وکیل حجت اله کریمیان

وکیل پایه یک دادگستری (اصفهان)
وکالت تخصصی در دعاوی کیفری

موبایل: 09132100173

مفهوم و شاخص‌های دعاوی خرد اداری

برگرفته از نشست های حقوقی سایت قوه قضاییه: IJRI.EADL.IR

مفهوم و شاخص‌های دعاوی خرد اداری

مقدمه
دیوان عدالت اداری به منزله مرجع نظارت قضایی بر رعایت اصل حاکمیت قانون در دستگاههای اجرایی امروزه با مسایل عدیدهای در تحقق یک نظارت کارآمد روبروست. برای نمونه بنابر اظهار جناب آقای بهرامی، رییس محترم دیوان عدالت اداری، در سال ۱۳۹۴ بیش از ۱۱۲ هزار پرونده وارد این مرجع شده که دیوان عدالت برای رسیدگی به آنان تنها یکصد قاضی در اختیار دارد.[۱۴۷] بدیهی است عدم تناسب میان این حجم از پرونده با امکانات دیوان موجب اطاله دادرسی شده که در کنار استقرار این مرجع در پایتخت، دسترسی مردم به عدالت اداری را با چالشهای جدی مواجه میسازد.
حجم فزاینده پروندههای وارده به دیوان عدالت اداری و ضرورت رسیدگی دقیق به آنان موجب گردیده تا محققان و سیاستگذاران به دنبال راهحلهایی جهت کاهش بار دیوان عدالت اداری از یک سو و تأمین یک رسیدگی منصفانه برای شاکیان از سوی دیگر باشند. لذا بحث و بررسی در مورد ایده «دعاوی خرد»[۱۴۸] که نخستین بار در مباحث مربوط به حقوق خصوصی[۱۴۹] طرح شده است، به عنوان یک راهکار کاهش حجم دعاوی در دیوان عدالت اداری، مفید میباشد. به ویژه آنکه مدیران دیوان عدالت اداری نیز چنین ایدههایی را مورد توجه قرار دادهاند.[۱۵۰]
پیش از این نیز در میزگرد تخصصی «ارزیابی عملکرد و امکانسنجی احیای شوراهای حل اختلاف تخصصی دیوان عدالت اداری» (۲۱ خرداد ۱۳۹۴ ـ گروه حقوق اداری) این نظر مطرح شد که اگر قرار بر احیای این شوراها باشد یکی از شروط لازم، محدود نمودن صلاحیت این مراجع به دعاوی خرد است تا در نهایت از حجم زیاد دعاوی دیوان اجتناب به عمل آمده و بتوان از ایجاد احساس عدالت در دو طرف دعوا اطمینان حاصل نمود.[۱۵۱] اما آیا با مراجعه به سوابق این مرجع می‌توان به معیارهایی دست یافت که شاخص دعوای خرد اداری باشد؟
در سال ۱۳۸۶ آییننامه اجرایی شوراهای حل اختلاف تخصصی دیوان عدالت اداری در هیئت وزیران مورد تصویب قرار گرفت. هر چند این مراجع در سال ۱۳۸۸ برچیده شدند اما مراجعه به مقررات و رویه آنان میتواند برای رسیدن به معیاری در خصوص دعاوی خرد اداری راهگشا باشد. ماده ۲ آییننامه مزبور اشعار میدارد:«حدود صلاحیت شوراهای حل اختلاف تخصصی، رسیدگی به پرونده‌های مربوط به اقدامات دسـتگاه‌های موضوع ماده (۱۳) قانون دیوان عدالت اداری (مصوب ۱۳۸۵)[۱۵۲] می‌باشد که قابلیت طرح در شعب دیوان عدالت اداری را دارند و دارای ماهیت قضایی نبوده یا ماهیت قضایی آن از پیچیدگی کمتری برخوردار است.»
گزارش تمام متن
مفهوم و شاخص‌های دعاوی خرد اداری
مقدمه
مفهوم و شاخص‌های دعاوی خرد اداری
چالش‌های قانونی و ساختاری پذیرش ایده دعاوی خرد
آثار شناسایی ایده دعاوی خرد
نتیجه
منابع

مفهوم و شاخص های دعاوی خرد اداری*
مقدمه
دیوان عدالت اداری به منزله مرجع نظارت قضایی بر رعایت اصل حاکمیت قانون در دستگاههای اجرایی امروزه با مسایل عدیدهای در تحقق یک نظارت کارآمد روبروست. برای نمونه بنابر اظهار جناب آقای بهرامی، رییس محترم دیوان عدالت اداری، در سال ۱۳۹۴ بیش از ۱۱۲ هزار پرونده وارد این مرجع شده که دیوان عدالت برای رسیدگی به آنان تنها یکصد قاضی در اختیار دارد.[۱۴۷] بدیهی است عدم تناسب میان این حجم از پرونده با امکانات دیوان موجب اطاله دادرسی شده که در کنار استقرار این مرجع در پایتخت، دسترسی مردم به عدالت اداری را با چالشهای جدی مواجه میسازد.
حجم فزاینده پروندههای وارده به دیوان عدالت اداری و ضرورت رسیدگی دقیق به آنان موجب گردیده تا محققان و سیاستگذاران به دنبال راهحلهایی جهت کاهش بار دیوان عدالت اداری از یک سو و تأمین یک رسیدگی منصفانه برای شاکیان از سوی دیگر باشند. لذا بحث و بررسی در مورد ایده «دعاوی خرد»[۱۴۸] که نخستین بار در مباحث مربوط به حقوق خصوصی[۱۴۹] طرح شده است، به عنوان یک راهکار کاهش حجم دعاوی در دیوان عدالت اداری، مفید میباشد. به ویژه آنکه مدیران دیوان عدالت اداری نیز چنین ایدههایی را مورد توجه قرار دادهاند.[۱۵۰]
پیش از این نیز در میزگرد تخصصی «ارزیابی عملکرد و امکانسنجی احیای شوراهای حل اختلاف تخصصی دیوان عدالت اداری» (۲۱ خرداد ۱۳۹۴ ـ گروه حقوق اداری) این نظر مطرح شد که اگر قرار بر احیای این شوراها باشد یکی از شروط لازم، محدود نمودن صلاحیت این مراجع به دعاوی خرد است تا در نهایت از حجم زیاد دعاوی دیوان اجتناب به عمل آمده و بتوان از ایجاد احساس عدالت در دو طرف دعوا اطمینان حاصل نمود.[۱۵۱] اما آیا با مراجعه به سوابق این مرجع می‌توان به معیارهایی دست یافت که شاخص دعوای خرد اداری باشد؟
در سال ۱۳۸۶ آییننامه اجرایی شوراهای حل اختلاف تخصصی دیوان عدالت اداری در هیئت وزیران مورد تصویب قرار گرفت. هر چند این مراجع در سال ۱۳۸۸ برچیده شدند اما مراجعه به مقررات و رویه آنان میتواند برای رسیدن به معیاری در خصوص دعاوی خرد اداری راهگشا باشد. ماده ۲ آییننامه مزبور اشعار میدارد:«حدود صلاحیت شوراهای حل اختلاف تخصصی، رسیدگی به پرونده‌های مربوط به اقدامات دسـتگاه‌های موضوع ماده (۱۳) قانون دیوان عدالت اداری (مصوب ۱۳۸۵)[۱۵۲] می‌باشد که قابلیت طرح در شعب دیوان عدالت اداری را دارند و دارای ماهیت قضایی نبوده یا ماهیت قضایی آن از پیچیدگی کمتری برخوردار است.»
در این ماده عبارت «اقدامات اداری فاقد ماهیت قضایی یا با پیچیدگی کمتر» حایز اهمیت است. در مباحث حقوقی، اقدامات اداری در مقابل تصمیمات اداری طرح میشود. تصمیم اداری یک عمل حقوقی یکجانبه و ارادی است که «با قصد انشا و به منظور ایجاد یک وضع حقوقی بین اشخاص و یا اصلاح یا لغو یک وضع حقوقی موجود میان آنها صورت میگیرد و منشأ حق و تکلیف له یا علیه آنها می‌شود.» این اعمال به دو دسته کلیِ عام و غیرشخصی (آییننامه و بخشنامه) و یا انفرادی و شخصی (گواهینامه، پروانه، امریه یا اخطار اداری، احکام استخدامی و اداری) و… تقسیم میشوند.[۱۵۳]
اما اقدامات اداری «به مجموعه عملیاتی گفته میشود که برای تهیه مقدمات تصمیمات اداری یا اجرای آنها انجام میشود.» اقدامات اداری نیز به دو دسته تقسیم میشوند:
اعمال مادی یا مقدماتی؛ مانند طرحها و برنامهها، پیشنهادها، آرا و نظرات مشورتی و بررسیهای مقدماتی؛
اعمال اجرایی: که به منظور اجرای تصمیمات حقوقی اداره انجام می‌شوند. مانند توقیف روزنامه یا مجله، بستن محل کسب و… .[۱۵۴]
با این توضیح شاید بتوان گفت برخی اقدامات اداری میتوانند نوعی دعوای خرد اداری محسوب شوند که مطابق منطق رسیدگی به اینگونه دعاوی و ماده ۱ آیین نامه[۱۵۵] مزبور واجد نوع خاصی از دادرسی است.
