وکیل حجت اله کریمیان

وکیل پایه یک دادگستری (اصفهان)
وکالت تخصصی در دعاوی کیفری

موبایل: 09132100173

نریمان کازرونی

وکیل پایه یک دادگستری (تهران)

موبایل: 09121340411

مفهوم و نظام حقوقی حاکم بر نحوه انجام وظیفه قوه قضاییه در احیای حقوق عامه

[تعداد: 0   میانگین: 0/5]

مفهوم و نظام حقوقی حاکم بر نحوه انجام وظیفه قوه قضاییه در احیای حقوق عامه

چکیده

در ادامه فعالیتهای پژوهشی که در پژوهشگاه قوه قضاییه در زمینه انجام وظیفه قوه مذکور در احیای حقوق عامه انجام شده است، میزگرد تخصصی با حضور اساتید و صاحبنظران با تأکید بر بررسی مفهوم حقوق عامه و ضوابط حاکم بر انجام وظیفه قوه قضاییه در این زمینه برگزار شد. این میزگرد در مقام پاسخگویی به این پرسشها بود: مفهوم عبارت «حقوق عامه» در بند ۲ اصل ۱۵۶ قانون اساسی جمهوری اسلامی ایران و نسبت آن با مفاهیم مشابه نظیر حقوق عمومی و منافع عمومی چیست؟ اثر حقوقی ذکر عبارت «احیای حقوق عامه» در بند ۲ اصل ۱۵۶ قانون اساسی، تا زمانی که قانون خاصی برای آن تصویب نشده، چیست؟ در شرایط فعلی، حدود اختیارات دادستان در احیای حقوق عامه چیست؟ مقام مذکور تا چه حدودی میتواند به لوازم عرفی انجام وظایفش استناد کند؟ حدود اختیارات دادستان در این زمینه، در سایر نظامهای حقوقی چگونه است؟

در میزگرد مذکور نظرات مختلفی راجع به امکان یا امتناع ارایه تعریف از اصطلاح «حقوق عامه» مطرح شد. براساس یک نظر، ضرورتی به ارایه تعریف از حقوق عامه وجود ندارد. برخی از صاحبنظران نیز با تأکید بر عدم امکان و نیز عدم ضرورت ارایه تعریف از حقوق عامه، تعریف به مصداق (تمثیلی) حقوق عامه و نیز ارایه ملاکهایی برای بازشناسی اصطلاح مذکور از مفاهیم مشابه را امکانپذیر دانستند. نظر سوم اما با اذعان به دشواریهای پیشرو در ارایه تعریف فلسفی از حقوق عامه، تعریف اعتباری اصطلاح مذکور را (همچون سایر تعاریفی که در متون قانونی وجود دارد) لازمه فهم و اجرای وظیفه قوه قضاییه براساس بند ۲ اصل ۱۵۶ قانون اساسی دانستند.

همچنین در پرتو توصیهنامه شورای اروپا در زمینه صلاحیتهای غیرکیفری دادستانها و تجارب سایر کشورها، به مهمترین ضوابط حقوقی حاکم بر تنظیم حدود و نحوه اعمال صلاحیتهای دادستانی در زمینه احیای حقوق عامه اشاره شد.

گزارش پیشرو در قالب سه مبحث ابتدا، نتایج آخرین تحقیقات مربوط و سیر تاریخی موضوع را در نظام حقوقی ایران تبیین میکند؛ سپس به بررسی مفهومی حقوق عامه و سایر اصطلاحات مشابه میپردازد و در انتها، به ضوابط حاکم بر نحوه انجام وظیفه قوه قضاییه در احیای حقوق عامه اشاره دارد.

واژگان کلیدی:

دادستان، منفعت عمومی، بند ۲ اصل ۱۵۶ قانون اساسی، صیانت از حقوق عمومی، صلاحیتهای غیرکیفری دادستان.

گزارش تمام متن

فهرست مطالب

مقدمه

الف) تبیین موضوع

ب) طرح مسئله

پ) پرسش‌های میزگرد

ت) اطلاعات مربوط به برگزاری میزگرد

مبحث اول: نتایج آخرین تحقیقات مربوط و سیر تاریخی موضوع

بند اول: نتایج آخرین تحقیقات انجام شده در پژوهشگاه راجع به مفهوم و مصادیق منفعت عمومی

بند دوم: سیر تاریخی ورود دادستانی به صیانت از حقوق عامه در ایران

مبحث دوم: مفهوم‌شناسی

بند اول: بررسی مفهومی حقوق عامه و منفعت عمومی

بند دوم: عدم لزوم ارایه تعریف از حقوق عامه و منفعت عمومی

بند سوم: مصادق حقوق عامه

مبحث سوم: ضوابط حاکم بر انجام وظیفه قوه قضاییه در زمینه احیای حقوق عامه

بند اول: نسبت وظایف دادستانی و دستگاه‌های اجرایی مسئول در صیانت و احیای حقوق عامه

بند دوم: ضوابط مستخرج از توصیه‌نامه شورای اروپا درخصوص صلاحیت‌های غیرکیفری دادستان

بند سوم: سایر ملاحظات مربوط به صلاحیت دادستانی در احیای حقوق عامه

نتیجه‌گیری

مقدمه

الف) تبیین موضوع

فضای عمومی جامعه و نیز مباحث مطروحه نزد مقامات عالی قضایی، نظارتی و برخی از مقامات و نهادهای اجرایی، مدتی است که معطوف به مسئله مهمی در زمینه صیانت از حقوق عامه شده است؛ اینکه قوه قضاییه در مواجهه با نقض حقوق و منافع عمومی چه وظایفی دارد؟ نسبت وظایف مذکور با وظایف سازمانهای دولتی مربوط چیست و مقامات قوه قضاییه (عمدتاً دادستانی) از چه ابزارهایی برای صیانت از حقوق عامه برخوردارند؟ به لحاظ حقوقی، موضوع ریشه در بند ۲ اصل ۱۵۶ قانون اساسی در زمینه وظیفه قوه قضاییه در احیای حقوق عامه دارد. پژوهشگاه قوه قضاییه از سال ۱۳۹۳ با توجه به اهمیت موضوع، به واکاوی مفومی عبارت مذکور (احیای حقوق عامه)، آثار آن در نظام حقوقی و تکالیف قوه قضاییه براساس بند یادشده نموده و طی گزارشهای پژوهشی و با برگزاری نشستهای علمی و میزگردهای تخصصی متعدد، مجموعهای از تحقیقات را در این زمینه انجام داده است.

با انتشار نخستین گزارش پژوهشی درخصوص درآمدی بر مسئولیت قوه قضاییه در احیای حقوق عامه، مراتب به جهت اهمیت بسیار زیاد موضوع ـ نه تنها برای قوه قضاییه، بلکه برای مجموعه نظام حکومتی- طی نامهای برای دادستان محترم کل کشور ارسال و بر ضرورت تکمیل نظام حقوقی در این زمینه تأکید گردید.

دادستانی کل کشور با درک اهمیت و حساسیت موضوع، طی سلسله جلساتی (در تابستان ۱۳۹۷) با حضور مقامات مربوط و کارشناسان، اقدام به بحث و بررسی و تبادل نظر درخصوص متن مقدماتی (پیش نویس) دستورالعمل راجع به انجام وظیفه قوه قضاییه در احیای حقوق عامه نمود. در جلسات مذکور، پژوهشگاه قوه قضاییه مأموریت یافت تا با برگزاری میزگردهای تخصصی و انجام پژوهشهای تکمیلی، اسناد قانونی مورد نیاز برای رفع کمبودهای نظام حقوقی فعلی در زمینه نحوه انجام وظیفه قوه قضاییه در احیای حقوق عامه را تهیه و جهت طی مراحل قانونی به مراجع ذیربط ارایه کند.

در ادامه گامهایی که برای پاسخگویی به نیازهای پژوهشی قوه قضاییه درخصوص نحوه انجام وظیفه این قوه در احیای حقوق عامه برداشته شد، میزگرد تخصصی با حضور اساتید دانشگاه و صاحبنظران در تاریخ ۳۱/۶/۱۳۹۷ در پژوهشگاه برگزار گردید. گزارش پیشرو، حاصل مباحث مطرح شده در میزگرد مذکور است.

ب) طرح مسئله[۱]

ضمن تشکر از حضور مدعوین محترم در این میزگرد، تقاضا داریم در مطالبی که ارایه میفرمایند، بر پرسشهای مذکور در دعوتنامه تمرکز نمایند. در پاسخ به پرسشهای نشست، مناسب است میان وضع مطلوب و وضع موجود، تفکیک شود. در هر حال، اگر تعریفی از منفعت عمومی ارایه میشود، باید قابل استناد به نظام حقوقی ما باشد. البته ممکن است نتیجه بحثها، این باشد که امکان تعریف منفعت عمومی وجود ندارد.

