی. در موارد فوق، از طریق ایجاد دادگاههای اختصاصی و در برخی موارد با تخصصیسازی رسیدگی قضایی، اقدام به رسیدگی میشود. مورد اخیر (رسیدگی تخصصی) معمولاً بهطور غیررسمی و غیرساختاری و با انتخاب قضاتی که در برخی موضوعات دارای تخصص و تجربه قضایی لازم هستند، انجام میشود. مطالعات انجامشده حاکی از آن است که حتی در کشورهایی که دادگاههای اختصاصی تشکیل نشده است، قضات تمایل دارند صرفاً به پروندههای خاصی رسیدگی کنند.[۲۵]

آلمان: براساس اصل ۹۲ قانون اساسی این کشور صلاحیت قضایی صرفاً به دادگاه قانون اساسی فدرال، دادگاههای فدرال و دادگاههای ایالات واگذار شده است. بند نخست اصل ۹۵ قانون مزبور، احقاق حقوق افراد را برعهده پنج دادگاه نهاده است که بهاختصار بدانها میپردازیم:

۱) دادگاههای عام: که صلاحیت رسیدگی به دعاوی مدنی و کیفری را دارند. بدین ترتیب، دادگاههای عام شامل دو دسته از دادگاهها (مدنی و کیفری) میشوند. سلسلهمراتب میان دادگاههای مزبور شامل دادگاههای بخش، دادگاههای منطقهای و دادگاه عالی فدرال میشود. مرجع اخیر به عنوان عالی‌ترین دادگاه فدرال، صلاحیت رسیدگی به دعاوی مربوط را در سرتاسر جمهوری برعهده دارد. لازم به ذکر است دادگاههای منطقهای در سطح ایالات تشکیل میشوند.

۲) دادگاههای کار: صلاحیت رسیدگی به کلیه دعاوی ناشی از روابط قراردادی میان کارفرما و مستخدم را برعهده دارند. سطوح مختلف این دادگاهها شامل دادگاههای کار (مرحله بدوی)، دادگاههای عالی کار (در سطح ایالات) و دادگاه کار فدرال (در سطح فدرال) میشود.

۳) دادگاههای اداری: اینگونه دادگاهها به کلیه دعاوی حقوق عمومی ـمگر مواردی که در صلاحیت دادگاه دیگری قرارگرفته باشد ـ رسیدگی میکنند. ساختار، اختیارات و قواعد رسیدگی دادگاههای اداری در قانون آیین دادرسی دادگاههای اداری تبیین شده است. دادگاههای مذکور در سه سطح تشکیل شدهاند: الف) دادگاههای اداری (مرحله بدوی)؛ ب) دادگاههای عالی اداری (مرحله تجدیدنظر)؛ ج) دادگاه عالی اداری فدرال (آخرین مرجع رسیدگی).

۴) دادگاههای اجتماعی: که به کلیه دعاوی حقوق عمومی در زمینههایی نظیر بیمههای اجتماعی، بیکاری، مستمریهای جنگ و موارد مشابه رسیدگی میکنند. ساختار، سازمان و آیین دادرسی دادگاههای مزبور در قانون دادگاههای اجتماعی تعیین شده است. دادگاههای اجتماعی نیز در سه سطح تشکیل میشوند: الف) دادگاه اجتماعی (مرحله بدوی)؛ ب) دادگاههای عالی اجتماعی (مرحله تجدیدنظر)؛ ج) دادگاه اجتماعی فدرال (در مرحله نهایی).

۵) دادگاههای مالی: این دادگاهها صرفاً به دعاوی حقوق عمومی درخصوص اعتراضات اشخاص از تصمیمات مقامات عالی مالیاتی رسیدگی میکنند. مبنای قانونی رسیدگی در این دادگاهها، قانون آیین دادرسی دادگاههای مالی است. دادگاههای مالی برخلاف سایر دادگاهها در دو سطح ایجاد شدهاند: الف) دادگاه مالی (مرحله بدوی)؛ ب) دادگاه مالی فدرال (مرحله تجدیدنظر و نهایی).

با عنایت به نکات فوق، تخصصی شدن از طریق ایجاد دادگاههای اختصاصی، ویژگی اصلی نظام دادگاههای آلمان است. مزیت ایجاد دادگاههای متعدد در زمینه‌های مختلف، آن است که قضات، تجربه و تخصص لازم را در آن زمینه خاص کسب خواهند کرد و از این طریق، امکان تحقق عدالت و احقاق حقوق اشخاص بیشتر خواهد شد.[۲۶] گفتنی است در آلمان حدود یک‌چهارم قضات به عنوان قاضی تخصصی در دادگاههای اداری، مالی، کار و اجتماعی در حال قضاوت هستند.[۲۷]

ایالات متحده امریکا: بهمنظور بررسی و تحقیق درخصوص تجارب نظامهای حقوقی در زمینه محاکم اختصاصی (بهطورکلی)، این کشور، هم در سطح ایالتی و هم در سطح فدرال دارای تجارب مفید و ارزندهای است. از آنجا که هریک از ایالات این کشور، دارای نظام دادگاهی خاص خود هستند و با توجه به نبود استانداردهای ملی درخصوص نظام دادگاههای ایالتی در این کشور، دادگاههای متنوعی در زمینه موضوعات تخصصی مورد نیاز در هریک از ایالات مزبور ایجاد شدهاند که ازجمله عبارتند از:

– دادگاههای خانواده[۲۸] (با عناوین متفاوت در ایالات مختلف برای رسیدگی به دعاوی مربوط به خانواده)

– دادگاههای محیط زیست[۲۹] (با صلاحیت بازنگری در تصمیمات واحدهای دولتی مربوط در زمینه نقض مقررات و ضوابط زیست محیطی)

– دادگاههای امور حسبی[۳۰] (با صلاحیت رسیدگی در مواردی نظیر تقسیم ماترک متوفی، فرزندخواندگی، موضوعات مربوط به جوانان و …)

– دادگاههای مالیاتی[۳۱]

– دادگاههای جبران خسارت کارگران[۳۲]

– دادگاه‌های آب[۳۳] (با صلاحیت حل و فصل اختلافات مربوط به حقوق متعلقه به اموال غیرمنقول ازجمله موارد مربوط به آب)

– دادگاههای زمین[۳۴] (با صلاحیت حل و فصل اختلافات مربوط به حقوق اموال غیرمنقول با تأکید بر معاملات مربوط به زمین)

– دادگاههای اداری[۳۵] (با عناوین متفاوت در ایالات مختلف، با صلاحیت رسیدگی به اعتراض از تصمیمات واحدهای اداری محلی و ملی)

– دادگاههای دعاوی کوچک[۳۶] (با صلاحیت رسیدگی به دعاوی با حد مشخصی از خواسته)

– دادگاههای جوانان[۳۷] (با صلاحیت رسیدگی به جرایم ارتکابی توسط اشخاص زیر سن اهلیت قانونی، با رعایت قواعد خاص رسیدگی)[۳۸]

سوئد: دادگاهها در این کشور به سه دسته کلی تقسیم میشوند:

الف) دادگاههای عمومی (متشکل از دادگاههای بخش، دادگاههای تجدیدنظر و دیوانعالی کشور) که به پروندههای حقوقی و کیفری در سه سطح مذکور رسیدگی میکنند.[۳۹]

ب) دادگاه‌های اداری (متشکل از دادگاههای بدوی اداری، دادگاههای تجدیدنظر اداری و دادگاه عالی اداری) که به اختلافات دولت با اشخاص (خصوصی) رسیدگی میکنند. این قبیل دادگاهها دعاوی متعددی را حل و فصل میکنند: پروندههای مالیاتی، بیمه اجتماعی، پروندههای مربوط به قانون خدمات اجتماعی و پروندههای مربوط به مراقبتهای اجباری.[۴۰] تجدیدنظر از احکام دادگاه اداری در دادگاه تجدیدنظر اداری انجام میشود. دادگاه عالی اداری، بالاترین مرجع قضایی رسیدگی به دعاوی اداری است که از ۱۴ قاضی تشکیل شده است.[۴۱]

ج) دادگاههای اختصاصی (نظیر دادگاه کار)

پاکستان: در میان کشورهای اسلامی، پاکستان بهمنظور رسیدگی به دعاوی اداری، دادگاه‌های اختصاصی اداری ایجاد کرده است. بهموجب ماده ۲۱۲ قانون اساسی کشور مزبور، دادگاههای اداری (در سطح بدوی) برای رسیدگی قضایی به امور (دعاوی) اداری و با صلاحیتهایی نظیر رسیدگی به دعاوی مطرحشده علیه دولت یا اشخاص دولتی تشکیل میشوند. لازم به ذکر است فرجامخواهی از احکام صادره توسط مراجع یادشده در دیوانعالی کشور صورت میگیرد.[۴۲]

یمن: دادرسی اداری از طریق دادگاههای اختصاصی اداری در داخل دستگاه قضایی انجام میشود. براساس ماده ۱۵۱ قانون اساسی این کشور، دیوانعالی کشور بالاترین مرجع قضایی در این کشور محسوب میشود که یکی از صلاحیتهای آن، فرجامخواهی از احکام نهایی صادره در دعاوی مدنی، تجاری، جنایی و اختلافات اداری و انضباطی است.[۴۳]

یونان: دادگاههای عالی براساس سه دسته از دعاوی حقوقی، کیفری و اداری تقسیمبندی شدهاند. دیوانعالی[۴۴] به عنوان عالیترین مرجع قضایی در زمینه فرجامخواهی از دعاوی حقوقی و کیفری است. شورای کشور، عالیترین دادگاه اداری یونان محسوب میشود. این شورا صلاحیت رسیدگی به شکایات مطرحشده از اقدامات اجرایی مقامات اداری به جهت سوءاستفاده از اختیارات یا نقض قوانین، فرامین رئیسجمهور، اقدامات وزیران و سایر مأموران دولتی را دارد.[۴۵]

بند سوم) تعدد ساختاری نظم قضایی

در این قسمت ابتدا به بررسی ساختار و صلاحیتهای شورای دولتی فرانسه پرداخته، سپس مبانی نظری شکلگیری نظام دادرسی اداری مستقل از نظام قضایی (در فرانسه) را مورد بررسی قرار خواهیم داد و در ادامه، به تحولات دادرسی اداری در این کشور در گذر زمان اشاره خواهیم کرد و در پایان، به بررسی نظامهای حقوقی که از الگوی مزبور تبعیت کردهاند، خواهیم پرداخت.

۱ـ ساختار و صلاحیتهای شورای دولتی فرانسه

نظام دادگاههای حقوقی و کیفری در فرانسه به «نظام دستگاه قضایی»[۴۶] موسوم است. لازم به ذکر است قانون اساسی فعلی این کشور (مصوب ۱۹۵۸) اشارهای به نظام دادگاههای اداری ندارد. فصل هشتم قانون مزبور به نظام دادگاههای حقوقی و کیفری و استقلال آنها اشاره دارد. با وجود این، شورای قانون اساسی فرانسه پذیرفته است که وجود یک نظام مستقل برای دادگاههای اداری از اصول بنیادی جمهوری پنجم است.[۴۷]

در نظام حقوقی فرانسه، دادگاههای اداری به دعاویای که ادارات دولتی در آن یک طرف دعوا هستند، رسیدگی میکنند. محاکم یادشده، از ساختار دادگاههای دادگستری جدا بوده و ذیل نظم مستقلی قرار دارند.

در این کشور، در رأس دادگاههای دادگستری، دیوانعالی کشور و در رأس دادگاههای اداری، شورای دولتی قرار دارد. در صورت بروز اختلاف میان دادگاههای دادگستری و اداری، دادگاه حل اختلاف (متشکل از چهار مستشار دیوانعالی کشور، چهار مستشار شورای دولتی و وزیر دادگستری)، اختلاف را مرتفع میسازد. ریاست شورای دولتی برعهده نخستوزیر و در غیاب وی بر عهده وزیر دادگستری است، لکن این شورا عملاً با نایبرئیس اداره میشود.

بهطورکلی، کارکردهای شورای دولتی فرانسه در دو دسته قابل بررسی است:[۴۸]

الف) کارکرد مشورتی: از آغاز ایجاد شورای دولتی، ارائه مشاوره به دولت در موضوعات مربوط به حقوق اداری، کارکرد اصلی شورای مزبور بوده است. این شورا در مواردی نظیر اصلاح فرمانها در حوزههای تقنینی و قانونگذاری تفویضی و لوایح قانونی، به نهادهای دولتی مربوط مشورت میدهد (اصول ۳۷ ـ ۳۹ قانون اساسی فرانسه). لازم به ذکر است دولت، الزامی به تبعیت از نظر شورای مزبور در موارد یادشده ندارد.

کارکرد قضایی: رسیدگی به دعاوی اداری در مراحل بدوی، تجدیدنظر و فرجامی (حسب مورد).

و اما صلاحیتها و عملکردهای شورای دولتی با توجه به مراحل فوق که بهشرح ذیل میباشد:

شورای دولتی در برخی موارد به عنوان دادگاه بدوی اداری ایفای نقش میکند. در این موارد، شورا مانند دادگاه نهایی اقدام به رسیدگی و صدور رأی مینماید. از سال ۱۹۵۳ همزمان با ایجاد دادگاههای اداری در فرانسه، امکان رسیدگی به برخی پروندهها توسط دادگاههای مزبور به جهت اهمیتشان وجود نداشت و یا اینکه موضوع دعوا در حوزه صلاحیتی هیچیک از دادگاههای اداری قرار نمیگرفت. شورای دولتی علاوه بر موارد فوق، به اعتراضات مطرحشده از فرامین (صادره از سوی رئیسجمهور یا نخستوزیر) و قوانین تفویضی (آییننامهها و پروندههای راجعبه موقعیت ویژه کارمندان ارشد کشوری که به فرمان رئیسجمهور منصوب شدهاند) و نیز دعاوی ناشی از انتخابات منطقهای رسیدگی میکند. همچنین شورای یادشده به دعاوی مطرح شده علیه اقدامات اداری که در حوزه صلاحیتی بیش از یک دادگاه اداری قرار دارند نیز رسیدگی میکند.