البته جا داشت در ماده ۵ این آییننامه[۱۵۶] وقتی طرق مطرح شدن پرونده در شوراهای حل اختلاف تخصصی بیان میشد، معیارهای دقیقی برای دعاوی شایسته این قبیل رسیدگیها ارایه میگردید. امری که به گزارش ناظران موجب اختلاف در تعیین مصداق دعاوی کم اهمیت یا مهم شده بود.[۱۵۷] برای مثال آیا میتوان گفت آن دست دعاوی اداری که حل آن از عهده مشتکیعنه خارج بوده و نیاز به اقداماتی مانند تصویب بودجه توسط مرجعی بالاتر دارد تا تصمیم مورد نظر شاکی اخذ شود یک دعوای خرد (نه لزوماً کماهمیت) به شمار آمده و بهتر است در مرجعی دیگر و با روش هایی مانند گفتگو و مصالحه حل و فصل شود؟
اما کسانی که با طرح چنین ایدههایی در خصوص دعاوی اداری مخالفاند، کم نیستند. دکتر «نهرینی» صلاحیتهای قانونی دیوان عدالت اداری را واجد ویژگی و اهمیت خاصی دانسته که همین امر سپردن آن را به مراجعی دیگر تحت عنوان نهاد رسیدگی به دعاوی خرد ناموجه میسازد. این نظر توسط برخی دیگر از صاحبنظران تأیید[۱۵۸] و گفته شده تظلمخواهی از دستگاههای دولتی امری کم اهمیت نیست. به ویژه آنکه از دید برخی متخصصان، توافق افراد برای مراجعه به نهادی غیر از دیوان عدالت اداری (استفاده از سازوکار صلح و سازش) هرگز به معنای کم اهمیت بودن این قبیل دعاوی نیست. گرچه برخی صاحبنظران بر این باوراند برخی دعاوی مانند آن دست پروندههای مربوط به آرا و تصمیمات کمیسیونهای هیئت حل اختلاف ادارۀ کار که جنبه آمرانه نداشته و میتوان از کارفرما برای کارگر استمهال نمود، از اهمیت برابر با سایر دعاوی اداری برخوردار نیستند و حساسیت کمتری دارند.[۱۵۹]
دعاوی خرد در مواردی که به دلایلی مانند هزینههای دادرسی، زمان رسیدگی به پروندهها و…، افراد انگیزه لازم برای طرح اینگونه دعاوی به علت عدم صرفه اقتصادی را ندارند، بیشتر قابل توجه به نظر میرسند. بدیهی است که اگر اشخاص معینی به موجب قانونی ذی‌حقشناخته شوند، تقاضای اجرای آن قانون عمدتاً وابسته به اراده همان اشخاص است؛ حال اگر اشخاص مزبور انگیزه کافی برای توسل به قانون و احقاق حق خود از این طریق را نداشته باشند، قوانین مربوط اثر خود را از دست خواهند داد.
از طرفی عدم امکان طرح این دست دعاوی توسط افراد متضرر از دولت و مؤسسات عمومی بر وضعیت کلی حاکمیت قانون در کشور قابل تأمل است. به ویژه آنکه «هدف نظارت قضایی بر اداره تنها حفظ حقوق متضررین نیست بلکه جلوگیری از تعدی کارگزاران اداری و اجرایی از حدود صلاحیت خود نیز مطلوب دیگر آن است.» بر همین اساس فلسفه وجودی دیوان عدالت اداری جلوگیری از تعدی کارگزاران‏ عمومی از حدود صلاحیت و وظایفشان و حمایت از مردم در مقابل آنهاست.[۱۶۰]
با این ملاحظات گرچه پذیرش دعاوی خرد به مثابه یک ایده نو در نظام حقوق اداری کشور میتواند موجب کاهش بار دیوان عدالت اداری شود، اما از پیامدهای احتمالی آن نیز نمیتوان به راحتی چشمپوشی کرد. در نشست علمی کنونی تلاش شده است تا حد امکان ابعاد گوناگون ایده دعاوی خرد مورد بررسی و ارزیابی قرار گیرد.
دکتر عباس توازنیزاده:[۱۶۱]
کاهش حجم پروندههای جاری، از اولویتهای اصلی دیوان عدالت اداری است. بیتردید افزایش پروندهها بر کیفیت آرا تأثیر میگذارد. زیرا وجود تعداد زیاد پرونده در یک مرجع قضایی موجب اطاله دادرسی و نیز کاهش دقت قضات در رسیدگی میشود. لذا پژوهشگاه قوه قضاییه در پی آن است تا هر ایده قابل توجهی را که میتواند در کاهش پروندهها مؤثر باشد موضوع تحقیق قرار دهد. در نشست حاضر امکان ارایه تعریف از مفهومی به نام دعاوی خرد اداری و پیامدهای آن، محور اصلی بحث است و پرسشهایی مانند اینکه آیا ماهیت این دعاوی باید با توجه به بستر اصلی آن یعنی حقوق خصوصی تعریف شود و آیا با توجه به اقتضائات حقوق عمومی، این ایده در دیوان عدالت اداری قابل پذیرش و اعمال است، مورد بحث قرار خواهند گرفت.[۱۶۲]
۱٫مفهوم و شاخصهای دعاوی خرد اداری
دکتر مهدی هداوند:[۱۶۳]
موضوع نشست جدید است و میتوان آن را با اشاره به یک تجربه اداری توضیح داد. در مراجعه اینجانب به یکی از شعب سازمان تأمین اجتماعی جهت انتقال بیمه به نظر رسید، در محاسبه مسئول مربوطه حدود ۳ میلیون تومان اشتباه رخ داده است. اما وی و رییس شعبه این امر را نپذیرفته و نهایتاً پیشنهاد دادند در دیوان عدالتاداری شکایتی طرح شود. اما با توجه به تجربههای پیشین به نظر آمد بهتر است از شکایت به دیوان صرفنظر شود. زیرا در گام اول باید دادخواستی به هیئت تشخـیص مـطالبات مـاده ۴۲ قانون تأمین اجتـماعی (مصوب ۱۳۵۴)[۱۶۴] ارایه میشد. اگر دو مرحله رسیدگیِ این هیئت وافی به مقصود نبود، محتملاً پرونده دو مرحله نیز در دیوان مورد رسیدگی قرار میگرفت. فرایندی که حدوداً سه سال زمان می بَرد. ضمن آنکه اگر فرد در پایان این فرایند موفق به اخذ رأی مطلوب نشود، باید چندین برابر مبلغ اولیه جهت انتقال بیمه پرداخت کند. در چنین شرایطی به نظر میرسد مطلوب آن است که رکنی در همان اداره برای رسیدگی به این قبیل موارد وجود داشته باشد. زیرا روزانه در تمام سازمان‌های اداری با چنین مسایلی مواجه هستیم که گرچه مردم از پیگیری آن صرفنظر می‌کنند اما در نهایت موجب نارضایتی شهروندان از دستگاه حکومت میشود. نباید غافل بود که کارمندِ مسئول عمدتاً سعی میکند در چنین مواردی هزینه بیشتری از ارباب رجوع بگیرد تا در صورت بازرسیِ نهادهای مسئول، به دلیل انجام محاسبه کمتر در معرض اتهام رشوهخواری قرار نگیرد. در حالی که اگر نهاد پیشگفته در ادارات ایجاد شود و به کارمند دستور دهد، وی اصراری بر نظر اشتباه خود نخواهد داشت. لذا دعواهایی را که به راحتی در خود اداره قابلیت رسیدگی دارند میتوان دعاوی خرد نامید. شایسته است این دعاوی به دادخواست نیاز نداشته، به صورت شفاهی طرح شوند و بتوان در حداقل زمان به مسأله رسیدگی نمود.
در نظامهای حقوقی مدرن معمولاً نهادهایی در خود اداره ایجاد میشوند که بخش زیادی از همین دست دعاویِ فاقد پیچیدگی حقوقی در آن حل و فصل می‌شوند. در نظامهای آلمان، آمریکا و انگلیس دو یا سه مرحله رسیدگی اداری وجود دارد. ورودی دیوان عدالت اداری سالانه بیش از ۱۰۰ هزار پرونده است که تنها ۱۰۰ قاضی برای رسیدگی بدانها اختصاص یافته است. اگر بخشی از این دعاوی ابتدا در خود اداره رسیدگی شوند، احتمالاً تعداد پروندههای ورودی به نصف تقلیل پیدا کند. تأکید میشود ساختار دیوان نباید تضعیف و راهکارهای کاهش دعاوی نباید بدان منجر شود که برخی دعاوی یک مرحلهای شده، به دیوان ارجاع نشوند. حتی لازم است در دیوان جلسات استماع برگزار تا رسیدگیها تقویت گردند. اکنون در برخی محافل سخن از آن است که بعضی دعاوی حوزه تعزیرات قابلیت طرح در دیوان عدالت نداشته باشند. حال آنکه تصویب چنین قانونی مخالف با قانون اساسی است.