در بند ۲ اصل ۱۵۶ قانون اساسی، وظیفه مشخصی برعهده قوه قضاییه گذاشته شده است. لازم است مرزبندی مشخصی میان وظیفه قوه مذکور در احیای حقوق عامه و سایر وظایف این قوه صورت پذیرد. پرسش آن است که آیا احیای حقوق عامه، نتیجه انجام سایر وظایف قوه قضاییه است یا وظیفهای در عرض سایر وظایف این قوه است؟ ظاهراً قانون اساسی، احیای حقوق عامه را وظیفهای در عرض سایر وظایف قوه قضاییه محسوب کرده است.

درخصوص آن دسته از وظایفی که مسئول مشخصی برای انجام آن مشخص شده است (مثل وظیفه نظارت قضایی بر اعمال و تصمیمات دولت توسط دیوان عدالت اداری/ نظارت بر حسن جریان امور و اجرای صحیح قوانین در دستگاههای اداری توسط سازمان بازرسی کل کشور) تکلیف روشن است. با توجه به اینکه برای دادستان کل کشور کارویژه مشخصی در قانون اساسی پیشبینی نشده است، در این موارد به نظر میرسد میتوان انجام آن وظایف را برعهده مقام مذکور دانست. در عمل هم احیای حقوق عامه پیوند ناگسستنی با نهاد دادستانی دارد.

در ضرورت ارایه تعریف (اعتباری) از حقوق عامه، گفتنی است در صورتی که تعریف دقیقی از اصطلاح مذکور نداشته باشیم، چگونه میتوانیم به آن وظیفه عمل کنیم؟ آیا ارایه معیارهایی برای مفهوم مذکور ضروری نیست؟ البته همگان تصدیق میکنند که مفهوم اجمالی از حقوق عامه وجود دارد.

پ) پرسش‌های میزگرد

مفهوم عبارت «حقوق عامه» در بند ۲ اصل ۱۵۶ قانون اساسی جمهوری اسلامی ایران و نسبت آن با مفاهیم مشابه نظیر حقوق عمومی و منافع عمومی چیست؟
اثر حقوقی ذکر عبارت «احیای حقوق عامه» در بند ۲ اصل ۱۵۶ قانون اساسی، تا زمانی که قانون خاصی برای آن تصویب نشده، چیست؟
در شرایط فعلی، حدود اختیارات دادستان در احیای حقوق عامه چیست؟ مقام مذکور تا چه حدودی میتواند به لوازم عرفی انجام وظایفش استناد کند؟ حدود اختیارات دادستان در این زمینه، در سایر نظامهای حقوقی چگونه است؟

ت) اطلاعات مربوط به برگزاری میزگرد

میزگرد فوق در تاریخ شنبه مورخ ۳۱/۶/۱۳۹۷ ساعت ۱۴ تا ۱۶ سالن جلسات ریاست پژوهشگاه قوه قضاییه برگزار شد. مدعوین حضار در این میزگرد به شرح زیر هستند:

آقای دکتر اسداله یاوری (عضو هیئت علمی دانشگاه شهید بهشتی)
آقای دکتر مسلم آقایی طوق (عضو هیئت علمی دانشگاه علوم قضایی و خدمات اداری)
آقای دکتر علی بهادری جهرمی (نماینده پژوهشکده شورای نگهبان)
آقای محمدصالح نقره کار (پژوهشگر تخصصی موضوع)
آقای دکتر عباس توازنیزاده (سرپرست پژوهشکده حقوق عمومی و بین‌الملل پژوهشگاه قوه قضاییه)

مبحث اول: نتایج آخرین تحقیقات مربوط و سیر تاریخی موضوع

بند اول: نتایج آخرین تحقیقات انجام شده در پژوهشگاه راجع به مفهوم و مصادیق منفعت عمومی[۲]

همان طور که مدعوین محترم حاضر در این جلسه مستحضرند، پژوهشگاه قوه قضاییه پیش از برگزاری این میزگرد تخصصی، پژوهشها و نشستهای علمی متعددی درخصوص وظیفه قوه قضاییه در زمینه احیای حقوق عامه انجام داده/ برگزار کرده است که قریباً در قالب کتاب گفتارهایی در باب نهاد دادستانی و احیای حقوق عامه منتشر خواهد شد.

اینجانب در ابتدای این میزگرد به نمایندگی از پژوهشگاه، به مهمترین نتایج آخرین تحقیقات انجام شده در این زمینه اشاره میکنم. محوری که در انجام تحقیقات اخیر بر آن تمرکز شد، تعریف منفعت عمومی و مصادیق آن بود. هنگامی که وظیفهای برعهده یک مقام یا دستگاه گذاشته میشود، باید منظور از آن وظیفـه و چارچوبهای مفهومی آن مشخص و روشن باشد تا امکان انجام آن وظیفـه وجود داشته باشد. تحقیقی که در این زمینه انجام شد، با پیشفرضهای زیر صورت پذیرفت:

اولاً از انجام بحث انتزاعی محض خودداری گردید؛ زیرا منفعت عمومی، یک مفهوم مناقشهبرانگیز است و ظاهراً بحث درخصوص چیستی آن تمامی ندارد.

ثانیاً موضوع فوق از منظر حقوق عمومی مورد بررسی قرار گرفته است و نه حقوق کیفری. لازم به ذکر است مبنای بررسیهای صورت گرفته، قوانین و مقررات سایر نظامهای حقوقی و مکاتبه با مسئولان قضایی و صاحبنظران حقوقی و قضایی کشورهای مورد بررسی بوده است.

ثالثاً در این پژوهش، به بررسی رویه کشورها در زمینه نحوه انجام وظایف دادستانی در احیای حقوق عامه پرداخته نشده است.

در مجموع، وضعیت پانزده کشور که عمدتاً عضو اتحادیه اروپایی هستند و نیز کشورهایی همچون امریکا، ترکیه، عراق و استرالیا، در این تحقیق مورد بررسی قرار گرفته است.

مطالعات انجام شده حاکی از آن است که وضعیت مجارستان متفاوت از سایر کشورها است. سایر کشورها منفعت عمومی را تعریف نکرده و مصادیقی نیز برای آن تعیین نکردهاند. در نظام حقوقی مجارستان، چند مصداق مشخص از منفعت عمومی نامبرده شده است. همچنین به ابزارهای دادستانی در زمینه صیانت و پیگیری حقوق عمومی اشاره شده است که از جمله شامل اخطار، تذکر و طرح دعوا میشود.

با استقراء ناقص از بررسیهای انجام شده میتوان چنین نتیجه گرفت که در بیشتر کشورها، مفهوم و مصادیق منفعت عمومی و ابزارهای دادستانی در صیانت از آن مشخص نشده است. عمده مباحث مطروحه درخصوص منفعت عمومی در بستر حقوق کیفری مطرح شده است.

در پاسخهایی که به مکاتبات پژوهشگاه ارایه شد، تأکید گردید که منفعت عمومی یک مفهوم بافتمند است که با توجه به زمینه و زمانه خود مصداق مییابد و لذا امکان تعریف آن وجود ندارد. مصادیقی هم که در نظام حقوقی مجارستان از منفعت عمومی ذکر شده، مصادیق اجلای آن میباشد که جزء قدر متیقنها است. برخی از صاحبنظران حقوقی و قضایی سایر کشورها بر واگذاری امر تعیین مصادیق منفعت عمومی به تفسیر قضایی تأکید کردند.

در پایان لازم به ذکر است عدم تعریف منفعت عمومی به علت پیچیدگی آن است. اگر درصدد تعریف منفعت عمومی و تعیین مصادیق آن در نظام حقوقی ایران باشیم، جزء معدود کشورهایی خواهیم بود که در این زمینه اقدام کردهایم.

بند دوم: سیر تاریخی ورود دادستانی به صیانت از حقوق عامه در ایران[۳]

در ابتدا اشاره مختصری به طرح بحث احیای حقوق عامه در دادستانی کل کشور میکنم. اینجانب در گذشته در هیئت عمومی دیوان عالی کشور به عنوان نویسندۀ جریان مباحث مطروحه در هیئت عمومی حضور داشتم. به مناسبت آشنایی با دادستان کل (وقت)، مباحثی درخصوص مرجع صیانت از حقوق عمومی در نظام قضایی مطرح گردید. در آن دوره، تشکیلات خاصی در دادستانی کل کشور برای انجام وظایف مربوط به صیانت از حقوق عمومی وجود نداشت. در آن دوره منابع این موضوع جمعآوری شد و به دستور دادستان کل کشور، جلساتی با حضور دادیاران دیوان عالی کشور به منظور بررسی نقش دادستانی در صیانت از خیر و منفعت عمومی برگزار گردید.