شورای دولتی در برخی موارد در مقام دادگاه تجدیدنظر اداری اقدام به رسیدگی و صدور حکم مینماید. بهموجب اصلاحاتی که در سال ۱۹۸۷ در نظام دادرسی اداری فرانسه ایجاد شد، قسمت اعظم صلاحیتهای شورای دولتی در زمینه تجدیدنظر از احکام دادگاههای (بدوی) اداری در امور حکمی و موضوعی به دادگاههای تجدیدنظر اداری واگذار شد. با وجود این، در برخی موارد صراحتاً تجدیدنظر از برخی آراء محاکم اداری در صلاحیت شورای دولتی باقی مانده است؛ مانند دعاوی ناشی از انتخابات محلی و حکم به بازگشت تابعیت.

شورای دولتی در برخی موارد به عنوان دادگاه تجدیدنظر در امور حکمی عمل میکند. این صلاحیت به جایگاه شورای دولتی در رأس دادگاههای اداری فرانسه مربوط میشود. هدف از اعطای صلاحیت یادشده، ایجاد یکپارچگی و وحدترویه در نظام دادرسی اداری است. درصورتیکه شورای دولتی، نقض قانون توسط دادگاه اداری را احراز نماید، ضمن نقض حکم مزبور، مراتب را برای رسیدگی مجدد به دادگاه تالی ارجاع میدهد. با وجود این، از سال ۱۹۸۷ درصورتیکه شورای دولتی در موارد فوق تشخیص دهد صدور حکم در ماهیت، به نفع عدالت است، میتواند رأساً اقدام به رسیدگی ماهوی کند. همچنین این امکان برای دادگاههای بدوی و تجدیدنظر اداری شناسایی شده است که از شورای دولتی در امور حکمی نظر مشورتی أخذ کنند. هدف از این امر، صرفهجویی در وقت و رسیدن به ثبات و یکدستی در آراء قضایی است.

لازم به ذکر است در رأس هر شعبه شورای دولتی، یک رئیس قرار دارد. شورا مرکب از شش شعبه میباشد که پنج شعبه از آن صرفاً کارکرد اداری دارند: امور خانوادگی، مالی، بیمههای اجتماعی، بهزیستی، گزارش و تحقیق. شعبه ششم، شعبه دعاوی است که دارای ده دایره است. اعضای شورای دولتی، هم عضو شعبه دعاوی هستند و هم عضو یکی از شعب اداری. دادگاه اروپایی حقوق بشر در این مورد بیان داشته است که این رویه ممکن است کنوانسیون اروپایی حقوق بشر را نقض کند، زیرا یکی از شرایط رسیدگی قضایی، دادرسی توسط مرجع قضایی مستقل و بیطرف است.[۴۹] در این خصوص باید گفت شورای دولتی همزمان به دولت در تصویب مقررات دولتی، مشورت ارائه میکند. از این حیث، نظارت قضایی بر مصوبات دولتی توسط مرجعی که قبل از تصویب مصوبه به دولت مشورت ارائه نموده است، نمیتواند زمینه لازم برای رسیدگی بیطرفانه به مصوبات دولتی را فراهم آورد. رسیدگی به دعاوی اداری معمولاً توسط دو قاضی از یک دایره انجام میشود. ناگفته نماند که در برخی دعاوی، نُه قاضی از دو دایره اقدام به رسیدگی میکنند. مجمع عالی، عالیترین رکن شورای دولتی است که به دعاوی فوقالعاده مهم و دعاوی مربوط به انتخاب نمایندگان ملی و اروپایی پارلمان رسیدگی میکند. این مجمع مرکب از دوازده قاضی رده بالا از هر شعبه است. [۵۰]

از نظر برخی نویسندگان گرچه نظام دادرسی اداری فرانسه، از نظام قضایی این کشور مستقل است، اما مرز صلاحیتهای دادگاههای دادگستری و دادگاههای اداری از وضوح و شفافیت لازم برخوردار نیست.[۵۱] گفتنی است وجود دو نظم قضایی برای رسیدگی به دعاوی حقوقی ـ کیفری و اداری در فرانسه موجب بروز مشکلاتی به شرح زیر شده است:[۵۲]

مشکلات مربوط به تشخیص صلاحیت هریک از محاکم مزبور؛ این مشکل، هم برای شاکی در مقام طرح دعوا و هم برای دادگاه در تعیین صلاحیت آن ایجاد میشود. البته دادگاه حل اختلاف در این موارد مرجع صالح را مشخص میکند.

امکان صدور دو رأی متفاوت توسط یک دادگاه حقوقی و یک دادگاه اداری بدون خروج از صلاحیتشان وجود دارد.

ممکن است پس از دورههای زمانی طولانی، رویه دادگاههای اداری و قضایی درخصوص برخی موضوعات مشابه با یکدیگر متفاوت باشد.

در «جنگ کریمه»[۵۳] (سال ۱۸۵۴ م.)، یک ناو فرانسوی در دریای سیاه با طوفان مواجه گشت و خود را به ساحل رساند، سپس توسط دشمن به آتش کشیده شد. دعوای کشتیران علیه دولت که ناو را در مقابل خطرات جنگ بیمه کرده بود، در ماهیت بهوسیله شورای دولتی با این استدلال که حادثه در اثر خطر در دریا به وقوع پیوسته است، رد شد، سپس صاحب کشتی علیه شرکت بیمهای که پرداخت خسارت ناشی از خطرات دریا را تضمین کرده بود، در دادگاه‌های قضایی (غیراداری) طرح دعوا نمود. دعوای اخیر نیز با این استدلال که ضرر وارده به ناو در نتیجه خطر جنگ بوده است، رد شد. لازم به ذکر است مشکل مربوط به تشخیص مرجع صالح در نظام حقوقی فرانسه صرفاً به شکات محدود نمیشود. گاهی اوقات مشاوران حقوقی نیز دعوایی را نزد مرجعی مطرح میکنند که صلاحیت رسیدگی به آن را ندارد. نتیجه این امر، فوت وقت، به تأخیر افتادن جریان دادرسی و افزایش حجم پروندههای محاکم است.[۵۴]

۲ـ مبانی نظری شکلگیری نظام دادرسی اداری مستقل از نظام قضایی (در فرانسه)

در الگوی فرانسوی دادرسی اداری، رسیدگی به شکایات و دعاوی مطرحشده علیه دستگاههای دولتی، توسط دادگاههای عمومی، «مغایر با اصل جدایی مقامات اداری و اجرایی از مقامات قضایی کشور محسوب میشود». توضیح آنکه در اوایل انقلاب کبیر فرانسه، براساس برداشت انقلابیون از نظریه تفکیک قوا، صلاحیت دستگاه قضایی در نظارت قضایی بر تصمیمات و اقدامات قوه مجریه، مغایر با استقلال این قوه تلقی میشد. این امر به جهت پیشینه تاریخی مربوط به مداخله محاکم قضایی در مقابل اصلاحات مورد نظر دولت انقلابی بود. با توجه به تجربه مزبور، رسیدگی به دعاوی اداری توسط نهادهای ویژهای در قوه مجریه صورت میگرفت. براساس قانون اساسی (وقت) این کشور، در مرکز هر شهرستان دادگاهی به نام شورای فرمانداری و در رأس آنها یک دادگاه عالی به نام «شورای دولتی» ایجاد شد.[۵۵]

شورای دولتی در فرانسه مظهر استقلال قوه مجریه در برابر قوه قضاییه محسوب میشود. از نظر برخی نویسندگان، «گرچه علل و عواملی که موجب تشکیل شورای دولتی در فرانسه شد، در مورد دیوان عدالت اداری صادق نیست، لکن از نظر طبقهبندی نظامهای دادرسی، این دیوان در نظام دادرسی فرانسوی قرار میگیرد».[۵۶] این در حالی است که دیوان عدالت اداری در ایران ذیل قوه قضاییه تشکیل شده و به لحاظ سازمانی، به قوه مجریه وابستگی ندارد. همچنین براساس برداشت مورد نظر قانونگذار اساسی در ایران، رسیدگی به دعاوی اداری توسط مرجع قضایی (ذیل قوه قضاییه) مغایرتی با تفکیک قوا ندارد. همچنین پیشینه تاریخی یادشده درخصوص ایجاد شورای دولتی فرانسه، در ایران وجود نداشته، لذا تشکیل دیوان عدالت اداری ذیل قوه قضاییه، مغایر با استقلال قوه مجریه تلقی نشده است. دیوان عدالت اداری یکی از ارکان قوه قضاییه میباشد که به بخشی از دعاوی شکایات مردم رسیدگی میکند. در نظام حقوقی فعلی ایران برخلاف فرانسه، دادگاههای بدوی و تجدیدنظر اداری در قوه مجریه تشکیل نشده‌اند، بلکه ساختار داخلی دیوان عدالت اداری به نحوی طراحی شده است که رسیدگی دومرحلهای به دعاوی اداری در شعب بدوی و تجدیدنظر دیوان مزبور انجام میشود.

همانطورکه اشاره شد، ایجاد شورای دولتی بهمنظور رسیدگی به دعاوی اداری و خارج کردن صلاحیت مزبور از دادگاههای دادگستری، علاوه بر برداشت خاص انقلابیون فرانسه از نظریه تفکیک قوا، به علت تجربیات و خاطرات تلخی بوده که در این کشور نسبت به قضات دادگستری وجود داشته است. قضات محاکم[۵۷] همواره در برابر اقدامات مأموران پادشاه مقاومت میکردند و مانع از ایجاد تغییرات ناشی از انقلاب بودند. در آغاز انقلاب کبیر فرانسه و تا پیش از ایجاد شورای دولتی، رسیدگی به دعاوی اداری برعهده وزیران بود. امروزه شورای دولتی و دادگاههای اداری هویت دیگری یافتهاند و آن «تبحر و تخصص این دادگاهها در رسیدگی به دعاوی و اختلافات اداری است و اینکه تعصب و کوشش آنها در حفظ حقوق افراد کمتر از دادگاههای قضایی نیست».[۵۸]

با عنایت به مراتب فوق، علت اولیه تشکیل شورای دولتی در فرانسه، «حفظ اقتدار دولت و سازگار کردن آنها با حاکمیت قانون» بوده است، اما در حال حاضر، حفظ ساختار مستقل بهمنظور دادرسی اداری در نظام حقوقی فرانسه، ناشی از دو دلیل زیر بیان شده است:

توسعه فعالیتهای اقتصادی و اجتماعی دولت و تبعاً ایجاد اختلافات در حوزههای تخصصی مختلف که ضرورت رسیدگی توسط قضات متخصص در این زمینهها را ایجاب میکند.

صلاحیت و شایستگی دادگاههای اداری در رسیدگی به دعاوی اداری و اجرای عدالت در روابط میان شهروند و دولت[۵۹]

سؤالی که در این قسمت مطرح میشود این است که: آیا دلایل مزبور توجیهکننده ایجاد ساختار مستقلی در عرض دادگستری برای رسیدگی به دعاوی اداری است؟ با بررسی اولیه موضوع به نظر میرسد در کشوری که پیشینه تاریخیای همچون سابقه مربوط به ایجاد شورای دولتی در فرانسه وجود نداشته باشد، امکان تأمین ملاحظات یادشده از طریق ایجاد محاکم اختصاصی ذیل دادگستری و یا حتی رسیدگی تخصصی به برخی از دعاوی اداری وجود دارد. کمااینکه تجربه سایر کشورها در این زمینه، مؤید همین امر است.

شیوه کنترل قضایی اعمال و تصمیمات مقامات دولتی، متأثر از تاریخ سیاسی هر کشوری است.[۶۰] ساختارهای مربوط به دادرسی اداری نیز متأثر از تاریخ سیاسی مزبور شکل گرفته است. این امر نیز به جهت ارتباط موضوع، صلاحیت دادگاههای اداری با تصمیمات و اقدامات مقامات و واحدهای دولتی میباشد؛ امری که رسیدگی به دعاوی اداری را واجد ویژگی خاصی کرده است. در این دسته از دعاوی، شخصیت طرف دعوا (دولت) بهگونهای است که رسیدگی به شکایات مطرحشده علیه تصمیمات و اقدامات آن، علاوه بر برخورداری از جنبههای فنی و تخصصی، واجد ابعاد سیاسی هم هست. فلذا طراحی ساختار مراجع رسیدگیکننده به دعاوی اداری تا حدودی متأثر از نظریات سیاسی مربوط و بهخصوص برداشت مورد نظر از نظریه تفکیک قواست.