گرچه ارایه شاخص برای دعاوی خرد کار مشکلی است، اما میتوان نگاه دیگری نیز به مسأله داشت. هر استدلال حقوقی واجد سه مرحله شناخت موضوع، شناخت حکم و استنتاج است. در اداره نیز همین فرایند طی میشود. برای مثال پلیسی که در خیابان حضور دارد، موضوع را (برای مثال ماشینی که از چراغ قرمز رد میشود) تشخیص میدهد؛ سپس حکم را که فرضاً ۱۰۰ هزار تومان جریمه است شناسایی و نهایتاً برگه خلافی را صادر میکند. تفاوت استدلال اداری و قضایی در این است که استدلال اداری موضوع محور است. برای نمونه در خصوص تخلفات راهنمایی و رانندگی بحث اصلی بر روی تشخیص موضوع (رد شدن از چراغ قرمز) است تا تشخیص حکم (میزان خلافی). در دادگستری اما کفه موضوع و حکم به هنگام استدلال حقوقی برابر است و این امر در سطح دیوان عالی کشور به نفع تشخیص حکم سنگینی میکند. در دیوان عدالت اداری نیز بحث بر روی شناخت حکم، یعنی شناخت و تفسیر قانون راجع به موارد مختلف، است.[۱۶۵]
لذا مصداق دعاوی خرد اداری آن جایی است که اختلاف مردم با اداره بر روی موضوع باشد. بنابراین اختلافاتی که تأکید آن بر موضوع است (اینکه واقعه اتفاق افتاده است یا خیر، محاسبه صحیح است یا نه و… .) میتوانند شاخص دعوای خرد باشند. حال باید بررسی کرد در کدام ادارات تأکید بر موضوع است.
دکتر محمدرضا رفیعی:[۱۶۶]
ایده دعاوی خرد عمدتاً در حوزه حقوق مصرف کنندگان طرح میشود. در این حوزه شهروندان بنا به دلایلی از جمله عدم صرفه اقتصادی، علاقهای به طرح دعوا ندارند. لذا در مواردی که ارزش مالی ناشی از دعوا به حدی ناچیز است که فرایند عادی رسیدگی مانع از طرح دعوا میشود، با یک دعوای خرد روبرو هستیم. البته نباید از یاد برد که این ممانعت موجب میشود از یک طرف احقاق حقوق مردم صورت نگیرد و از طرف دیگر دستگاههای اجرایی در نقض حقوق مردم به دلیل اطمینان از عدم طرح دعوا جری شوند. حال آنکه امکان شکایت، خود موجب بازدارندگی است. بنابراین باید برای اینگونه دعاوی تمهیدات رسیدگیِ سریع ایجاد شود تا انگیزه طرح دعوا به وجود آید.
به طور کلی دعاوی خرد دایرمدار ارزش خواسته است. برای مثال مطابق بند الف ماده ۹ قانون شورای حل اختلاف (مصوب ۱۳۹۴) دعاوی مالی راجع به اموال منقول تا نصاب ۲۰ میلیون تومان در صلاحیت این شورا دانسته شدهاند؛[۱۶۷] یا در حوزه کیفری به نوعی میتوان از دعاوی مربوط به جرایم تعزیری درجه ۶ تا ۸ به عنوان دعوای خرد کیفری یاد کرد.[۱۶۸]
در بادی نظر به آن دلیل که در دیوان تقویم خواسته انجام نمیشود نمیتوان از این ایده دفاع کرد. توضیح آنکه دعاوی در دیوان مانند دعاوی غیر مالی در دعاوی مدنی هستند که تقویم خواسته صورت نمیگیرد و هزینه دادرسی مشخصی برای همه آنها تعیین شده است.
اما پرسش مهم این است که آیا در خصوص دعاوی مطروح در دیوان عدالت اداری میتوان اقدام به تفکیک دعاوی مالی از غیرمالی نمود؟ به نظر میرسد پاسخ مثبت است. شاهد این مدعا این است که در حال حاضر برخی دعاوی از لحاظ موضوع شکایت و خواسته در صلاحیت دیوان قرار دارند، اما به لحاظ وضعیت حقوقی شاکی یا طرف شکایت، از شمول صلاحیت دیوان خارجاند و بر این اساس، شعب دیوان اقدام به صدور قرار عدم صلاحیت به شایستگی دادگاههای حقوقی میکنند. برخی از این دعاوی در دادگاه حقوقی، مالی محسوب میشوند و در نتیجه، اخطار رفع نقص از حیث تقویم خواسته صادر میشود تا ارزشِ خواسته معین شود. برای مثال و با اذعان به اختلاف رویه قضایی در تعریف و مصادیق دعاوی مالی و غیرمالی، میتوان به اعتراض دستگاههای اجرایی (در مقام کارفرما) به آرای مراجع حل اختلاف کار یا دعاوی استخدامی مستخدمان برخی از دستگاه‌های اجرایی که از شمول بند ۳ ماده ۱۰ قانون دیوان عدالت اداری خارجاند، اشاره کرد.
بعد از تفکیک دعاوی مالی و غیرمالی، مسأله دیگری که با آن مواجهیم تعیین حد نصاب برای دعاوی خرد است. به نظر میرسد میتوان مشابه دعاوی مدنی در اینجا نیز حدنصابی تعریف کرد. البته نباید از این نکته غفلت کرد که در برخی از دعاوی مطروحه در دیوان، اگرچه ارزش فعلی خواسته ناچیز است اما دارای اثر طولانی مدتی هستند و بر این اساس نمیتوان آنها را جزو دعاوی خرد دانست. برای نمونه دریافت یک فوقالعاده مستمر هرچند مبلغ قابل توجهی به حقوق فرد اضافه نمیکند، اما به لحاظ احتساب در بازنشستگی او اثر طولانی مدت دارد.
شایان ذکر است در کنار دعاوی خرد میتوان ایده دعاوی آسان را نیز طرح کرد. در این دعاوی به نوعی تمرکز بر تشخیص موضوع است، ماهیت دعوا چندان پیچیده نیست و نتیجه دعوا به راحتی قابل تشخیص است. برای نمونه میتوان از دعوای مطالبه وجه اسناد تجاری، الزام به تنظیم سند تجاری، تخلیه عینِ مستأجره، گواهی حصر وراثت و… در دعاوی مدنی یاد کرد. لازم به ذکر است بخشی از دعاوی در صلاحیت شوراهای حل اختلاف از این سنخ میباشند. بر همین اساس ماده ۲ آییننامه اجرایی شوراهای حل اختلاف تخصصی دیوان عدالت اداری، حدود صلاحیت این شوراها را رسیدگی به پرونده‌هایی اعلام کرده بود که دارای ماهیت قضایی نبوده یا ماهیت قضایی آن از پیچیدگی کمتری برخوردار است؛ این عبارات، بیان دیگرِ دعاوی آسان است.
چالشهای قانونی و ساختاری پذیرش ایده دعاوی خرد
دکتر مسلم آقایی طوق:[۱۶۹]
موضوع نشست جدید و خوب است. اما با مطالعاتی که انجام شد نسبت به اصل موضوع دعاوی خرد تردیدهایی ایجاد گردید. به طور کلی اهداف مختلفی می‌تواند پشت طرح ایده دعاوی خرد اداری باشد؛ مانند رفع اطاله دادرسی یا بستر‌سازی برای پیگیری آن دست دعاوی که طرح آن در دیوان صرفه اقتصادی ندارد. اما این اهداف هر کدام راهکارهای مختلفی دارند که باید به صورت مجموعی دیده شوند. لذا نباید نهادی ایجاد کرد که مقرر شود آرای آن کاملاً قطعی بوده قابلیت طرح در دیوان عدالت ندارند. این روش با عنایت به نظرات شورای قانون اساسی فرانسه خلاف اصول کلی حقوق است.
حال با توجه به وضعیت دیوان عدالت اداری، نمیتوان معیار خاصی برای شناخت دعاوی خرد اداری ارایه کرد. شاید بیان شود میتوان مبلغ محور عمل کرده برخی دعاوی با مبالغ پایین را خرد به شمار آورد. تنها در کشورهایی مانند کلمبیا، پرو، ایتالیا و اسپانیا مقرر شده که برای هر مبلغ خواسته به کدام مرجع رسیدگی اداری باید مراجعه کرد. اما اغلب رسیدگیها در دیوان مبلغ محور نیستند و این خصیصه صرفاً در دعاوی استخدامی وجود دارد. حال آنکه در دیوان عدالت عمدتاً بحث از ابطال مصوبات و یا تشخیص تخلف است. حتی میزان خسارت هم در دیوان تعیین نمیشود.