دادستانی در نظام حقوقی و قضایی ایران، با عنوان «پارکه» ایجاد گردید. واژه مدعیالعموم در سال ۱۳۰۷ در قانون اصول تشکلات عدلیه بهکار رفت و از همان زمان وارد نظام حقوقی ایران شد. مدعیالعموم وظیفه پیگیری امر عمومی را برعهده داشت. امور حسبی هم به همین اعتبار در عداد وظایف دادستانی گذاشته شد. پس از احیای دادسراها، از سال ۱۳۸۴ پروندههای متعددی در زمینه حقوق عامه توسط دادستانی مورد پیگیری قرار گرفت که از جمله میتوان به آتش گرفتن خودروهای پژو ۴۰۵ به دلیل نقص سیستم سوخترسانی، آلودگی هوا، بخشی از پرونده هموفیلیها، پارک ملی گلستان، پروژه جاده تهران-شمال، پسماندهای آلوده و الواح گلی دوره هخامنشی اشاره کرد. در مجموع حدود سی پرونده در زمینههای مربوط به خیر عمومی مورد پیگیری دادستانی قرار گرفت.

از میان بندهای مذکور در اصل ۱۵۶، بندهای ۲ و ۵[۴] به وظایف دادستانی ارتباط مییابد. در مطالعاتی که در زمینه وظیفه دادستانی در احیای حقوق عامه انجام شد، برای نقشآفرینی دادستانی در این زمینه (استیفای حقوق عمومی) هشت گام طراحی گردید: شناسایی، اعلان، آموزش و آگاهی، اجرا، احقاق، احیا، ضمانت اجرا، پایش و نظارت.

احیای حقوق عمومی تا سالها برعهده نهاد مشخصی در قوه قضاییه نبود.
البته دادستانی چندین نمایندگی در شوراهای مختلف داشت، اما وظیفه مشخصی در احیای حقوق عامه برعهده نداشت.

دادستان کل کشور اگر بخواهد پایشگر حقوق عمومی باشد، باید به دادستانیهای کشور متصل باشد. در فصل دهم قانون آیین دادرسی کیفری،[۵] این اتصال برقرار شد.

منفعت عمومی حاصل ارزشهای مشترک اجتماعی است. ماده ۲۹۰ قانون آیین دادرسی کیفری (مصوب ۱۳۹۲)،[۶] در زمینه ورود دادستان کل کشور به موضوعات مربوط به حقوق و منافع عمومی، حکم مشخصی وضع کرده است. صلاحیت مذکور در ماده یادشده، از نوع اختیاری نیست، بلکه تکلیفی است. دادستان باید در انجام وظایف خود در زمینه حمایت از حقوق و منافع عمومی از ابزارهای مختلفی از جمله گزارشهای نهادها و تشکلهای مدنی نظیر تشکلهای حقوق کودک و محیط زیستی برخوردار باشد. ماده ۶۶ قانون آیین دادرسی کیفری (مصوب ۱۳۹۲ با اصلاحات ۱۳۹۴)[۷] در این مورد حکم مشخصی وضع کرده است.

قانونگذار اساسی در موارد مختلف از اصطلاحات متفاوتی در زمینه حقوق عمومی و حقوق اشخاص استفاده کرده است: حقوق انسان، حقوق ملت، حقوق مردم، حقوق عمومی، حقوق فردی و اجتماعی.

از نظر برخی اشخاص که در تدوین قانون اساسی نقشی برعهده داشتهاند، انقلاب از ادبیات مفهومی خاصی در این زمینه استفاده کرده است.

حسب بررسی انجام شده، هفتاد مصداق (تمثیلی) از مصادیق حقوق عامه احصا شده است. البته حقوق عامه یک مفهوم بسته نیست، بلکه در بستر زمان توسعه مییابد؛ مثل حق دسترسی به فضای مجازی. بر این اساس، منفعت عمومی یک مفهوم نسبی است.

دکتر توازنی‌زاده:

مقامات قضایی و اجرایی باید اختیارات خود را در چارچوب قانون اعمال کنند؛ به نحوی که عملکرد آنها قابل ارزیابی باشد. البته امکان انجام کارهای خوبِ غیرقانونی وجود دارد؛ کارهایی که آثار عملی نیکویی دارد، اما مستند به قانون نیست. لذا اعمال صلاحیت در مورد وظیفه احیای حقوق عامه نیز علیالاصول باید در چارچوب اصل بنیادی حاکمیت قانون صورت پذیرد. بر این اساس، ضرورت دارد حدود و ثغور مفهومی «احیای حقوق عامه»، ولو به صورت اعتباری و مثلاً از طریق تقنین مشخص گردد.

مبحث دوم: مفهوم‌شناسی

بند اول: بررسی مفهومی حقوق عامه و منفعت عمومی[۸]

خوشبختانه مطالعات خوبی درخصوص موضوع این میزگرد در پژوهشگاه انجام شده است. برگزاری این میزگرد هم حاکی از آن است که اثربخشی این مطالعات در عمل، مورد نظر است. پرسشهای نشست به نحو مناسبی طرح شده است. در پاسخ به پرسش اول باید گفت که منفعت عمومی، عمل یا عملکرد نیست، بلکه جهت یا جهات اعمال عمومی است. منفعت عمومی، جهات و چارچوبهایی است که هر جامعهای برای اعمال عمومی اعم از قضایی، اجرایی و تقنینی، رعایت آن را ضروری میداند.

منفعت عمومی قابل تعریف نیست و از یک جامعه و زمان به جامعه و زمان دیگر متفاوت است. منفعت عمومی اساساً چارچوبپذیر نیست؛ زیرا عناصر مادی مشخصی در یک زمان و مکان مشخص ندارد. در نتیجه نمیتوان تعریف جامعی از منفعت عمومی ارایه کرد.

در پاسخ به این پرسش که چه مرجع یا مقامی منفعت عمومی را تعیین می‌کند، باید گفت در هر نظام حقوقی، سلسلهمراتب هنجارهای حقوقی وجود دارد. در مرحله اول، مردم به عنوان حاکم اصلی، نقش تعیین کننده را در این زمینه دارند. سپس قانونگذار اساسی، قانونگذار عادی و مقرراتگذار (دولتی).

حقوق عمومی چه در معنای Law یا Right ذیل منفعت عمومی مطرح می‌شود. در این میزگرد، بحث ما بحث منفعت عمومی نیست.

منفعت عمومی، یک مقوله جدا از حقوق و آزادیها نیست.

حقوق عمومی همان اموری است که جامعه و دولت (به نمایندگی از جامعه) برای آن چارچوبهایی تعیین کردهاند.

منفعت عمومی ناظر به کلیه اعمال عمومی اعم از قضایی، اجرایی و تقنینی است.

در گذشته از اصطلاح «خیر عمومی» استفاده میشده که جنبه الهی داشته است. اما در دوره جدید، اصطلاح مذکور سکولاریزه میشود و از اصطلاح «منفعت عمومی» استفاده میگردد که جنبه زمینی و انسانی دارد. در دروه رنسانس اصطلاح خیر عمومی، زمینی شد: همان چیزی که مردم خودشان میخواهند.

در قانون اساسی، به علت بومی کردن اصطلاحات، از اصطلاح «حقوق بشر» استفاد نشده است.

از نظر برخی صاحب نظران، مصلحت عمومی به صورت استثنایی وضعیت عادی را تخصیص میزند. مصلحت عمومی در شرایطی مطرح میشود که نمیتوان در آن شرایط به نحو عادی جامعه را مدیریت کرد. اما به نظر میرسد ما این دو اصطلاح را با هم خلط کردهایم. مصلحت عمومی همان منفعت عمومی است. منفعت عمومی در نظام حقوقی ایران توسط مجموعهای مرکب از قانون اساسی، مجلس شورای اسلامی، شورای نگهبان و مجمع تشخیص مصلحت نظام تعیین میشود. البته سطوح منفعت عمومی با یکدیگر تفاوت دارد.

منظور از حقوق عامه، حقهایی[۹] هستند که شخص باید از آنها دفاع کند. دارنده این حقوق ممکن است شناسایی شده باشد یا شناسایی نشده باشد؛ تمایلی به پیگیری آنها داشته باشد یا نداشته باشد؛ امکان پیگیری را داشته باشد یا نداشته باشد؛ ممکن است این حقوق فردی باشد یا جمعی.

در تعیین مفهوم حقوق عامه باید به ساختار حقوقی و سیاسی خود توجه داشته باشیم. صلاحیتها باید به گونهای تعیین شود که موجب تداخل در وظایف سایر نهادها نشود.

