وکیل حجت اله کریمیان

وکیل پایه یک دادگستری (اصفهان)
وکالت تخصصی در دعاوی کیفری

موبایل: 09132100173

نریمان کازرونی

وکیل پایه یک دادگستری (تهران)

موبایل: 09121340411

نظارت قضایی بر سوء استفاده از اختیارات توسط مقام اداری

[تعداد: 0   میانگین: 0/5]

نظارت قضایی بر سوء استفاده از اختیارات توسط مقام اداری

چکیده
یکی از مسائل مهم در نظارت قضایی بر سوء‌استفاده از اختیارات توسط مقام اداری این است که در بسیاری موارد، بدون آن‌که مقام اداری از حدود اختیارات قانونی خود خارج شود، به گونه‌ای تصمیم‌گیری می‌کند که موجب تضییع حقوق شهرونـدان می‌شود. «سوء‌استفاده از اختیـارات» را می‌تـوان بـه معنای استفاده از اختیار قانونی به وسیله مقام عمومی واجد آن اختیار، بدون تجاوز و خروج از حدود و قلمرو بیرونی اختیار و بدون نقض اصل قانونی بودن عمل اداری در مفهوم مضیق آن، در راستای هدفی به جز هدف مورد نظر مقنن از اعطای آن اختیار، دانست.
یکی از پرسش‌های اصلی که در این نشست علمی مورد بحث قرار گرفت، این است که چگونه می‌توان به یک الگوی نظارتی کارآمد برای کنترل موارد سوء‌استفاده از اختیارات دست یافت؟ مفروض آن است که الگوی سنتی نظارت قضایی به دلیل ابتنای بر نظریه «قانونی بودن»، ناتوان از نظارت بر سوء‌استفاده از اختیارات است؛ چرا که در این حالت، در واقع، عملی غیرقانونی توسط مقام اداری صورت نگرفته است.
شناسایی مفهوم سوء‌استفاده از اختیارات در حقوق انگلستان، ریشه در رویه قضایی آن کشور دارد و در حقوق فرانسه نیز با عنوان «انحراف از اختیارات» مورد توجه قرار گرفته است. این مسئله در هر دو نظام حقوقی پیش‌گفته یکی از جهات بازنگری قضایی به شمار می‌آید.
با کاربست آموزه «سوء‌استفاده از اختیارات» می‌توان تا حد زیادی به کنترل صلاحیت‌های مقامات اداری امیدوار بود؛ بدین ترتیب که قضات دیوان عدالت اداری با استفاده از روش تفسیری هدف‌گرا، درصدد کشف هدف قانونگذار از اعطای اختیارات اداری برآیند. شایان ذکر است که در رویه قضایی دیوان عدالـت اداری، بـه رغم ذکر عبارت‌های «خارج از حدود اختیارات» و «سوء‌استفاده از اختیارات» در مواد ۱ و ۱۲ قانون تشکیلات و آیین دادرسی دیوان عدالت اداری (مصوب ۱۳۹۲ مجمع تشخیص مصلحت نظام) به عنوان یکی از جهات نظارت قضایی، مصداق روشنی از ابطال تصمیمات یا اقدامات اداری با تکیه بر این آموزه مشاهده نمی‌شود؛ گرچه رگه‌هایی از حضور این مفهوم را می‌توان در برخی دادنامه‌های صادره از دیوان عدالت اداری مشاهده کرد.

گزارش تمام متن
نظارت قضایی بر سوء‌استفاده از اختیارات توسط مقام اداری
پیشگفتار
مفهوم سوء‌استفاده از اختیارات مقام اداری
بررسی تطبیقی مفهوم سوء‌استفاده از اختیارات مقام اداری در حقوق فرانسه و انگلستان
آسیب‌شناسی نظارت قضایی بر سوءاستفاده از اختیارات در نظام حقوقی جمهوری اسلامی ایران
منابع

نظارت قضایی بر سوء‌استفاده از اختیارات توسط مقام اداری
پیشگفتار
مقتضیات اداره امور عمومی ایجاب می‌کند حدی از اختیار به مقامات اداری اعطا شود تا به تناسب موضوع، کارکرد سازمان اجرایی متبوع خود را ایفا نمایند. صلاحیت‌های اعطا شده، گاه به صورت دقیق توسط قانونگذار مشخص شـده‌اند و بـه‌عبارتی حالت «تکلیفی» دارند. در چنین وضعیتی مقام اداری مجال اندکی برای انتخاب و اِعمال صلاحدید داشته و در صورت تخطی از وظایف یا خودداری از اِعمال اختیار، با توجه به نظریات کلاسیک حقوق اداری، به‌ویژه آموزه «قانونی بودن»، موضوع نظارت قضایی قرار می‌گیرد. در کنار صلاحیت تکلیفی، گونه‌ای از اعطای اختیارات با عنوان «صلاحیت تشخیصی» (اختیاری) وجود دارد که در آن، قانونگذار گرچه موجد اِعمال اختیار برای مقام اداری است، اما چارچوب دقیقی برای آن منظور نکرده و چند و چون تصمیم‌گیری و اقدام را به «صلاحدید» مقام اداری واگذار می‌کند.[۱۶۲]
به طور کلی به نظر می‌رسد نظارت قضایی و مفاهیم مرتبط با آن، مستلزم تحلیل و بررسی‌های عمیق‌تر و دقیق‌تراند، چرا که تا حدی در ادبیات حقوق اداری ایران و همچنین در رویه قضـایی دیـوان عدالـت اداری کم‌تـر بـه آن‌ها پرداخته شده است. تلاش بر آن است که با طرح این موضوعات، اِعمال چنین آموزه‌هایی در رویه قضایی گسترش یافته و نیز ادبیات حقوق اداری در کشور، تعمیق بیش‌تری یابد. بر این اساس، آخرین نشست علمی گروه حقوق اداری در سال جاری به «نظارت قضایی بر سوء‌استفاده از مقام اداری» اختصاص یافته است.
وجود انواع صلاحیت‌ها برای مقام اداری و ضرورت اِعمال آن‌ها، امری پذیرفته شده در عالم حقوق و مدیریت به حساب می‌آید؛ اما مسئله اصلی زمانی بروز و ظهور می‌یابد که در یک تصمیم یا اقدام اداری بدون خروج از مرزهای قانونی صلاحیت، نوعی عمل شود که حقوق اشخاص مورد تضییع واقع گردد. بی‌گمان اصل کلاسیک قانونی بودن در چنین حالتی، ناتوان از کمک به دستگاه قضایی جهت بازنگری عمل اداری خواهد بود. در حوزه حقوق اداری برای توصیف چنین حالتی از عبارت «سوء‌استفاده از اختیارات» استفاده می‌شود.
در کشور ما دیوان عدالت اداری به عنوان ثمره با ارزش تحولات قضاییِ پس از پیروزی انقلاب اسلامی، وظیفه نظارت بر «نهاد اداره» را بر عهده دارد. در مواد ۱ و ۱۲ «قانون تشکیلات و آیین دادرسی دیوان عدالت اداری» (مصوب ۲۲/۹/۱۳۹۰)، بـه صراحت «سوء‌استفاده» مقام اداری به عنوان یکی از جهات بازنگری قضاییِ اعمال اداری ذکر شده است. به‌رغم ارزشمند بودن مجموعه فعالیت‌های این سازمان در راستای احقاق حقوق مردم،[۱۶۳] نگاهی به رویه قضاییِ مرجع مذکور بیانگر آن است که قضات دیوان، تاکنون به صراحت به «سوء‌استفاده از اختیارات» به عنوان مبنای ابطال تصمیم یا اقدام اداری تمسک نجسته‌اند.

مفهوم سوء‌استفاده از اختیارات مقام اداری
دکتر مهدی هداوند:[۱۶۴]
سعی می‌شود در این محور ابتدا مبانی موضوع تبیین شود و سپس تعریفی از سوء‌استفاده از اختیار را ارائه شود.
به‌رغم این‌که اصطلاح سوء‌استفاده از اختیار تحت عنوان «تجاوز و سوء‌استفاده از اختیار» به صراحت در قانون دیوان عدالت اداری بیان شده است، اما می‌توان گفت در رویه قضایی به طور مستقیم با استفاده از این واژگان رأیی صادر نشده است.
برای روشن شدن چیستی سوء‌استفاده از اختیار، بحث را از این قسمت آغاز می‌کنم که اساساً آموزه خروج از صلاحیت یا اصل قانونی بودن، در بسیاری از حوزه‌هایی که نیازمند نظارت قضایی است، نارسایی دارد. مفهوم قانونی بودن در معنای مضیق، در بسیاری از حوزه‌ها این امکان را برای قضات فراهم نمی‌کند تا بر صلاحیت‌های تشخیصی مقامات اداری نظارت داشته باشند.
به لحاظ شکلی، زمانی که مقام اداری از اختیار خود سوء‌استفاده می‌کند، مرزهای بیرونی صلاحیت را نقض نمی‌کند؛ به عبارت دیگر، از مرزهای بیرونی صلاحیت عبور نمی‌کند، بلکه به تعبیر حقوقدانان اداری، در داخل صلاحیت است که صلاحیت را اِعمال می‌کند؛ لذا به وضوح، هیچ اماره، قرینه یا عملی که نشان دهد مقام اداری از حدود صلاحیت قانونی خودش خارج شده است مشاهده نمی‌شـود. به همین دلیل است که اصل قانونی بودن و خروج از صلاحیت، این قابلیت را ندارد که به تنهایی بتواند در حوزه نظارت بر صلاحیت‌های تشخیصی ورود کند. از همین‌جا این نکته فهمیده می‌شود که عمدتاً سوء‌استفاده از اختیار در حوزه صلاحیت‌های تشخیصی اتفاق می‌افتد.
در صلاحیت‌های تکلیفی به دلیل این‌که قانونگذار معیارها را از پیش تعیین کرده و در نتیجه کم‌تر مجال ابتکار عمل و تصمیم‌گیری وجود دارد، امکان سوء‌استفاده از اختیار، تقریباً منتفی است. اما سؤال این است که چرا زمینه سوءاستفاده مقام اداری از اختیاراتش فراهم میشود؟ به نظر می‌رسد این مسئله، ناشی از ذات نظام حقوقی است. به سخن دیگر، ناشی از ابتنای حقوق بر «فرم» می‌باشد. فرمالیسم یا صورت‌گرایی در حقوق، این قابلیت را ایجاد می‌کند که به نوعی بتوان نسبت به واژگان و ظاهر قانون، ریاکارانه عمل کرد. فرم، این قابلیت را ایجاد می‌کند که مقام اداری با ظاهر قانون علیه باطن قانون اقدام کند و با پوششی از ظواهر قانونی، عملی را انجام دهد که با قصد و مقصد مقنن در تعارض باشد.
البته این نوع فرمالیسم را می‌توانیم «فرمالیسم بدخیم» بنامیم؛ چرا که این قابلیت را ایجاد می‌کند تا مقام اداری، نسبت به قانون تقلب انجام دهد. اما «فرمالیسم خوش‌خیم» این امکان را ایجاد می‌کند که مقامات اداری در بعضی موارد بتوانند از انعطاف الفاظ به نفع شهروندان استفاده کند.
بنابراین دلیل یا ضرورت شناسایی سوء‌استفاده از اختیار، برخاسته از نارسایی آموزه خروج از صلاحیت است.
اما نکته حائز اهمیت آن است که به دلیل ابتنای حقوق اداری بر حاکمیت قانون، سوء‌استفاده از اختیار می‌تواند بنیان نظام حقوقی را تباه کند. حقوق اداری یعنی سلطه حقوق بر اداره؛ در حالی که صلاحیت‌های اختیاری، این وضعیت و ظرفیت را در قانون ایجاد می‌کنند که در دل نظام حقوقی و با استفاده از ظرفیت‌های ظاهری قانون، امکان اِعمال سلیقه‌ای و دلبخواهانه قانون فراهم شود. مقام اداری در چنین حالتی از مرزهای ظاهری قانون عبور نکرده است. نظارت قضـایی در ایـن حـوزه بـه همین دلیل است. به نظر می‌رسد یکی از دلایل عدم ورود دیوان عدالت اداری در این موضوع نیز به خاطر پیچیدگی و ظرافت‌های این مسئله باشد.
بحث دیگری که شایسته طرح می‌باشد «عمق نظارت» است. در واقع در کنترل صلاحیت‌های تشخیصی و برای آن‌که قاضی احراز کند سوء‌استفاده از اختیار اتفاق افتاده است، باید عمق نظارت خود را بیش‌تر کند. به طور سنتی در نظام‌های حقوقی مانند نظام ما که پوزیتیویستی (اثبات‌گرایانه) است و حقوق نیز بر همین روش آموزش داده می‌شود، چندان جسارتی برای نظارت عمیق تر در میان قضات که محصول همین نظام آموزشی‌اند، وجود ندارد.