جدیدترین توجیه برای وجود نظام دادگاههای اداری مستقل در فرانسه آن است که عملکرد چنین نظامی در حال اجراست. از نظر برخی نویسندگان «مسلماً نظام جدید محاکم اداری فرانسه، وظایفش را همچون محاکم انگلستان و ولز و حتی مطلوبتر انجام میدهد؛ چراکه امکان تخصصی شدن محاکم در تمام سطوح وجود دارد».[۶۱]

۳ـ تحولات دادرسی اداری (در فرانسه) در گذر زمان

شورای دولتی توسط ناپلئون بناپارت، بنا به اصل ۵۳ قانون اساسی (مصوب ۱۳ دسامبر ۱۷۹۹) تشکیل شد. در آغاز تأسیس این شورا تنها کارکرد آن، ارائه مشورت و راهنمایی به ادارات دولتی بود. بهموجب فرمان همایونی (مصوب ۱۱ ژوئن ۱۸۰۶) کمیسیون دادخواهی در داخل شورا ایجاد شد و تا سال ۱۸۳۱ صلاحیتهای قضایی آن توسعه یافت. در طی این مدت، شورای یادشده صلاحیت تصمیمگیری مستقل نداشت، بلکه نظر خود را در موارد مربوط به رئیسجمهور اعلام میکرد. شورای دولتی تا مدتها به کلیه دعوای اداری رسیدگی میکرد مگر مواردی که از صلاحیت آن خارج شده بود. با تراکم پروندهها در شورای دولتی در سال ۱۹۵۳ طرحهای اصلاحی متعددی با هدف کاهش حجم دعاوی اداری ارائه شد و در نخستین گام، دادگاههای اداری تشکیل شد.[۶۲]

دادگاههای اداری صلاحیت عام رسیدگی به کلیه دعاوی اداری را برعهده داشتند. بهرغم کاهش حجم پروندههای مطروحه در شورای دولتی، تعداد پروندههای اداری به سرعت افزایش یافت. با وجود افزایش سرعت و کارایی شورای دولتی، در سال ۱۹۸۷ میانگین زمان رسیدگی به پروندههای مطرحشده در شورا سه سال و پنج ماه بود. بدین ترتیب اصلاحات انجامشده در سال ۱۹۵۳ اثر خود را در نظام دادرسی اداری این کشور از دست داد. در این هنگام طرحهای پیشنهادی متعددی جهت اصلاح نظام دادرسی اداری فرانسه به شرح زیر مطرح شد:

الف) پیشبینی پستهای سازمانی خاصی برای برخی از دانشآموختگان مدرسه ملی قضایی با هدف تسهیل رسیدگی به دعاوی اداری در مرحله تحقیقات مقدماتی: این پیشنهاد در سال ۱۹۸۱ در پارلمان فرانسه رد شد. نظیر این پیشنهاد در برخی از نظامهای حقوقی، تحت عنوان «دستیار قضایی» پیشبینی شده است.

ب) ایجاد سه زیرشعبه برای رسیدگی به برخی از دعاوی اداری (نظیر پرونده‌های مالیاتی): با توجه به کثرت دعاوی اداری در برخی موضوعات، این پیشنهاد در جهت اختصاص تعداد بیشتری از شعب دادگاههای اداری برای رسیدگی به برخی از دعاوی مزبور مطرح شد. این پیشنهاد نیز در سال ۱۹۸۵ در پارلمان فرانسه رد شد.

ج) افزودن یک مرحله به رسیدگیهای اداری با ایجاد دادگاههای تجدیدنظر اداری: این پیشنهاد بهموجب قانون (مصوب ۳۱ دسامبر ۱۹۸۷) به تصویب پارلمان رسید و بدین ترتیب، شورای دولتی تبدیل به دادگاه فرجام‌خواهی (صرفاً در امور حکمی) شد.[۶۳]

۴ـ بررسی نظامهای حقوقی مربوط

ایتالیا: رسیدگی به دعاوی مدنی، تجاری، کیفری و نیز دعاوی مربوط به روابط کار، در صلاحیت دادگاههای دادگستری است. در رأس دادگاههای عادی، دیوانعالی قرار دارد که در مسائل حکمی، مرجع فرجامخواهی تلقی میشود. دادگاههای اداری کشور مزبور در قوه مجریه مستقر بوده و در رأس آنها شورای کشور قرار دارد. این شورا در مرحله تجدیدنظر به دعاوی اداری رسیدگی میکند و علاوه بر آن به وزیران نیز نظر مشورتی ارائه میدهد.[۶۴]

اتریش: قانون اساسی این کشور، سه نوع دادگاه را شناسایی کرده است: الف) دادگاه قضایی؛ ب) دادگاه اداری؛ ج) دادگاه قانون اساسی. بازنگری قضایی از تصمیمات مقامات دولتی در دادگاههای قضایی این کشور، مغایر با قانون اساسی تلقی شده است. دادگاههای اداری برای رسیدگی به دعاوی مطرحشده علیه تصمیمات مقامات اداری که به لحاظ ماهوی یا شکلی مغایر با قانون هستند، در وین تشکیل میشود.[۶۵]

مصر: شورای دولتی تحت عنوان «مجلسالدوله» در سال ۱۹۴۶ ایجاد شده است. بهموجب ماده ۱ «قانون المجلسالدوله» شورای یادشده از سه بخش ازجمله بخش قضایی و پاسخگویی به استعلامات اداری تشکیل شده است. طبق ماده ۱۹۰ قانون اساسی این کشور، شورای دولتی (مجلسالدوله) یکی از ارکان اصلی بدنه قضایی حکومت است که صلاحیت انحصاری رسیدگی به اختلافات اداری را برعهده دارد. بخش قضایی شورا از پنج محکمه، کمیسیون بدوی و تجدیدنظر تشکیل شده و در رأس آنها، دادگاه عالی اداری قرار دارد.[۶۶]

عربستان سعودی: دادرسی اداری در این کشور برعهده «دیوان مظالم» است که زیر نظر پادشاه تشکیل میشود و شامل مجلس قضای اداری، دادگاههای اداری، دادگاههای تجدیدنظر اداری و دادگاه عالی اداری است. در سوریه دادرسی اداری برعهده نهادی تحت عنوان «مجلسالدوله» است که طبق ماده ۱۳۹ قانون اساسی این کشور، نهاد یادشده مستقل از قوه قضاییه بوده و وابسته به نخستوزیر است (ماده ۱ قانون مجلسالدوله). این شورا دارای بخشهای قضایی و غیرقضایی (پاسخگویی به استعلامات و …) است. دادگاه عالی اداری در بخش قضایی شورا، در بالاترین سطح شورا قرار دارد.

لبنان: شورای دولتی، مرجع عالی رسیدگی به دعاوی اداری است که زیرمجموعه «وزارت العدلالقضائیه» میباشد. رئیس شورای دولتی به پیشنهاد وزیر دادگستری و تصویب هیأت وزیران منصوب می‌شود. شورای مزبور برگرفته از شورای دولتی فرانسه، دارای صلاحیت ارائه پیشنهاد به قوه مجریه درخصوص امور اداری، حل و فصل اختلافات میان دستگاه‌های دولتی و رسیدگی به تظلمات مردم از دستگاههای یادشده است.[۶۷]

ترکیه: این کشور با اقتباس از نظام حقوقی فرانسه، شورای دولتی را در رأس دادگاه‌های اداری خود ایجاد کرده است. بهموحب ماده ۱۵۵ قانون اساسی این کشور، شورای دولتی عالیترین مرجع رسیدگی به احکام صادره از دادگاههای اداری میباشد که علاوه بر رسیدگی به دعاوی اداری، موظف به اعلام نظر راجعبه لوایح قانونی ارسالی از سوی نخستوزیر و هیأت وزیران و نیز حل و فصل اختلافات دستگاههای اداری است. دادرسی اداری در این کشور، نظم مستقلی را در عرض دادگاههای عمومی ایجاد کرده است بهطوریکه در رأس دادگاههای اداری، شورای دولتی قرار دارد، اما در رأس دادگاههای عمومی دادگستری، دیوانعالی کشور قرار گرفته است.

الجزایر: طبق ماده ۱۵۲ قانون اساسی الجزایر، دیوانعالی و شورای دولتی (در رأس نظام قضایی) بر هماهنگی رویه قضایی و رعایت قانون در دادگاهها نظارت میکنند. رئیس شورای یادشده، از سوی رئیسجمهور منصوب میشود (ماده ۷۸ قانون اساسی کشور مزبور). رسیدگی نهایی به احکام صادره از سوی محاکم اداری و نیز مراجع اختصاصی اداری برعهده این شوراست. لازم به ذکر است شورای دولتی در الجزایر، ذیل قوه قضاییه و به عنوان یک نهاد تخصصی رسیدگی قضایی به دعاوی اداری، تشکیل شده است (ماده ۲ قانون مجلسالدوله الجزایر).[۶۸]

با عنایت به مراتب فوق، ایجاد مراجع رسیدگی به دعاوی اداری در عرض دادگاههای عمومی دادگستری در دو شکل کلی صورت گرفته است: در برخی کشورها مراجع رسیدگی به دعاوی اداری ـ که معمولاً متشکل از دادگاههای بدوی و تجدیدنظر اداری و دادگاه عالی اداری (یا شورای دولتی) است ـ داخل قوه قضاییه و بهطور مستقل از قوه مجریه ایجاد گشتهاند، اما در برخی کشورها مراجع مزبور ذیل قوه مجریه تشکیل شدهاند.

مبحث دوم: دادرسی اداری در ایران

حسب مطالعات انجامشده، رسیدگی به تظلمات عمومی از مقامات و مأمورین حکومتی به شیوه مظالم در فرهنگ اسلامی، از ایران باستان و بهویژه دوره ساسانیان وام گرفته شده است. همان‌طور که سازمان قاضیالقضات از دوره ساسانی به فرهنگ اسلامی وارد شده، دیوان مظالم نیز با آیین خاص آن از ایران پیش از اسلام به جهان اسلام وارد شده است.[۶۹]

در تاریخ قضایی اسلام افرادی موسوم به «ناظر مظالم»، بهمنظور تصدی دیوان مظالم انتخاب می‌شدند که از حیث شخصیتی انسانهای باشوکت و بیطمع نسبت به قدرت باشند تا بتوانند وظایف مورد انتظار از آنها را انجام دهند. این امر به جهت وظایف آنها در رسیدگی به تعدیات مقامات حکومتی است که وضعیت دادرسی را متفاوت با دادرسی میان اشخاص (غیردولتی) می‌نماید. قاضی ابویعلی در کتاب «احکام السلطانیه» مینویسد: «مقصود از نظر در مظالم ایناست که متعدیان را بهوسیله ارعاب به پذیرش عدل و نصفت وادارند و در پرتو هیبت و شکوه از لجاج و عناد مانع شوند و ازجمله شروط والی مظالم ایناست که به علوّ شأن و جلالت و منزلت و نفوذ کلمه و بیطمعی و پارسایی آراسته باشد، زیرا والی مظالم برای انجام وظیفه خطیر خویش به شکوه و قدرت امرا و تثبّت و وقار قضات نیازمند است و میباید واجد و جامع صفات ممتازه هر دو دسته باشد». در دوره خلافت عباسیان، رسیدگی به شکایاتی که قضات از حل و فصل آن فرومیماندند یا با منافع یکی از رجال متنفّذ حکومتی در تعارض بود، به دیوان مظالم سپرده میشد. صلاحیتهای دیوان مزبور به شرح زیر بیان شده است:

تحقیق درباره قضایا و دعاویای که افراد و جماعات به علت ستمکاری والیان و عمال خراج بر ضد ایشان اقامه میکردند.

تحقیق درباره تعدی محصلین مالیات، بازرسی دفاتر منشیان و مستوفیان، رسیدگی به تظلم مرتزقه راجعبه کاهش ارزاق یا تأخیر و تعویق در پرداخت مستمری و اجحاف حقوق ناظران مالی درباره ایشان.

رد املاک مغصوبه توسط حکام، به نفع سلطان

تنفیذ و اجرای احکامی که از سوی قضات صادر شده و به علت ضعف قضات بلااجرا مانده است.

رسیدگی به مصالح عمومی و مسائل اجتماعی که متصدیان حسبه به علت ضعف و عجز از رسیدگی و اجرای آن فرومیماندند.

مراقبت در حسن جریان عبادات و مراسم دینی

رسیدگی به شکایات و دعاویای که صنف یا طبقه خاصی از اجتماع یا همگی ملت بر ضد حکومت اقامه میکردند.[۷۰]

بررسی وظایف فوق میان نهادها و سازمانهای متعدد حکومتی موجود، حاکی از آن است که موارد یادشده امروزه در صلاحیت مراجع غیرقضایی و قضایی (فراتر از دادگاههای اداری) قرار گرفته است. ازجمله مراجعی که هماکنون وظایف فهرستشده در سطر فوق را برعهده دارند، میتوان به موارد زیر اشاره کرد: شهرداریها، سازمان تعزیرات حکومتی، دادسراها، واحدهای اجرای احکام و مراجع نظارتی.

از ابتدای نیمه نخست قرن سوم هجری، وظایف دیوان مظالم به قضات واگذار گردید. این امر از نظر برخی نویسندگان و محققان علم حقوق، حاکی از توانمندی نهاد دادرسی در انجام وظایفی بود که دیوان مظالم به جهت ناتوانی یا ضعف قضات، متکفل انجام آنها شده بود. در همین راستا، مأمون عباسی رسیدگی به مظالم را به قاضیالقضات خود (یحیی بن اکثم) واگذار کرد و این رویه در زمان معتصم عباسی نیز استمرار یافت.[۷۱]

اصلیترین تفاوت میان دادگاههای عادی و دیوان مظالم، در دو مورد زیر بیان شده است:[۷۲]

الف) اختیارات قابل توجه ناظر مظالم نسبت به قضات

ب) عدم لزوم رعایت آیین و تشریفات دادرسی مرسوم در نهاد دادرسی، توسط ناظر مظالم

درخصوص مورد اول ـ همانطور که در بند فوق به آن اشاره شد ـ با توانمندسازی قضات، ضرورتی برای تداوم دیوان مظالم وجود نخواهد داشت. مورد دوم نیز مربوط به پیشبینی آیین دادرسی خاصی متناسب با اقتضائات دعاوی اداری است؛ امری که در چارچوب دادگاههای دادگستری نیز قابل تأمین است. با وجود مراتب فوق، نمیتوان تأثیر روانی ناشی از ایجاد یک مرجع خاص برای رسیدگی به تظلمات و شکایات مطرحشده علیه تعدیات مقامات و مراجع حکومتی را نادیده انگاشت. به نظر میرسد نکته اخیر در ایجاد مرجع قضایی خاصی برای رسیدگی به دعاوی اداری در دوره پس از انقلاب اسلامی مؤثر بوده است.