یک معیار دیگر برای تشخیص دعاوی خرد میتواند توجه به موقعیت نهادهای صادرکننده عمل اداری باشد. شایان ذکر است در نظریات حقوقی علاوه بر هرم هنجارها، هرم نهادها نیز مطمح نظر قرار گرفته است. برای مثال «کاره دومالبر» نظر «کلسن» را در خصوص هرم هنجارها را نمیپذیرد و میگوید نهادی که از همه بالاتر است میتواند بر نهاد پایین دست خود تفوق داشته باشد. به عبارتی نهادها دارای مراتب هستند. برای مثال مصوبات هیئت وزیران برتر از مصوبات کمیسیون متشکل از چند وزیر است و بخشنامه یک مدیرکل یا معاون بانک در رده پایینتر قرار دارد.
بر این اساس شاید گفته شود که میتوان تصمیمات و مصوبات یک نهاد پاییندست را موضوع دعاوی خرد دانست. اما حتی این نگاه نیز با ساختار دیوان عدالت اداری سازگار نیست. زیرا رسیدگی به مصوبات، موضوع بحث دعاوی خرد نمیباشد. رویهمرفته با این ساختار نمیتوان از اعمال ایده دعاوی خرد در دیوان عدالت بحث کرد. تنها باید رسیدگی اداری مورد تأکید قرار گیرد که البته به طور اصولی در ایران راجع به آن بحث نشده است. نباید از یاد برد نظام حقوقی ما برگرفته از سیستم رومی ـ ژرمنی است؛ در این نظامها رسیدگی اداری از رسیدگی توسط کمیسیونها متفاوت است. رسیدگی اداری در خود اداره یا یک مرجع بالاتر صورت میگیرد و نه کمیسیون.
همچنین باید دستهبندی دعاوی در دیوان صورت گیرد. در شرایط کنونی تمام دعاوی یا در صلاحیت شعب است و یا در صلاحیت هیئت عمومی. چنین هیئتی نیز از ابداعات نظام حقوقی ماست و در هیچ نظامی مشابه آن وجود ندارد. فقط در شورای دولتی فرانسه برای موضوعات بسیار مهم حدود ۱۸ قاضی گرد‌‌هم‌آمده و در خصوص ابطال یا عدم ابطال آن تصمیمگیری میکنند.
دکتر توازنیزاده:
تزاحم بین حقها و چگونگی جمع بین حقهای متزاحم از مسایلی است که همواره ذهن اندیشمندان را به خود مشغول داشته است. توضیح آنکه در عالم واقع جمع برخی حقها یا مطلوبها به آسانی ممکن نیست و لذا عُقلا بر مبنای ملاک اهم و مهم برای رسیدن به بالاترین حد ممکن از وضعیت مطلوب آرمانی، ناگزیر به قبول نوعی انعطاف و پذیرش پارهای تعدیلها در مورد اجرا و اعمال برخی از حقوق متزاحم میشوند. حق دادخواهی از طریق توسل به مراجع قضایی و رسیدگی دقیق، منصفانه و با سرعت مناسب به شکایات و دعاوی توسط دادگاهها و محاکم، همه از حقوق ملت و جمع آنها واجد مطلوبیت آرمانی است. اما، در عمل تحقق این دو حق در یک زمان با توجه به شرایط واقعی در اجتماع و انواع کمبودهای منابع انسانی و مادی لازم، با محدودیتهای گوناگونی مواجه است.
بر این اساس و برای مدیریت مطلوب اینگونه تزاحمها در مقام عمل، بعضاً گریزی از برخی جرح و تعدیلها در مقام اجرا و اعمال حقوق نیست و در هر حال واقعیتها و ضرورتهای عملی، اقتضائات خود را بر نظام اجتماعی و حاکمان و مدیران نهادهای اجتماعی تحمیل میکنند. تجربه عملکرد قانونی و قضایی کشور در دهههای اخیر نیز مؤید امر فوق است.
تمکین به اقتضائات مرور زمان به عنوان مسقط حق در اعمال حق دادخواهی، توسل به راهکار شوراهای حل اختلاف برای رسیدگی به دستهای از شکایات و دعاوی، برجسته شدن ایده قضازدایی در ذهن و ضمیر مسئولان قضایی و انعکاس آن در سیاستهای کلان قضایی کشور، الزامی کردن حل و فصل غیر قضایی پارهای از اختلافهای حقوقی مانند آنچه در ماده ۲۰ «قانون پیشفروش ساختمان» (مصوب ۱۳۸۹)[۱۷۰] به تصویب قانونگذار و تأیید شورای نگهبان رسیده است، از نمونههای قابل توجه و ذکر در این زمینه هستند. با توجه به نکات یاد شده به نظر میرسد در خصوص ایده دعاوی خرد در رسیدگیهای اداری و ایده‌های مشابه، ابتدا باید به این پرسش پاسخ داد که آیا اجرایی شدن ایده مزبور مغایرتی با قانون اساسی دارد یا خیر. سپس به مصالح و تبعات احتمالی عملی شدن این ایده پرداخت و در نهایت الزامات حقوقی و اداری تحقق مطلوب ایده مزبور را مورد بررسی قرار داد.
دکتر رفیعی:
به شرط آنکه اثرات مترتب بر این تفکیک منجر به سلب صلاحیت دیوان عدالت اداری نشود، اعمال این ایدهها در دیوان عدالت اداری با ایراد قانون اساسی مواجه نیست. اما باید توجه کرد دعوای خرد به نحوی تعریف شود که واجد تشریفات یا هزینه کمتر باشند. البته با توجه به آنکه در حال حاضر طرح دعوا در دیوان مستلزم صرف هزینه چندانی نیست، مسأله اصلی رسیدگی سریعتر به دعاوی خرد و آسان است. معضل اصلی در دیوان اطاله دادرسی است و نه هزینه طرح دعوا.[۱۷۱]
دکتر هداوند:
وجود دعوای خرد، کوچک یا ساده در حقوق اداری امری مسلم است. در این حوزه تعداد زیادی از دعاوی که از حیث خواسته یا موضوع، کم اهمیت و ساده جلوه میکنند وجود دارند. حتی میتوان ادعا کرد که در حقوق اداری دعاوی خرد بیش از سایر حوزههای حقوقی است. زیرا میزان ارتباط مردم و اداره امری فزاینده و مداوم است. اما باید گفت به دعاوی اداری نمیتوان نگاه کمَی و عینی داشت؛ زیرا مبلغ خواسته در یک پرونده اداری بسته به هر شخص از مطلوبیت خاصی برخوردار است. چهبسا حتی مبلغ ۳۰۰ هزار تومان برای یک کارمند قابل توجه باشد. لذا اینکه بگوییم یکسری دعاوی تا مبلغ خاصی قابل تجدیدنظر در دیوان عدالتاداری نباشند یا به شکل یک مرحلهای بدانها رسیدگی شود، صحیح نیست. بلکه خودِ شاکی باید تشخیص دهد آیا لازم است پس از طی مراحل رسیدگی اداری به دیوان عدالت اداری نیز مراجعه کند یا خیر. از این رو باید به سمت ایجاد مراحل رسیدگی سریع و آسان در خود ادارات گام برداشت. به موازات این رویکرد، ساختار دیوان نیز باید تقویت شود. در حال حاضر حدود ۳ شعبه دیوان به دعاوی استخدامی اختصاص یافته است که این ورودی را میتوان با همین سازوکار کاهش داد. ضمن آنکه با پیشبینی دعاوی جمعی، میشود از تعدد دعاوی کاست.
البته ناگفته نماند چندان نباید نگران اطاله دادرسی در دیوان بود. در حال حاضر فرمهای یکسانی برای بسیاری از دعاوی ایجاد شده است که بیش از ۸۰ درصد آرای دیوان بر اساس همان فرمها تنظیم میشوند. یکی از مسئولان دفاتر حدود ۳۵ فرم به بنده نشان داد که برای موضوعاتی مانند احتساب بیمه و… مورد استفاده قرار میگرفت.

باری؛ در دعاوی مدنی و کیفری به آن علت ایده دعاوی خرد مهم جلوه می‌کند که مرحله مراجعه به اداره پیش از دادگستری وجود ندارد. اما در دعاوی اداری اینگونه نیست. لازم به ذکر است برای رسیدگی به دعاوی اداری چهار روش وجود دارد که عمدتاً سه روش از آن چهار روش در کشور ما مغفول است. روش اول، بازنگری قضایی در نهادی مانند دیوان عدالت اداری است. مورد دوم، بازنگری شبهقضایی است که در مراجع اختصاصی اداری صورت میگیرد. در ایران حدود ۴۰ مرجع اختصاصی اداری وجود دارد. نکته حایز اهمیت آنکه در انگلستان که عمدتاً ادعا میشود فاقد دادگاه اختصاصی اداری است، چیزی در حدود ۲۰۰۰ دادگاه اختصاصی اداری وجود دارد.[۱۷۲] به همین جهت دادگاه اداریِ انگلستان (شعبه ملکه) که مرجع استیناف از آرای دادگاههای اختصاصی اداری است، حدود ۶۰۰ ورودی در سال دارد. به عبارتی مراجع اختصاصیِ اداری به خوبی دعاوی اداری را حل و فصل میکنند. تمام این دادگاهها نیز دارای نظام دادرسی مشخص هستند. حال آنکه برای نمونه کمیسیون ماده ۷۷ قانون شهرداری (مصوب ۱۳۳۴) در ایران فقط بر مبنای همان یک ماده[۱۷۳] از قانون شهرداری عمل میکند.