در تعریف سوء‌استفاده از اختیارات، ابتدا تعریفی مختصر، و سپس تعریف مفصل‌تری ارائه می‌دهم. سوء‌استفاده از اختیار در واقع اِعمال اختیار برای تحقق هدفی است که مورد نظر مقنن نبوده است. لازمه احراز این مطلب آن است که قاضی از سطح قانون، گذر کند تا هدف قانونگذار را تشخیص دهد. ما در دانشگاه آموخته‌ایم که «قصد مقنن» را کشف کنیم. کارکرد علم اصول نیز همین است. درحالی که در صلاحیت‌های تشخیصـی برای احراز سوء‌استفـاده از اختیـار، بـایـد بـه «مقصد مقنن» توجه شود. یعنی صرف کشف قصد مقنن، برای کنترل صلاحیت‌های تشخیصی و احراز سوء‌استفاده از اختیار کفایت نمی‌کند. آنچه که قاضی باید احراز کند، مقصد مقنن است. لذا الگویی از تفسیر نیاز است و آن تفسیر هدف‌گرا یا هدف ـ محور است که از تفسیر لفظی گذر می‌کند. البته این تفسیر نیازمند آن است که قاضی بـه مقاصد قانون یا به غایاتی که قانون قرار بوده محقق کند، توجه کند؛ چرا که در سوء‌استفاده از اختیار، مقام اداری، به تعبیر حقوقدانان فرانسوی، اختیار را «منحرف» می‌کند. شایان ذکر است که اصطلاح «سوء‌استفاده از اختیار» بیش‌تر در ادبیات انگلستان استفاده می‌شود. حقوقدانان فرانسوی، اصطلاح «منحرف کردن صلاحیت» را به کار می‌برند، به این معنا که گویی قانونگذار، زمانی که قانون را وضع می‌کرده و اختیار را اعطا می‌کرده جهتی را در نظر داشته است که مقام اداری، قانون را از آن جهت به جهت دیگری منحرف کرده است. شاید همین‌جا بتوانیم از نظریه جدیدی بحث کنیم، و آن، «نظریه جهت نامشروع» در عمل اداری است؛ همان‌طور که جهت نامشروع در قراردادها موجب بطلان قرارداد می‌شود، در عمل اداری نیز می‌توانیم این تعبیر را داشته باشیم؛ یعنی وقتی جهت عمل اداری به هدفی جز آنچه که مقنن پیش‌بینی کرده منحرف شود، این انحراف می‌تواند موجب بطلان عمل اداری گردد.
نخستین گامی که نظام‌های حقوقی برای کنترل سوء‌استفاده از اختیار برداشتند، شناسایی این نکته مهم بود که هیچ صلاحیتی در حقوق، مطلق نیست؛ همان‌طور که حقوقدانان خصوصی تعبیری دارند که هیچ حقی مطلق نیست. این حقوقدانان بر این باورند که به‌رغم این‌که قانونگذار حقی را برای اشخاص پیش‌بینی کرده است، این امکان وجود دارد که از حق، سوء‌استفاده شود و بنابراین آموزه سوء‌استفاده از حق در حقوق خصوصی متولد شده است. در حقوق عمومی نیز باید این مهم را شناسایی کنیم که هیچ صلاحیتی یا هیچ اختیاری مطلق نیست؛ حتی اگر گزاره‌های قانون به‌وضوح، اختیار مطلقی را به مقام عمومی داده باشند، نمی‌توانیم این صلاحیت را مطلق بدانیم. تعبیری که یکی از حقوقدانان انگلستان دارد، این است: «این‌که قانون به مقام اداری می‌گوید بنا به تشخیص خودت عمل کن به این معنا نیست که او بـه تشخیص خودش عمل کند». این جمله، ظاهراً متناقض‌نماست، اما مفید این معناست که نمی‌توان هیچ صلاحیت یا اختیاری را در حقوق عمومی، مطلق دانست.
بنابراین اولین گزاره ما این است که هیچ صلاحیتی مطلق نیست و حداقل قیدی که یک صلاحیت دارد، هدفی است که قانونگذار برای تحقق آن هدف، صلاحیتی را به مقام عمومی اعطا کرده است.
گام دوم، شناسایی اصول کلی حقوق اداری است. با وجود آن‌که نظام حقوق موضوعه ممکن است صلاحیت‌های تشخیصی را در قالب الفاظ قانونی، واگذار کند و امکان سوء‌استفاده از اختیار را فراهم نماید، می‌تواند این صلاحیت‌ها را مقید کند. بدین‌ترتیب، همه صلاحیت‌ها مقید هستند. شناسایی اصول کلی اداری در حقوق اداری فرانسه و انگلستان گام مهمی در راستای کنترل قضایی بود. البته مسیری که حقوق اداری فرانسه طی کرد عمدتاً در چارچوب حقوق موضوعه، به‌ویژه اصول مندرج در مقدمه قانون اساسی فرانسه بود که شورای دولتی آنها را شناسایی کرد. اما مسیر حقوق اداری انگلستان را می‌توان عمدتاً مسیری مبتنی بر اصل «انصاف»[۱۶۵] دانست. از بطن اصل انصاف، دو اصل «استماع» (ضرورت استماع دفاعیات متهم) و «بی‌طرفی» استخراج شد.
گام سومی که دو نظام حقوقی پیش‌گفته برای طراحی نظامی مفهومی برای کنترل صلاحیت تشخیصی و اِعمال آن طی کردند، شناسایی آموزه «اشتباه فاحش» در حقوق اداری فرانسه و «غیرعقلانی بودنِ ونزبری»[۱۶۶] در حقوق اداری انگلستان بود. برای ورود به کنترل صلاحیت تشخیصی، از یک‌سو، تا حدی قضات مقاومت داشتند و از سوی دیگر مقامات اداری معتقد بودند این قلمرو، حوزه آن‌هاست و قاضی نباید در قلمرو تشخیص مقام اداری وارد شود. اما حداقل ورود و دخالتی که قاضی می‌توانست در صلاحیت تشخیصی مقام اداری داشته باشد، زمانی بود که مقام اداری مرتکب اشتباه فاحش شود. دلیل عدم ورود قضات به صلاحیت تشخیصی، احترام به آموزه تفکیک قوا بود. اما استدلال آموزه اشتباه فاحـش (یـا بـه تعبیر ما، «اشتباه بیّن») و «غیرعقلانی بودنِ ونزبری»، این بود که قاضی در این موارد نظارت قضایی نمی‌کند؛ بلکه هر فرد عاقل و متعارفی نیز می‌تواند در اینجا اشتباه بارز و بیّن مقام اداری را تشخیص دهد. به طور مثال، قانونگذار تشخیص باغاتِ داخل شهر را بر عهده شهرداری قرار داده است؛ اما آیا شهرداری می‌تواند اعلام کند که پارک روبروی دیوان عدالت اداری، «باغ» است و اگر چنین تشخیص داد، آیا قاضی با این استدلال که نمی‌تواند وارد تشخیص مقام اداری شود، می‌تواند از ابطال مصوبه سر باز زند؟ می‌گوییم خیر؛ چرا که این تشخیص از موارد اشتباه بیّن است. مثال دیگر در مورد پرونده رکود اساتید علمی است. پیش‌تر، هیأت‌هایی برای تشخیص رکود علمی در دانشگاه‌ها وجود داشت. در سالهای قبل، بعضی از اعضای هیأت علمی را به استناد رکود علمی، بازنشست یا اخراج می‌کردند. درصورت شکایت به دیوان عدالت اداری نیز قاضی بیان می‌داشت که به دلیل فنی بودن موضوع، امکان ورود به این بحث را ندارم. اما سؤال این است که به عنوان نمونه، قاضی چگونه می‌تواند تشخیص دهد که یک استاد رشته فیزیک کوانتوم رکود علمی دارد یا خیر؟ اما قضات در اشتباه فاحش می‌توانستند وارد شوند، آن هم بدین‌صورت که اگر استادی چندین‌بار در کنفرانس‌های مختلف مشارکت فعال
©
داشته و آثارش حائز رتبه اول شده‌اند، اعلام رکود علمی او را یک اشتباه فاحش ارزیابی کنند یا اگر بررسی کردند و متوجه شدند افرادی با همین ویژگی‌ها و شباهت‌ها به دلیل عدم ثبات در رویه مقام اداری، مشمول چنین برخوردی نشده‌اند، یا علائمی از غرض‌ورزی در ارزیابی رزومه اساتید وجود داشته است، تشخیص هیأت‌های مورد نظر را ابطال کنند.

گام بعدی نظام‌های حقوقی انگلستان و فرانسه در حوزه مورد بحث آن بود که صلاحیت را دارای یک حد بیرونی و یک حد درونی دانستند. خروج از صلاحیت، در معنای مضیق آن به معنای نقض حدود بیرونی صلاحیت است، اما سوء‌استفاده از صلاحیت به معنای نقض مرزهای درونی صلاحیت است. به همین دلیل، برخی از نظام‌های حقوقی، از جمله انگلستان، در تقسیماتی که از جهات بازنگری دارند، اساساً سوء‌استفاده از اختیار را در آن تقسیمـات ذکـر نمیکننـد؛ بـه این دلیل که سوء‌استفاده از اختیار را نوعی از «خروج از صلاحیت» می‌دانند. بنابراین خروج از صلاحیت در معنای مضیق آن شامل سوء‌استفاده از صلاحیت نمی‌شود، اما در معنای موسع میتواند یکی از انواع خروج از صلاحیت باشد (البته با این فرض که مرزهای درونی صلاحیت را نقض کرده و به عبارت دیگر، با استفاده از ظاهر قانون، باطن قانون را زایل کرده است).
برای کنترل سوء‌استفاده از اختیار، مجبوریم برای صلاحیت یا اختیار، مجموعه‌ای از اصول را شناسایی کنیم. شایان ذکر است که منظور از اصول، «اصول تفسیری» است. اولین اصل همان نکته است که هیچ صلاحیتی مطلق نیست. دومین اصل، «اصل صلاحیت» یا «اصل عدم اختیار» است. چند اصل دیگر نیز وجود دارد که از مفهوم اصل عدم صلاحیت قابل برداشت است؛ یکی از این اصول، اصل «تفسیر مضیق اختیار به نفع مردم» است. اختیار، این امکان را فراهم می‌کند که در زندگی مردم مداخله شده و بر آزادی آن‌ها اثر بگذارد. همان‌طور که در حقوق جزا اصل تفسیر مضیق به نفع متهم وجود دارد، در حقوق اداری نیز می‌توانیم اصل تفسیر مضیق به نفع مردم را مورد شناسایی قرار دهیم. چرا که صلاحیت، این ظرفیت را برای مقام اداری فراهم می‌کند تا در زندگی مردم مداخله کند. لذا هر جا تردیدی کردیم که آیا صلاحیت وجود دارد یا خیر، تفسیر مضیق را به کار می‌گیریم.
اصل دیگر ـ که البته مغایر با اصول فقه سنتی ما می‌باشد ـ اصل «عدم تلازم» یا «عدم تقدم» است. در اصول فقه ذکر شده که از لوازمِ عقلیِ اجازه یا اباحه، قاعده ملازمه است؛ «اذن در شئ اذن در لوازم آن است» یا «مقدمه واجب، واجب است». اما بر اساس اصل عدم تلازم باید بگوییم در حقوق عمومی، اصل ملازمه نداریم، یعنی نمی‌توانیم اذن در شئ را، اذن در لوازم آن بدانیم یا آن‌که باید به قدر متیقن اکتفا کنیم. قدر متیقن، همان لازمه عقلی است؛ یعنی اساساً اِعمال اختیار بدون آن لازمه یا مقدمه، امکان‌پذیر نباشد. اصل بعد، «انحصاری بودن صلاحیت»، به معنای عدم تفویض است. در حقوق عمومی، اصل بر عدم تفویض است؛ به عبارت دیگر، اصل بر مباشرت در اِعمال صلاحیت است. اصل دیگر، «اصل اختصاصی بودن صلاحیت» است. یعنی اصل بر عدم تداخل صلاحیت‌ها است. اصول دیگری نیز مانند «اصل تقدم تکلیف بر اختیار»، و «اصل تکلیفی بودن اختیار»؛ در جایی که تردید کنیم که صلاحیت تشخیصی است یا تکلیفی، وجود دارد.
با توجه به ملاحظات مذکور، به نظر میرسد در بیان یک تعریف جامع از سوء‌استفاده از اختیار، میتوان گفت: «سوء‌استفاده از اختیار به معنای استفاده از اختیار قانونی به وسیله مقام عمومی واجد آن اختیار، بدون تجاوز و خروج از حدود و قلمرو بیرونی اختیار و بدون نقض اصل قانونی بودن عمل اداری در مفهوم مضیق آن، در راستای هدفی به جز هدف مورد نظر مقنن از اعطای آن اختیار است، اعم از این‌که آن هدف، قانونی یا غیرقانونی باشد،[۱۶۷] آشکار یا پنهان باشد،[۱۶۸] در جهت منافع شخصی یا خیرخواهانه باشد، اعم از این‌که هدف محقق شود یا نشود،[۱۶۹] و بتواند[۱۷۰] منجر به اضرار به افراد و اشخاص خصوصی یا تجاوز به منافع عمومی شود، اعم از این‌که قصد و انگیزه اضرار به غیر یا تجاوز به منافع عمومی وجود داشته یا نداشته باشد و اعم از این‌که اضراری به اشخاص یا منافع عمومی وارد شده یا نشده باشد».