در ادامه، ذیل دو بند به بررسی نظام دادرسی اداری (از حیث ساختاری) در دو دوره مشروطه و پس از انقلاب اسلامی میپردازیم:

بند اول) دادرسی اداری در دوره مشروطه

نظام حقوقی دوره مشروطه واجد مقررات قابل توجهی در زمینه دادرسی اداری نبوده است. در این بند به اندک مقررات مربوط درخصوص موضوع فوق در دوره مشروطه اشاره خواهیم کرد.

۱ـ دادرسی اداری در متمم قانون اساسی مشروطه

براساس اصل ۸۸ متمم قانون اساسی مشروطه، «حکمیت منازعه در حدود ادارات و مشاغل دولتی» در صلاحیت دیوانعالی کشور قرار گرفته بود.[۷۳] اصل ۸۹ متمم مزبور نیز صلاحیت محاکم در عدم اجرای احکام و نظامنامههای عمومی، ایالتی، ولایتی و بلدیِ مغایر با قانون را بهرسمیت شناخته بود،[۷۴] اما درخصوص مرجع ابطال آنها حکمی پیشبینی نکرده بود.

از نظر برخی نویسندگان حقوقی، عدم پیشبینی مرجع خاصی برای رسیدگی به شکایات و تظلمات از مأموران و واحدهای دولتی در قانون اساسی مشروطه و متمم آن، حاکی از آن بود که قانونگذار مؤسس، محاکم دادگستری ـ اعم از محاکم عرفی و شرعی ـ را مرجع رسمی حل و فصل اختلافات تعیین کرده بود. براین اساس، الگوی نظارت قضایی بر اعمال اداره در نظام حقوقی مشروطه، ظاهراً همان الگوی انگلوساکسون است که طبق آن، رسیدگی به دعاوی اداری در صلاحیت محاکم عمومی میباشد و ضرورتی به ایجاد مراجع قضایی مستقلی در عرض دادگستری وجود ندارد.[۷۵]

۲ـ دادرسی اداری در قوانین عادی

شورای دولتی نخستینبار در قانون استخدام کشوری (مصوب ۲۲/۹/۱۳۰۱) در نظام حقوقی ایران شناسایی شد. براساس ماده ۶۴ قانون مزبور «مرجع شکایت مستخدمین ادارات از وزرا در موارد نقض یکی از مواد این قانون، شورای دولتی و در غیاب آن دیوانعالی تمیز [دیوانعالی کشور] خواهد ‌بود». بهرغم صلاحیتهای محدود شورای دولتی در موضوعات اداری و استخدامی، شورای مزبور عملاً تشکیل نشد.[۷۶]

با توجه به اینکه مقررات فوق نمیتوانست خلأ مربوط به نبود دادرسی اداری را جبران نماید، موضوع تشکیل شورای دولتی مورد توجه قانونگذار قرار گرفت. به‌رغم تصویب قانون راجعبه شورای دولتی در سال ۱۳۳۹ این محکمه هیچگاه تشکیل نشد.[۷۷] با وجود این، در نظام حقوقی قبل از انقلاب بهمنظور رسیدگی به برخی دعاوی اداری، مراجع شبهقضایی معدودی ذیل قوه مجریه تشکیل شدند.[۷۸]

براساس ماده ۹ قانون راجعبه شورای دولتی، وزیر دادگستری سمت رئیس کل شورا، و رئیس شعبه اول، سمت نیابت رئیس کل شورا را برعهده داشت. طبق ماده ۲۷ قانون مذکور، در صورت ایجاد اختلاف در صلاحیت میان شورای دولتی و محاکم دادگستری، حل آن در صلاحیت هیأت عمومی دیوانعالی کشور قرار داده شد. لازم به ذکر است شورای دولتی، صلاحیت رسیدگی به تصمیمات دادگاهها و سایر مراجع قضایی دادگستری و نظامی را نداشت (ماده ۷ قانون مزبور).

دکتر احمد متیندفتری ـ وزیر دادگستری قبل از انقلاب در طی سخنرانی خود در تالار اجتماعات وزارت دادگستری (تاریخ ۲/۸/۱۳۳۸) ـ راجعبه شورای دولتی بیان داشت: بهتر است از عنوان «دادگاه حقوق بشر» برای این دادگاه استفاده شود. وی در این خصوص گفته است: «شورای دولتی، یک اسم کهنه و مندرسی است. اختیار این نام در فرانسه، جهات و سوابق تاریخی دارد … استعمال نام شورای دولتی با حدود صلاحیتی که در لایحه تنظیمی دولت پیشبینی شده، مصداقی ندارد؛ چه [زیرا] موضوع لایحه صرفاً تأسیس محکمه جدیدی بوده و شورایی در کار نیست. شورای دولتی فرانسه مشتمل بر دو قسمت است: یکی محاکماتی، دیگر مشورتی … در لایحه ما فقط قسمت محاکماتی پیشبینی شده …».[۷۹] فلذا از نظر تهیهکنندگان لایحه تشکیل شورای دولتی، هدف از ایجاد نهاد مزبور صرفاً رسیدگی قضایی به دعاوی اداری بوده و برای آن صلاحیت مشورتی در نظر گرفته نشده بود.

بند دوم) دادرسی اداری پس از انقلاب اسلامی

در این بند ابتدا به بررسی جایگاه دیوان عدالت اداری در نظم قضایی از منظر اعضای مجلس بررسی نهایی قانون اساسی پرداخته، سپس نظام دادرسی اداری را از حیث ساختاری مورد بررسی قرار خواهیم داد و در پایان، به ارزیابی نظام مزبور میپردازیم.

۱ـ بررسی مشروح مذاکرات مجلس بررسی نهایی قانون اساسی

مستنبط از مشروح مذاکرات مجلس بررسی نهایی قانون اساسی جمهوری اسلامی ایران، آن است که از نظر نویسندگان قانون اساسی، ایجاد دیوان عدالت اداری بهصورت یک واحد مجزا از دادگستری مورد توجه نبوده است. اشاره به برخی از گفتگوهای انجامشده در این زمینه قابل توجه به نظر میرسد:

«رئیس ـ عرض میشود که این [دیوان عدالت اداری] هم از شعب دادگستری است. یک چیز جدایی نیست … درحقیقت، دادگاه اختصاصی است که مربوط به دادگستری است. …

ربانی املشی ـ بایستی مضمون این اصل [اصل ۱۷۳ فعلی] خوب روشن بشود، طوری نباشد که آخر سر در مفهوم این اصل برای مجریان امور اشکال ایجاد کند و گنگ باشد. منظور من این است که رسیدگی به شکایات طوری نباشد که به استقلال قوه قضاییه لطمه بزند؛ یعنی دادگستری این مملکت دو مرکز داشته باشد؛ یعنی یکی قوه قضاییه و دیگری دیوان عدالت [اداری]. هر دوی اینها کارشان معلوم باشد و هر دوی اینها مربوط به دادگستری است.

رئیس ـ آقایان اجازه بفرمایند. منظور ما این است که [دیوان عدالت اداری] از شعب دادگستری است».[۸۰]

در ادامه، پیشنهاد شد دیوان عدالت اداری زیر نظر شورای عالی قضایی یا دیوانعالی کشور باشد.[۸۱] پیشنهاد مزبور مورد تأیید رئیس مجلس قرار گرفت.

ربانی املشی ـ پیشنهادی هم آقای دکتر کاشانی درمورد این قانون [دیوان عدالت اداری] که تحت نظر دیوانعالی کشور باشد، کرده‌اند پیشنهاد خوبی است که نزد آقای میرمرادزهی است.

رئیس ـ بله پیشنهاد خوبی است.

سپس رئیس مجلس در بیان پاسخ سؤال آیتالله خامنهای مبنی بر اینکه: «رئیس شورای عالی قضایی کیست؟»، بیان می‌دارد: «یعنی شورای عالی قضایی همان پنج نفر است. آنها یک قسمتی را و یک اداره را دایر کردهاند که به شکایات مردم رسیدگی مینماید. کار خوبی هم هست که تحت نظر شورای عالی قضایی در این اداره انجام وظیفه مینماید». بدین ترتیب، اصل یادشده (۱۷۳ فعلی) با قید اینکه «دیوان عدالت اداری زیر نظر شورای عالی قضایی» تأسیس شود، به تصویب رسید.[۸۲]

۲ـ بررسی نظام دادرسی اداری ایران (از حیث ساختاری) پس از انقلاب اسلامی

نظامهای دادرسی اداری که معمولاً ذیل دو دسته نظام «آنگلوساکسون» و «فرانسوی» بررسی میشوند، هرکدام محصول تحول تاریخی کشورهای خاصی است. در نظامهای نوع نخست که در آنها سیستم وحدت دادگاه حاکم است، مرجع رسیدگی به دعاوی و اختلافات اداری جز در موارد استثنایی همان محاکم عمومی است، اما در کشور فرانسه، دادگاههای اداری به عنوان مراجع مستقل از دادگستری ایجاد شدهاند. در کشورهای نوع نخست نظیر امریکا، استرالیا، کانادا، و زلاندنو در برخی موارد دادگاهها و کمیسیونهای خاصی برای رسیدگی به دعاوی اداری تشکیل می‌شوند ولیکن کشورهای نوع دوم که کشورهایی نظیر ایران، مصر و ترکیه از آن متأثر شدهاند، بر این عقیدهاند که دعاوی اداری دارای اقتضائاتی است که با دادرسی در محاکم عادی متفاوت است.[۸۳] سؤال اصلی این است که: دعاوی اداری چه اقتضائاتی دارد؟ آیا برای تأمین اقتضائات مزبور، ایجاد مراجع دادرسی اداری در عرض دادگاههای دادگستری ضروری است؟

طبق اصل ۱۷۳ قانون اساسی جمهوری اسلامی ایران، «بهمنظور رسیدگی به شکایات، تظلمات و اعتراضات مردم نسبت به مأموران یا واحدها یا آییننامههای دولتی و احقاق حقوق آنها، دیوانی به نام دیوان عدالت اداری زیر نظر رئیس قوه قضاییه تأسیس میگردد».

با عنایت به تشکیل دیوان عدالت اداری ذیل قوه قضاییه، این سؤال مطرح می‌شود که: آیا دیوان مزبور، از مصادیق «دادگاه» تلقی میشود؟ طبق اصل ۱۵۹ قانون اساسی جمهوری اسلامی ایران، «مرجع رسمی تظلمات و شکایات، دادگستری است. تشکیل دادگاهها و تعیین صلاحیت آنها منوط به حکم قانون است». همچنین براساس اصل ۶۱ قانون اساسی «اعمال قوه قضاییه بهوسیله دادگاههای دادگستری است که باید طبق موازین اسلامی تشکیل شود و به حل و فصل دعاوی و حفظ حقوق عمومی و گسترش و اجرای عدالت و اقامه حدود الهی بپردازد».

در اینکه دیوان مزبور، یک مرجع قضایی است و «قضات» در آن اقدام به رسیدگی و صدور حکم میکنند، تردیدی نیست. در مواد ۳ و ۴ قانون تشکیلات و آیین دادرسی دیوان عدالت اداری از واژگان «دادرس» و «قضات دیوان» استفاده شده است. ماده اخیر برای قضات دیوان، داشتن سابقه کار قضایی یا تحصیلات دانشگاهی یا حوزوی را شرط دانسته است.[۸۴]

بهطورکلی، عناصر و مؤلفههای تشکیلدهنده «دادگاه» نسبت به سایر مراجع رسیدگیکننده عبارتند از:

۱ـ قاضی اقدام به رسیدگی و صدور رأی کند.

۲ـ براساس آیین دادرسی مشخصی، اقدام به رسیدگی و صدور رأی شود.

۳ـ بهموجب قانون، ایجاد شده باشد.

۴ـ ماهیت فعالیت اصلی آن (دادگاه)، جنبه حل و فصل اختلافات و رسیدگی به جرایم داشته باشد.

عموم شرایط مزبور در دیوان عدالت اداری همچون سایر دادگاههای دادگستری وجود دارد. با وجود این، عموماً زمانیکه از «دادگاه» یا «دادگستری» سخن به میان میآید، دادگاههای عمومی (حقوقی و کیفری) دادگستری متبادر به ذهن میشود که در رأس آنها، دیوانعالی کشور قرار دارد.