حقوق عامه در واقع حمایت از حق[۱۰]هایی است که معطل مانده است؛ متصدی ندارد؛ ذینفع ندارد؛ یا اگر ذینفع دارد، معطل مانده است. در این موارد، دادستانی به اعتبار مدعیالعموم بودن وارد میشود.

لازم به ذکر است کارکرد تاریخی دادستانی در زمینه حقوق کیفری و حسبی، ارتباطی به احیای حقوق عامه ندارد. صلاحیت دادستان در کشف جرم، از نوع صلاحیت اجباری / تکلیفی است و در تعقیب، از نوع اختیاری است. به عبارت دیگر، در هر مورد که جرمی اتفاق بیافتد، دادستان باید وارد عمل شود و اقدام به بررسی کند.

نظم عمومی صرفاً اقتضای محدود کردن حقوق و آزادیهای عمومی را ندارد؛ بلکه در بسیاری از موارد نظم عمومی اقتضای حمایت از حقوق عمومی را دارد.

مصادیق حقوق عامه: آنچه نظم عمومی را تشکیل میدهد. هر جا بحث از اموال عمومی، حفاظت از محیط زیست است. حقوق زیست محیطی حوزه وسیعی را دربرمیگیرد. دلیل برجستگی این دسته از حقوق، آن است که ذی نفع خاص ندارد.

عناصر نظم عمومی عبارتند از: امنیت، آرامش، سلامت، اخلاق، کرامت انسانی، حمایت از کودکان.

میتوان با ارایه معیارهایی از حقوق عامه، از تعریف آن بینیاز شویم.

از جمله مصادیق حقوق عامه میتوان به نظم عمومی، اموال عمومی و حقوق بشر (حقوق محیط زیست و …) اشاره کرد.

دکتر بهادری:

حقوق عامه، یک مفهوم سیال در گذر زمان است. برای مثال، در گذشته صیانت از کاروانسراها یکی از مصادیق اجلای حقوق عامه بوده است، اما امروزه چنین بحثی مطرح نیست.

حقوق عامه شامل حقهای فردی و جمعی میشود. آزادیهای مشروع هم بخشی از حقوق عامه است. در صدر اصل ۱۵۶ قانون اساسی[۱۱] از عبارت حقوق فردی و اجتماعی استفاده شده است که امارهای بر صحت نظر فوق است. حقوق عامه قابل کاهش و افزایش است. برای مثال، در یکصد سال گذشته شفافیت عملکردهای عمومی، یک حق نبود، اما امروزه هست.

مصادیق اجلای حقوق عامه از جمله در اصل ۳، فصل حقوق ملت و فصل سیاست خارجی ذکر شده است. در قوانین، حقوق مختلفی برای مردم شناسایی شده است که استخراج آنها کار سختی نیست. هرچند مصادیق مذکور تمثیلی است و نه حصری.

درخصوص اینکه چه اموری، حقوق عامه محسوب نمیشوند، به نظر میرسد لازم نباشد به صورت مضیق عمل کنیم. البته صلاحیت قاضی دادگاه نوشته را باید مضیق تفسیر کرد. اما درخصوص تعیین صلاحیتهای دادستانی -که در مقام شاکی اقدام میکند،- لازم نیست به صورت مضیق عمل کنیم. تفسیر موسع اختیارات دادستان در زمینه احیای حقوق عامه، بهتر است. برای مثال، دادستانی درخصوص پیگیری ابعاد حقوقی و قضایی حادثه منا باید از باب اینکه این موضوع یکی از مصادیق حقوق عامه است، ورود پیدا کند. برای وارد کردن دادستان جهت تحقیق و تعقیب، باید اختیارات آن مقام را به نحو موسع تفسیر کرد. دادستان باید در مفاسد اقتصادی کلان، به عنوان یکی از مصادیق نقض حقوق عامه، ورود کند. البته دادستان باید دلایل کافی برای ادعای خود نزد مرجع قضایی (دادگاه) ارایه کند.

بند دوم: عدم لزوم ارایه تعریف از حقوق عامه و منفعت عمومی[۱۲]

حقوق عامه یا حقوق عمومی، اصطلاح جدیدی در نظام حقوقی ایران نیست. در سال ۱۲۹۰ در قانون تشکیلات عدلیه و محاضر شرعیه، این قبیل اصطلاحات بهکار رفته است. حقوق عامه با سایر مفاهیم نظیر منافع و مصالح عمومی هم مرتبط است.

پرسش آن است که چه لزومی به تعریف حقوق عامه وجود دارد؟ چه ملاکها و معیارهایی برای اصطلاح مذکور وجود دارد؟ اینجانب با لزوم ارایه تعریف از حقوق عامه، همدل نیستم. کارل پوپر[۱۳] نقد جدی بر تعاریفی که در منطق صوری وجود دارد، وارد کرده است. از نظر وی، تعریف کردن، از ضرباتی بوده که ارسطو به علم وارد کرده است. کتاب «جامعه باز و دشمنان آن»[۱۴] پوپر یک فصل را به این موضوع اختصاص داده است. از نظر وی تعریف کردن باعث درگیر شدن بی جهت میشود و سرعت پیشرفت علم را عقب انداخته است. البته باید معیارهایی وجود داشته باشد که دادستان در آن حوزه ورود کند.

برای ارایه راهکاری به دادستانی نیازمند ارایه تعریف منطقی نیستیم، بلکه نیازمند شناخت نظریه دولت هستیم. همچنین باید تفکیک قوا و ساختارهای حقوقی و سیاسی را به خوبی بشناسیم.

براساس قواعد تفسیری رومی، یک کلمه در کل یک متن معنای واحدی دارد. همچنین هنگامی که دو کلمه کنار هم بکار میروند، دو معنای متفاوت دارند. ما نمیتوان قواعد مذکور را درخصوص الفاظ و عبارات بهکار رفته در قانون اساسی ایران، صادق بدانیم. آیا گسترش آزادیهای مشروع، وظیفه قوه قضاییه است؟ یا مسئولیت اجرای قانون اساسی وظیفه رئیس جمهور است؟ در این وضعیت باید با توجه به اصل تفکیک قوا و سایر اصول و قواعد حقوق اساسی، قانون اساسی را تأویل کنیم؛ نه آنکه آن را تفسیر کنیم.

دکتر توازنیزاده:

هنگامی که وارد فرآیند گفتگو با یکدیگر میشویم، از الفاظی استفاده می‌کنیم که مأموریت انتقال پیام را برعهده دارند. اگر این الفاظ به نحو غیر روشنی بهکار بروند، چگونه میتوان ادعا کرد که انتقال پیـام صـورت گرفته است؟ بنابراین ناگزیر هستیم برای الفاظی که بهکار میبریم، مفهـوم و معنایی در نظر بگیریم.

در یک متن حقوقی هنگامی که قانونگذار از لفظ خاصی استفاده میکند، برداشت مشخصی از آن داشته است که باید آن را کشف کنیم. به همین دلیل است که به تفسیر نیازمند میشویم. پس در یک متن حقوقی باید به ناچار اقدام به مفهوم شناسی الفاظ و عبارات بهکار رفته توسط قانونگذار کنیم. اجرای تکالیف مندرج در قوانین نیز متوقف بر فهم مراد قانونگذار از کاربرد آنها است. قاضی در مواجهه با الفاظ و عبارات مذکور باید چه کند؟

دکتر یاوری:

تعریف کردن یقیناً تقیّد میآورد. تعریف ارسطویی ما را مقید میکند. البته
امکان تعریف به مصداق وجود دارد. همچنین ملاک گذاری و شاخص گذاری برای مفاهیم، مشکلی ندارد.

دکتر بهادری:

درخصوص تعریف منفعت عمومی با دکتر آقایی طوق و دکتر یاوری همنظر هستم. به نظر میرسد علم اجمالی نسبت به موضوع کفایت میکند. تلاش برای نیل به علم تفصیلی، وقت ما را تلف میکند. علم تفصیلی در صورتی نیاز است که بخواهیم به یکی از جزئیات امور وارد شویم. ادبیات فقهی ما هم مؤید این نظر است. برای مثال، در فقه، انفال و اموال عمومی تعریف نشده است؛ بلکه مصادیقی از آنها ذکر شده است. علما علم اجمالی را کافی میدانستند. البته علما در خلال بحث حکمی، وارد مصداق می‌شدند و بررسی میکردند که آیا آن مورد خاص، انفال هست یا خیر؟

دکتر توازنیزاده:

در هر حال نقطه عزیمت در فهم مراد قانونگذار، متن قانون و توجه به معنای الفاظ بهکار رفته در آن است. در این فرآیند ناگزیر باید به تبیین و تعیین معنای الفاظ و عبارات مذکور در قانون پرداخت. از طرفی باید بین رویکرد حقوقی در تعیین معنا و مدلول متن قانونی با نگاه از منظر فلسفی به متن یادشده، در عین نوعی وابستگی بین این دو، تمایز قائل شویم. ادعا و نظریه پوپر درخصوص تعریف، ناظر به منطق ارسطویی است و جنبه فلسفی دارد. در تفسیر فلسفی از متن، آزادی عمل وجود دارد که در مقام تفسیر حقوقی، بهویژه قضایی از متن قوانین نمیتوان به آن قائل و ملتزم شد. دستاوردهای فلسفی در حوزه زبان و مقوله تفسیر و فهم متن، البته میتواند در مقام تفسیر حقوقی متون قانونی نیز مورد توجه و استفاده قرار گیرد.