تعریف پیش‌گفته بدین خاطر مفصل است که همه وجوه یا حدودی که لازم بوده، در آن ملاحظه شده است. شایان ذکر است که تعریف پیش‌گفته بدین جهت که همه جهات کنترل صلاحیت‌های تشخیصی را پوشش نمی‌دهد، تعریفی مضیق است؛ زیرا اصل تناسب و یا انتظارات مشروع را در بر نمی‌گیرد. اما از جهتی نیز تعریفی موسع است؛ چرا که شامل سوء‌استفاده با سوء نیت یا با حسن نیت نیز می‌شود؛ با این توضیح که قصد مقام اداری ممکن است خیرخواهانه باشد، اما مصداق سوء‌استفاده از اختیار قرار گیرد، به دلیل این‌که هدفی را مقام اداری دنبال کرده باشد، ولو این‌که هدفی خیرخواهانه بوده، اما چون مورد نظر قانونگذار نبوده، مصداق سوء‌استفاده از اختیار به شمار می‌آید.
پرسش و پاسخ
دکتر ویژه: آیا می‌توانیم «جهت» را با «هدف» در سوء‌استفاده از اختیارات یکی فرض کنیم؟ به نظر من باید بین هدف و جهت تفاوت قائل شویم؛ چون «جهت» در عمل اداری نمی‌تواند حفظ منافع عمومی باشد، بلکه حفظ منافع عمومی، یک «هدف» است. جهت، بیش‌تر ناظر به آن چیزی که بدان غایت می‌گوییم. پرسش اصلی این است که آیا در عمل اداری می‌توانیم «جهت» داشته باشیم، چه قانونی یا غیرقانونی؟
دکتر هداوند: فکر می‌کنم می‌شود چنین تعبیری را به کار برد. اگر ما هدف قانون را یک چیز و هدف مقام اداری را چیز دیگری فرض کنیم، می‌توانیم بگوییم عمل اداری نیز «جهت» دارد؛ به این معنا که جهت عمل اداری، اگر در حدود اختیارات اتفاق بیافتد، همان «جهتی» است که قانونگذار تعریف کرده یا «هدفی» است که قانونگذار تعریف کرده است؛ اما اگر مقام اداری، اختیار را به سمت جهت دیگری منحرف کرد، سوء‌استفاده از اختیار اتفاق می‌افتد؛ ولو این‌که ممکن است با تعاریف خیلی رادیکال یا کلاسیک «جهت»، در حقوق خصوصی، تطبیق نکند. اما این پتانسیل در جهت نامشروع وجود دارد که از مفاهیم یا شباهت‌های آن، تعریف خاص خود را برای حقوق اداری به کار ببریم.
دکتر ویژه: منظورم این است که ما در «جهت»، بیش‌تر با یک امر ذهنی[۱۷۱] مواجه‌ایم؛ ولی مبحث «هدف»، کاملاً عینی[۱۷۲] و مشخص است. ما در سوء‌استفاده از اختیارات، انگیـزه‌یابی نمی‌کنیـم. می‌گوییـم آیا عمـل اداری واقـع شـده، با هـدف قانونگذار تطبیق دارد یا خیر؟ یا آیا هدفی مدنظر قانونگذار را دنبال می‌کند؟ اما در جهت نیاز به انگیزه‌یابی داریم.
دکتر هداوند: ما در سوء‌استفاده از اختیار قاعدتاً وارد انگیزه نیز می‌شویم. برای مثال، در یک پرونده در فرانسه، شهردار شهری طبق مصوبه‌ای موظف بوده محلی را برای تعویض لباس ایجاد کند؛ اما ظاهراً کمی در ساخت‌وساز، اختیار خود را گسترش داده بود. قاضی اعلام کرد بود انگیزه این‌که این شهردار حد اختیار خود را گسترش داده و از این اختیاری که قانون به وی داده سوء‌استفاده کرده، کسب درآمد بوده است؛ در حالی که قانونگذار این مصوبه را برای کسب درآمد تصویب نکرده بود؛ بلکه صرفاً از باب رعایت اخلاق عمومی مقرر کرده بود که در کنار ساحل، محلی برای حفظ بهداشت ایجاد شود. به عبارت روشن‌تر، قانونگذار گفته هدف من از وضع این قاعده، تحقق بهداشت عمومی است، اما شهردارِ مورد نظر از این اختیار قانونی برای هدف دیگری با انگیزه کسب درآمد استفاده کرده است. به نظر من ایرادی وارد نمی‌شود و می‌توان دو مفهوم هدف و انگیزه را جمع کرد.
دکتر نجابت‌خواه:[۱۷۳] یکی از گزاره‌هایی که باعث شده مسئله سوء‌استفاده از اختیار مقام اداری مطرح شود، بحث سوء‌استفاده از حق است. اما باید توجه داشت که سوء‌استفاده از حق در بستر حقوق خصوصی مطرح می‌شود، در حالی که سوء‌استفاده از اختیار، در بستر حقوق عمومی به میان می‌آید. در بحث سوء‌استفاده از حق، گفته میشود اشخاص حق هر گونه تصرف را دارند؛ مگر آن‌که قانونگذار منع کرده باشد؛ لذا وقتی سوء‌استفاده از حق مطرح می‌شود، چه‌بسا یک معنای خاصی پیدا می‌کند. اما وقتی سوء‌استفاده از اختیارات بیان می‌شود، با توجه به این‌که در بستر حقوق عمومی است، گفته می‌شود اشخاص هیچ گونه صلاحیتی ندارند مگر این‌که قانونگذار این صلاحیت را برای آن‌ها تجویز کند. در این حالت سوء‌استفاده از اختیار مفهوم متفاوتی پیدا می‌کند.
دکتر هداوند: این دو مورد ـ سوء‌استفاده از حق و سوء‌استفاده از اختیار ـ دو حوزه متفاوت دارند. اما توجه داشته باشید که می‌خواهیم تا حدی به صورت لفظی بحث را به پیش ببریم. اصل ۴۰ قانون اساسی مقرر کرده است که هیچ کس نمی‌تواند اِعمال حق خویش را وسیله اضرار به غیر قرار دهد. اگر بخواهیم تفسیر لفظی کنیم، کلمه «حق» در قانون اساسی هم به معنای حق به کار رفته و هم به معنای اختیار. در قانون اساسی و قوانین موضوعه، به‌کرات مقرر شده است که به عنوان مثال، شهرداری حق دارد فلان کار را انجام دهد. این‌جا وقتی سخن از «حق» گفته می‌شود، مفید معنای حق در حقوق خصوصی که ماهیت اصیل دارد و متعلق به اشخاص خصوصی است، نیست؛ بلکه در معنای «اختیار» است. بنابراین می‌توان از اصل ۴۰ در سطح حقوق اساسی استفاده کرد و گفت که حکومت نمی‌تواند اِعمال قدرت خویش را وسیله اضرار به ملت قرار دهد، یا در سطح حقوق اداری، اداره نمی‌تواند اِعمال اختیار خویش را وسیله اضرار به مردم قرار دهد. بنابراین اصل۴۰ این ظرفیت را دارد. ضمن این‌که در آرای دیـوان عدالـت اداری بـه دلیل این‌که آموزه سوء‌استفاده از اختیار خیلی توسعه نیافته و مبانی آن پرورده نشده بود، قضات برای مواردی که مقام اداری سوء‌استفاده از اختیار کرده اسـت، بـه اصل ۴۰ استناد نموده‌اند.
می‌خواهم بگویم دلیل ایجاد نظریه سوء‌استفاده از حق و نظریه سوء‌استفاده از اختیار یکی بوده است. اما تفاوت بین حق و اختیار را منکر نمی‌شوم. حق یک مفهوم اصیل و اولیه است، ولی اختیار یک مفهوم عرضی، فرعی، استثنایی، اعتباری و تفویضی است. این دو کاملاً با هم از جهت مفهوم متفاوت هستند. با یک تعبیر، می‌توان گفت کل مسئله‌های حقوق اداری مسئله تزاحم و تعارض بین حق‌ها و اختیارات است؛ مانند حق مردم و اختیار حکومت.
اما در قاعده لاضرر نیز به نظر می‌رسد که می‌توانیم همین تعبیر را به کار ببریم. در قاعده لاضرر تزاحم بین حق‌ها اتفاق می‌افتد؛ به عنوان نمونه، در «حدیث سمره بن جندب»، بحث بین مالکیت و حریم خصوصی اتفاق افتاد و پیامبر (ص)، حق حریم خصوصی را بر مالکیت شخصی اولویت می‌دهد. در سوء‌استفاده از اختیار نیز این اتفاق می‌افتد؛ به این ترتیب که با تعارض پیچیده‌تری بین منافع خصوصی، منافع عمومی، منافع عام و حتی گاهی اوقات بین دو منفعت خصوصی مواجه می‌شویم. بنابراین آنجا هم این تزاحم اتفاق می‌افتد.
به تعبیر دیگر قاعده لاضرر می‌تواند این کمک را به حقوق اداری بکند که رابطه «با ضرر» را تبدیل به رابطه «لاضرر» کند. اساساً حکومت می‌تواند رابطه خود را با مردم بر اساس ضرر تعریف کند یا می‌تواند آن را بر اساس قاعده لاضرر تنظیم کند. لذا مفهوم لاضرر این است که حکومت یا اداره نمی‌تواند به قصد اضرار به شهروندان از اختیارات خود استفاده کند. تنها قصد مشروع برای استفاده از اختیارات، تأمین منفعت عمومی است.
بررسی تطبیقی مفهوم سوء‌استفاده از اختیارات مقام اداری در حقوق فرانسه و انگلستان
سخنران اول: دکتر محمدرضا ویژه
مفهوم سوء‌استفاده از اختیارات در حقـوق فرانسـه تحت عنـوان «انحراف از قدرت» یا به تعبیـر من «انحراف از اختیـارات» به‌کار رفته است. این عنوان، ذیل مفهوم کلی «غیرقانونی بودن»[۱۷۴] مطرح شده است. در حقوق اداری فرانسه چهار مورد است که از موارد کلاسیک غیرقانونی بودن به شمار می‌روند: ۱٫ عدم صلاحیت؛ ۲٫ ایراد شکلی؛ ۳٫ نقض قانون به صورت ماهوی؛ ۴٫ انحراف از اختیارات.
در حقوق اداری جدید فرانسه، قانونمداری را به دو گروه تقسیم کرده‌اند: قانون‌مداری درونی و بیرونی، و به تبع آن، غیرقانونی بودن درونی و بیرونی. در غیرقانونی بودن بیرونی یا همان عدم صلاحیت، ایراد در فرایند رسیدگی و ایراد شکلی مدنظر است. در غیرقانونی بودن درونی، نقض مستقیم قانون، هدف، در نظر نگرفتن هدف مقنن و همچنین انگیزه‌های شخصی مقام اداری، مطمح نظر است.
موردی که در حقوق اداری فرانسه با انحراف از اختیارات ارتباط می‌یابد، همین هدف است. طرح این مطلب، به این دلیل است که در حقوق اداری فرانسه بین انگیزه و هدف عمل اداری، تفکیک قائل شده‌اند؛ اما با حقوق ایران در این بخش تفاوت پیدا می‌کند؛ چرا که در فرانسه، انگیزه‌ها را بیش‌تر براساس داده‌های عینی تلقی می‌کنند. اگر قصد مقام اداری با هدف اعطای اختیار بـه وی هماهنگ نباشد، مسئله انحراف از اختیارات مطـرح می‌شـود. بـه عبارت دیگر مقام اداری نباید اختیاراتش را در غیر هدفی که مقنن برایش در نظر گرفته به کار برد. پس اگر مقام اداری، آگاهانه اختیاراتش را در غیر هدف مقنن به‌کار ببرد، بحث انحراف از اختیارات پیش می‌آید. اما مواردی نیز وجود دارد که ناآگاهانه این صلاحیت را در غیر هدف قانونگذار به کار می‌برد که وارد مقوله اشتباه مقام اداری می‌شود. برای مثال اگر پلیس، اختیار خود را در هدفی غیر از حفظ نظم عمومی به‌کار ببرد، می‌گویند مسئله انحراف از حدود اختیارات مطرح شده است. در فرانسه از حدود بیش از صد سال قبل این مبحث مطرح بوده است. حتی «موریس هوریو» این امر را تحت عنوان کنترل اخلاقی در مورد مقام اداری به کار برده است؛ بر خلاف آنچه که در حقوق خصوصی و فقه ما مطرح است که بیش‌تر جنبه شخصی پیدا می‌کند. شورای دولتی فرانسه خیلی زود مفهوم سوء‌استفاده از اختیارات را در ۲۴ فوریه ۱۸۶۴ به کار گرفت.
انحراف از اختیارات را در حقوق اداری فرانسه بیش‌تر از دو جنبه مدنظر قرار می‌دهند: نخست، انحراف از اختیارات با هدف تأمین منافع خصوصی؛ دوم، انحراف از اختیارات با هدف تأمین منافع عمومی که شقوق مختلف دیگری دارد.