برخی از نویسندگان حقوقی با توجه به مشروح مذاکرات مجلس بررسی نهایی قانون اساسی، دیوان عدالت اداری را از شعب دادگستری و یکی از مصادیق دادگاههای اختصاصی داخل در دادگستری تلقی کردهاند. بر این اساس و حسب نظر قانونگذار مؤسس، در نظام قضایی ایران، دو مرجع مستقل برای رسیدگی به تظلمات و شکایات وجود ندارد، بلکه الگوی وحدت مراجع قضایی مورد نظر بوده است. اصل ۱۵۹ قانون اساسی، دادگستری را مرجع رسمی رسیدگی به شکایات و تظلمات دانسته است. دیوان عدالت اداری مرجع قضایی خاصی است که بهموجب اصل ۱۷۳ قانون اساسی، رسیدگی به نوع خاصی از شکایات را (شکایات مردم از مأموران و واحدهای دولتی) را برعهده دارد.[۸۵]

در پاسخ به این سؤال که آیا از قانون اساسی استنباط میشود که دیوان عدالت اداری در ساختار مستقلی نسبت به دادگاههای دادگستری ایجاد میشود یا خیر، باید گفت ممکن است با توجه به عبارت «زیر نظر رئیس قوه قضاییه» در اصل ۱۷۳ قانون اساسی، چنین به نظر رسد که دیوان مزبور باید در ساختاری مستقل از دادگاههای دادگستری و زیر نظر (مستقیم) رئیس قوه قضاییه تشکیل شود، اما با عنایت به مشروح مذاکرات مجلس بررسی نهایی قانون اساسی، نظر قانونگذار مؤسس ایجاد مرجع قضایی خارج از دادگستری برای رسیدگی به دعاوی اداری نبوده است. در حال حاضر، براساس قانون تشکیلات و آیین دادرسی دیوان عدالت اداری (مصوب ۱۳۹۲) دیوان یادشده متشکل از شعب بدوی، تجدیدنظر، هیأتهای تخصصی و هیأت عمومی، خارج از دادگاههای دادگستری که در رأس آنها دیوانعالی کشور قرار دارد، تشکیل شده است. دیوان عدالت اداری با برخورداری از شخصیت حقوقی مستقل (به لحاظ سازمانی) نسبت به دادگاههای دادگستری، از آنها دارای استقلال مالی و اداری است و به عنوان یک واحد مجزای قضایی، اداره میشود.

با توجه به احکام قانونی مربوط، به نظر میرسد دیوان یادشده به عنوان نهاد وابسته به قوه قضاییه، از بدنه دادگستری جدا شده است. برای مثال، ماده ۶۵۱ قانون آیین دادرسی کیفری (مصوب ۱۳۹۲) مقرر داشته است: «کلیه دستگاههای تابعه قوه قضاییه، نظیر دیوان عدالت اداری، سازمان بازرسی کل کشور، سازمان زندان‌ها و اقدامات تأمینی و تربیتی کشور، سازمان ثبت اسناد و املاک کشور، سازمان پزشکی قانونی، سازمان قضایی نیروهای مسلح و مراجع ذی‌ربط در عفو و بخشودگی و سجل کیفری، و روزنامه رسمی جمهوری اسلامی، موظفند کلیه اطلاعات خود را در مرکز ملی داده‌های قوه قضاییه قرار دهند و آنها را روزآمد نگه دارند».

با عنایت به مطالب فوق، دیوان عدالت اداری به عنوان یک مرجع قضایی رسیدگیکننده به دسته خاصی از دعاوی، ذیل قوه قضاییه و در ساختاری مستقل از دادگاههای دادگستری ایجاد شده است. در رأس دادگاههای دادگستری، دیوانعالی کشور قرار دارد، اما دیوان عدالت اداری با برخورداری از شعب بدوی و تجدیدنظر و هیأت عمومی، نظام مستقلی را برای رسیدگی به دعاوی اداری ایجاد کرده است.

۳ـ ارزیابی دادرسی اداری در ایران

ابتدا درخصوص ضرورت ایجاد سازمان قضایی مستقل برای رسیدگی به دعاوی خاص، باید گفت قانون اساسی جمهوری اسلامی ایران در یک مورد، دولت را به ایجاد دادگاه خانواده مکلف کرده است. بند ۳ اصل ۲۱ قانون اساسی در راستای تضمین حقوق زن در تمام جهات با رعایت موازین اسلامی، دولت را موظف به «ایجاد دادگاه صالح برای حفظ کیان و بقای خانواده» نموده است. «دادگاه» مزبور که با کارویژه حفظ کیان و بقای خانواده مورد نظر بوده، در خارج از مجموعه دادگستری ایجاد نشده است. توضیح آنکه دادگاه خانواده در نظم قضایی فعلی به عنوان شعب تخصصی دادگاههای عمومی دادگستری در حال فعالیت هستند. پس بهرغم تصریح به ضرورت ایجاد دادگاه مزبور در قانون اساسی، قانونگذار عادی برای این امر، دادگاههای اختصاصی ترتیب نداده است. دادگاههای خانواده با ضوابط خاصی به عنوان شعب تخصصی دادگاههای عمومی (و نه به عنوان دادگاه اختصاصی) به انجام مأموریت قانونی مربوط میپردازند.[۸۶] ممکن است این نظر مطرح شود که با توجه به تصریح صورتگرفته درخصوص لزوم ایجاد دادگاه مزبور، منظور قانونگذار اساسی، لزوم تشکیل دادگاه اختصاصی بوده باشد، زیرا در غیر این صورت، این تصریح چندان دارای اثر حقوقی نیست. در این مورد گفتنی است قانون اساسی، به ضرورت ایجاد دادگاهی بهمنظور حفظ کیان و بقای خانواده اشاره دارد. اگر بتوان این ملاحظه را از طریق ایجاد شعب تخصصی در دادگاههای عمومی تأمین کرد، به نظر میرسد ضرورتی به ایجاد دادگاه اختصاصی نباشد؛ گرچه ایجاد دادگاه اختصاصی خانواده نیز مغایر با قانون اساسی نیست.

همچنین براساس اصل ۱۷۲ قانون اساسی «برای رسیدگی به جرایم مربوط به وظایف خاص نظامی یا انتظامی اعضای ارتش، ژاندارمری، شهربانی و سپاه پاسداران انقلاب اسلامی، محاکم نظامی مطابق قانون تشکیل میگردد، ولی به جرایم عمومی آنان یا جرایمی که در مقام ضابط دادگستری مرتکب شوند، در محاکم عمومی رسیدگی میشود. دادستانی و دادگاههای نظامی، بخشی از قوه قضاییه کشور و مشمول اصول مربوط به این قوه هستند». همانطورکه ملاحظه میشود، اصل فوقالذکر صرفاً در مقام بیان حکم مربوط به «محاکم نظامی» است که ذیل قوه قضاییه تشکیل میگردد و به برخی جرایم خاص (مربوط به نظامیان) رسیدگی میکند. در اصل یادشده، صراحتاً دادستانی و دادگاههای نظامی بخشی از قوه قضاییه تلقی شده است.

©

لازم به ذکر است در حال حاضر، دادسرا و محاکم نظامی ذیل سازمان مستقلی تحت عنوان «سازمان قضایی نیروهای مسلح» ایجاد شدهاند.[۸۷] این در حالی است که قانون اساسی درخصوص ایجاد سازمان مستقلی تحت عنوان یادشده، حکمی ندارد و صرفاً بر ضرورت تشکیل محاکم نظامی تأکید دارد.

در بررسی ساختار مراجع قضایی، توجه به موادی از قانون اصول تشکیلات عدلیه و محاضر شرعیه و حکام صلحیه (‌مصوب کمیسیون عدلیه مورخ ۲۱ رجب ۱۳۲۹ هـ..ق. برابر با ۲۵/۴/۱۳۹۰ هـ..ش.)، ضروری است. قانون یادشده، محاکم عدلیه را به دو نوع «عمومی» و «اختصاصی» تقسیم کرده بود (ماده ۱). «محاکم عمومی آناست که حق رسیدگی به تمام دعاوی دارد؛ غیر آنچه قانون صراحتاً استثناء کرده است. محاکم عمومی به دو درجه است: اول، ابتدایی؛ دوم، استیناف برای مواردی که قانون معین میکند» (ماده ۲). محاکم اختصاصی نیز «آناست که به هیچ امری حق رسیدگی را ندارد؛ غیر آنچه قانون صراحتاً اجازه داده است؛ مثل محاکم تجارت و نظامی و‌ غیرها که تشکیلات و ترتیبات آنها بهموجب قانون علیحده معین می‌شود» (ماده ۴).

©

قانون فوق الذکر که نخستین قانون مدون راجعبه دادگستری در نظام حقوقی ایران محسوب میشود، با الگوبرداری از نظامهای پیشرفته اروپایی، سازمان قضایی کشور را تحت نظم مشخصی درآورده بود؛ به نحوی که تمامی مراجع قضایی که تحت عنوان «دادگاه» شناسایی میشوند، میبایست تابع یکی از دو نوع دادگاه یادشده (عمومی/ اختصاصی) میبودند. برای مثال، دادگاههای نظامی و تجارت و هر دادگاهی که دارای صلاحیت رسیدگی به برخی دعاوی (حسب مورد براساس موضوع یا طرفین دعوا) بود، ذیل دادگاههای اختصاصی شناسایی شدند. در نظام قضایی دوره مشروطه سعی بر آن بود که هیچ دادگاهی خارج از دادگاههای عمومی و اختصاصی دادگستری قرار نگیرد.

پس از انقلاب اسلامی و تصویب قانون اساسی جدید، دیوان عدالت اداری متکفل رسیدگی به دعاوی اداری گردید. درخصوص رسیدگی به دعاوی مزبور، سؤالی که مطرح میشود این است که: آیا قانونگذار اساسی نمیتوانست بهمنظور رسیدگی به شکایات، تظلمات و اعتراضات مردم نسبت به مأموران و واحدهای دولتی، به ضرورت تعبیه دادگاه خاصی بدین منظور (مشابه دادگاه خانواده) اشاره کند؟ آیا از اصل ۱۷۳ قانون اساسی، ضرورت ایجاد دیوان عدالت اداری در عرض دادگستری استنباط میشود؟ با اقدام فعلی و تصویب اصل ۱۷۳ قانون اساسی، ظاهراً در کنار دادگاههای دادگستری، مرجعی (غیر از دادگاههای دادگستری) به صورت تخصصی به دعاوی مردم از ادارات و واحدهای دولتی رسیدگی میکند.

در توجیه ایجاد مرجع خاصی برای رسیدگی به دعاوی اداری، ممکن است به شخصیت طرف دعوا (دولت) اشاره شود. لازم به ذکر است قضات دیوان عدالت اداری به جهت شخصیت مشتکیٌعنه (مراجع دولتی) و ماهیت شکایاتی که در آن مرجع مطرح میشود، نسبت به سایر قضات دادگستری از وضعیت متفاوتی برخوردار نیستند. نظام حقوقی حاکم بر قضات دیوان عدالت اداری، تفاوت چندانی با سایر دارندگان پایه قضایی ندارد. از حیث موضوع دعوا نیز تجربه سی و چند ساله دیوان مزبور، حاکی از آن است که شرایط خاصی در زمینه لزوم تخصص قضات دیوان مذکور در رشتههای خاصی که با ماهیت دعاوی مطرحشده در این دیوان، تناسب داشته باشد وجود نداشته است. تنها شرطی که از ابتدا به آن توجه شده، لزوم برخورداری قضات دیوان عدالت اداری از سابقه خدمت قضایی (پنج تا ده سال) بوده است. در این خصوص لازم به ذکر است آموزش دوره کارآموزی داوطلبان ورود به منصب قضایی در ایران بر پایه آموزش دروس حقوق خصوصی و حقوق کیفری تنظیم شده است. حتی پس از کسب سابقه خدمتی مذکور در ماده ۴ قانون دیوان و پیش از ورود قضات به دیوان یادشده نیز آموزش خاصی برای قضات تعبیه نشده است. با توجه به اینکه سابقه خدمتی مزبور در دادسرا و محاکم حقوقی و کیفری سپری میشود، پیشبینی آموزش خاصی برای قضات مزبور در زمینه موضوعات حقوق عمومی و یا شرط داشتن مدرک تحصیلی مرتبط با حوزه کاری دیوان عدالت اداری، تا حدودی میتوانست خلأ آموزش حقوق عمومی را جبران نماید. در این خصوص باید اذعان نمود که قضات دادگاههای اداری فرانسه (برخلاف قضات دادگاههای عمومی که از طریق مدرسه ملی قضایی جذب میشوند) عمدتاً از میان دانشآموختگان مدرسه ملی اداری استخدام میشوند. همچنین در این کشور برای آموزش قضات محاکم اداری، نظام خاصی طراحی شده است.[۸۸]