روش سوم بازنگری جایگـزین حـل اختـلافات اداری (ADR) یا همان روشهای جایگزین قضایی مانند صلح، سازش و… است. به نظر میرسد برخلافِ نقدهای رایج، استفاده از این روشها در دعاوی اداری منافاتی با اصل ۱۳۹ قانون اساسی[۱۷۴] نیز ندارد. مورد آخر اما بازنگری اداری یا همان مراحعه به اداره، هیئت و مقام اداری است. در ادارات آمریکا، «قاضی اداری» مستقر است. هر دعوای اداری دو بار در خود اداره رسیدگی میشود. شاکی با مراجعه به قاضی اداری در یک فرم ساده ادعای خود را مکتوب نموده و همان روز بدان رسیدگی میشود. مرحله بعدِ بازنگری اداری در آمریکا، مراجعه به هیئت مدیره سازمانها جهت تجدیدنظر است. پس از طی این مراحل فرد میتواند به دستگاه قضایی مراجعه کند. با این روش، حق و کارآمدی تؤامان مراعات میشوند. به عبارتی چه کارآمدیای بالاتر از رسیدگی سریع به دعاوی در خود اداره وجود دارد؟
دکتر آقایی طوق:
برای حل معضلات، لازم است نگاه سیستمی اتخاذ شود. در این راستا باید دید چرا اطاله به وجود میآید. یکی از دلایل، وضعیت نیروی انسانی دیوان عدالت اداری است. تعداد قضات دیوان واقعاً اندک است. در فرانسه که جمعیت و قلمروِ کمتری در مقایسه با ایران دارد حدوداً ۵۰۰ قاضی اداری مشغول به کار هستند. لذا بخشی از مشکل به کم بودن عِده و عُده در دیوان بر میگردد. ضمن آنکه در فرانسه نیز میانگین زمان رسیدگی به دعاوی اداری ۲ سال است. لذا نباید مسأله اطاله در دیوان را چندان بزرگ جلوه داد.
اما به هر حال ایجاد شعب دیوان عدالت اداری در شهرستانها باید در دستور کار قرار گیرد. متأسفانه رسیدگی اداری در ایران جدی نیست. در حوزههایی نیز که دادگاه اختصاصی وجود دارد، تجدیدنظر در دیوان محدود به رسیدگی شکلی بوده که امری خلاف قانون اساسی است. زیرا افراد نباید از دسترسی به دستگاه قضایی منع شوند. در نظام حقوقی فرانسه و اسپانیا نیز دعاوی اداری مورد رسیدگی ماهوی قرار میگیرند. در این کشورها رسیدگی یک مرحلهای به دعاویِ کم اهمیت و رسیدگی دو مرحلهای به دعاوی مهم اختصاص دارد.
شایان ذکر است سازمانِ [۱۷۵]OSAD اعلامیهای در سال ۱۹۹۷ در خصوص اصلاح نظام مقرراتگذاری صادر کرد که بر اساس آن هیچ اصلاحی نباید بدون یک نگاه کلنگر صورت گیرد. از این روست که گفته میشود تنها با پذیرش ایده دعاوی خرد نمیتوان به هدف رفع اطاله رسید. ضمن آنکه خود قانون دیوان یک مانع جدی در راه پذیرش این فکر است. مواد ۱۰ و ۱۲ این قانون در گذر سالیان، مدام تکرار شدهاند. حتی بند یک ماده ۱۰ قانون دیوان[۱۷۶] که برگرفته از قانون راجع به شورای دولتی (مصوب ۱۳۳۹) است، از نظر ادبی ناقص بوده و فعل ندارد.
یکی از مشکلات اصلی پیشروی اصلاح نظام حقوقی در کشور ما آن است که تنها به جزییات توجه میشود. قانون اساسی فرانسه همان ابتدا ذکر میکند که نظام اداری آن کشور بر عدم تمرکز مبتنی است. اما در قانون اساسی جمهوری اسلامی ایران از عدم تمرکز هیچ نام و نشانی وجود ندارد و فقط از شوراهای اسلامی یاد میشود. همینگونه از عدالت اداری هیچ سخنی به میان نمیآید و فقط از خود دیوان یاد میشود. حال آنکه دیوان جزیی از نظام عدالت اداری است. هنگامی که در سال ۲۰۰۱ در آفریقای جنوبی قانون گسترش عدالتِ اداری تصویب شد سخن از عدالت اداری به میان آمد و نه دیوان عدالت اداری. لذا اگر اجزای یک نظام ناقص باشند مشکلات در سراسر سیستم بروز میکند. برای نمونه معنا ندارد دو سوم و بلکه کلیه قضات دیوان در هیئتِ عمومی جمع شوند تا به مصوبه معاون یک بانک رسیدگی شود. سازوکار فعلی دیوان در خصوص فرایند رسیدگی در هیئت عمومی اگر ترجمه شود ممکن است باعث شگفتی برخی در خارج کشور گردد؛ به ویژه آنکه فاقد نمونه مشابه در سایر نظامهای حقوقی است.
آثار شناسایی ایده دعاوی خرد
دکتر رفیعی:
به نظر میرسد ارایه تعریف از دعاوی خرد یک پتانسیل در دیوان عدالت اداری ایجاد میکند. بدیهی است که نباید ترتیبات رسیدگی عادلانه زیر پا گذاشته شوند. اما میتوان فرایند رسیدگی دعاوی خرد را به نحوی تعریف کرد که با سرعت بیشتری انجام شود. از این رو میتوان اثراتی بر طرح دعوای خرد مترتب کرد که تأسیسش را موجه سازد. ضمن آنکه رسیدگی اداری منافاتی با دسترسی به دیوان ندارد. اما مسأله آن است که برای دعوایی که در آن مراحل حل نشده است نیز بتوان این پتانسیل را ایجاد کرد که سریعتر رسیدگی شوند. لذا تجویز دعاوی خرد به صورت کلی قابل دفاع است.
آثار شناسایی این ایده را میتوان در ۴ حوزه برشمرد: اولین مورد در خصوص مرجع رسیدگی است. دعاوی خرد میتوانند در ۳ دسته از مراجع رسیدگی شوند. برای مثال دعوای مطالبه کمک هزینه سفر یا مهد کودک مستخدمان دولت، می‌تواند در شعب فعلی (شعب بدوی) رسیدگی شود یا شعب خاصی برای آنها تعریف شود (مشابه واحد بررسی در لایحه تشکیلات قضایی)؛ گزینه دیگر در خصوص مرجع رسیدگی آن است که اساساً این دعاوی به دیوان ارایه نشده در یک مرجع شبهقضایی (مانند شوراهای حل اختلاف تخصصی سابق) مورد رسیدگی قرار گیرند که دعاوی آن مرجع میتواند قابل اعتراض در دیوان باشد یا خیر.
اثر بعدی شناسایی ایده دعاوی خرد و آسان، در حوزه هزینه رسیدگی است. رسیدگی به این قبیل دعاوی میتواند رایگان یا کم هزینهتر از سایر دعاوی باشد. همچنان که با توجه به پایین بودن هزینه دادرسی در دیوان میتواند تغییر نکند. در هر حالت این اثر بستگی به سیاستهای قوه قضاییه دارد.
اثر دیگر در حوزه تشریفات رسیدگی است. به طور کلی تشریفات رسیدگی می‌تواند حداقلی یا غیرِ حداقلی باشد. در حال حاضر در دیوان یکسری تشریفات حداقلی مانند تقدیم دادخواستِ کامل و ارسال آن برای طرف شکایت همراه با وجود مهلت یک ماهه پاسخ وجود دارد. اگر این شرایط تأمین نشوند، امکان رسیدگی در دیوان وجود ندارد. گرچه سازوکار پیشبینی شده در تبصره ماده ۲۹ قانون دیوان[۱۷۷] در خصوص آرای ایجاد رویه استثنایی بر این قضیه است. شایان ذکر است دعاوی مشمول این تبصره میتوانند مصداقی از دعاوی آسان باشند.