انحراف از اختیارات با هدف تأمین منافع خصوصی در فرانسه بیش‌تر در اعمال اداری مقامات محلی وجود دارد؛ یعنی بیش‌تر آرایی که از مراجع قضایی صادر شده، در خصوص آن دسته اَعمال مقامات محلی است که از اختیار خود در غیر هدف قانونگذار و برای هدف خصوصی استفاده کرده‌اند. به طور نمونه، در یک مورد، مأمور پلیسی دستور داده بود تا در یک منطقه با هدف رضایت موجرِ وی، رفت و آمد ماشین‌ها ممنوع اعلام شود. در مورد دیگری با هدف تأمین منافع کسبه، مصوبه‌ای را در مورد تغییر کاربری اماکن تجاری ابطال کرده بودند. به‌ویژه در مورد سلب مالکیت در مواردی که مقامات اداری با هدف تأمین منافع خصوصی افراد سلب مالکیت را کرده بودند، آرای متعددی صادر شده بود. مورد دیگر وضع مقررات اجرایی به سود پرسنل یک وزارتخانه توسط وزیر بود. به عنوان نمونه، در رأی ۱۳ ژانویه ۱۹۹۵ شورای دولتی که مربوط به سندیکای مستقل بازرسان عمومی ادارات است، یک دستورالعمل هیأت وزیران ابطال شده است. این دستورالعمل مربوط به بازرسان عمومی بوده که وزیر کشور به هیأت وزیران پیشنهاد کرده و به تصویب رسیده بود؛ اما از آن‌جا که به سود یک پرسنل خاص تشخیص داده شده، با رأی شورای دولتی ابطال شد. آرای دیگری نیز در این‌خصوص قابل ذکر است؛ از جمله رأی ۶ ژانویه ۱۹۶۷ بوشر، رأی ۱۱ دسامبر ۱۹۹۱ انجمن محیط زیست فراست و رأی ۱۸ نوامبر ۱۹۹۸ شهرِ نیز.
در عین حال بیش‌ترین موارد سوء‌استفاده از اختیارات در فـرانسه، در حوزه مقررات شهری است؛ همچنان کـه در کشور ما شهرداری‌ها بیش‌ترین میزان تخلفات را دارند. در برخی آراء، منافع خصوصی افراد در کنار منافع عمومی تأمین شده است. یعنی هدف، فقط تأمین منافع عمومی نبوده است. در این مـورد نیـز رأی مشهـور ۲۰ ژوئیه ۱۹۷۱ شهر سوشو را می‌توان ذکر کرد.
بُعد دوم انحراف از اختیارات، انحراف از اختیارات با هدف تأمین منافع عمومی است. در این مورد، منافع خصوصی مطرح نیست بلکه مقام اداری، اختیاراتش را برای تأمین منافع عمومی اِعمال می‌کند، اما آن منافع، منافعی نیست که اختیارات باید برای آن به کار گرفته می‌شده است. در واقع مقنن، هدف از اعمال اختیارات را تأمین این نوع از منافع نمی‌دانسته است. به طور مثال، یک رأی جالب توجه در شورای دولتی صادر شده است؛ بدین شرح که شورای یکی از شهرها مبلغی را که برای کمک‌های اجتماعی اختصاص یافته بود، برای جبران خسارت به کار می‌گیرد. در این مورد، منفعتی خصوصی متوجه شورای شهر نشده، بلکه نفعی عمومی حاصل شده است؛ اما می‌دانیم اصل بر عدم صلاحیت است، و بنابراین، شورای شهر چنین اختیاری نداشته است. به عبارت روشن‌تر، اختیار کمک داشته، اما اختیار جبران خسارت نداشته است. آرا دیگری نیز دراین‌باره وجود دارد؛ از جمله رأی شورای دولتی در فوریه ۱۹۷۸ در مورد وزیر کشاورزی یا رأی ۲۳ مارس ۱۹۸۸ در مورد شهر پوتو.
در این مورد یک مثال بارز هم وجود دارد. آرای بسیار زیادی در شورای دولتی از بدو تأسیس آن تاکنون در مورد اختیارات پلیس صادر شده است. در مواردی پلیس، برای حفظ نظم عمومی، در بازداشت فردی، با خشونت عمل کرده بود. این مورد نیز از مواردی است که حدود اِعمال اختیارات برای تأمین منافع عمومی بسیار مهم است. دستورات متعددی در مورد مقامات و مأموران پلیس توسط شورای دولتی ابطال شده است که دلیل آن، تخطی از هدف مقرر برای تأمین منافع عمومی، در اِعمال اختیار بوده است. به عنوان مثال دیگر، در یک واقعه در فرانسه، مأموران پلیس برای کنترل جوانانی که در یک جشن حالت عادی نداشته و شروع به اذیت کردن و شکستن شیشه کرده بودند، به جای بازداشت، با بازی کردن و خسته کردن این جوانان، مسئله را به صورت مسالمت‌آمیزی حل کردند. غرض این‌که پلیس وظیفه حفظ نظم عمومی را بدون این‌که کسی بازداشت شود یا کتک بخورد، انجام داد.
نکته آخر، در مورد هدف از اعطای اختیارات است. گاهی اوقات هدف اصلی وجود دارد. در حقوق فرانسه در نظارت قضایی به این نکته توجه می‌کنند که بعضی مواقع برای اختیاری که به مقام اداری داده شده، یک هدف اصلی و مجموعه‌ای از اهداف فرعی وجود دارد. در بعضی از آرای شورای دولتی، به تفکیکِ هدف اصلی از اهداف فرعی پرداخته‌اند. طبعاً اگر هدف اصلی، قانونی باشد یعنی مطابق هدف مقنن باشد، اهداف فرعی نمی‌توانند انحراف از اختیارات را توجیه و اثبات کنند. بدین ترتیب، هدف اصلی بیش‌تر مورد توجه دادگاه اداری قرار می‌گیرد تا اهداف فرعی.
سخنران دوم: دکتر مهدی هداوند
مستحضرید که تقسیمات و الگوهای مختلفی از جهات بازنگری در انگلستان وجود دارد. اما تقسیمی که «لرد دیپلاک» از جهات بازنگری قضایی ارائه داده را مناسبتر میدانم. بر اساس این تقسیمبندی جهات بازنگری قضایی سه بخش دارد: ۱٫ خروج از صلاحیت؛ ۲٫ غیرعقلانی بودن؛ ۳٫ آیین نامناسب.
این تقسیمات از میان رویه قضایی کشورهایی مانند فرانسه آمده است. در انگلستان نیز قانونگذار، جهات را در حقوق موضوعه بیان نکرده است؛ بلکه قضات آن را اِعمال کردهاند یا حقوقدانان تقسیماتی را ارائه دادهاند. در حالی که در آمریکا این‌گونه نیست؛ در این کشور ماده ۶ قانون آیین اداری، جهات را تعریف کرده است. شاید در ایران نیز مناسب باشد که قانونگذار، جهات بازنگری را در قانون دیوان بیان کند. بر اساس این تفکیک، ما با خروج از صلاحیت، غیرعقلانی بودن و آیین نامناسب روبرو هستیم. غیرعقلانی بودن، همان «غیرعقلانی بودن ونزبری» است که بسیار حداقلی است و بعدها قضات انگلستان با اقتباس از حقوق اداری آلمان، «اصل تناسب» را مورد شناسایی قرار داده‌اند. آیین نامناسب نیز به بی‌طرفی و استماع باز می‌گردد که آن هم خیلی مورد بحث ما نیست؛ اما خروج از صلاحیت را لرد دیپلاک به خروج از صلاحیت مضیق و خروج از صلاحیت موسع تقسیم می‌کند.
خروج از صلاحیت مضیق همان اصل «قانونی بودن» است که عمدتاً وارد صلاحیت تشخیصی نمی‌شود؛ اما خروج از صلاحیت در معنای موسع، با مفهوم سوء‌استفاده از اختیار در معنای موسع تطبیق می‌کند. با این توضیح که خروج از صلاحیت در معنای موسع، سه جهت را شامل می‌شود: ۱٫ تعقیب اهدافی غیر از هدف قانونگذار؛ ۲٫ توجه به عوامل غیرمرتبط و عدم توجه به عوامل مرتبط؛ ۳٫ مقید کردن صلاحیت.
یکی از این سه بخش، منطبق با معنای سوء‌استفاده از اختیار در معنای مضیق است؛ یعنی تعقیب اهدافی غیر از هدف قانونگذار. در حقوق انگلستان در مورد معیار این مفهوم، بسیاری بر این باورند که سوء‌ نیت شرط نیست. در آن‌جا نیز تعقیب اهدافی غیر از هدف قانونگذار ممکن است؛ یعنی امکان دارد آن هدف، قانونی باشد یا حتی با منفعت عمومی نیز تطبیق کند، اما منفعتی عمومیِ مورد نظر قانونگذار را تأمین نکند.
به‌نظر می‌رسد دو معیار در خصوص نظارت قضایی بر اِعمال اختیار مقام اداری قابل ذکر است. معیار نخست آن است که قاضی به انگیزه و محرک مقام اداری توجه می‌کند تا ببیند انگیزه مقام اداری از اِعمال این اختیار چه بوده، یا چه محرکی داشته است. محرک در این‌جا تقریباً متناظر با مفهوم «داعی» در حقوق خصوصی است. معیار دوم نامناسب یا نامطلوب بودن اهداف است. بنابراین، دو معیار برای تشخیص این‌که مقام عمومی، صلاحیت خود را به سمت هدفی غیر از اهداف مقنن منحرف کرده و یا از آن سوء‌استفاده نموده باشد، وجود دارد.
توجه به عوامل غیرمرتبط و ملاحظه عوامل مرتبط نیز از مصادیقی است که وارد آن نمی‌شوم. به هر حال ممکن است هم قانون این عوامل را ایجاد کرده باشد و هم این عوامل، ناشی از محیط یا بستری باشد که مقام اداری قرار است آن‌ها را اِعمال کند.
اما مقید کردن صلاحیت نیز جالب توجـه است. مقیـد کردن صلاحیت بدین معناست که مقام عمومی، صلاحیت تشخیصی خود را به صلاحیت تکلیفی تبدیل کرده باشد. به عبارت دیگر، قانونگذار به مقام عمومی صلاحیت اِعمال تشخیص را اعطا کرده است؛ اما مقام عمومی، بسیار سطحی با همه موارد برخورد می‌کند و عدالت انتزاعی را تبدیل به عدالت شخصی نمی‌کند. در واقع مورد به مورد بـه قضایا نمی‌نگرد. به این حالت، مقید کردن صلاحیت تشخیصی می‌گویند. در پرونده‌ای در انگلستان، وزارت کشاورزی زمانی که می‌خواست زمینی را ملی اعلام کند، باید به امر قانونگذار، مشورت سازمان منابع طبیعی را اخذ کند. این یک تکلیف قانونی بوده، اما وزارت کشاورزی به‌نحوی سطحی، هر نظری را که سازمان منابع طبیعی داده، ملاک و مبنای تشخیص خود قرار داده بود؛ در حالی که قانونگذار مقرر کرده بود نظر سازمان منابع طبیعی در این خصوص، صرفاً یک نظر مشورتی است. یا مثالی که در ایران در مورد تبدیل صلاحیت تشخیصی به تکلیفی یا تعطیل کردن صلاحیت تشخیصی می‌توان بیان کرد، تشکیل برخی کمیسیون‌ها و هیأت‌ها است. خیلی از مقامات اداری برای این‌که مسئولیت تصمیماتشان را قبول نکنند، معمولاً گروهی تشکیل می‌دهند و می‌گویند ما در این مورد کارگروه یا کمیته ایجاد کردیم. در واقع با وجودی که قانونگذار این صلاحیت را به مقام اداری داده، صلاحیت را به شخص دیگری واگذار می‌کند تا به جای او تصمیم‌گیری کند. این رویه به معنی مقید کردن یا تعطیل کردن صلاحیت است.
مقید کردن صلاحیت شبیه «سلب حق» در حقوق خصوصی است. در حقوق خصوصی نمی‌توان حق را به طور کلی از خود سلب کرد. در حقوق عمومی نیز نمی‌توان صلاحیتی را که قانونگذار اعطا نموده، تعطیل یا از خود سلب کرد.
آسیب‌شناسی نظارت قضایی بر سوءاستفاده از اختیارات در نظام حقوقی جمهوری اسلامی ایران
دکتر مرتضی نجابت‌خواه
در احصایی که از آرای دیوان عدالت اداری انجام دادم، مشاهده نمودم که شهروندان هنگامی که دادخواستی را در هیأت عمومی دیوان مطرح می‌‌کنند، در چهار مورد بحث سوء‌استفاده از اختیارات را به عنوان انگیزه خودشان برای طرح دعوا مطرح کرده اند. اما هیأت عمومی دیوان در دادنامه‌ای که صادر می‌کند، هیچ اشاره‌ای به این که این مورد، مصداقی از سوء‌استفاده از اختیارات بوده یا نبوده نمی‌نماید. البته در دو مورد، این موضوع را مطرح می‌کند که اساساً این موضوع، در صلاحیت دیوان عدالت اداری نیست. چهار دادنامه‌ای که مطرح شده عبارتند از:
دادنامه شماره ۳۹۸ مورخ ۴/۶/۸۶، که درخواست ابطال دستورالعمل تکمیلی ستاد انتخابات مجلس دانش آموزی مطرح می‌شود، اما دیوان اعلام عدم صلاحیت می‌کند.