بند سوم: مصادق حقوق عامه[۱۵]

مصادیق حقوق عامه، فهرست بلندی است که به نظر میرسد با توجه به محدویتهای دادستانی، امکان پرداختن به همه آنها وجود نداشته باشد: از قرعه کشی بانکها تا پسماندهای بیمارستانی. آقای محسنی اژهای در اولین جلسه رسانهای که داشتند، گفتند که حدود هفتاد درصد سؤالات مطرح شده توسط اصحاب رسانه از ایشان، مربوط به حقوق عامه است. موارد مذکور، بسیار متنوع و متعدد است؛ از جمله علت ترمز بریدن کامیونهای هوو.

هم اکنون ترمینولوژی روشنی نسبت به واژه حقوق عامه وجود ندارد. عبارت‌های مختلفی که در قانون اساسی بهکار رفته است، از جمله حقوق عمومی، حقوق عامه، حقوق فردی و اجتماعی، حقوق ملت و حقوق انسانی، دلالت روشنی ندارند.

مفهوم حقوق عامه را باید در پرتو اصول حقوقی مربوط از جمله تفکیک قوا، تبیین کرد. در غیر این صورت، ممکن است به حقوق مردم یا سایر نهادها تعرض شود.

با وجود مراتب فوق، حداقل مصادیق حقوق عامه (۷۰ مصداق) احصا شدهاند که در چارچوب نظم هنجاری موجود قابل استفاده هستند. به هنگام تدوین منشور حقوق شهروندی در دولت، یک نظر این بود که منشور از حالت توصیفی خارج شود و به سمت رژیم هنجاری حرکت کند. براساس نظر دیگر، میتوان به این منشور، نگاه توصیفی و توسعهای هم داشت. درخصوص حقوق عامه هم میتوان به همین ترتیب اقدام کرد. در وضعیت فعلی میتوان به قوانین نگاه اجتهادی داشت. برای مثال، میتوان با توجه به گسترش آزادیهای مشروع مندرج در قانون اساسی، آزادی دسترسی به فضای مجازی را به عنوان یکی از مصادیق آزادیهای مذکور شناسایی کرد.

از حیث ساختاری، رژیم هنجاری فعلی، تا حدود زیادی تکلیف دادستانی را روشن کرده است. در کشور ما به لحاظ سنتی، دادستانها خود را موظف به صیانت از حقوق عمومی ندانستهاند. برخی از صاحب نظران، پیشنهاد تأسیس دادگاه قانون اساسی را دادهاند.

مبحث سوم: ضوابط حاکم بر انجام وظیفه قوه قضاییه در زمینه احیای حقوق عامه

بند اول: نسبت وظایف دادستانی و دستگاههای اجرایی مسئول در صیانت و احیای حقوق عامه

دکتر آقایی:

در قانون اصول تشکیلات عدلیه مصوب ۱۲۹۰[۱۶] از تعابیری مثل شوارع عام استفاده شده است. در آن دوره، دولت محدود و کوچکی وجود داشته است؛ وزارتخانههای کمی وجود داشتند. به تدریج بر مأموریتها و وظایف دولت و تبعاً تعداد نهادهای دولتی افزوده شد. هم اکنون هجده وزارتخانه در قوه مجریه و تعداد قابل توجهی نهاد دولتی در بدنه حاکمیت (قوای سه گانه و سایر نهادهای حکومتی) تشکیل شده است.

فهرست وظایف دادستان باید محدود باشد. برای مثال، حفاظت از جنگلها قبل از آنکه به دادستانی مربوط بشود، به سازمان حفاظت محیط زیست و سازمان جنگلها و مراتع ارتباط مییابد.

نکته مهم آنکه نهادهای مذکور به صورت تخصصی در آن حوزهها وارد عمل میشوند. دادستان، زمان و تخصص لازم برای ورود در آن عرصهها را ندارد. برای طرح دعاوی عمومی، برخی نهادها مسئولیت یافتهاند. اگر آنها به وظایف خود عمل نمیکنند، بحث دیگری است. نباید نهاد دیگری ایجاد کنیم و آن را مسئول (ناظر) انجام وظایف سایر نهادها قرار دهیم. این امر منتهی به دَوَران نادرست مسئولیتها و النهایه، ناکارآمدی میشود.

در دولت مدرن ابتدا باید جایگاه و وظایف دستگاههای دولتی مسئول در حوزههای مختلف را شناخت. پس نقطه عزیمت ما، ساختارهای موجود است.

دکتر بهادری:

در نظام اداری کشور، نهادهای متعددی وجود دارند که تکالیف مختلفی برای صیانت از حقوق عامه، از جمله طرح دعوا، برعهده دارند. با وجود نهادهای مذکور و اقدام آنها، چه نیازی به ورود دادستانی است؟

البته همان طور که باید بر مقام اداری نظارت شود، باید بر دادستانها هم نظارت شود. دادستانها باید پاسخگوی عملکرد خود باشند و اگر از عملکرد آنها، خسارتی متوجه شخصی شود، باید جبران خسارت صورت گیرد.

آقای نقره کار:

اصل بر تخصصی بودن وظایف محوله به نهادها و سازمانهای دولتی است. دلیل ورود دادستانها در این مورد، آن است که نهادهای مذکور باید به عنوان ضابط دادگستری، به مرجع قضایی گزارشهای لازم را ارایه دهند. در این مسیر باید از ظرفیت نهادهای مدنی نیز استفاده کرد. برای مثال، هم اکنون ۶۰ نهاد حمایت از حقوق کودک وجود دارند که میتوانند وظیفه گزارشگری به دادستانها را انجام دهند.

دکتر توازنیزاده:

در پاسخ به دغدغههایی که توسط مدعوین محترم اشاره شد، در سال ۱۳۹۴ گزارش پژوهشی تحت عنوان درآمدی بر مسئولیت قوه قضاییه در احیای حقوق عامه، در پژوهشکده حقوق عمومی و بینالملل تهیه و منتشر شد. در آن گزارش به نسبت میان دستگاههای دولتی و دادستانی در صیانت از حقوق عامه پرداخته شد. قوانین و مقررات مربوط و وظایف دستگاههای دولتی در پیگیری حقوق عمومی نیز بررسی و تحلیل شد.

بند دوم: ضوابط مستخرج از توصیه‌نامه شورای اروپا درخصوص صلاحیت‌های غیرکیفری دادستان[۱۷]

با توجه به بحثهای مطرح شده، میتوان چارچوب پیشنهادی به شرح زیر
ارایه کرد: اولاً باید صلاحیتهای خاص دادستان را فراتر از صلاحیتهای کلاسیک وی به صورت مضیق تفسیر کرد. امر استثنایی را باید به نحو مضیق تفسیر کنیم. ورود دادستانی در زمینه احیای حقوق عامه، یک حوزه استثنایی است. کل ارکان دولت و نهادهای دولتی مکلف به تضمین حقوق عمومی هستند.

پرسش بعدی این است که مسئول احیای حقوق عامه کیست؟ در بسیاری از حوزهها، یک نهاد دولتی مسئول و متولی است. در این زمینه باید پلیس اداری را جدی بگیریم.

در مقدمه توصیه نامه مصوب ۲۰۱۲ شورای اروپا درخصوص صلاحیتهای غیرکیفری دادستانها، بر لزوم پیشبینی اصول مشترک کشورهای عضو (۵۰ کشور عضو) درخصوص صلاحیتهای غیرکیفری دادستان تأکید شده است. صلاحیت دادستان در آن حوزهها، تکمیلی و تتمیمی است؛ نقش جایگزین را ایفا نمیکند. توصیه نامه مذکور مقرر داشته است که مأموریت دادستانها در این حوزه باید دفاع از منافع عمومی، حمایت از حقوق بشر، آزادیهای عمومی و حاکمیت قانون باشد.

در قسمت اصول مشترک حاکم بر این قبیل صلاحیتها، گفته شده است که صلاحیت یادشده باید به حکم قانون، روشن و مشخص باشد. اعمال صلاحیتهای غیرکیفری دادستان باید با رعایت اصول قانونیت، عینیت، انصاف و شفافیت باشد.