درباره تشریفات حداقلی در دیوان میتوان گفت این تشریفات میتوانند کاملاً یا به صورت جزیی حذف شوند. برای مثال میتواند مقرر شود که نیازی به ارایه دادخواست یا ارسال دادخواست برای طرف شکایت نباشد؛ یا اینکه برخی صلاحیتهای تکلیفی شعب به صلاحیت اختیاری تبدیل شوند. برای نمونه در حال حاضر شعب مکلف به ارسال دادخواست برای طرف شکایت هستند. اما میتوان مقرر ساخت این فرایند منوط به تشخیص قاضی شود.[۱۷۸]
در مورد صلاحیتهای غیر حداقلی مانند احضار نماینده، احضار اشخاص ثالث، درخواست ارایه اسناد و… بسته به مقتضیات پرونده، میتوان شمار این صلاحیتها یا نحوه اعمال صلاحیت قاضی را محدود ساخت. مثلاً قانون به صورت مطلق اشعار ندارد که قاضی میتواند طرف را احضار کند. بلکه صرفاً زمانی این اختیار اعطا شود که طرف شکایت پاسخ نداده باشد.
اثر چهارم بر مراحل رسیدگی است. به نظر میرسد در نظام دادرسی مدنی در مورد دعاوی خرد اصلِ رسیدگی دو مرحلهای رعایت نمیشود. مطابق ماده ۳۳۱ قانون آیین دادرسی مدنی (مصوب ۱۳۷۹) برخی دعاوی تا میزان مبلغ خاصی قطعی به شمار میآیند.[۱۷۹] در خصوص دعاوی در صلاحیت دیوان نیز میتوان به دعاوی خرد یا آسان به صورت یک مرحلهای رسیدگی کرد.
البته در مورد دعاوی آسان باید میان احکام رد و ورود قائل به تفکیک شد و رسیدگی یک مرحلهای و حتی بدون ارسال دادخواست برای طرف شکایت را به مواردی محدود کرد که نتیجه دعوا، حکم به رد شکایت است.[۱۸۰] مانند مواری که به لحاظ عواملی چون نسخ قانون مربوط، موجب قانونی شکایت منتفی است.
دکتر هداوند:
دعاوی خرد یا ساده در حقوق اداری وجود دارند. اما در مورد آنان، مانند حقوق خصوصی یا کیفری نمیتوان معیار شخصی ارایه داد. چنین امری ثمرهای هم ندارد. ضمن آنکه اگر آثار تفکیک منجر به سلب حق طرح شکایت در دیوان شود مخالف قانون اساسی خواهد بود.
دکتر رفیعی:
آیا چنین تفکیکی در دعاوی مدنی قابل دفاع است؟
دکتر هداوند:
در دعاوی مدنی نیز چندان قابل دفاع نیست. در نظامهای مترقیِ حقوق اداری این تفکیک وجود ندارد. در دادرسی اداری مدرن بدون انجام چنین تفکیک‌هایی این دعاوی را در مرحله پیش از نظارت قضایی حل میکنند. برای نمونه در انگلستان دادگاه «مجستریت» و در آمریکا دادگاه بخش به دعاوی کوچک رسیدگی میکنند. در مورد اخیر تبادل لوایح صورت نمیگیرد و رسیدگی صرفاً با استماع و قیام و قعود و در همان جلسه انجام میشود. آثاری هم که در خصوص شناسایی ایده دعوای خرد بیان شد، مانند یک مرحلهای کردن رسیدگی یا نفرستادن دادخواست برای طرف، هم با اصول دادرسی اداری و هم با حق دادخواهی مغایر است.
دکتر رفیعی:
اینگونه نیست. همچنانکه گفته شد، پیشنهاد این است که در دعاوی آسان، آن مواردی که نتیجه دعوا علیه شاکی است و نه طرف شکایت، مقررات رسیدگی متفاوت شود.
دکتر هداوند:
در هر حال باید به سمت دقیق و منطقیتر شدن رسیدگیها در دیوان عدالت گام برداشت. اخیراً در بازدیدی که از دادگاه ایالتی تجدیدنظر اداری در هایدِلبرگ (آلمان) انجام شد، ملاحظه گردید که رسیدگی بدون کوچکترین نقصی انجام می‌شود. تا جایی که در مرحله تجدیدنظر نیز جلسه استماع برگزار میگردید. قاضی دادگاه مدعی بود هر شعبه بدوی ماهیانه به حدود ۲۵ پرونده و هر شعبه تجدیدنظر به حدود ۱۵ پرونده رسیدگی میکند. بیشترین پروندهها نیز مربوط به امور پناهندگی بود. تمام متقاضیان پناهندگی به جلسات دعوت و استماع میشدند. حال آنکه دیوان عدالت اداری فاقد جلسه استماع است. امروزه وضعیت رسیدگی در دیوان تنزل پیدا کرده و عملاً رسیدگی مطلوبی در آن صورت نمیگیرد. لذا تفکیک دعاوی راهکار مناسبی نیست. در مطالعه تطبیقی نیز چنین تفکیکی مشاهده نشد.
دکتر آقایی طوق:
صلاحیت ابطال مصوبات توسط دیوان در حقوق تطبیقی مشابه ندارد. اینکه میتوان دعاوی خرد و آسان را تعریف کرد صحیح است اما باید پرسید برای چه میخواهیم این ایده را اعمال کنیم؟ حداقل پاسخ ما آن است که طرح ایده دعوای خرد در حال حاضر دارای اولویت نیست. بررسی دقیق نشان داد فقط در سیستم‌های کامنلو و برای نمونه در برخی ایالات کانادا و استرالیا دعاوی کوچک اداری وجود دارد. اما در کشورهای اسپانیایی زبان یا فرانسه چنین امری پذیرفته نشده است. با توجه به قانون کنونی دیوان یک راه برای پذیرش ایده دعاوی خرد آن است که حالت قانون سابق اعاده شود. طبق آن قواعد، دیوان مجاز بود میزان خسارت را تعیین کند، اما در حال حاضر تنها میتواند وقوع تخلف را احراز کند. حال آنکه به صرف تعیین نوع تخلف نمیتوان گفت یک دعوا خرد یا بزرگ است. در نظامهای حقوقی مدرن تفکیک اصلی میان دعاوی ملی و محلی است. لذا باید به این سمت رفت تا نیاز نباشد دعوا علیه شهرداری فلان منطقه کشور در دیوان طرح شود.
دکتر رفیعی:
در خصوص بحث تمرکز دیوان در تهران باید گفت به نظر میرسد در وضعیت فعلی نمیتوان تشکیلات دیوان را به شهرستانها گسترش داد. در حال حاضر حداقل ده حوزه کلان دعاوی در دیوان وجود دارد که برای رسیدگی به آنها حدود ده شعبه بدوی نیاز است. تشکیل این شعب حتی در مراکز استانها نیز مقدور نیست. اما به نظر میرسد بتوان جهت پالایش اولیه پروندهها، شعب خاصی (واحد بررسی) در استانها (در حد یک یا دو شعبه) ایجاد تا مقدمهای برای تشکیل شعب استانی در آینده شود.
نتیجه
مطالعات و بررسیها نشان میدهد مهمترین معضل کنونی دیوان عدالت اداری، حجم پروندهها و اطالۀ دادرسی است. در میان راهکارهای مختلفی که برای حل این مسایل اندیشیده شده است میتوان به ایده دعاوی خرد اداری اشاره کرد.
این فکر که ابتدا در حوزه حقوق خصوصی و سپس حقوق کیفری مطرح شده، بدان اشاره دارد که میان دعاوی مختلف میتوان قایل به تفکیک شد. بدان نحو که برخی پروندهها بر اساس معیارهایی از قبیل کم بودن میزان خواسته و یا اندک بودن میزان مجازات احتمالی و… کماهمیت تلقی میشوند. لذا میتوان بدانها در فرایندی خاص و به شکلی سریع و کمهزینه رسیدگی کرد. در چنین حالتی بار محاکم کم میشود. چرا که محتملاً شهروندان به دلیل عدم صرفه اقتصادی از طرح بسیاری از اینگونه دعاوی در دادگستری خودداری میکنند.
نتایج نشست نشان میدهد وجود این قبیل دعاوی در حوزه حقوق اداری قابل تصور است و به مانند حقوق خصوصی و حقوق کیفری بر شماری از دعاوی اداری به دلیل مشخص بودن نتیجه دعوا علیه شاکی و نیز عدم پیچیدگی میتوان عنوان دعاوی آسان را اطلاق نمود.
مطالعه تطبیقی نیز حاکی از آن است که در کشورهایی که دعاوی اداری آنان قرابت بیشتری با دعاوی مالی (مبلغ محور بودن دعوا) دارد، ایده دعاوی خرد شناسایی شده است.
در خصوص نحوه رسیدگی به این قبیل دعاوی از سه راهکار میتوان بهره برد. نخست تقویت رسیدگیهای اداری در خود ادارات. دوم ایجاد مراجع شبهقضایی و سوم ایجاد واحدهای بررسی در دیوان عدالت اداری؛ که با توجه به غایت ایده دعاوی خرد مورد اول قابل توجه به نظر میرسد.