دادنامه شماره ۴۹۲ مورخ ۱/۷/۸۶، که ابطال مصوبه وزارت علوم در خصوص اخذ شهریه از دانشجویان شبانه در آن مطالبه می‌شود، اما دیوان به این‌که آیا این مصداق سوء‌استفاده از اختیار است یا خیر، اشاره‌ای نمی‌کند.
دادنامه شماره ۷۶۴ مورخ ۱۱/۱۰/۹۱، که ابطال بخشنامه سازمان امور اراضی را درخواست می‌کند که مجدداً دیوان قائل به عدم صلاحیت خود می‌شود.
دادنامه شماره ۳۰ مورخ ۱۹/۱/۹۲، که ابطال بند ۳ بخشنامه شماره ۶۰۴ فنی سازمان تأمین اجتماعی در آن مطالبه می‌شود. دیوان در این رأی نیز اشاره‌ای به این نکته نمی‌کندکه آیا موضوع درخواست، مصداقی از سوء‌استفاده از اختیارات است یا خیر، اما در دادنامه‌ای که صادر می‌کند به‌نحو ضمنی تصدیق می‌کند که به نوعی سازمان تأمین اجتماعی در بخشنامه‌ای که صادر کرده، از اختیارات خود سوء‌استفاده کرده است. چرا که موضوع شکایت، تعیین تاریخ از کارافتادگیِ کلی برای اشخاصی است که مشمول قانون سازمان تأمین اجتماعی می‌شوند. در نهایت، دیوان چنین تشخیص می‌دهد که سازمان تأمین اجتماعی و کمیته پزشکیِ آن، حق تعیین تاریخ از کار افتادگی را نداشته و در نتیجه سازمان تأمین اجتماعی در بخشنامه صادره خود، اختیارش را به طرز ناصحیحی مورد استفاده قرار داده است؛ بنابراین می‌توان گفت که به طور ضمنی، این بخشنامه، مصداق سوء‌استفاده از اختیار است.
اما همان‌گونه که بیان شد، هیأت عمومی در هیچ رأیی به‌طور صریح به‌عبارت «سوء‌استفاده از اختیارات» اشاره نمی‌کند. این در حالی است که در بند ۱ ماده ۱۹ قانون سابق دیوان عدالت اداری و بند ۱ ماده ۱۲ قانون فعلی، «سوء‌استفاده از اختیارات» به عنوان یکی از جهات کنترل قضایی توسط دیوان عدالت اداری، تصریح شده است.
آنچه در رویه دیوان قابل توجه است این است که دیوان به شـدت خـود را بـه مواردی که قانونگذار هدف خود را بیان کرده باشد محدود می‌کند. باید توجه داشت که گاه قانونگذار طبق آنچه که در رویه نظام حقوقی انگلستان است، ملاحظاتی را مطرح کرده که این ملاحظات باید مورد توجه قرار می‌گرفتند، اما مقام اداری ملاحظات مزبور را مورد توجه قرار نداده است و گاه مقام اداری در مقابل، ملاحظاتی که نباید مد نظر قرار می‌داده، مورد توجه قرار داده است و باید پاسخگو باشد. دیوان عدالت اداری در برخی آرا بیان می‌کند که مجموعه‌ای از ملاحظات باید مورد توجه مقام اداری قرار می‌گرفت، اما مقام اداری ملاحظات یا عوامل دیگری را که غیرمرتبط بوده، مورد توجه قرار داده است.
در همین رابطه دیوان در آرایی که صادر کرده، در چند مورد، بحث دنبال کردن هدفی غیر از هدف مقنن را مورد توجه قرار داده است: یک مورد، دادنامه شماره ۳۳۰ مورخ ۱۶/۱۰/۸۰ است. در این مورد، وزارت نیرو، افزایش درآمد کل سالانه وزرات نیرو را به عنوان یکی از ملاک‌های افزایش قیمت فروش برق قرار داده است. این تصمیم به نوعی در نظر گرفتن هدفی غیر از هدف قانونگذار است؛ چرا که قانونگذار در موقعی که بنا داشته معیاری برای افزایش قیمت فروش هر کیلو وات ساعت برق تعیین کند، ملاحظه افزایش درآمد کل سالانه وزارت نیرو را در نظر نداشته است. در رابطه با بحث قانون رسیدگی به تخلفات اداری در دادنامه شماره ۴۱۲ که در تاریخ ۱۳/۱۱/۸۱ صادر شده شده نیز می‌توان مصداقی از استفاده از اختیارات با هدفی غیر از هدف قانونگذار را ملاحظه کرد؛ چرا که قانونگذار در آن‌جا بیان می‌کند مدیران می‌توانند طبق قانون رسیدگی به تخلفات اداری مجازاتی را اِعمال کنند؛ اما سؤال این است که آیا این مجازات‌ها به منظور تنبیه کارمندان است یا به منظور دیگر؟ قانونگذار، هدف را تعیین کرده اما مدیری به منظور تنبیه یک کارمند، وی را مشمول رسیدگی به قانون تخلفات اداری قرار داده بود. بنابراین در این مورد نیز مصداق استفاده از هدفی غیر از هدف قانونگذار را می‌توان مشاهده کرد.
اگر در دو دادنامه پیش‌گفته دقت شود، می‌بینیم معیار این است که قانونگذار هدف را مشخص کرده است. اگر قانونگذار هدف را مشخص نکرده باشد، مقام قضایی دیوان در صدد حدس زدن هدف قانونگذار برنمی آید. شاید دلیل این‌که مقام قضایی،‌ و در موضوع مورد بحث، قاضی دیوان عدالت اداری، وارد این حوزه نمی‌شود، این است که ناگزیر مقام قضایی باید به سراغ تفسیر کلیِ قانون برود تا هدف را مشخص کند و از آن‌جا که تشخیص هدف قانونگذار می‌تواند یک امر صلاحدیدی باشد، چه‌بسا مقام قضایی ملاحظات صلاحدیدی را وارد حوزه تصمیم‌گیری خود نموده یا حتی در مقام سیاستگذاری قرار بگیرد؛ در حالی که سیاستگذاری، وظیفه مقام اداری قلمداد می‌شود. حتی ممکن است مقام قضایی هدفی تعیین کند و فرض وی آن باشد که هدف قانونگذار نیز چنین بوده است، اما همچنان مقام قضایی نیز راه به خطا ببرد و چه‌بسا هدفی متفاوت یا مضیق تر از هدفی که قانونگذار مدنظر داشته را پیش‌بینی کند.
در نظام حقوقی انگلستان وقتی این موضوع مطرح می‌شود، به نوعی مقام قضایی خود را با محدودیت‌هایی مواجه می‌بیند؛ چرا که نمی‌خواهد مرزبندی مقام قضایی و مقام اداری را در هم بشکند و وارد حوزه‌ای شود که حوزه صلاحدید مقام اداری است. در واقع گفته میشود که این صلاحیت به مقام اداری داده شده است که تشخیصی عمل کند و این‌که مقام قضایی بخواهد وارد این حوزه شود، گونه‌ای نقض مرزبندی قوا به حساب می‌آید.
دیوان عدالت اداری در رابطه با عوامل غیرمرتبط در تصمیم‌گیری یا عدم توجه به عوامل مرتبط در سال ۱۳۹۲ دادنامه‌ای صادر کرده که نکته جالب توجه آن این است که به بحث قانونی بودن اشاره نمی‌کند و صرفاً خروج از حدود اختیارات را به عنوان ملاک قرار می‌دهد: دادنامه شماره ۶۴۴ مورخ ۱۸/۹/۹۲ بیان می‌کند مطابق بند «ج» ماده ۶۴ قانون مالیات‌های مستقیم مصوب سال ۱۳۶۶در تعیین ارزش معاملاتی، قیمت ساختمان با توجه به نوع مصالح، قدمت و تراکم و طریقه استفاده از آن و نوع مالکیت از نظر عرصه و اعیان تعیین می‌شود و در تبصره ۱۱ ماده ۱۰۰ قانون شهرداری نیز تصریح به تعیین ارزش معاملاتی شده است. نظر به این‌که در تعیین ارزش معاملاتی هر ساختمان رعایت متغیرهای اعلام شده ضروری است، ولی در مصوبه مورد اعتراض، ارزش معاملاتی برای تمام ساختمان‌های شهر به صورت یکسان بدون توجه به عوامل مذکور صرفاً بر اساس میزان تخلف طبقات و پارکینگ و تغییر کاربری و غیره تعیین شده است، به همین دلیل مصوبه مورد اعتراض خارج از حدود اختیارات تصویب شده است. این دادنامه به صورت صریح، این مصوبه را مصداق خروج از اختیارات دانسته است.
نکته شایان توجه این است که اگر ما به قانون دیوان نیز توجه کنیم، چه ماده ۱ و چه ماده ۱۲ که جهات نظارت قضایی را بیان می‌کند، در واقع مخالفت با قانون یا شرع یا خروج از حدود اختیارات را بیان می‌کند؛ یعنی قائل به این است که خروج از حدود اختیارات می‌تواند جهت مستقل باشد یا در ماده ۱۲ در اشاره به بحث سوء‌استفاده از اختیارات، از واژه «یا» استفاده می‌کند و مقرر می‌دارد: «بر خلاف قانون بودن یا مغایرت آن با شرع یا عدم صلاحیت مرجع مربوط یا تجاوز و سوء‌استفاده از اختیارات»؛ یعنی به نوعی قانونگذار این ظرفیت را در ماده ۱ و ۱۲ در اختیار مقام قضایی قرار داده است که بخواهد فارغ از قانون، تشخیص دهد که آیا عوامل مرتبط لحاظ شده‌اند یا خیر؟ آیا عوامل غیرمرتبط لحاظ شده‌اند یا خیر؟ آیا هدفی غیر از هدف قانونگذار در این جا لحاظ شده است؟
البته در برخی دادنامه‌های دیگر نیز قانونگذار به موضوع عوامل مؤثر در تصمیم‌گیری یا عوامل غیرمؤثر در تصمیم‌گیری اشاره می‌کند؛ به عنوان مثال، دادنامه شماره ۲۲۰ که در سال ۱۳۷۹ صادر شده یا در دادنامه شماره ۱۲۷ در مورخه ۹/۴/۱۳۸۱ که در آن آمده است در تعیین ضریب ریالی جدول حقوقی کارکنان شرکت راه آهن، باید عوامل مؤثر در معیشت و میزان تورم را و همچنین ضریب موضوع ماده ۳۳ قانون استخدامی کشوری لحاظ می‌شد، اما بدان توجه نشده است؛ یا در دادنامه شماره ۱۷۶ مورخ ۵/۸/۱۳۷۵ چنین ذکر شده است باید در تعیین فوق‌العاده شغل و تغییر میزان آن، عوامل مؤثر مورد توجه قرار می‌گرفت، اما عدم کارایی مستخدم در تعیین فوق‌العاده مزبور مورد توجه قرار نگرفته است. لذا در رویه دیوان اگر چه عبارت «سوء‌استفاده از اختیارات» به صورت صریح مورد اشاره قرار نگرفته، اما شاهد این هستیم که قضات در احکام خود به نوعی به این مفهوم نزدیک شده‌اند.
نکته‌ای که در تکمیل مطالب دکتر هداوند باید عنوان کنم آن است که در بحث عوامل مرتبط و غیرمرتبط گفته می‌شود باید یک دسته‌بندی از عوامل مرتبط و غیرمرتبط داشته باشیم. در برخی موارد، الزاماً قانونگذار مجموعه‌ای از عوامل را الزام یا ممنوع کرده است؛ طبعاً مقام اداری باید این عوامل را مورد توجه قرار دهد؛ همچنان که رویه دیوان نیز بیش‌تر متوجه این عوامل است. اما دسته‌ای دیگر از ملاحظات یا عوامل وجود دارند که در اختیار یا صلاحیت مقام تصمیم‌گیرنده اداری قرار دارند. در واقع قانونگذار، این موارد را بسته به تشخیص و نظر مقام اداری قرار می‌دهد. در رابطه با این دسته از عوامل، همچنان این مشکل پیش می‌آید که آیا مقام قضایی وارد حوزه مقام اداری شده است یا خیر؟ لذا مطرح می‌شود مقام اداری است که باید بین این عوامل موازنه برقرار کند نه این‌که مقام قضایی چنین صلاحیتی داشته باشد چرا که مقام اداری به عنوان مقام تشخیص‌دهنده منافع عمومی تعیین شده است؛ در حالی که مقام قضایی صرفاً مقامی است که باید قانونی یا غیرقانونی بودن عملی را تشخیص دهد، نه این که وارد حوزه تشخیص منافع شود؛ زیرا اگر وارد این حوزه شود، چه بسا در حوزه اختیارات مقام اداری دخالت کرده است.