لزوم پیشبینی بودجه، نیروی انسانی و آموزش آنها در این زمینه، حاکی از آن است که صلاحیت مذکور به صلاحیتهای دادستانی اضافه شده است. در نتیجه، برای ایفای این وظیفه (احیای حقوق عامه) باید بخش دیگری به واحدهای دادستانی اضافه شود.

همچنین بر لزوم پیشبینی و تعیین چارچوبها و محدودههای کلی نحوه عملکرد دادستانها توسط دادستان کل تأکید شده است.

صلاحیت غیرکیفری دادستانها نباید مانع از اعمال حق تظلمخواهی شهروندان و عامل محدود شدن حق اقامه دعوا توسط اشخاص دیگر شود. این صلاحیت، جایگزینی برای سایر صلاحیتهای دادستانی نیست.

تصمیمگیری دادستانی نسبت به حقوق و تعهدات سایر اشخاص باید محدود و مشخص باشد و در قانون پیشبینی شده باشد. اقدامات دادستان در این زمینه باید مستند، مستدل باشد و به اطلاع اشخاص دیگر برسد.

اگر دادستان خودش طرف دعوا باشد، اقدام وی نباید برهم زننده اصل برابری سلاحها باشد. به عبارت دیگر، دادستان نباید از اختیارات خود در این زمینه سوءاستفاده کند. صلاحیت دادستانها در طرح و اقامه دعوا باید در قانون پیش‌بینی شده باشد. چنین صلاحیتی باید متناسب باشد و امتیاز غیرقانونی برای وی تلقی نشود. در زمینه حق اعتراض یا تجدیدنظرخواهی نباید امتیاز بیشتری برای دادستان نسبت به سایر اشخاص درنظر گرفته شود.

درخصوص اشخاص خصوصی، دادستان به هیچ عنوان صلاحیت نظارت ندارد مگر اینکه دلایل عینی و منطقی وجود داشته باشد مبنی بر اینکه نقض تعهدات قانونی صورت گرفته است.

در مواردی که حق یکی از اشخاص اعم از دولتی یا خصوصی نقض شده باشد، آنها باید حق اعتراض به اقدام دادستانی را در دادگاه داشته باشند.

به منظور حسن اجرای مأموریت های دادستانی در حوزه غیرکیفری، ایجاد و توسعه همکاری با آمبودزمانها و نهادهای مدنی ضروری است. اینها ابزارهایی برای انجام وظیفه دادستانی محسوب میشوند.

در اصول مشترک حاکم بر صلاحیتهای غیرکیفری دادستان، تأکید شده است برای اعمال این صلاحیت حتماً باید قانون خاصی به تصویب برسد.

در لوکزامبورگ، قانونگذار در خارج از حوزه کیفری (در زمینه حقوق خانواده، حقوق تجارت، حقوق خصوصی و …)، وظایفی را برعهده دادستانی گذاشته است. دلیل گسترش این چنینی صلاحیتهای دادستانی، این است که لوکزامبورگ کشور بسیار کوچکی است و دادستان میتواند در دعاوی و عرصههای مختلف ورود کند. قابل توجه آنکه در زمینه کنترل دادگاهها هم صلاحیتهایی برای دادستانی پیشبینی شده است. امروزه دخالت دادستانی برای حفظ نظم عمومی، در دعاوی مختلفی به رسمیت شناخته شده است.

در نظام حقوقی ایران برای انجام وظایف قوه قضاییه در زمینه احیای حقوق عامه، لازم است قانون خاصی به تصویب برسد. در قانون مذکور باید چارچوبهای اعمال صلاحیت مذکور تعیین و مصادیق حقوق عامه به صورت تمثیلی مشخص شود. در این زمینه لازم است ساختار و تشکیلات لازم برای دادستانی ایجاد شود.

احیا را باید به نحو حداقلی تفسیر کنیم؛ زیرا دستگاههای نظارتی متعددی بر عملکرد واحدهای دولتی و غیردولتی نظارت میکنند. در حوزههای زیست محیطی، پلیس اداری وجود دارد. سازوکار اعمال وظیفه قوه قضاییه در زمینه احیای حقوق عامه باید با توجه به ساختار نظام حقوقی و سیاسی کشور ترسیم شود.

بند سوم: سایر ملاحظات مربوط به صلاحیت دادستانی در احیای حقوق عامه

دکتر آقایی:

اصل ۶۱ قانون اساسی مقرر داشته است که حفظ حقوق عمومی برعهده دادگاههای دادگستری است.[۱۸] دادستانی در مواردی از حقوق عامه میتواند ورود پیدا کند که مسائل ارزش قضایی داشته باشند: تخلفی رخ داده باشد که به دادگاه منتهی شود. در غیر این صورت، موضوع مربوط به مسئولیت اداری دستگاههای دولتی خواهد بود. به عبارت دیگر، موضوعاتی که دادستانی در آن ورود میکند باید قابل قضاوت باشد.

یکی از ملاحظات مهم در خصوص این موضوع، عدم همپوشانی و مداخله در وظایف دستگاههای اجرایی و نیز واحدهای تابع قوه قضاییه از یک سو، و اختیارات دادستانی از سوی دیگر است. در داخل قوه قضاییه، سازمان بازرسی کل کشور، بخشی از وظایف مربوط به احیای حقوق عامه را انجام میدهد. لازم است وظایف دستگاههای فوق ابتدا تفکیک شود. در غیر این صورت، منابع عمومی به هدر خواهد رفت.

برخلاف دوره مشروطه، هم اکنون دستگاههای اجرایی متعددی در نظام اداری کشور وجود دارند. در تعیین وظایف قوه قضاییه در احیای حقوق عامه باید به وظایف و مسئولیتهای قانونی آنها توجه داشت. قبل از دادستان، یک نهاد عمومی معمولاً هست که باید از حقوق عامه صیانت کند. در تعیین وظایف دادستانی در زمینه احیای حقوق عامه به خصوص با توجه به استقلال سازمانی قوه قضاییه از قوه مجریه، باید به نحو حداقلی اقدام کنیم. توضیح آنکه در سایر کشورها دادستانها میتواند به عنوان نهاد هماهنگ کننده میان نهادهای عمومی اقدام کند. اما این امکان در نظام حقوقی ایران به جهت استقلال سازمانی قوه قضاییه از قوه مجریه وجود ندارد. به لحاظ حقوقی امکان اینکه نهادهای اجرایی را ذیل دادستانی تعریف کنیم، وجود ندارد.

در نظام حقوقی ایران امکان درخواست ابطال مصوبات دولتی توسط هر شخصی، در دیوان عدالت اداری وجود دارد. در سایر کشورها این گونه نیست که هر شخصی بتواند ابطال مصوبه دولت را درخواست کند. برای مثال، در نظام حقوقی فرانسه، درخواست کننده باید ذینفع باشد؛ البته آنها ذینفع را موسع تعریف میکنند. با توجه به مراتب فوق، چرا نتوان درخصوص سایر موضوعات (مثلا موضوعات زیست محیطی) امکان طرح دعوا توسط سایر اشخاص را پیشبینی کرد؟ اگر بخواهیم اختیارات دادستانی کل در زمینه احیای حقوق عامه را گستردهتر درنظر بگیریم، داخل در صلاحیت سازمان بازرسی کل کشور خواهد شد.

دکتر بهادری:

وظیفه احیای حقوق عامه در قوه قضاییه، محدود به دادستانی نمیشود. برای انجام این وظیفه، گاهی اوقات اقدام سلبی لازم است و در برخی موارد نیز اقدام ایجابی باید انجام شود.

در دنیای مدرن با نهادهای دولتی و غیردولتی متعددی مواجه هستیم که میتوانند انجام وظیفه فوق را برای دادستان تسهیل کنند. برای مثال، کانون وکلای دادگستری، مراجع تقلید، هیئتهای مذهبی و غیره، باید توانایی طرح دعوا، و نه صرفاً گزارشدهی، را داشته باشند. در نتیجه، لازم است ظرفیت و قابلیتهای سازمانهای مردم نهاد مثل انجمنهای حفاظت از محیط زیست به رسمیت شناخته شود. نقش قوه قضاییه، بهرسمیت شناختن نقش و جایگاه سازمانهای مذکور است. اگر قوه قضاییه بخواهد خودش در تمامی موارد مربوط به نقض حقوق عامه وارد شود، بار سنگینی بر دوش آن قرار خواهد گرفت. در این قبیل موارد، بهتر است قوه قضاییه نقش سلبی ایفا کند؛ به این ترتیب که مانع از فعالیت سازمانهای مردم نهاد نشود. در این زمینه لازم به ذکر است ماده ۶۶ قانون آیین دادرسی کیفری (مصوب ۱۳۹۲) در سال ۱۳۹۴ اصلاح شد. این اصلاح در مسیر کاستن از نقش و صلاحیت سازمانهای مردمی بود.