پذیرش این ایده در حقوق اداری میتواند آثار دیگری از قبیل کاستن از هزینه دادرسی، تسریع در رسیدگی و حداقلی شدن تشریفات دادرسی به همراه داشته باشد. در هر حال امکان تجدیدنظرخواهی شهروندان از آرای مربوط به دعاوی خرد در رسیدگیهای اداری در دیوان عدالت قابل تردید نیست. اما دادرسیِ این قبیل پروندهها در دیوان باید یک مرحلهای باشد.

منابع
– فارسی
بینا، گزارش میزگرد تخصصی «ارزیابی عملکرد و امکانسنجی احیای شوراهای حل اختلاف تخصصی دیوان عدالت اداری»، نسخه الکترونیک، پژوهشگاهقوهقضاییه، پژوهشکده حقوق عمومی و بین‌الملل، ۱۳۹۴٫
رضاییزاده، محمدجواد؛ درویشوند، ابوالفضل، «نقد و بررسی شوراهای حل اختلاف تخصصی دیوان عدالت اداری با تأکید بر مبانی نظارت قضایی بر اداره»،حقوق، دوره ۳۸، ش ۴، ۱۳۸۷٫
غفاری فارسانی، بهنام؛ شوسینسب، نفیسه، «دعاوی خُرد و نقش آنها در احقاق حقوق مصرفکنندگان»،بررسیهای حقوقی، ش ۲، ۱۳۹۰٫
مرادحیدری، علی، «چالشهای سیاست کیفری ارفاقی قانون مجازات اسلامی در برابر جرایم سبک»،حقوق اسلامی، سال ۱۲، ش ۴۵، ۱۳۹۴٫
– انگلیسی
Cane, Peter, Administrative Law, 5thEdition, Oxford, 2011.

* تهیه و تدوین: سید شهاب‌الدین موسوی‌زاده
ناظر علمی: دکتر عباس توازنی‌زاده
[۱۴۷]. رک: بهرامـی، «یکی از دلایل اصـلی طولانی شــدن رسـیـدگیها در دیـوان عـدالت اداری کمبـود قاضی است/ وزارت علوم و بهداشت به همه پروندههای ارجاعی بورسیهها رسیدگی کردهاند»، مندرج در:
Http://www.mizanonline.ir/fa/news/252123 تاریخ آخرین مراجعه: ۲۴/ ۰۱/ ۱۳۹۶
[۱۴۸]. Small Action.
[۱۴۹]. برای ملاحظه ایده دعاوی خرد در حقوق خصوصی رک: غفاری فارسانی، بهنام؛ شوسی نسب، نفیسه، «دعاوی خُرد و نقش آن ها در احقاق حقوق مصرف کنندگان»، بررسیهای حقوقی، ش ۲، ۱۳۹۰٫
[۱۵۰]. رک: کاظمیان اصفهانی، مسعود، «سرپرست شورای حل اختلاف مستقر در وزارت کار اعلام کرد: کاهش زمان رسیدگی به پرونده ها در شورای حل اختلاف دیوان عدالت اداری»، مندرج در:
Https://www.mcls.gov.ir/fa/news/15620 تاریخ آخرین مراجعه: ۰۴/ ۰۲/ ۱۳۹۶
و نیز: رفیعی، زهرا، «شوراهای حل اختلاف تخصصی»، در گفتگو با حجتالاسلام والمسلمین علی رازینی، مندرج در:
Http://www.hamshahrionline.ir/details/152/City/Citycouncil تاریخ آخرین مراجعه: ۰۴/ ۰۲/ ۱۳۹۶
[۱۵۱]. رک: گزارش میزگرد تخصصی «ارزیابی عملکرد و امکانسنجی احیای شوراهای حل اختلاف تخصصی دیوان عدالت اداری»، نسخه الکترونیک، پژوهشگاه قوهقضاییه، پژوهشکده حقوق عمومی و بین الملل، ۱۳۹۴٫
[۱۵۲]. «صلاحیت و حدود اختیارات دیوان به قرار زیر است: ۱٫ رسیدگی به شکایات و تظلمات و اعتراضات اشخاص حقیقی یا حقوقی از: الف ـ تصمیمات و اقدامات واحدهای دولتی اعم از وزارتخانه‌ها و سازمانها و مؤسسات و شرکتهای دولتی و شهرداریها وتشکیلات و نهادهای انقلابی و مؤسسات وابسته به آنها. ب ـ تصمیمات و اقدامات مأموران واحدهای مذکور در بند (الف) در امور راجع به وظایف آنها. ۲٫ رسیدگی به اعتراضات و شکایات از آراء و تصمیمات قطعی دادگاههای اداری، هیأتهای بازرسی و کمیسیونهایی مانند کمیسیونهای مالیاتی، شورای کارگاه، هیأت حل اختلاف کارگر و کارفرما، کمیسیون موضوع ماده (۱۰۰) قانون شهرداریها، کمیسیون موضوع ماده (۵۶) قانون حفاظت و بهره‌برداری از جنگلها و منابع طبیعی و اصلاحات بعدی آن منحصراً از حیث نقض قوانین و مقررات یا مخالفت با آنها. ۳٫ رسیدگی به شکایات قضات و مشمولین قانون استخدام کشوری و سایر مستخدمان واحدها و مؤسسات مذکور در بند (۱) و مستخدمان مؤسساتی که شمول این قانون نسبت به آنها محتاج ذکر نام است اعم از لشکری و کشوری از حیث تضییع حقوق استخدامی. تبصره ۱٫ تعیین میزان خسارات وارده از ناحیه مؤسسات و اشخاص مذکور در بندهای (۱) و (۲) این ماده پس از تصدیق دیوان به عهده دادگاه عمومی است. تبصره ۲٫ تصمیمات و آراء دادگاهها و سایر مراجع قضائی دادگستری و نظامی و دادگاههای انتظامی قضات دادگستری و نیروهای مسلح قابل شکایت در دیوان عدالت اداری نمی‌‌باشد.»
[۱۵۳]. طباطبائی مؤتمنی، منوچهر، حقوق اداری، چاپ هجدهم، ویراست سوم همراه با اضافات، تهران: سمت، ۱۳۹۱، صص. ۳۱۵ ـ ۳۱۳٫
[۱۵۴]. طباطبائی مؤتمنی، پیشین، ص. ۳۲۳٫
[۱۵۵]. «به منظور ارتقای جایگاه صلح و سازش و تسهیل و تسریع در حل و فصل پرونده‌های در صلاحیت دیوان عدالت اداری، «شوراهای حل اختلاف تخصصی دیوان عدالت اداری» که در این آیین‌نامه به اختصار «شوراهای حل اختلاف تخصصی» نامیده می‌شوند، تشکیل می‌گردد.»
[۱۵۶]. «مطرح شدن پرونده در شوراهای حل اختلاف تخصصی به یکی از سه طریق زیر می‌باشد: الف ـ مراجعه مستقیم شاکی و طرح شکایت در شورا؛ ب ـ ارجاع پرونده از سوی واحد ارجاع دیوان عدالت اداری قبل از ثبت در دیوان؛ ج ـ ارجاع پرونده‌های مطروحه در شعب دیوان با پیشنهاد رییس شعبه رسیدگی‌کننده و موافقت مقام ارجاع‌کننده.»
[۱۵۷]. واعظی، مرضیه، «به بهانه انحلال تشکیلات شوراهای حل اختلاف تخصصی دیوان عدالت اداری»، مندرج در:
Http://vakildadgostar.persianblog.ir/post/9/ تاریخ آخرین مراجعه: ۰۴/ ۰۲/ ۱۳۹۶

[۱۵۸]. «اهوراکی.»
[۱۵۹]. برای مطالعه نظرات رک:) HTTP: //hassani.org/%D8…. تاریخ آخرین مراجعه: ۰۳/ ۰۲/ ۱۳۹۶)
[۱۶۰]. رضاییزاده، محمد جواد؛ درویشوند، ابوالفضل، «نقد و بررسی شوراهای حل اختلاف تخصصی دیوان عدالت اداری با تأکید بر مبانی نظارت قضایی بر اداره»، حقوق، دوره ۳۸، ش ۴، ۱۳۸۷، صص. ۲۱۵ و ۲۱۸٫
.[۱۶۱]سرپرست پژوهشکده حقوق عمومی و بین الملل.