در باب تصمیمات و اقدامات، به نظر می‌رسد مواد ۶۳ و ۶۴ قانون تشکیلات و آیین دادرسی دیوان عدالت اداری، امکان جدیدی برای مقام قضایی فراهم کرده است؛ به خصوص ماده ۶۴ که مقرر می‌دارد حتی در تشخیص موضوعی اگر اعتراضی صورت گیرد، در این صورت مقام قضایی می‌تواند با تشکیل یک هیأت کارشناسی، نظارت کند.
پرسش و پاسخ
دکتر ویژه: چرا دیوان عدالت اداری به مسئله سوء‌استفاده از اختیارات بی‌اعتنا است یا وارد نمی‌شود؟
دکتر نجابت‌خواه: بحث تشخیص هدف مقام اداری از اِعمال اختیار، امر دشواری است؛ مگر این‌که مقام اداری در تصمیم خود به نوعی هدفش را نیز مورد اشاره قرار داده باشد. وگرنه همه ما وقتی کاری را انجام می‌دهیم، هدف خود را صحیح می‌دانیم و هیچ کس هرگز نمی‌پذیرد که با هدفی غیر از هدف قانونگذار، اقدامی را انجام داده است.
آقای خزایی:[۱۷۵] می‌توانیم از سخنان دکتر نجابت خواه این‌گونه برداشت کنیم که چون عنوان سوء‌استفاده از اختیار در ماده ۱۲ آمده، صرفاً شامل تصمیمات عام‌الشمول مقام اداری می‌شود؟
دکتر نجابت‌خواه: مشکلی که ما در قانون سال ۱۳۵۸ به بعد داریم این است که سابقاً این عبارتی که در قانون فعلی (مصوب ۱۳۹۰) در بند ۱ ماده ۱۲ آمده است، در ذیل بند ۱ ماده ۱۱ قانون دیوان مصوب سال ۱۳۶۰ آمده بود و به نوعی جهات نظارت قضایی بر تصمیمات، اقدامات و مقررات را بیان می‌کرد. در سال ۱۳۸۵، به شکلی غیرصحیح، صلاحیت هیأت عمومی دیوان و شعب دیوان را از یکدیگر تفکیک شد؛ بدین صورت که در ذیل بند ۱ ماده ۱۰، دوباره آن جهات نظارت قضایی مورد اشاره قرار نگرفت و به اشتباه عبارت «تصمیمات و اقدامات» همچنان در بند ۱ ماده ۱۹ قانون سابق باقی مانده بود که شبهاتی ایجاد می‌کرد؛ از جمله این مسئله که چون عبارت «تصمیمات و اقدامات» در این قسمت آمده است، بنابراین منظور تصمیمات و اقداماتی است که اثر عام‌الشمول داشته باشد. اما در قانون جدید، قانونگذار عبارت «تصمیمات و اقدامات» را حذف کرده است؛ لـذا به نظر می‌رسد گرچه قانونگذار در ماده ۱۲ به جهات نظارت قضایی، از جمله سوء‌استفاده از اختیارات، اشاره کرده است، اما با توجه به ماده ۱ که عبارت «خروج از حدود اختیارات» در آن مقرر شده و شامل تصمیمات، اقدامات و مقررات است و با توجه به تعریفی که آموزه حقوقی «خروج از حدود اختیارات» ـ چه در تفسیر موسع و چه در تفسیر مضیق ـ دارد و بیان می‌کند که سوء‌استفاده از اختیارات از مصادیق خروج از حدود اختیارات است، می‌توان قائل به این شد که در ارتباط با تصمیمات و اقدامات موردی نیز سوء‌استفاده از اختیارات می‌تواند یکی از جهات نظارت قضایی دیوان قرار بگیرد. همچنان که دادنامههایی که مورد اشاره قرار گرفت، موضوع رأی وحدت رویه بودند. می‌دانیم که در بحث رأی وحدت رویه اختلافی بین دو شعبه ایجاد می‌شود و در نهایت هیأت عمومی اعلام نظر می‌کند.
آقای خزایی: همیشه وقتی که تعریفی از سوء‌استفاده از اختیار می‌کردند، این نکته متبادر به ذهن می‌شد که مقام اداری گاهی اساساً صلاحیتی ندارد؛ گاهی نیز صلاحیت دارد اما از صلاحیت معین خود، تخطی و تخلف می‌کند. آیا مثالی از حقوق اداری که مورد اخیر را برای ما تبیین کند وجود دارد؟
دکتر نجابت‌خواه: در بحث هدفی غیر از هدف مقنن، می‌توان فروش تراکم در سطح شهرها را به عنوان مثال ذکر کرد؛ این‌که آیا هدف از فروش تراکم درآمدزایی برای شهر است یا با هدف تأمین منافع عمومی باید باشد، می‌تواند مورد توجه قرار گیرد.
آقای خزایی: در حقوق کیفری، قاضی تحقیق یا دادیار یا بازپرس، حق تحقیقات دارد. به محض این‌که تحقیقاتش به حدی رسید که احرازِ جرم صورت پذیرفت، می‌تواند تفهیم اتهام کند. وقتی تفهیم اتهام انجام گرفت، می‌تواند قرار تأمین کیفری صادر کند. وقتی قرار تأمین کیفری از نوع وثیقه صادر کند، مقام اداری ممکن است قبول وثیقه یا قبول کفالت را به تأخیر اندازد؛ با این هدف که متهم را مدتی بیش‌تر در بازداشت نگه دارد. این مقام، از اختیاراتش خروج نکرده، چرا که دقیقاً باید از قرار تأمین کیفری استفاده می‌کرد اما آن را به تأخیـر انداختـه اسـت. بـه نظر می‌رسد این مورد، یک مثال عینی است؛ زیرا قابل اثبات بوده و مقام اداری مورد نظر قابل تعقیب است، چرا که به عنوان مثال می‌توان با بررسی تاریخ ارایه درخواست و تاریخ قبولی آن، به سوء‌استفاده از اختیار پی برد. به عبارتی، فاصله افتادن از زمان بازداشت تا زمان قبول وثیقه، یک امر عینی است. اما بحث تراکم، جزء مواردی است که می‌تواند چندین دلیل اقتصادی یا فرهنگی داشته باشد.
دکتر هداوند: مثالی می‌زنم تا شاید به این بحث کمک کند. این پرونده مربوط به یک عضو هیأت علمی از دانشکده فنی بوده است. ظاهراً در جلساتی که برای ارتقاء تشکیل می‌شود، ارتقای ایشان را قبول نکرده بودند. از سویی مقررات هیأت امنا این بود که اگر کسی در یکی از دوره ها، مانند استادیاری متوقف شود، باید بازنشسته یا اخراج شود. در نهایت به دلیل عدم ارتقا، دانشگاه، ایشان را اخراج کرده بود. در مطالعه سوابق پرونده، مشاهده کردم که رئیس دانشگاه از هیأت مربوط به ارتقا، گزارش خواسته بود که چرا ارتقاء ایشان را قبول نکرده اید. در زیر گزارشِ هیأت ارتقا نوشته بودند که: «ضمناً متذکر می‌گردد ایشان در سال‌های قبل معاون آموزشی هم بوده است». این نکته به وضوح نشان می‌دهد که اخراج، هیچ ربطی به ارتقای ایشان ندارد. شعبه دیوان عدالت اداری نیز اخراج وی را ابطـال و بـه دانشگاه اعلام کرد. استناد من نیز به عنوان وکیل به همین جمله آخر بود.
دکتر احمد مرکزمالمیری:[۱۷۶] ریشه و منبع اصل «عدم صلاحیت» که به‌کرات توسط صاحب‌نظران حقوق عمومی به‌کار برده می‌شود، چیست؟ آیا این اصل برگرفته از «اصل عدم ولایت» در فقه است یا همچون برخی از اصول، برگرفته از دیگر نظام‌های حقوقی است؟ آیا نمی‌توان به فرض عدم شناسایی چنین اصلی در سنت‌های حقوقی غربی، اصـل عـدم صلاحیـت را بیـان دیگـری از اصـل «قـانونـی‌بـودن» (یا قانونیت) اَعمال اداری یا عدم تجاوز از اختیارات قانونی دانست؟
دکتر هداوند: تا جایی که من می‌دانم، می‌شود مبناهایی از حقوق ایران برای اصل عدم صلاحیت پیدا کرد. به طور مثال اصل ۲۲ قانون اساسی که اشعار می‌دارد هیچ کس نمی‌تواند به شغل، آزادی، مسکن و حقوق اشخاص تعرض کند مگر به موجب قانون، می‌تواند مبنایی برای اصل عدم صلاحیت باشد. در واقع این نشان می‌دهد اگر قانونگذار تجویز نکرده باشد، مقامی نمی‌تواند تصمیمی بگیرید تا به تبع آن تصمیم بتواند بر حقوق و آزادی اشخاص اثر بگذارد. اصل ۲۲ یکی از اصول مغفول است که با وجود تأکید بر اصل قانونی بودن، چون از واژه «تعرض» استفاده کرده، تا حدی بار کیفری داشته و مورد توجه قرار نمی‌گیرد. اما در واقع این‌گونه نیست. واژه «تعرض»، به بحث تجاوز، نقض و سلب، بسیار نزدیک است.
در حقوق فرانسه متأسفانه اصل «صلاحیت ذاتی» پذیرفته شده است؛ بدین معنی که مقام عمومی صلاحیت خود را مستقیماً از قانون اساسی می‌گیرد. بنابراین اصل بر این است که صلاحیت ذاتی دارد. فقط قانونی بودن در حد سلبی آن ملاک است. یعنی اصل بر این است که مقام عمومی صلاحیت دارد، به شرط آن که مغایر با قانون نباشد.
اما در انگلستان و آلمان وضع به گونه‌ای دیگر است. در این دو نظام، قانونی بودن، هم باید به شکل ایجابی باشد و هم به صورت سلبی. ایجابی به این معنا که مقام عمومی دارای صلاحیتِ قانونی باشد؛ بنابراین اگر قانونگذار ایجاباً به او صلاحیتی را اعطا نکرده باشد، فاقد اختیار است. سلبی نیز به این معنا که اِعمال صلاحیت نباید مغایر با قانون باشد.
حقوق ایران با توجه به اصل ۲۲ قانون اساسی، بین حقوق فرانسه و انگلستان و آلمان قرار گرفته است. ما اصل قانونی بودن سلبی را پذیرفته ایم؛ بدین معنی که تصمیمات مقام اداری نباید مغایر با قانون باشد. اما در حیطه صلاحیت ایجابی، حقوق ما همچون نظام حقوقی انگلستان و آلمان خیلی سخت‌گیرانه نیست. در مواردی که تصمیمات مقام عمومی می‌تواند حقوق و آزادی افراد را نقض کند، وجود صلاحیت ایجابی ضروری است. پس اگر بخواهیم آموزه‌ای را در ایران توسعه دهیم، باید مابین فرانسه و انگلستان تحول ایجاد کنیم. چنین رویکردی خیلی می‌تواند کمک کند، زیرا نزدیک به «نظریه چراغ زرد» است، که بین نظریه چراغ سبز و قرمز قرار می‌گیرد.
دکتر ویژه: می‌دانیم که در حقوق، افراد در یک وضعیت‌های مشخص حقوقی قرار می‌گیرند. همیشه می‌گوییم «صلاحیت» در حقوق عمومی برابر با «اهلیت» در حقوق خصوصی است؛ یعنی ما وضعیت حقوقی را در حقوق خصوصی شناسایی می‌کنیم و خلق نمی‌کنیم؛ اما صلاحیت را به وجود می‌آوریم. در فرانسه اصل صلاحیت به این دلیل است که وضعیتی حقوقی وجود دارد و فرد داخل آن قرار می‌گیرد؛ اما حدود اِعمال آن صلاحیت است که تفکیک می‌شود. بحثی که در خصوص صلاحیت و اِعمال صلاحیت داشتیم، دقیقاً در همین تفکیک قرار می‌گیرد. مهم آن است ما کدام را دنبال می‌کنیم. به نظر می‌رسد اگر ما صلاحیت را به وجود بیاوریم و اصل بر عدم صلاحیت باشد، با وضعیتی که داریم بهتر باشد؛ زیرا همه، خود را صاحب صلاحیت می‌دانیم.
دکتر عباس توازنی‌زاده:[۱۷۷] به نظر می‌رسد که ریشه اصل عـدم صلاحیـت به دیدگاهی که کانت در مورد بحث خودمختاری[۱۷۸] داشته باز می‌گردد؛ یعنی بحث بر سر اصالت اراده است. فرض این است که دولت، جز در همان محدوده‌ای که در قانون تصریح می‌شود، حق ندارد آزادی‌ها را محدود کند. بنابراین اصل بر این است که آزادی اراده وجود داشته باشد مگر در جایی که به صراحت، ضرورت مـربـوط بـه نظم عمومی ایجاب کند آزادی محدود شود که تشخیص آن با قانونگذار است. بنابراین ریشه اصل عدم صلاحیت در این طرز فکر است. اصل عدم ولایت هم بیان می‌دارد که هر کس پادشاه سرزمین خودش است. هیچ برتری‌ بین دو شخص وجود ندارد که بپذیریم اراده کسی بر دیگری تحمیل شود.