حال، سؤال اینجاست که: چنانچه قضات سایر دادگاهها (شعب حقوقی دادگاههای عمومی)، به دعاوی اداری رسیدگی کنند، آیا با وضعیت رسیدگی به دعاوی مزبور در شرایط فعلی تفاوتی دارد؟ به نظر می‌رسد اگر رسیدگی به دعاوی اداری توسط قضات متخصص و با استفاده از آیین دادرسی مناسب در این قبیل دعاوی انجام شود، اقتضائات رسیدگی به این قبیل دعاوی تا میزان قابل توجهی قابل تأمین است. گرچه باید اذعان داشت ایجاد مرجع خاصی برای رسیدگی به دعاوی و شکایات مطرحشده علیه دولت، به لحاظ روانی برای شهروندان، نوعی ایجاد اطمینان است که به دعاوی آنها به نحو بی‌طرفانه رسیدگی میشود. ضمن اینکه این امر در افزایش امکان مطالبه‌گری از دولت، مؤثر تلقی میشود. سابقه ایجاد دیوان مظالم بهمنظور رسیدگی به دعاوی و تظلمات مطرحشده علیه تعدیات مقامات و مأموران حکومتی از حیث توجه خاص به پاسخگویی دولت در برابر تصمیمات و اقدامات آن، بر ایجاد ساختار مستقل در زمینه رسیدگی به دعاوی مزبور تأثیرگذار بوده است. در دوران تأسیس دیوان مظالم، مسائل ساختاری مربوط به نظام قضایی، جایگاه هریک از دادگاهها در این نظام و نسبت آنها با یکدیگر، همچون امروز مورد توجه نبود. با ایجاد سازمان مدرن دادگستری سعی شد مجموع دادگاهها ذیل قوه قضاییه، شناسایی و ساماندهی شوند. فلذا در دوران فعلی باید جایگاه مرجع قضایی جایگزین دیوان مظالم در نظام قضایی و ارتباط آن با سایر مراجع دادگستری، مشخص باشد. لازم به ذکر است دعاوی اداری صرفاً از حیث موضوع و طرف دعوا، با سایر دعاوی تفاوت دارند، وگرنه در سایر موارد، دارای عناصر رسیدگی قضایی هستند. بهمنظور تأمین اقتضائات دعاوی اداری از لحاظ موضوع و طرف دعوا، در برخی نظامهای حقوقی آیین دادرسی خاصی برای رسیدگی به دعاوی اداری پیشبینی شده است. البته تمامی اجزاء و عناصر آیین دادرسی در دعاوی اداری، متفاوت با دعاوی حقوقی نیست. متناسب با اقتضائات مزبور، احکام خاصی برای رسیدگی به دعاوی اداری پیشبینی میشود و در سایر موارد، رسیدگی به دعاوی مزبور، تابع احکام پیشبینیشده در قانون آیین دادرسی مدنی خواهد بود.[۸۹]

پیشتر این سؤال مطرح شد که: آیا ماهیت دعاوی اداری و شخصیت طرف دعوا در این قبیل دعاوی، با استقلال ساختار دادرسی اداری از نظام قضایی ملازمه دارد؟ این امر بهویژه درمورد وضعیت نظام حقوقی ایران که پیشینه تاریخی مربوط به شورای دولتی در آن وجود نداشته است، قابل توجه به نظر میرسد. لازم به ذکر است برداشت قانونگذار مؤسس در ایران نیز درخصوص رسیدگی به دعاوی اداری توسط قوه قضاییه، متفاوت با برداشتی بوده که در فرانسه پس از انقلاب کبیر راجعبه مغایرت رسیدگی به دعاوی اداری توسط دادگاههای دادگستری با تفکیک قوا، وجود داشته است. در نظام حقوقی فعلی ایران، رسیدگی به دعاوی اداری همچون سایر رسیدگیهای قضایی است و برعهده نهادی قرار گرفته که ذیل قوه قضاییه شناسایی شده است. این در حالی است که شورای دولتی فرانسه، ذیل قوه مجریه تشکیل شده و خارج از نظم عمومی دادگستری فعالیت میکند.

کثرت و تنوع قابل توجه انواع دعاوی و جرایم، بهگونهای است که رسیدگی تخصصی به برخی از آنها ضروری انگاشته میشود. بر همین اساس است که در قوانین و مقررات مربوط، صلاحیت رئیس قوه قضاییه به عنوان مدیر عالی دستگاه قضایی در اختصاص برخی شعب دادگاهها برای رسیدگی به دعاوی خاصی، شناسایی شده است؛ امری که در صورت عدم تصریح به آن هم در صلاحیت مقام یادشده بود، زیرا این امر یکی از اختیارات تشکیلاتی رئیس قوه قضاییه تلقی میشود.[۹۰]

تخصصیسازی رسیدگی قضایی به عنوان یک مقوله مدیریتی، در اکثر کشورها مورد توجه قرار گرفته است. در نظام حقوقی ایران نیز برخی از اسناد بالادستی برضرورت این امر تأکید کردهاند که ازجمله میتوان به موارد زیر اشاره کرد:

بند ۴ سیاستهای کلی نظام درخصوص امنیت قضایی (مصوب ۲۸/۷/۱۳۸۱ مقام رهبری)، به لزوم «تخصصی کردن رسیدگی به دعاوی در سطوح مورد نیاز» اشاره دارد.

بند ۹ سیاست کلی قضایی پنجساله ابلاغ شده توسط مقام معظم رهبری (ابلاغی۲/۹/۱۳۸۸) نیز ناظر بر «اهتمام به تشکیل دادگاه‌های تخصصی» است.

جزء ۱ بند (و) ماده ۲۱۱ قانون برنامه پنجساله پنجم توسعه جمهوری اسلامی ایران، در اجرای بند (۹) مزبور، قوه قضاییه را مکلف کرده است «نسبت به تشکیل شعب تخصصی دادسراها و دادگاه‌های کیفری و حقوقی اقدام کند».

©

در پایان، لازم به ذکر است در حال حاضر رسیدگی به دعاوی اداری مطرحشده در دیوان عدالت اداری، عملاً با توجه به موضوع آنها، به شعب خاصی ارجاع میشود. بنابراین، رسیدگی تخصصی به دعاوی مطروحه در دادگستری حتی در صورت نبود تکلیف قانونی مشخصی به این منظور، ضرورت اجتنابناپذیر مدیریت مطلوب امور قضایی تلقی میشود.

ریشهیابی مشکلات دیوان عدالت اداری در نظام دادرسی اداری ایران

دیوان عدالت اداری هماینک به کلیه دعاوی اداری واصله از تمامی نقاط کشور رسیدگی میکند. یکی از مهمترین مشکلات فعلی دیوان مزبور در رسیدگی به پروندههای مطروحه در آن، حجم فزاینده دعاوی است. یکی از عوامل مؤثر در مشکل فوق، آن است که رسیدگی به شکایات مطرحشده علیه تعداد کثیری از دستگاههای دولتی مستقر در تمامی نقاط کشور، توسط دیوان یادشده با تعداد محدودی از شعب (بدوی و تجدیدنظر) متمرکز در تهران انجام میشود.

یکی از عوامل مؤثر در مشکل فعلی دیوان عدالت اداری در زمینه حجم فزاینده دعاوی، عدم توسعه کمّی تعداد شعب دیوان مزبور و نیز تمرکز شعب آن در تهران است. عدم توزیع جغرافیایی شعب دیوان عدالت اداری از حیث دسترسی به عدالت نیز محل ایراد به نظر میرسد. گرچه هماکنون در برخی از مراکز استانها اقدام به ایجاد دفاتر اداری برای أخذ شکایت و ابلاغ اوراق مربوط به دعاوی در صلاحیت دیوان عدالت اداری شده است، اما به جهت صلاحیت غیرقضایی آنها و بالا بودن مدتزمان رسیدگی به پروندهها (در مرکز)، به نظر میرسد بخشی از انتقادات مزبور کماکان باقی است.

لازم به ذکر است تأکید بر حفظ حقوق مردم در برابر دولت و لزوم قانونمداری مقامات دولتی در چند دهه اخیر، تأثیرات قابل توجهی بر حجم دعاوی دیوان گذاشته است. سؤالی که در این مورد مطرح میشود این است که: آیا ایجاد شعبات منطقهای یا استانی دیوان عدالت اداری، با قانون اساسی مغایرت دارد؟ در اصل ۱۷۳ قانون اساسی راجعبه محل تشکیل دیوان مزبور، حکمی پیشبینی نشده است. در پاسخ به سؤال فوق، به نظر میرسد با اصلاح ماده ۲ قانون تشکیلات و آیین دادرسی دیوان عدالت اداری، امکان ایجاد شعبات بدوی و تجدیدنظر دیوان مزبور در مناطق (متشکل از چند استان) یا استانهای مختلف وجود دارد.[۹۱] چنین امری گرچه دارای الزامات مالی و انسانی قابل توجهی ازجمله آموزش قضات مورد نیاز برای شعبات مزبور است، اما در صورت تحقق، علاوه بر کاهش تراکم پروندهها در دیوان یادشده و ارتقاء وضعیت کیفی رسیدگی به پروندهها، موجب ارتقاء سطح دسترسی مردم به عدالت نیز میشود.

©

نتیجه

طراحی الگوی ساختاری مناسب برای دادرسی اداری، علاوه بر ابعاد فنی و تخصصی ناشی از اقتضائات مربوط به موضوع دعاوی یادشده، به علت شخصیت طرف دعوا واجد اهمیت سیاسی است. به جهت مورد اخیر رسیدگی به دعاوی مزبور، به نحو متمایزی از رسیدگی به سایر دعاوی تخصصی نظیر دعاوی تجاری و دعاوی ناشی از روابط کار (در بخش خصوصی) مورد توجه قرار گرفته است. با گسترش روابط و تعاملات اجتماعی و افزایش زمینههای بروز اختلاف، دعاوی و شکایات متنوعی در موضوعات مختلف در دادگاههای دادگستری مطرح شده است که رسیدگی به برخی از آنها به صورت تخصصی یا از طریق ایجاد دادگاههای اختصاصی انجام میشود. عوامل تعیینکننده در ایجاد یا عدم ایجاد دادگاه اختصاصی برای رسیدگی به برخی دعاوی، ازجمله شامل حجم و اهمیت دعاوی مربوط (بهویژه از نظر سیاسی) است. ایجاد این دادگاهها دارای الزامات سازمانی و تشکیلاتی و مستلزم انجام تمهیدات قبلی لازم ازجمله آموزش و تربیت قضات متخصص برای رسیدگی به دعاوی یادشده و حسب مورد پیشبینی آیین دادرسی مناسب برای رسیدگی به دعاوی مزبور است.

با عنایت به تجربه برخی از نظامهای حقوقی پیشرفته در عدم تعبیه ساختار مستقلی (نسبت به دادگاههای دادگستری) برای دادرسی اداری (بهرغم ایجاد دادگاههای اختصاصی برای رسیدگی به دعاوی مزبور)، به نظر میرسد در کشورهایی که سابقه تاریخی مربوط به ایجاد شورای دولتی در فرانسه وجود نداشته است، امکان تأمین اقتضائات رسیدگی به دعاوی اداری از طریق ایجاد دادگاههای اختصاصی اداری در نظام قضایی، با تربیت (آموزش) قضات متخصص در این زمینه و پیشبینی آیین دادرسی مناسب برای این قبیل رسیدگیها وجود دارد. لازم به ذکر است حتی در کشوری همچون فرانسه نیز هماکنون به دلیل نبود شرایط تاریخیِ چند سده قبل، برخی مباحث درخصوص ضرورت اصلاح وضعیت ساختاری دادرسی اداری و ایجاد نظام قضایی واحد (برای رسیدگی به کلیه دعاوی اعم از اداری و غیراداری) مطرح شده است.

تعیین مرجع صالح برای رسیدگی به دعاوی اداری بهخصوص از حیث وابستگی آن مرجع به قوه قضاییه یا قوه مجریه، به جهت شخصیت طرف دعوا (که دولت است) تا حدودی متأثر از برداشت مورد نظر از تفکیک قوا در نظام حقوقی و سیاسی مربوط است. درخصوص دیوان عدالت اداری، گفته شده است دیوان مزبور مقتبس از شورای دولتی در فرانسه میباشد. در این مورد باید اذعان داشت تفاوتهای قابل توجهی در نظام دادرسی اداری در ایران و فرانسه وجود دارد. دیوان عدالت اداری برخلاف شورای دولتی، به لحاظ سازمانی به قوه قضاییه وابسته بوده و صرفاً دارای کارکرد قضایی است. برخلاف نظام حقوقی فرانسه، در ایران دادگاههای اداری تشکیل نشدهاند. درخصوص توجیه اقتباس الگوی دادرسی اداری از فرانسه، لازم به ذکر است علل سیاسی که در فرانسه موجب ایجاد شورای دولتی شد، در ایران وجود نداشته است. برداشت قانونگذار مؤسس ایران از نظریه تفکیک قوا درخصوص رسیدگی به دعاوی اداری توسط دادگاههای دادگستری، با برداشت انقلابیون فرانسه در این زمینه متفاوت به نظر میرسد. با وجود این، در استقلال ساختاری دیوان عدالت اداری از دادگاههای دادگستری، سوابق تاریخی مربوط به ایجاد دیوان مظالم به عنوان یک مرجع خاص برای رسیدگی به تظلمات عمومی از تعدیات مأموران حکومتی، بیتأثیر نبوده است.

در ارزیابی وضعیت موجود نظام حقوقی ایران باید بررسی شود که: آیا ساختار فعلی دادرسی اداری با مشکلاتی مواجه است که نیازمند اصلاح باشد؟ همانطور که گفته شد ساختار فعلی دادرسی اداری در ایران، دارای نمونه مشابهی در تاریخ حکمرانی اسلامی و حتی قبل از آن (مربوط به ایجاد نهاد دیوان مظالم) بوده است. این ساختار، تأثیرات روانی قابل توجهی را هم برشهروندان در مقام مطالبه حقوق تضییعشده آنان و هم بر قضات دیوان عدالت اداری در حساسیت نسبت به نقض حقوق مردم توسط مقامات و نهادهای حکومتی به علت نابرابری طرفین دعاوی اداری داشته است. با وجود این، برخی مشکلات نیز در وضعیت فعلی دادرسی اداری ایران وجود دارد که ازجمله می‌توان به موارد زیر اشاره کرد:

حجم فزاینده دعاوی مطرحشده در دیوان عدالت اداری

عدم توزیع جغرافیایی شعب دیوان عدالت اداری

مسائل مربوط به تعیین مرز صلاحیت دیوان عدالت اداری و سایر مراجع قضایی، ناشی از ایجاد ساختار مستقلی از دادگاههای دادگستری برای رسیدگی به دعاوی اداری

عدم تربیت (آموزش) قضات متخصص برای رسیدگی به دعاوی اداری

برخی از موارد فوق، ارتباط مستقیمی با وضعیت ساختاری دادرسی اداری ندارد و ناظر بر مشکلاتی است که در همین ساختار موجود نیز قابلیت مرتفع ‌شدن را دارد؛ نظیر برخی از عوامل مربوط به حجم فزاینده دعاوی به جهت تخلفاتی که در دستگاههای دولتی صورت میگیرد (از حیث عوامل مربوط به دستگاههای یادشده)، عدم توزیع جغرافیایی شعب دیوان عدالت اداری و نیز عدم تربیت قضات متخصص برای رسیدگی به دعاوی اداری. برای رفع مشکلات اخیر میتوان در چارچوب قانون اساسی موجود نیز تدابیری را اتخاذ نمود. برای مثال، در راستای ارتقاء سطح دسترسی مردم به عدالت و نیز کاهش حجم دعاوی اداری و بهمنظور برقراری تناسب میان حجم دعاوی مزبور و تعداد قضات رسیدگیکننده به آنها، ایجاد شعب بدوی و تجدیدنظر دیوان عدالت اداری در مناطق (در حوزه جغرافیایی چند استان) و استانهای مختلف (حسب مورد) با توجه به آمار دعاوی مربوط به هر منطقه یا استان، با اصلاح ماده ۲ قانون تشکیلات و آیین دادرسی دیوان عدالت اداری قابل اقدام به نظر میرسد؛ امری که دارای الزامات تشکیلاتی و مالی قابل توجهی بهخصوص از حیث لزوم جذب و آموزش قضات متخصص در دعاوی مزبور است.