مگر در نظام قضایی امکان طرح دعوا توسط اشخاص وجود ندارد؟ بهتر است اجازه دهیم نهادهای رسمی و غیررسمی نیز بتوانند اقدام به طرح دعوا کنند. در زمینه احیای حقوق عامه، نظارت کلان باید برعهده دادستانی باشد.

نتیجه‌گیری

در نظام حقوقی ایران و نیز سایر نظامهای حقوقی، تعریف مشخصی از اصطلاح «حقوق عامه» و اصطلاحات مشابه نظیر حقوق عمومی و منفعت عمومی ارایه نگردیده است. حسب بررسی انجام شده، در نظام حقوقی مجارستان مصادیقی از منفعت عمومی ذکر شده است که به نظر میرسد موارد مذکور، مصادیق اجلی و قدر متیقن از منفعت عمومی در بیشتر جوامع بشری در دوره زمانی معاصر است.
براساس یک نظر، منفعت عمومی، عمل یا عملکرد نیست، بلکه جهت یا جهات اعمال عمومی است. منفعت عمومی، جهات و چارچوبهایی است که هر جامعهای برای اعمال عمومی اعم از قضایی، اجرایی و تقنینی، رعایت آن را ضروری میداند. منفعت عمومی قابل تعریف نیست و از یک جامعه و زمان به جامعه و زمان دیگر متفاوت است. منفعت عمومی اساساً چارچوب‌پذیر نیست؛ زیرا عناصر مادی مشخصی در یک زمان و مکان مشخص ندارد. در نتیجـه نمیتوان تعریف جامعی از منفعـت عمومـی ارایه کرد.
برخی نیز حقوق عامه را شامل حقهای فردی و جمعی دانسته و مصادیق اجلای آن را از جمله موارد مذکور در اصل ۳، فصل حقوق ملت و فصل سیاست خارجی قانون اساسی بیان کردهاند. طبق این نظر در قوانین، حقوق مختلفی برای مردم شناسایی شده است که استخراج آنها کار سختی نیست. هرچند مصادیق مذکور تمثیلی است و نه حصری.
در ارزیابی نظرات فوق، لازم به ذکر است در متون حقوقی هنگامی که قانونگذار از لفظ خاصی استفاده میکند، باید فرض کرد برداشت مشخصی از آن داشته است که باید آن را کشف کنیم. پس در یک متن حقوقی باید به ناچار اقدام به مفهوم شناسی الفاظ و عبارات بهکار رفته توسط قانونگذار کنیم. اجرای تکالیف مندرج در قوانین نیز متوقف بر فهم مراد قانونگذار از کاربرد آنها است. بین تعریف فلسفی از برخی اصطلاحات مورد استفاده در قوانین، با تعریف حقوقی اصطلاحات مزبور باید قائل به تفکیک شد. همچنان که در مواد ابتدایی برخی از قوانین، در بخش تعاریف و اختصارات، منظور قانونگذار از اصطلاحات بهکار رفته در آن قانون بیان میشود تا تکلیف مجریان و ناظران آن مشخص گردد.
با توجه به مطالعات صورت گرفته در گزارش پژوهشی درآمدی بر مسئولیت قوه قضاییه در احیای حقوق عامه و نیز سایر مطالعات تکمیلی که انجام شده است، به نظر میرسد منظور از اصطلاح «حقوق عامه» مذکور در بند ۲ اصل ۱۵۶ قانون اساسی، حقوق و منافع عمومی است. شایان ذکر است اصطلاح مذکور ریشه در قانون اصول تشکیلات عدلیه و محاضر شرعیه و حکام صلحیه (مصوب ۱۲۹۰) دارد. بررسی مواد مربوط[۱۹] قانون مذکور نیز مؤید نظر فوق است. گفتنی است حقوق و منافع عمومی لزوماً در برابر حقها و آزادیهای بشری قرار نمیگیرد. چه آنکه رعایت / تحقق و تضمین حقها و آزادیهای بشری، در دوره حاضر یکی از اسباب تأمین حقوق و منافع عمومی محسوب میشود. به همین جهت و همان طور که در ادامه میآید، شورای اروپا در توصیهنامه مربوط به صلاحیت‌های غیرکیفری دادستان، مقرر کرده است اعمال صلاحیتهای یادشده باید با رویکرد حمایت از حقها و آزادیهای بشری باشد.
انجام وظایف قوه قضاییه در زمینه احیای حقوق عامه، نباید داخل در صلاحیتهای سازمانهای دولتی مربوط در زمینه صیانت از حقوق عمومی در حوزههای موضوعی تخصصی مربوط گردد. محل ورود دادستان برای احیای حقوق عامه، اساساً در مواردی است که دستگاههای مذکور به وظایف خود به نحو کامل، مؤثر و بهموقع عمل نمیکنند.
در پایان، بر لزوم وضع قانون خاص برای تبیین مفهوم حقوق عامه (و برخی مصادیق آن به صورت تمثیلی)، حدود صلاحیتهای دادستان در این زمینه و ضوابط و چارچوبهای حاکم بر نحوه اعمال صلاحیت مذکور تأکید شد. در تنظیم قانون مذکور، توجه به ضوابطی که در توصیهنامه شورای اروپا درخصوص صلاحیتهای غیرکیفری دادستان پیشبینی شده، ضروری و مفید به نظر میرسد. مهمترین ضوابط مذکور به شرح زیر قابل ذکر است:
دادستان جایگزین دستگاههای دولتی مسئول در حوزه مأموریتهای قانونی آنها به منظور صیانت از حقوق عمومی نیست.

©

مأموریت دادستانها در این حوزه (احیای حقوق عامه) باید با رویکرد دفاع از منافع عمومی، حمایت از حقوق بشر و آزادیهای عمومی و حاکمیت قانون باشد.
اصل و حدود صلاحیت دادستان در احیای حقوق عامه باید به حکم قانون، روشن و مشخص باشد.
تصمیمات و اقدامات دادستان در این زمینه باید مستند و مستدل باشد و به اطلاع اشخاص ذینفع برسد.
در مواردی که در اجرای وظایف دادستان در احیای حقوق عامه، حق یکی از اشخاص اعم از دولتی یا خصوصی نقض شود، آنها باید حق اعتراض به تصمیم و اقدام دادستانی را در دادگاه داشته باشند.
به منظور حسن اجرای مأموریتهای دادستانی در صیانت از حقوق عامه، توسعه همکاری با نهادهای مدنی و نظارتی ضروری است.
همچنین لازم است ساختار و تشکیلات لازم برای دادستانی جهت انجام وظایف مربوط به احیای حقوق عامه ایجاد شود.

***

[۱]. دکتر توازنیزاده

[۲]. آقای مهدی مرادی برلیان، پژوهشگر پژوهشگاه قوه قضاییه.

[۳]. آقای نقرهکار

[۴]. اصل یکصد و پنجاه و ششم: قوه‏ قضائیه‏ قوه‏‌ای است‏ مستقل‏ که‏ پشتیبان‏ حقوق‏ فردی‏ و اجتماعی‏ و مسئول‏ تحقق‏ بخشیدن‏ به‏ عدالت‏ و عهده‏ دار وظایف‏ زیر است: …

۲ـ احیای‏ حقوق‏ عامه‏ و گسترش‏ عدل‏ و آزادیهای‏ مشروع‏.

۵ـ اقدام‏ مناسب‏ برای‏ پیشگیری‏ از وقوع‏ جرم‏ و اصلاح‏ مجرمین‏.

[۵]. فصل دهم ـ وظایف و اختیارات دادستان کل کشور

ماده ۲۸۸ ـ دادستان کل کشور بر کلیه دادسراهای عمومی و انقلاب و نظامی نظارت دارد و به منظور حسن اجرای قوانین و ایجاد هماهنگی بین دادسراها میتواند اقدام به بازرسی کند و تذکرات و دستورهای لازم را خطاب به مراجع قضائی مذکور صادر نماید. همچنین وی پیشنهادهای لازم را به رئیس قوه قضائیه و سایر مراجع قضائی و اجرائی ذیربط ارائه میکند.

تبصره ۱ ـ چنانچه دادستان کل کشور در اجرای وظایف مقرر در این فصل و سایر وظایف قانونی خود، به موارد تخلف یا جرم برخورد نماید حسب مورد مراتب را برای تعقیب قانونی به دادسرای انتظامی قضات، مراجع قضائی یا اداری صالح اعلام میکند.

تبصره ۲ ـ کلیه مراجع قضائی و قضات مکلفند همکاریهای لازم را در اعمال نظارت دادستان کل کشور انجام دهند.