آقای بصیری:[۱۷۹] نکته اول این‌که به نظرم، تمام مصادیقی که آقای دکتر نجابت‌خواه بیان کردند، تجاوز از حد بیرونی بود نه حد درونی.
نکته دیگر این‌که در مباحث مطرح‌شده، رابطه این‌همانی بین انگیزه و هدف برقرار نشد. اساتید معتقد بودند که مفهوم سوء‌استفاده از اختیارات را نباید به نقض هدف فروکاست. سؤال من این است آیا «هدف» مقنن و «انگیزه» مقام اداری یک چیز است؟ چه‌بسا هدف بهداشت عمومی باشد، اما فرض کنید مقام اداری مخیر است بین شخص «الف» و شخص «ب»، یکی را انتخاب کند؛ گزینه «الف» هم‌حزبی مقام اداری است و مقام اداری در مصاحبه‌ای، ذکر کرده که هم‌حزبی بودن، در انتخاب «الف» برای انجام آن عمل بی‌تأثیر نبوده است. هدف مقنن تماماً رعایت شده است، اما انگیزه مقام اداری در راستای انتخاب مجری می‌تواند از موجبات نقض باشد.
دکتر هداوند: شما می‌گویید که هدف قانونگذار تأمین بهداشت عمومی بوده، اما مقام اداری در انتخاب بین دو پیمانکار، «الف» را به دلیل این‌که هم‌حزبی وی بوده، انتخاب کرده در عین حال هدف بهداشت نیز رعایت شده است. شما یک گام به عقب برگردید؛ قانونگذار برای انتخاب بین پیمانکاران، قواعد دیگری وضع کرده است. قبول دارم که سوء‌استفاده از اختیار در تحقق هدف غایی بهداشت عمومی نقض نشده است، اما در تأمین منافع عمومی از باب انتخاب پیمانکار مناسب، مقام اداری از صلاحیت خود سوء‌استفاده کرده است؛ یعنی بین گزینه «الف» و «ب»، معیاری را جزء معیارهای انتخابش قرار داده که اساساً قانونگذار آن را جزء «عوامل مرتبط» برای انتخاب در نظر نگرفته است. هم‌حزبی بودن در مثال مورد بحث، جزء «عوامل غیرمرتبط» است؛ لذا مورد مطرح‌شده، مصداقی از سوء‌استفاده از اختیار است. باید بین «قصد» و «مقصد» تفکیک کنیم؛ دلیل این‌که دیوان عدالت اداری خیلی راحت وارد این بحث نمی‌شود آن است که همه الگوهای تفسیری ما مبتنی بر کشف «قصد» بوده است نـه «مقصـد». بـه نظر من خیلی نباید سخت گیر بود بین واژه‌های مقصد، هدف، غایت یا انگیزه.
آقای بصیری: در شرایط مساوی مقام اداری می‌تواند تصمیمی بگیرد که آنچنان تفاوتی بین گزینش «الف» و «ب» در راستای تحقق هدف قانونگذار نباشد، اما تصمیمش انگیزه ـ محور باشد.
دکتر هداوند: قانونگذار در مواردی که شرایط مساوی است چه معیاری را پیش‌بینی کرده است؟ آیا معیاری وجود ندارد؟ اگر معیار هم‌حزبی بودن مورد نظر قانونگذار نبوده است، باید معیار دیگری بگذاریم. ولو این‌که در انتها سراغ قاعده فقهی قرعه برویم.
آقای بصیری: مثال دیگر این‌که شخص «الف» و «ب» هر دو می‌خواهند ترفیع بگیرند. هر دو در سال ۸۹ وارد شدند هر دو ۳ مقاله علمی پژهشی دارند، اما صرفاً به یکی از آن‌ها ترفیع تعلق می‌گیرد. در این جا شرایط یکی است.
دکتر ویژه: شرایط یکی نیست، یعنی نمی‌تواند یکی باشد. چون ارزیابی همان مقاله علمی ـ پژوهشی متفاوت است. ممکن است هیـأت ممیـزه در ارتقـا بـه یک مقاله علمی پژوهشی ۲ امتیاز بدهد و به یک مقاله علمی پژوهشی ۴ امتیاز بدهد. این دیگر بنا به تشخیص آن‌هاست و شما نمی‌توانید اثبات کنید کـه ایـن بـه انگیزه‌های مختلف بوده است، مگر این‌که از هدف جدا باشد.
دکتر نجابت‌خواه: می‌توانیم بحث عوامل مرتبط یا غیرمرتبط را مطرح کنیم. مقام اداری نباید در تصمیم‌گیری هم‌حزبی یا غیر هم‌حزبی بودن شخصی را ملاک قرار دهد. در رویه قضایی انگلستان گفته می‌شود اگر تصمیم به گونه‌ای باشد که اگر این عوامل لحاظ نمی‌شد، نتیجه متفاوتی اتخاذ می‌شد، شایسته بازنگری قضایی است.
فاطمه افشاری:[۱۸۰] در ادامه سؤال آقای بصیری معتقدم وجه ممیزه سوء‌استفاده، از وجوه دیگر خروج از صلاحیت،‌ به‌ویژه اشتباه، در قصد و انگیزه است. انگیزه در اینجا اصلاً دخالتی ندارد. بر اساس تعریفی هم که دکتر هداوند گفتند، انگیزه می‌تواند خیرخواهانه باشد یا نباشد. در حقوق جزا معتقدند که انگیزه داخل عناصر مادی قرار می‌گیرد و سوء نیت را جزء عنصر معنوی در نظر می‌گیرند که می‌تواند عام یا خاص باشد. مصادیق سوء‌استفاده از اختیار در قانون جزای ما به طور خاص ذکر شده است، مثل اخفاء و معدوم کردن اسناد دولتی. در حقوق اداری می‌توانیم فقط سوء‌نیت عام را در نظر بگیریم و از کشف سوء‌نیت خاص در قصد و نتیجه عبور کنیم.
دکتر ویژه: به نظر می‌رسد باید بین سوء‌استفاده از اختیارات با مفاهیم مشابه تفاوت قائل شویم. زمانی که کارمند یا مقام اداری عملی را انجام می‌دهد که جرم و تخلف است، مسئله صلاحیت مطرح نمی‌شود. زمانی بحث اداری می‌شود که خروج از حدود صلاحیت یا حدود اختیارات یا تجاوز از حدود اختیارات صورت گیرد. بحث این نیست؛ زیرا در سوء‌استفاده از اختیارات، مقام اداری صلاحیت دارد. به فرض وجود صلاحیت است که این بحث مطرح می‌شود. بنابراین از حدود صلاحیت خود خارج نمی‌شود. این نکته باقی میماند که آن صلاحیت را به چه دلیل و در چه راستا یا هدفی اِعمال می‌کند. این‌جاست که بحث هدف و انگیزه مطرح می‌شود. یک زمان است که ما هدفی برای یک عمل اداری داریم که این هدف یا قید شده یا خیر و ما باید کشف کنیم که هدف مقنن چیست و آیا مقام اداری آن هدف را رعایت کرده است یا خیر. زمانی ممکن است که آن هدف به دلیل منافع خصوصی یا عمومی تأمین نشود. فرض من این است که در این‌جا بحث انگیزه مطرح نمی‌شود. مسئله این است که هدف مقنن تأمین شده است یا خیر. حال یک زمانی پیمانکاری شرکت می‌کند که شرایط بهتری دارد، منافع عمومی را تأمین می‌کند، از قضا هم‌حزبی من نیز هست.
آقای بصیری: در مثالی که گفتم، مقام اداری سوء نیت خود را اعلام کرده بود. در واقع از بد حادثه نبوده که این شخص هم‌حزبی او درآمده است.
دکتر هداوند: عرض من این است که در سوء‌استفاده از اختیار، مقام اداری هدفی به جز هدف قانونگذار را دنبال می‌کند؛ آن هدف ممکن است قانونی یا غیرقانونی باشد. پس هنوز انگیزه مهم است. من عین عبارت را از تعریفی که پیش‌تر راجع به سوء‌استفاده از اختیارات ارائه دادم، مجدداً می‌خوانم: «… اعم از این‌که قصد و انگیزه اضرار به غیر یا تجاوز به منافع عمومی داشته یا وجود نداشته باشد». ما انگیزه‌ای را جز آنچه قانونگذار از تصویب قانون مراد کرده است، دنبال می‌کنیم. این انگیزه ممکن است همراه با سوء نیت باشد یا همراه با حسن نیت. هنوز انگیزه برای ما ملاک است؛ چون مقام اداری، انگیزه یا هدفی را دنبال می‌کند که قانونگذار مدنظر نداشته است.
فرض کنید دولت سود سهام عدالت را نزدیک به زمان انتخابات توزیع می‌کند. ظاهراً از جهت تأمین منفعت عمومی مشکلی ندارد؛ چون باید سود سهـام مذکـور بـه مردم تعلق بگیرد؛ اما این‌که نزدیک زمان برگزاری انتخابات چنین امری انجام شود، با هدف قانونگذار انطباق ندارد. جلب نظر مردم برای این‌که به فرد خاصی رأی بدهند، هدفی غیرقانونی نیست. هر حزبی اجازه دارد رفتارهایی انجام دهد که بتواند رأی بیش‌تری از مردم را بگیرد. پس خود این هدف غیرقانونی نیست؛ اما با هدف مورد نظر مقنن از دادن اختیار انتخاب زمان توزیع سهام انطباق نمی‌کند.
دکتر ساکت:[۱۸۱] نکته اول این‌که در این که انگیزه و هدف از نظر حقوقی دو چیز متفاوت است، شکی نیست.
دو سؤال قابل طرح است؛ سؤال نخست این‌که در بحثی که راجع به سلب صلاحیت مطرح شد، آیا سلب صلاحیت نسبی مدنظر است یا کلی؟ آنچه مطرح شد،‌ سلب صلاحیت کلی بود، اما به نظر می‌رسد قانونگذار سلب صلاحیت کلی را خلاف قانون می‌داند.
سؤال دیگر این‌که آیا در تفسیر قواعد عمومی ما از همان راهکارهایی استفاده می‌کنیم که در حقوق خصوصی وجود دارد یا برای آن باید تعریف و سازوکار جداگانه‌ای در این حوزه قائل شد، و اگر این‌گونه است، این سازوکارها چگونه باید باشد؟ چون اگر هر دو از سازوکاری یکسان استفاده کنند، گاهی با مشکل برخورد می‌کنند.
آقای محسنیان:[۱۸۲] آیا می‌توانیم مفهوم سوء‌استفاده از اختیارات را در نظام حقوقی ایران توسعه دهیم. به عنوان نمونه، اصل ۱۲۲ قانون اساسی مقرر می‌دارد: «رئیس جمهور در حدود اختیارات و وظایفی که به موجب قانون اساسی و یا قوانین عادی به عهده دارد در برابر ملت، رهبر و مجلس شورای اسلامی مسئول است». اما در اصل ۸۸ قانون اساسی، در مورد سؤال از رئیس جمهور یا وزراء مقرر کرده است که درباره یکی از وظایف آنان سؤال شود؛ بدین ترتیب به بحث اختیارات نمی‌پردازد. علاوه بر این، در ماده ۲۴۶ آیین‌نامه داخلی مجلس شورایاسلامی، در خصوص بحث نظارت نمایندگان یا کمیسیون یا صحن را بر رئیس جمهور، وزراء یا مسئولین می‌توان چنین مسئله‌ای را مطرح کرد. در واقع این بحث مطرح است که تا چه حدودی می‌توان مفهوم سوء‌استفاده از اختیارات را به سایر ابعاد نظارت بر اَعمال حکومت توسعه داد. فکر می‌کنم دقیقاً در همان حوزه اختیارات است که در اعمال حکومت کج‌کارکردی اتفاق می‌افتد.
دکتر توازنی‌زاده: وقتی گفته می‌شود تفاوت بین کشف «قصد» مقنن و «مقصد» قانون یا مقنن، آیا می‌شود با یک معنای دقیق، این‌ها را از هم تفکیک کرد؟ بالاخره قانونگذار پیامش را از طریق همین الفاظ و عبارات در اختیار ما قرار می‌دهد، و ما ناگزیریم از مسیر الفاظ بگذریم. نمی‌توان به کلی از این الفاظ و عبارات صرف‌نظر کرد. نباید هر چیزی که به نظر ما مطالب خوب و درست و عادلانه می‌رسد، به هر ترتیبی به الفاظ نسبت دهیم، با توسل به این استدلال که ضرورت دارد از تفسیر لفظی فراتر برویم. به هر حال الفاظ قانون، محدودیت‌هایی ساختاری برای ما ایجاد می‌کند که فراتر از آن نمی‌توانیم تفسیر کنیم و از این محدودیت‌های ساختاری نمی‌توانیم به استناد عدالت فراتر رویم و بگوییم عدالت این‌گونه اقتضا می‌کند؛ بنابراین چه‌بسا مفسر به این محدودیت‌های ساختاری توجه نکند؛ مثلاً فرض کنید قانون بگوید «شیر»، ولی مفسر بگوید قانونگذار «شتر» را اراده کرده است؛ در صورتی که کلمه «شیر» بیش از این تاب تفسیر ندارد که بخواهیم «شتر» را به آن استناد دهیم.