در این نوشتار سعی شد وضعیت نظامهای حقوقی مختلف درخصوص ساماندهی (ساختاری) دادرسی اداری مورد بررسی قرار گیرد. بهرغم برخی مشکلات حاکم بر ساختار فعلی دادرسی اداری در ایران و نیز تجارب موفق برخی کشورها در ایجاد نظام قضایی واحد (با صلاحیت رسیدگی به کلیه دعاوی ازجمله دعاوی اداری از طریق رسیدگی تخصصی به دعاوی مزبور یا ایجاد دادگاههای اختصاصی اداری)، ارائه هرگونه پیشنهاد اصلاحی برای تغییر در وضعیت ساختاری دادرسی اداری در ایران، مستلزم انجام بررسیهای مفصلتر، کسب تجارب بیشتر و توجه به الزامات و پیامدهای احتمالی تغییرات مزبور است.

فهرست منابع تحقیق

آجرلو، اسماعیل، حقوق اساسی کشورهای اسلامی، تهران: پژوهشکده شورای نگهبان، چاپ اول، ۱۳۹۵٫

اداره کل امور فرهنگی و روابط عمومی مجلس شورای اسلامی، صورت مشروح مذاکرات مجلس بررسی نهایی قانون اساسی جمهوری اسلامی ایران، ج۳، چاپ اول، ۱۳۶۴٫

الیوت، کاترین و کاترین ورنون، نظام حقوقی فرانسه، ترجمه صفر بیگ‌زاده، تهران: سمت، چاپ اول، ۱۳۸۷٫

بلاغی، سیدصدرالدین، عدالت و قضا در اسلام، تهران: امیرکبیر، چاپ سوم، ۱۳۵۸٫

پژوهشکده تحقیقات استراتژیک، «دیوان عدالت اداری؛ بازخوانی جایگاه، صلاحیت و دادرسی قضایی»، «پژوهشنامه» ش۱، زمستان ۱۳۸۶٫

رضاییزاده، محمدجواد، محاکم اداری فرانسه و صلاحیت آنها در رسیدگی به دعاوی اداری، تهران: مدیریت، ۱۳۸۴٫

زرنگ، محمد، تحول نظام قضایی ایران، ج۲، تهران: انتشارات مرکز اسناد انقلاب اسلامی، چاپ اول، ۱۳۸۱٫

ساکت، محمدحسین، دادرسی در حقوق اسلامی، تهران: میزان، چاپ اول، ۱۳۸۲٫

سلطانی، سیدناصر، «مبانی قانونی و روشهای جذب و آموزش قضات محاکم اداری در فرانسه»، «پژوهشکده حقوق عمومی و بینالملل پژوهشگاه قوه قضاییه»، مردادماه ۱۳۹۲٫

صدرالحفاظی، سیدنصراله، نظارت قضایی بر اعمال دولت در دیوان عدالت اداری، تهران: شهریار، چاپ اول، ۱۳۷۲٫

طباطباییمؤتمنی، منوچهر، حقوق اداری تطبیقی (حاکمیت قانون و دادرسی اداری تطبیقی در چند کشور بزرگ)، تهران: سمت، چاپ پنجم، ۱۳۹۱٫

ــــــــــــــــ ، حقوق اداری، تهران: سمت، چاپ پانزدهم، ۱۳۸۷٫

فرکمان، آنکه و توماس و وگریش، دادگستری در آلمان، مترجمان: محمد صادریتوحیدخانه و حمید بهرهمند بگنظر، تهران: سمت، چاپ دوم، ۱۳۸۸٫

کمیسیون اروپایی ارتقاء عدالت (CEPEJ)، ارزیابی نظامهای قضایی اروپا در سال ۲۰۱۲، تهران: مرکز مطبوعات و انتشارات قوه قضاییه، چاپ اول، ۱۳۹۵٫

محمودی، جواد، بررسی تحلیلی دادرسی اداری در حقوق ایران، تهران: جنگل، چاپ دوم، ۱۳۹۳٫

مدکس، رابرت، قوانین اساسی کشورهای جهان، ترجمه سیّدمقداد ترابی، تهران: شهر دانش، چاپ اول، ۱۳۸۵٫

نجابتخواه، مرتضی، قانون دیوان عدالت اداری در نظم حقوقی کنونی، تهران: جنگل، چاپ اول، ۱۳۹۰٫

Administrative Justice in Europe ـ Report for Ireland, Available online at:

http://www.acaeurope.eu/en/eurtour/i/countries/ireland/ireland_en.pdf

Hriptievschi, Nadejda, et al, Specialisation of Judges and Feasibility of Creating Administrative Courts in the Republic of Moldova, LRCM, 2014.

Terekhova, Lyda, Grounds for the Specialization of Courts and Judges in Russia, Dostoevsky Omsk State University, RUSSIAN LAW JOURNAL Volume II (2014) Issue 4.

The Swedish Judicial System, Produced by the Ministry of Justice, Elanders, 2015.

Winkler, Roland, Administrative Justice in Europe:The EU Acquis, good practice and recent developments, University of Salzburg, 2007.

Woehrling, Jean ـ Marie, Judicial Control of Administrative Authorities in Europe: Toward A Common Model, Central Commission for the Navigation of the Rhine, France.

Zimmer, Markus B., Overview Of Specialized Courts. International Journal For Court Administration, 2009.

[۱]. لازم به ذکر است سابقه تاریخی ایجاد مرجع دادرسی اداری در ایران به قانون راجعبه شورای دولتی (مصوب ۷/۲/۱۳۳۹) برمیگردد. البته پیش از این تاریخ نیز احکامی در متمم قانون اساسی مشروطه و قانون استخدام کشوری (مصوب ۱۳۰۱) پیشبینی شده بود که در مبحث دوم این نوشتار به آنها اشاره خواهد شد.

[۲]. Workload

[۳]. Hriptievschi, Nadejda, et al, Specialisation of Judges and Feasibility of Creating Administrative Courts in the Republic of Moldova, LRCM, 2014, p.53.

[۴]. Ibid, p. 47.

[۵]. Terekhova, Lyda, Grounds for the Specialization of Courts and Judges in Russia, Dostoevsky Omsk State University, RUSSIAN LAW JOURNAL Volume II (2014) Issue 4, p.176.

.[۶] کمیسیون اروپایی ارتقاء عدالت (CEPEJ)، ارزیابی نظامهای قضایی اروپا در سال ۲۰۱۲، تهران: مرکز مطبوعات و انتشارات قوه قضاییه، چاپ اول، ۱۳۹۵، ص ۱۷۲٫

[۷]. Administrative Justice in Europe ـ Report for Ireland, available online at:

http://www.aca ـ europe.eu/en/eurtour/i/countries/ireland/ireland_en.pdf, p.2.

.[۸] طباطباییمؤتمنی، منوچهر، حقوق اداری، تهران: سمت، چاپ پانزدهم، ۱۳۸۷، صص ۴۷۲ ـ ۴۷۳٫

[۹]. صدرالحفاظی، سیدنصراله، نظارت قضایی بر اعمال دولت در دیوان عدالت اداری، تهران: شهریار، چاپ اول، ۱۳۷۲، صص ۲۹ ـ ۳۱٫

[۱۰]. Administrative Tribunals

[۱۱]. Tribunals and Inquiries Act

.[۱۲] هیأت پژوهشگران کاوندیش، نظام حقوقی انگلستان، ترجمه نسرین مهرآ، تهران: میزان، چاپ سوم، ۱۳۹۴، صص ۱۹۳ ـ ۱۹۴٫

[۱۳]. همان، ص ۱۹۵٫

.[۱۴] همان، صص ۱۹۵ – ۱۹۸٫

[۱۵]. همان، ص۲۰۰٫

[۱۶]. Ombudsman

.[۱۷] آجرلو، اسماعیل، حقوق اساسی کشورهای اسلامی، تهران: پژوهشکده شورای نگهبان، چاپ اول، ۱۳۹۵، ص ۲۷۷٫

[۱۸]. مدکس، رابرت، قوانین اساسی کشورهای جهان، ترجمه سیّدمقداد ترابی، تهران: شهر دانش، چاپ اول، ۱۳۸۵، صص ۲۵۶ و ۳۰۸٫

[۱۹]. Zimmer, Markus B., Overview of Specialized Courts. International Journal for Court Administration, 2009, p.1.

[۲۰]. Woehrling, Jean ـ Marie, Judicial Control of Administrative Authorities in Europe: Toward A Common Model, Central Commission for the Navigation of the Rhine, France, p.4.

[۲۱]. طباطباییمؤتمنی، منوچهر، حقوق اداری تطبیقی (حاکمیت قانون و دادرسی اداری تطبیقی در چند کشور بزرگ)، تهران: سمت، چاپ پنجم، ۱۳۹۱، ص ۵۱٫

.[۲۲] طباطبائیمؤتمنی، منوچهر، پیشین، ۱۳۸۷، صص ۴۷۴ ـ ۴۷۵٫

[۲۳]. Hriptievschi, Nadejda, et al, op. cit., p.49.

[۲۴]. CCJE (Consultative Council of European Judges)

[۲۵]. Ibid, Pp. 15 ـ ۱۶٫

.[۲۶] فرکمان، آنکه و توماس وگریش، دادگستری در آلمان، ترجمه محمد صادریتوحیدخانه و حمید بهره‌مندبگنظر، تهران: سمت، چاپ دوم، ۱۳۸۸، صص ۱۶۱ – ۱۶۷٫

[۲۷]. Zimmer, Markus B., op. cit., p.15.

[۲۸]. Family Courts

[۲۹]. Environmental Courts

[۳۰]. Probate Courts

[۳۱]. Tax Courts

[۳۲]. Workers’ Compensation Courts

[۳۳]. Water Courts

[۳۴]. Land Courts

[۳۵]. Administrative Courts

[۳۶] . Small Claims Courts

[۳۷]. Juvenile Courts

[۳۸]. Ibid, Pp. 11 ـ ۱۲٫

[۳۹]. The Swedish Judicial System, Produced by the Ministry of Justice, Elanders, 2015, p.19.

[۴۰]. cases concerning compulsory care

[۴۱]. Ibid, Pp.20 ـ ۲۱٫

.[۴۲] آجرلو، اسماعیل، پیشین، ص ۲۷۶٫

.[۴۳] همان.

[۴۴]. Areios Pagos

.[۴۵] مدکس، رابرت، پیشین، ص۵۶۱٫

[۴۶]. L’ ordre judiciaire

.[۴۷] الیوت، کاترین و کاترین ورنون، نظام حقوقی فرانسه، ترجمه صفر بیگزاده، تهران: سمت، چاپ اول، ۱۳۸۷، صص ۸۶ ـ ۸۷٫

.[۴۸] همان، صص ۱۲۵ ـ ۱۲۷٫

[۴۹]. ماده ۶ کنوانسیون اروپایی حمایت از حقوق بشر و آزادیهای اساسی ـ حق نسبت به برخورداری از دادرسی عادلانه: ۱ ـ هرکس در تصمیمگیری درباره اختلافات مربوط به حقوق و تعهدات مدنی یا راجعبه صحت انتساب هرگونه اتهام کیفری به وی، حق دارد به پرونده او به صورت عادلانه، علنی و در مدت متعارف، در دادگاهی مستقل و بیطرف که بهموجب قانون تشکیل شده است، رسیدگی شود …».

[۵۰]. همان، صص ۱۲۴ ـ ۱۲۵٫

[۵۱]. Zimmer, Markus B., op. cit., p.15.

[۵۲]. رضاییزاده، محمدجواد، محاکم اداری فرانسه و صلاحیت آنها در رسیدگی به دعاوی اداری، تهران: مدیریت، ۱۳۸۴، صص ۴۸ ـ ۴۹٫

[۵۳]. Crimean War

.[۵۴] همان، ص ۹۷٫

.[۵۵] طباطباییمؤتمنی، منوچهر، پیشین، صص ۵۰۱ ـ ۵۰۲٫

[۵۶]. همان، ص۴۴۹٫

.[۵۷] لازم به ذکر است دادگاههای فرانسه قبل از انقلاب کبیر را «پارلمان» مینامیدند.