[۱۶۲]. شایان ذکر است در برخی نظامهای حقوقی مانند انگلستان و آمریکا مشاهده میشود حتی در حوزه حقوق کیفری نیز قایل به وجود جرایم خرد (Petty Offense) با مجازات کمتر از شش ماه حبس یا پایینتر از ۵۰۰۰ دلار هستند که در دادگاههای صلح (Magistrates) بدون فرایند معمول رسیدگی کیفری (عدم صدور کیفر خواست و…) مورد بررسی قرار میگیرند. (برای این موارد رک: حمیدیان، حسن، بررسی تطبیقی شوراهای حل اختلاف، چ دوم، تهران: دادگستر، ۱۳۸۹، صص. ۱۴۹ ـ ۱۴۸ و نیز: مرادحیدری، علی، «چالشهای سیاست کیفری ارفاقی قانون مجازات اسلامی در برابر جرایم سبک»، حقوق اسلامی، سال ۱۲، ش ۴۵، ۱۳۹۴، ص. ۱۶۲٫ همچنین برای موارد مشابه در حقوق ایران رک: حجتی اشرفی، غلامرضا، قلمرو شورای حل اختلاف در امور حقوق و کیفری، تهران: گنج دانش، ۱۳۸۱ و نیز بند «ح» از ماده ۹ قانون شوراهای حل اختلاف (مصوب ۱۳۹۴): «ماده ۹. در موارد زیر، قاضی شورا با مشورت اعضای شورا رسیدگی و مبادرت به صدور رأی می‏ نماید: … ح ـ جرائم تعزیری که صرفاً مستوجب مجازات جزای‌نقدی درجه هشت {تا ۱۰ میلیون ریال} باشد.»).
[۱۶۳]. عضو هیئت علمی دانشگاه علامه طباطبایی.
[۱۶۴]. «در صورتی که کارفرما به میزان حق‌بیمه و خسارات تأخیر تعیین شده از طرف سازمان معترض باشد می‌تواند ظرف سی روز از تاریخ ابلاغ، اعتراض خود را کتباً به سازمان تسلیم ‌نماید. سازمان مکلف است اعتراض کارفرما را حداکثر تا یکماه پس‌از دریافت آن در هیأت بدوی تشخیص مطالبات مطرح نماید در صورت عدم اعتراض کارفرما ظرف مدت مقرر تشخیص سازمان قطعی و میزان ‌حق بیمه و خسارات تعیین شده طبق ماده ۵۰ این قانون وصول خواهد شد.»
[۱۶۵]. See for example: Cane, Peter, Administrative Law, 5th Edition, Oxford, 2011, p. 336 ـ ۳۳۷٫
[۱۶۶]. قاضی دیوان عدالت اداری.
[۱۶۷]. «ماده ۹. در موارد زیر، قاضی شورا با مشورت اعضای شورا رسیدگی و مبادرت به صدور رأی مینماید:
الف ـ دعاوی مالی راجع به اموال منقول تا نصاب دویست‌میلیون (۲۰۰.۰۰۰.۰۰۰) ریال به‌جز مواردی که در تاریخ لازم‌الاجراء شدن این قانون در دادگستری مطرح می‏ باشند.»
[۱۶۸]. «ماده ۸۲. در جرایم تعزیری درجه شش، هفت و هشت که مجازات آنها قابل تعلیق است، مقام قضایی می‌تواند به درخواست متهم و موافقت بزه‏دیده یا مدعی خصوصی و با أخذ تأمین متناسب، حداکثر دو ماه مهلت به متهم بدهد تا برای تحصیل گذشت شاکی یا جبران خسارت ناشی از جرم اقدام کند. همچنین مقام قضایی می‌تواند برای حصول سازش بین طرفین، موضوع را با توافق آنان به شورای حل اختلاف یا شخص یا مؤسسه‏ای برای میانجیگری ارجاع دهد. مدت میانجیگری بیش از سه ماه نیست. مهلت‌های مذکور در این ماده در صورت اقتضاء فقط برای یک‌بار و به میزان مذکور قابل تمدید است. اگر شاکی گذشت کند و موضوع از جرایم قابل گذشت باشد، تعقیب موقوف می‌شود. در سایر موارد، اگر شاکی گذشت کند یا خسارت او جبران شود و یا راجع به پرداخت آن توافق حاصل شود و متهم فاقد سابقه محکومیت مؤثر کیفری باشد، مقام قضایی می‌تواند پس از أخذ موافقت متهم، تعقیب وی را از شش ماه تا دو سال معلق کند. در این‌صورت، مقام قضایی متهم را با رعایت تبصره‌های ماده (۸۱) این قانون حسب مورد، مکلف به اجرای برخی دستورهای موضوع ماده مذکور می‌کند. همچنین در صورت عدم اجرای تعهدات مورد توافق از سوی متهم بدون عذرموجه، بنا به درخواست شاکی یا مدعی خصوصی، قرار تعلیق تعقیب را لغو و تعقیب را ادامه می‌دهد.
تبصره ـ بازپرس می‌تواند تعلیق تعقیب یا ارجاع به میانجیگری را از دادستان تقاضا نماید.»

[۱۶۹]. عضو هیئت علمی دانشگاه علوم قضایی و خدمات اداری.
[۱۷۰]. «ماده۲۰٫ کلیه اختلافات ناشی از تعبیر، تفسیر و اجراء مفاد قرارداد پیش‌فروش توسط هیأت داوران متشکل از یک داور از سوی خریدار و یک داور از سوی فروشنده و یک داور مرضی‌الطرفین و در صورت عدم توافق بر داور مرضی‌الطرفین یک داور با معرفی رئیس دادگستری شهرستان مربوطه انجام می‌پذیرد. درصورت نیاز داوران می‌توانند از نظر کارشناسان رسمی محل استفاده نماید. آئین‌نامه اجرائی این ماده توسط وزارت مسکن و شهرسازی و وزارت دادگستری تهیه و به تأیید هیأت وزیران خواهد رسید. داوری موضوع این قانون تابع مقررات آئین دادرسی دادگاههای عمومی و انقلاب خواهد بود.»
[۱۷۱]. ناگفته نماند که رسیدگی سریع به صورت مطلق امر مطلوبی نیست. چهبسا برخی دعاوی حسب ماهیت خود شایسته تأمل و غور بیشتری باشند؛
See: Cnae. Op.Cit, p. 322 ـ ۳۲۳٫
[۱۷۲]. در این کشور مراجع اختصاصی اداری در مقایسه با دادگاهها اهمیت بیشتری در میان اجزای «نظام عدالت» داشته و اغلب دعاوی میان شهروندان و دولت را به نحو مطلوبی حل و فصل میکنند؛
See: Cane, Ibid, p. 316 ـ ۳۱۹٫
[۱۷۳]. «ماده ۷۷٫ رفع اختلاف بین مؤدی و شهرداری به کمیسیونی مرکب از نماینده شهرداری و نماینده دادگستری و نماینده انجمن شهر ارجاع می‌شود و‌رأی کمیسیون مزبور قطعی است بدهی‌هایی که طبق رأی این کمیسیون تشخیص شود طبق مقررات اسناد رسمی قابل وصول می‌باشد. در نقاطی که نماینده دادگستری نباشد فرماندار یا بخشدار قائم‌مقام او می‌باشد.»
[۱۷۴]. «اصل ۱۳۹٫ صلح‏ دعاوی‏ راجع به‏ اموال‏ عمومی‏ و دولتی‏ یا ارجاع‏ آن‏ به‏ داوری‏ در هر مورد، موکول‏ به‏ تصویب‏ هیأت‏ وزیران‏ است‏ و باید به‏ اطلاع مجلس‏ برسد. در مواردی‏ که‏ طرف‏ دعوی‏ خارجی‏ باشد و در موارد مهم‏ داخلی‏ باید به‏ تصویب‏ مجلس‏ نیز برسد. موارد مهم‏ را قانون‏ تعیین‏ می‏ کند.»
[۱۷۵]. The Office of the State Appellate Defender.
[۱۷۶]. «ماده ۱۰٫ صلاحیت و حدود اختیارات دیوان به قرار زیر است: ۱٫ رسیدگی به شکایات و تظلمات و اعتراضات اشخاص حقیقی یا حقوقی از: الف ـ تصمیمات و اقدامات واحدهای دولتی اعم از وزارتخانهها و سازمانها و مؤسسات و شرکتهای دولتی و شهرداریها و سازمان تأمین اجتماعی و تشکیلات و نهادهای انقلابی و مؤسسات وابسته به آنها. ب ـ تصمیمات و اقدامات مأموران واحدهای مذکور در بند «الف» در امور راجع به وظایف آنها.»

[۱۷۷]. «تبصره ـ چنانچه پرونده‌ای مشمول تبصره ماده (۹۰) این قانون باشد، شعبه دیوان خارج از نوبت و بدون ابلاغ دادخواست و ضمائم آن به طرف شکایت، به آن رسیدگی و رأی صادر می‌نماید.»
[۱۷۸]. رسـیـدگی غـیر تـشریفاتی و ارزان در مراجـع اختـصاصی اداری به ویژه از حیـث امکان دستـرسی افـراد بی‌بضاعت به عدالت، بسیار مطمح نظر است؛
See: Cane, Ibid, p. 323.
[۱۷۹]. «ماده ۰۳۳۱ احکام زیر قابل تجدیدنظر می‌باشد: الف ـ در دعاوی مالی که خواسته یا ارزش آن از سه میلیون (۳۰۰۰۰۰۰) ریال تجاوز باشد ….»
[۱۸۰]. با توجه به این مطلب، با تبصره ماده ۲۹ قانون دیوان از این حیث که دستگاه بدون اخذ دفاعیات محکوم شود نمیتوان همدل بود.