ماده ۲۸۹ ـ دادستان کل کشور میتواند انتصاب، جابهجایی و تغییر شغل و محل خدمت مقامات قضائی دادسراها را به رئیس قوه قضائیه پیشنهاد دهد.

تبصره ۱ ـ پیشنهاد انتصاب، جابهجایی و تغییر شغل و محل خدمت دادستانهای عمومی سراسر کشور پس از کسب نظر موافق از رئیس کل دادگستری استان ذیربط با دادستان کل کشور است.

تبصره ۲ ـ پیشنهاد انتصاب، جابهجایی و تغییر شغل و محل خدمت دادستانهای نظامی پس از کسب نظر موافق از رئیس سازمان قضائی نیروهای مسلح با دادستان کل کشور است.

[۶]. ماده ۲۹۰ ـ دادستان کل کشور مکلف است در جرایم راجع به اموال، منافع و مصالح ملی و خسارت وارده به حقوق عمومی که نیاز به طرح دعوی دارد از طریق مراجع ذی‌صلاح داخلی، خارجی و یا بین‌المللی پیگیری و نظارت نماید.

[۷]. ماده ۶۶ ـ سازمانهای مردم نهادی که اساسنامه آنها در زمینه حمایت از اطفال و نوجوانان، زنان، اشخاص بیمار و دارای ناتوانی جسمی یا ذهنی، محیط زیست، منابع طبیعی، میراث فرهنگی، بهداشت عمومی و حمایت از حقوق شهروندی است، میتوانند نسبت به جرائم ارتکابی در زمینههای فوق اعلام جرم کنند و در تمام مراحل دادرسی شرکت کنند.

تبصره ۱ ـ در صورتی که جرم واقع شده دارای بزه دیده خاص باشد، کسب رضایت وی جهت اقدام مطابق این ماده ضروری است. چنانچه بزهدیده طفل، مجنون و یا در جرائم مالی سفیه باشد، رضایت ولی، قیم یا سرپرست قانونی او أخذ می شود. اگر ولی، قیم یا سرپرست قانونی، خود مرتکب جرم شده باشد، سازمانهای مذکور با أخذ رضایت قیم اتفاقی یا تأیید دادستان، اقدامات لازم را انجام میدهند.

تبصره ۲ ـ ضابطان دادگستری و مقامات قضائی مکلفند بزهدیدگان جرائم موضوع این ماده را از کمک سازمان های مردم نهاد مربوطه، آگاه کنند.

تبصره ۳ ـ سازمان‌های مردم ‌نهاد در صورتی می‌توانند از حق مذکور در ماده (۶۶) قانون آیین ‌دادرسی کیفری مصوب ۴ /۱۲ /۱۳۹۲، استفاده کنند که از مراجع ذیصلاح قانونی ذیربط مجوز أخذ کنند و اگر سه ‌بار متوالی اعلام جرم یک سازمان مردم ‌نهاد در محاکم صالحه به ‌طور قطعی رد شود، برای یکسال از استفاده از حق مذکور در ماده (۶۶) قانون ذکر شده، محروم می‌شوند.

تبصره ۴ ـ اجرای این ماده با رعایت اصل یکصد و شصت و پنجم (۱۶۵) قانون اساسی است و در جرائم منافی عفت سازمانهای مردم نهاد موضوع این ماده میتوانند با رعایت ماده (۱۰۲) این قانون و تبصرههای آن تنها اعلام جرم نموده و دلایل خود را به مراجع قضائی ارائه دهند و حق شرکت در جلسات را ندارند.

[۸]. دکتر یاوری

[۹]. Rights

[۱۰]. Right

[۱۱]. اصل یکصد و پنجاه و ششم ـ قوه‏ قضائیه‏ قوه‏‌ای است‏ مستقل‏ که‏ پشتیبان‏ حقوق‏ فردی‏ و اجتماعی‏ و مسئول‏ تحقق‏ بخشیدن‏ به‏ عدالت‏ و عهده‏دار وظایف‏ زیر است:

[۱۲]. دکتر آقایی طوق

[۱۳]. Karl Popper

[۱۴]. The Open Society and Its Enemies

کتاب مذکور با مشخصات زیر به فارسی برگردان شده است: پوپر، کارل، جامعه باز و دشمنان آن، ترجمه عزت الله فولادوند، انتشارات خوارزمی، ۱۳۹۶٫

[۱۵]. آقای نقرهکار

[۱۶]. ماده ۱۲۳ قانون اصول تشکیلات عدلیه و محاضر شرعیه و حکام صلحیه (مصوب ۱۲۹۰): موارد ابلاغ از قرار تفصیل است:

‌اولا ـ دعاوی راجعه به منافع عامه و حقوق عمومی مثل شارع عام و میاه و انهار و مراتع مباحه و امثال آنها چه آن دعوی مابین اهالی دو محل‌ باشد یا یک محل چه طرفین دعوا محصور باشند و چه نباشند. ….

[۱۷]. دکتر یاوری

[۱۸]. اصل شصت و یکم ـ اعمال‏ قوه‏ قضائیه‏ به وسیله‏ دادگاههای‏ دادگستری‏ است‏ که‏ باید طبق‏ موازین‏ اسلامی‏ تشکیل‏ شود و به‏ حل‏ و فصل‏ دعاوی‏ و حفظ حقوق‏ عمومی‏ و گسترش‏ و اجرای‏ عدالت‏ و اقامه‏ حدود ‌الهی‏ بپردازد.

[۱۹]. مادﮤ ۱۰۷ ـ مسئولیتی که ناشی میشود از جرم دارای دو حیث است:

یکی حیثیت شخصی و دیگری حیثیت عمومی. حیثیت شخصی در وقتی است که ضرر جرم یا تقصیر به شخص معین تعلق گیرد و حیثیت عمومی در ‌موقعی است که ضرر راجع به حقوق عامه باشد. لهذا ادارﮤ مدعیهای عمومی به حکم قانون برای حفظ حقوق عامه تأسیس میشود.

مادﮤ ۱۰۸ – مدعیهای عمومی عبارتند از هیئتی از رؤسای ضابطین عدلیه که در موارد مقرره قانونی در محاکم عدلیه حاضر بوده وظایف خود را ‌نسبت به حفظ حقوق عامه و نظارت اجرای قوانین انجام میدهند.

مادﮤ ۱۰۹ ـ در موارد محاکمات جزائیه مدعی عمومی یا قائم مقام او حاضر میباشد اعم از اینکه محاکمه راجع به جنحه باشد یا جنایت. در این‌ موارد مدعی عمومی حکم وکیل جماعت را دارد یعنی وکیل است برای مدافعه و حفظ حقوق و منافع عامه.

مادﮤ ۱۳۳ ـ مداخلۀ مدعی‌العمومی در موارد ابلاغ بر دو قسم است: مداخله اصلیه و مداخله تبعی.

مادﮤ ۱۳۴ ـ مداخله اصلیه در مواردیست که دعوا مربوط به حقوق عمومی و منافع عامه است (‌رجوع به فقرﮤ اول و دوم و سیم و چهارم مادﮤ۱۲۳) در این صورت مدعی‌العموم مثل مدعی یا مدعی‌علیه دخالت مینماید (‌زیرا که وکیل است از جهت مدافعه و حفظ حقوق عمومی) و چون‌ حقوق و اختیارات او همان حقوق و اختیارات مدعی یا مدعی‌علیه است لذا اگر متداعیین خصوصی دعوای خود را به اصلاح ختم نمایند صلح آنها ‌خللی به حقوق عمومی وارد نمی‌آورد و مدعی عمومی به نام حقوق عمومی محاکمه را تعقیب میکند و اگر محکمه حکم داد و مدعی‌العموم بر آن ‌حکم تسلیم ننمود مدعی‌العموم حق اعتراض (‌استیناف و اعادﮤ محاکمه و تمیز) را موافق اصول محاکمات حقوقی دارد. و همچنین هر گاه مدعی یا ‌مدعی‌علیه خصوصی محکوم شده و تسلیم بر حکم محکمه نمود مدعی عمومی با وجود تسلیم آنها حق اعتراض را دارد.

مادﮤ ۱۳۵ ـ در مداخلۀ تبعی (‌رجوع به فقره پنجم و ششم و هفتم و هشتم مادﮤ ۱۲۳) مدعی‌العموم چون طرف نیست و فی‌الواقع به سمت مشاور ‌حقوق در محکمه حاضر شده بیان عقیده مینماید. لهذا اگر متداعیین خصوصی منازعه خود را به صلح ختم یا برحکم محکمه تسلیم نمودند ‌مدعی‌العموم تعقیب نمی‌نماید و حق هیچ گونه اعتراض را ندارد.