[۵۸]. طباطباییمؤتمنی، منوچهر، حقوق اداری تطبیقی (حاکمیت قانون و دادرسی اداری تطبیقی در چند کشور بزرگ)، تهران: سمت، چاپ پنجم، ۱۳۹۱، صص ۵۷ – ۵۸ و ۶۳٫

.[۵۹] طباطبائیمؤتمنی، منوچهر، حقوق اداری، تهران: سمت، چاپ پانزدهم، ۱۳۸۷، ص ۵۰۳٫

[۶۰]. Woehrling, Jean ـ Marie, op. cit., p.7.

.[۶۱] الیوت، کاترین و کاترین ورنون، پیشین، ص ۸۸٫

.[۶۲] همان، ص ۱۲۱٫

.[۶۳] همان، صص ۱۲۲ ـ ۱۲۳٫

.[۶۴] مدکس، رابرت، پیشین، ص ۱۲۱٫

.[۶۵] همان، ص ۳۲٫

.[۶۶] آجرلو، اسماعیل، پیشین، صص ۲۷۸ ـ ۲۷۹٫

.[۶۷] همان.

.[۶۸] همان، صص ۲۷۵ ـ ۲۷۶، ۲۸۰٫

[۶۹]. ساکت، محمدحسین، دادرسی در حقوق اسلامی، تهران: میزان، چاپ اول، ۱۳۸۲، ص ۳۵۴٫

.[۷۰] بلاغی، سیدصدرالدین، عدالت و قضا در اسلام، تهران: امیرکبیر، چاپ سوم، ۱۳۵۸، صص ۱۶۹، ۱۷۱ ـ ۱۷۳٫

.[۷۱] ساکت، محمدحسین، پیشین، ص ۳۷۴٫

.[۷۲] همان، ص ۳۹۲٫

.[۷۳] اصل ۸۸ متمم قانون اساسی مشروطه ـ حکمیت منازعه در حدود ادارات و مشاغل دولتی بهموجب مقررات قانون به محکمه تمیز راجع است.

[۷۴]. اصل ۸۹ متمم قانون اساسی مشروطه ـ دیوانخانه عدلیه و محکمه‌ها وقتی احکام و نظامنامه‌های عمومی و ایالتی و ولایتی و بلدی را مجری خواهند داشت که آنها مطابق با قانون باشند.

[۷۵]. محمودی، جواد، بررسی تحلیلی دادرسی اداری در حقوق ایران، تهران: جنگل، چاپ دوم، ۱۳۹۳، ص۱۴٫

[۷۶]. صدرالحفاظی، سیدنصراله، پیشین، ص ۳۷٫

[۷۷]. زرنگ، محمد، تحول نظام قضایی ایران، ج۲، تهران: انتشارات مرکز اسناد انقلاب اسلامی، چاپ اول، ۱۳۸۱، ص ۲۰۷ ـ ۲۰۸٫

.[۷۸] سابقه ایجاد مراجع مزبور، به سالهای آغازین تصویب قانون اساسی مشروطه و متمم آن بازمیگردد. در اولین مورد میتوان به تصویبنامه هیأت وزیران در سال ۱۳۲۸ هـ..ق. درخصوص صلاحیت وزارت مالیه در رسیدگی به دعاوی مربوط به خالصجات دولت اشاره کرد، سپس بهموجب قانون وزارت مالیه (مصوب ۱۳۳۳ هـ..ق.) «اداره محاکمات مالیه» مرکب از سه عضو تحت ریاست وزیر مالیه تأسیس شد و به تظلمات مردم از تعدیات مأموران مالیه در وصول مالیات رسیدگی میکرد. در تاریخ ۱۹/۲/۱۳۰۷ بهموجب مادهواحده قانون تعیین مرجع دعاوی میان افراد و دولت، مقرر شد رسیدگی به بخشی از دعاوی راجعبه اموال منقول و حقوق متعلقه به آن و متعلقه به اموال غیرمنقول که یک طرف آن دولت بوده و ناشی از اعمال تصدی است و منشأ ایجاد آن پس از تصویب قانون یادشده باشد، همچنین دعاوی ملکی ناشی از اعمال تصدی دولت اعم از اینکه منشأ تولید آن قبل یا بعد از تصویب این قانون باشد، به شرط ناشی شدن از اعمال تصدی دولت، همگی در صلاحیت محاکم عدلیه است و سایر دعاوی که یک طرف آن دولت باشد به طریق اداری، در ادارات مربوط حلوفصل میشود. قانون راجعبه دعاوی میان اشخاص و دولت (مصوب ۱۳۰۹) رسیدگی به بخشی از دعاوی دولت را در صلاحیت محاکمات مالیه قرار داد. براساس لایحه قانونی حذف محاکم اختصاصی (مصوب ۱۳۳۱) اقدام به حذف برخی از محاکم اختصاصی شد که پیش از این در نظام حقوقی ایران ایجاد شده بودند. نک: همان، صص ۳۴ – ۳۶٫

.[۷۹] صدرالحفاظی، سیدنصراله، «از شورای دولتی تا دیوان عدالت اداری»، «مجله حقوق اساسی»، سال هفتم، ش ۹، ۱۳۸۷، ص ۲۰۲٫

.[۸۰] اداره کل امور فرهنگی و روابط عمومی مجلس شورای اسلامی، صورت مشروح مذاکرات مجلس بررسی نهایی قانون اساسی جمهوری اسلامی ایران، ج۳، چاپ اول، ۱۳۶۴، جلسه شصتم، ص۱۶۵۲٫

[۸۱]. طاهری خرم آبادی، نک: همان، ص ۱۶۵۳٫

.[۸۲] همان.

.[۸۳] طباطبائیمؤتمنی، منوچهر، حقوق اداری تطبیقی (حاکمیت قانون و دادرسی اداری تطبیقی در چند کشور بزرگ)، تهران: سمت، چاپ پنجم، ۱۳۹۱، صص ۴۹ ـ ۵۰٫

[۸۴]. ماده ۴ـ قضات دیوان با حکم رئیس قوه قضاییه منصوب و باید دارای ده‌ سال سابقه کار قضایی باشند. درمورد قضات دارای مدرک کارشناسی ارشد یا دکترا در یکی از گرایشهای رشته حقوق یا مدارک حوزوی همتراز، داشتن پنج سال سابقه کار قضایی کافی است.

تبصره ۱ـ قضاتی که حداقل پنج سال سابقه کار قضایی در دیوان دارند، از شمول این ماده مستثنی میباشند.

.[۸۵] نجابتخواه، مرتضی، قانون دیوان عدالت اداری در نظم حقوقی کنونی، تهران: جنگل، چاپ اول، ۱۳۹۰، صص ۱۷ ـ ۱۸٫

[۸۶]. طبق ماده ۱ قانون حمایت خانواده (مصوب ۱۳۹۱) «بهمنظور رسیدگی به امور و دعاوی خانوادگی، قوه قضاییه موظف است ظرف سه سال از تاریخ تصویب این قانون در کلیه حوزههای قضایی شهرستان به تعداد کافی شعبه دادگاه خانواده تشکیل دهد. تشکیل این دادگاه در حوزه‌های قضایی بخش به تناسب امکانات به تشخیص رئیس قوه قضاییه موکول است.

تبصره ۱ـ از زمان اجرای این قانون در حوزه قضایی شهرستان‌هایی که دادگاه خانواده تشکیل نشده است تا زمان تشکیل آن، دادگاه عمومی حقوقی مستقر در آن حوزه با رعایت تشریفات مربوط و مقررات این قانون به امور و دعاوی خانوادگی رسیدگی میکند».

[۸۷]. ‌مادهواحده قانون الحاق سازمان قضایی نیروهای مسلح جمهوری اسلامی ایران به دادگستری جمهوری اسلامی ایران (مصوب ۱۳۶۰) ـ در اجرای اصل یکصد و هفتاد و دوم قانون اساسی جمهوری اسلامی ایران از تاریخ تصویب این قانون سازمان قضایی ارتش جمهوری ‌اسلامی و کلیه دادسراها و دادگاههای نظامی مستقر در سراسر کشور از ستاد مشترک ارتش جمهوری اسلامی ایران جدا و به وزارت دادگستری ملحق ‌می‌گردد.

تبصره ۳ ـ بودجه سازمان همهساله در بودجه کل کشور در ردیف مستقل ذیل ردیف دادگستری منظور خواهد شد.

تبصره ۷ ـ تشکیلات اداری سازمان توسط وزیر دادگستری و رئیس سازمان امور اداری و استخدامی و رئیس سازمان قضایی، تهیه و به ‌تصویب ریاست قوه قضاییه خواهد رسید.

.[۸۸] سلطانی، سیدناصر، «مبانی قانونی و روشهای جذب و آموزش قضات محاکم اداری در فرانسه»، «گزارش پژوهشی پژوهشکده حقوق عمومی و بینالملل پژوهشگاه قوه قضاییه»، مردادماه ۱۳۹۲، صص۳ – ۸٫

.[۸۹] بر این اساس، ماده ۱۲۲ قانون تشکیلات و آیین دادرسی دیوان عدالت اداری مقرر کرده است: مقررات مربوط به رد دادرس و نحوه ابلاغ اوراق، آراء و تصمیمات دیوان و وکالت و سایر موارد سکوت در این قانون به ترتیبی است که در قانون آیین دادرسی دادگاههای عمومی و انقلاب (در امور مدنی) و قانون اجرای احکام مدنی مقرر شده است.

[۹۰]. برای نمونه میتوان به موارد زیر اشاره کرد:

تکلیف به تخصیص شعبی برای رسیدگی تخصصی

ماده ۵۶۶ قانون آیین دادرسی کیفری (مصوب ۱۳۹۲): تمام مراجع قضایی موضوع این قانون مکلفند با توجه به نوع دعاوی به تخصیص شعبه یا شعبی از مراجع قضایی برای رسیدگی تخصصی اقدام کنند.

اختیار تعیین شعب تخصصی

ذیل ماده ۴ قانون تشکیل دادگاههای عمومی و انقلاب، مبنی بر صلاحیت رئیس قوه قضاییه برای تخصیص شعبی از دادگاههای حقوقی و کیفری جهت رسیدگی تخصصی: «هر حوزه قضایی که دارای بیش از یک شعبه دادگاه عمومی باشد آن شعب‌، به حقوقی و جزایی تقسیم می‌شوند. دادگاههای حقوقی صرفاً به امور حقوقی و ‌دادگاههای جزایی فقط به امور کیفری رسیدگی خواهند نمود.

‌تخصیص شعبی از دادگاههای حقوقی و کیفری برای رسیدگی به دعاوی حقوقی یا‌ جزایی خاص مانند امور خانوادگی و جرائم اطفال با رعایت مصالح و مقتضیات از وظایف ‌و اختیارات رئیس قوه قضاییه است».

مواد ۱ و ۴ آیین‌نامه اصلاحی قانون تشکیل دادگاههای عمومی و انقلاب مصوب ۱۵/۳ /۱۳۷۳ و اصلاحات بعدی:

ماده ۱ـ در هر حوزه قضایی که بیش از یک شعبه دادگاه عمومی وجود دارد، به تشخیص رئیس قوه‌ قضاییه یا مقامات مجاز از طرف وی، شعب دادگاه براساس نیاز و به نسبت تراکم کار، به حقوقی و جزایی تقسیم می‌شوند. همچنین تعیین شعبه یا شعبی از دادگاه تجدیدنظر استان به دادگاه کیفری استان و تشکیل شعبه یا شعبی از دادگاه تجدیدنظر استان به دادگاه کیفری استان و تشکیل شعبه یا شعب تشخیص دیوانعالی کشور براساس نیاز و تراکم کار با تصویب رئیس قوه ‌قضاییه خواهد بود.

ماده ۴ـ به پیشنهاد رئیس کل دادگستری استان و تصویب رئیس قوه ‌قضاییه، شعب دادگاههای عمومی حقوقی و عمومی جزایی و دادسرا در هر حوزه قضایی به تناسب امکانات و ضرورت، جهت انجام تحقیقات و رسیدگی به جرائم و دعاوی خاص تخصیص می‌یابند از قبیل:

الف ـ دادسراها و دادگاههای عمومی جزایی شامل:

جرائم اطفال

سرقت و آدم‌ربایی

صدور چک پرداختنشدنی

جرائم صنفی (خوراکی، بهداشتی، داروئی و سایر صنوف)

جرائم مربوط به مفاسد اجتماعی

جعل و کلاهبرداری

جرائم کارکنان دولت

ب ـ دادگاههای عمومی حقوقی شامل:

دعاوی تجاری

امور حسبی

دعاوی ثبتی، مالکیتهای معنوی و صنعتی

اعتراض به تصمیمات مراجع غیردادگستری

دعاوی خانواده

دعاوی موجر و مستأجر

دعاوی بین‌‌المللی

تبصره ماده ۲ قانون شوراهای حل اختلاف (مصوب ۱۳۹۴) مقرر داشته است: «رئیس قوه قضاییه می‌تواند برای رسیدگی به امور خاص به ترتیب مقرر در این قانون شوراهای تخصصی تشکیل دهد».

[۹۱]. ماده ۲ قانون تشکیلات و آیین دادرسی دیوان عدالت اداری مقرر داشته است: «دیوان در تهران مستقر است و متشکل از شعب بدوی، تجدیدنظر، هیئت عمومی و هیئتهای تخصصی میباشد. تشکیلات قضایی، اداری و تعداد شعب دیوان با تصویب رئیس قوه قضاییه تعیین میشود.

تبصره ـ رئیس دیوان عدالت اداری میتواند پیشنهادات خود را به رئیس قوه قضاییه ارائه نماید».