باید به این نکته توجه کنیم که مشکل از این‌جا پیدا می‌شود که اساساً مرز حدود اختیارات مجاز مبهم است. بحث بر سر این است که مدیریت متناسب با شرایط زمان اقتضا می‌کند که به مقام اداری اختیار داده شود و اختیار این است که می‌تواند از بین گزینه‌های مختلف یکی را انتخاب کند. هیچ کجا هم نوشته نشده که کدام یک از این گزینه‌ها لزوماً همان چیزی است که باید باشد. بنابراین از بیرون که نگاه می‌کنیم از یک طرف با این‌ امر مواجه‌ایم که مدیریت اقتضا می‌کند که ما حدی از انتخاب را برای مقام اداری قائل شویم؛ از این طرف می‌دانیم که صلاحیت‌ها نمی‌توانند بی‌حد و مرز باشند. بنابراین این مشکل پیش می‌آید.
آقای کریمی: آیا مسئله ما امروز غیر از این است که هنوز همان مفهوم ابتدایی سوء‌استفاده از اختیار برای قاضی دیوان عدالت جا نیافتاده است؟ چرا مـا به دنبال توصیف نظری در نظام حقوقی هستیم؟ روز به روز پرونده‌های جدید وارد دیوان می‌شود و قاضی دادگاه اداری یا قاضی دیوان عدالت اداری غافل از مفهوم ابتدایی سوء‌استفاده از اختیارات است. سؤال اینجاست که چه کنیم که قاضی دادگاه، فهمی ابتدایی از سوء‌استفاده از اختیارات داشته باشد؟ احساس می‌کنم در پستوی نظریه‌پردازی نشسته و خود را جای قاضی گذاشته‌ایم، در صورتی که آن بیرون قاضی کار خود را انجام می‌دهد.
دکتر ویژه: موضوع این نشست در ادبیات حقوقـی ما جدید است. شـایـد بـه زبان فارسی تنها در یک کتاب و یک مقاله به آن پرداخته شده باشد. مفهوم سوء‌استفاده از اختیارات در حقوق اداری ایران کار نشده است. یعنی قاضی دیوان عدالت هم اگر آشنا نیست، که نیست، تقصیری ندارد. هدف از این نشست نیز همین است. دوم این‌که یکی از اهداف از چنین نشست‌هایی این است که تمام بحث‌هایی که این‌جا می‌شود، برای قضات دیوان ارسال شود تا این‌گونه با بحث آشنا شوند. این امر موجب می‌شود که این ادبیات جا بیفتد و از این حالت محجور درآید. سومین نکته این است که بحث انگیزه و هدف و تفاوت آن، صرفاً بحث نظری نیست؛ بلکه بحثی عملی و مهم است. باید به چنین آموزه‌هایی بیش‌تر پرداخته شود وگرنه شما مفهوم را بر مبنایی کج می‌گذارید و قاضی متوجه نمی‌شود که در آخر چه باید بکند. من معتقدم که اگر مبانی درست باشد، از آن طرف عمل نیز درست می‌شود. اگر ما الان ندانیم انگیزه یعنی چه، هدف یعنی چه و تفاوت بین این‌ها چیست، به لحاظ عملی هم به مشکل بر می‌خوریم.
دکتر نجابت‌خواه: ما یک مشکل جدی در دیوان داریم و آن این است که قاضی دیوان عدالت اداری در حال حاضر خود را صرفاً محدود به قانون می‌داند. هنوز نتوانسته این جرأت و جسارت را به خود بدهد که پا را از قانون جلوتر بگذارد؛ چرا که برای او کشف اراده‌ای که قانونگذار در زمان وضع آن قانون خاص داشته است، چه‌بسا امری دشوار است و ترجیح می‌دهد که خود را در چارچوب قانون نگه دارد تا این‌که بخواهد اقدامی جسارت‌آمیز انجام دهد و بعد او را دچار مشکل کند. در نظام حقوقی فرانسه و انگلستان، هر وقت بحث از سوء‌استفاده از اختیارات مطرح می‌شود، فوراً آن را به اصل یا «غیرقانونی بودن» ارجاع می‌دهند. در نظام حقوقی ایران، با وجود ظرفیتی که در ماده ۱ و ماده ۱۲ قانون تشکیلات و آیین دادرسی پیش‌بینی شده، همچنان درگیر قانون هستیم. این جرأت و جسارت چه‌بسا محتاج شهامتی در قضات ما است که بتوانند این مرزها را بشکنند. شاید لازمه شکسته شدن این مرزها، ایجاد رویه است. بحث‌های نظری راجع به تبیین و توضیح آموزه‌های مانند سوء‌استفاده از اختیارات، به قضات ما چنین جرأت و جسارتی را خواهد داد.
دکتر هداوند: در مورد بحث سلب کلی صلاحیت که توسط آقای ساکت مطرح شد، می‌شود تفکیک‌های جزئی‌تری نیز به دست داد؛ از جمله سلب کلی صلاحیت به صورت نسبی؛ نسبیت در زمان یا مکان یا موضوع. مثلاً من برای یک دوره ۳ ماهه از خود سلب کلی صلاحیت کنم. یا سلب کلی صلاحیت به صورت جزئی، یعنی جزء یا بعض از صلاحیت. بنابراین این امکان در حقوق وجود دارد.
در خصوص بحث حقوق اساسی که توسط آقای محسنیان مطرح شد، به نظر می‌رسد نظریه «سوء‌استفاده از قدرت» می‌تواند در حقوق اساسی مورد استفاده قرار بگیرد و بهتر است سوء‌استفاده از اختیار را در حوزه حقوق اداری بحث کنیم. بنابراین در نظارت‌هایی که پارلمان می‌تواند بر رئیس‌جمهور یا وزراء کند، تفاوتی از این جهت نیست؛ چرا که حقوق اداری به یک معنا، ادامه حقوق اساسی است.
در حقوق کیفریِ ما نیز سوء‌استفاده از مقام و موقعیت شغلی در قانون مجازات، جرم‌انگاری شده است. در قانون رسیدگی به تخلفات اداری نیز سوء‌استفاده از مقام و موقعیت شغلی به عنوان تخلف اداری بیان شده است. بنابراین پس‌زمینه‌های اِعمال اصل عدم سوء‌استفاده از اختیارات در حقوق جزا و قانون رسیدگی به تخلفات نیز وجود دارد. به نظر می‌رسد بهترین راه برای آن‌که قضات دیوان عدالت اداری چنین تحولاتی را بپذیرند و در آرای خود به چنین اصولی استناد کنند، اتفاقاً ارجاع آن‌ها به زمینه‌های حقوق خصوصی و حقوق کیفری است. اگر قاضی در دیوان عدالت اداری مایل اسـت بـه جای «انتظار مشروع» بگوید «حق مکتسب»، ولی انتظار مشروع را مراد کند، ایرادی ندارد؛ زیرا وقتی وارد رأی می‌شوید، می‌بینید او «انتظار مشروع» را شناسایی کرده، اما عبارت «حق مکتسب» را مورد استفاده قرار داده است؛ چون دیگر کسی نمی‌تواند از حیث شناسایی نشدن چنین اصلی در حقوق داخلی، به رأی قاضی ایراد بگیرد. این شجاعت را در صورتی می‌توانیم در قاضی ایجاد کنیم که وی را به چیزهایی که آموخته و تجربه‌هایی که پیش‌تر داشته و با آن مأنوس بودند، ارجاع دهیم.
در مورد «قصد» و «مقصد» ـ نکته‌‌ای که توسط دکتر توازنی‌زاده مطرح شد ـ اولاً تعبیر من این بود که در علم اصول تمام توجه به کشف قصد مقنن است. منظورم از قصد مقنن، قانونگذار نیست، بلکه قصدِ قانون مدنظرم است. قصد قانون نیز پویایی دارد، یعنی در زمان وضع قانون می‌تواند متوقف نشود. با تغییر زمینه می‌توان قصد جدیدی از مقنن استنباط کرد. این نکته در قانون اساسی نیز آمده است؛ بدین ترتیب که در اصل ۱۳۸ مقرر شده است مفاد این مقررات نباید با «متن» و «روح قانون» مغایر باشد. «متن» یعنی منطوق و مفهوم قانون. اصول فقه ابتدائاً منطوق را مورد بررسی قرار می‌دهد و می‌گوید اصاله‌الظهور و بعد سراغ مفاهیم می‌آید. نهایت کمکی که اصول فقه به ما می‌کند این است که ما را از «منطوق» به سمت «مفهوم» می‌برد. اما مقصود از «روح قانون»، «هدف» قانونگذار یا هدف قانون است؛ قانونگذار قرار بوده این مقررات را وضع کند تا به هدفی برسد. بدین ترتیب، روح قانون با هدف قانون انطباق دارد.

جمع‌بندی و پیشنهادها
اعطای صلاحیت‌های تکلیفی و تشخیصی توسط قانونگذار به مقام اداری، امری پذیرفته شده در حوزه حقوق اداری و مدیریت به شمار می‌آید. البته هر آن قدر که در حوزه صلاحیت‌های تکلیفی، چارچوب عمل مقام اداری توسط مقنن ریل‌گذاری شده است، در حوزه صلاحیت‌های تشخیصی (اختیاری)، اِعمال اختیار به صلاحدید مقام اداری واگذار شده است.
گرچه با دقت در ذات اداره امور عمومی آشکار می‌شود که گریز و گزیری از وجود صلاحیت‌های تشخیصی نیست، اما همین امر، مقدمات معضل پیچیـده‌ای بـه نام «سوء‌استفاده از اختیارات» را فراهم می‌سازد.
به رغم وجود تعریف‌های گوناگون از این مفهوم، می‌توان سوء‌استفاده از اختیارات را به معنای «استفاده از اختیار قانونی به‌وسیله مقام عمومی واجد آن اختیار، بدون تجاوز و خروج از حدود و قلمرو بیرونی اختیار و بدون نقض اصل قانونی بودن عمل اداری در مفهوم مضیق آن، در راستای هدفی به جز هدف مورد نظر مقنن از اعطای آن اختیار» دانست.
به نظر می‌رسد اِعمال صلاحیت‌های تشخیصی با تمسک به نظریه‌های کلاسیک حقوق اداری مانند «قانونی بودن» قابل نظارت نباشد؛ در این راستا «آموزه سوء‌استفاده از اختیارات» با به‌کارگیری «الگوی تفسیری هدف‌گرا» و با کشف هدف مقنن از اعطای صلاحیت، به عنوان راهکار مناسبی برای بازنگری قضایی صلاحیت‌های تشخیصی پیشنهاد می‌شود.
شایان ذکر است بررسی‌های تطبیقی نشان می‌دهد مفهوم سوء‌استفاده از اختیار در حقوق فرانسه تحت عنوان «انحراف از قدرت» یا «انحراف از اختیارات» و ذیل مفهوم کلیِ «غیرقانونی بودن» به‌کار رفته است. مطالعه آرای شورای دولتی این کشور بیانگر آن است که نکته مهم برای قضات شورای مذکور، تشخیص این مطلب است که هدف اصلی مقام اداری از اِعمال اختیار، انحراف از قانون است یا هدف دیگری را مد نظر دارد.
در خصوص نظام حقوقی انگلستان نیز باید گفت که جهات بازنگری قضایی در این کشور به سه دسته خروج از صلاحیت، غیرعقلانی بودن و آیین نامناسب تقسیم می‌شود. همه این جهات از دل رویه قضایی استخراج شده‌اند. در این میان خروج از صلاحیت به دو قسمت مضیق و موسع تقسیم می‌شود؛ حالت مضیق، ناظر به اصل قانونی بودن است. اما در حالت موسع، به‌‌ویژه از جهت تعقیب هدفی غیر از هدف قانونگذار، تا حدی با سوء‌استفاده از اختیار تطبیق می‌کند.
بررسی رویه قضایی دیوان عدالت اداری به عنوان مرجع بازنگری قضایی اَعمال اداری در کشورمان، بیانگر آن است که قضات دیوان به رغم ذکر عبارت‌های «خارج از حدود اختیارات» و «سوء‌استفاده از اختیارات» در موارد ۱ و ۱۲ قانون تشکیلات و آیین دادرسی دیوان عدالت اداری (مصوب ۱۳۹۰) به عنوان یکی از جهات بازنگری قضایی، تا کنون تمایلی به استفاده صریح از این مفهوم در آرای خود نشان نداده اند. هر چند به طور نمونه در چهار دادخواست ارائه‌شده به هیأت عمومی دیوان عدالت اداری، شهروندان به سوء‌استفاده از اختیارات به عنوان انگیزه خود از طرح شکایت اشاره کرده اند. از این میان، قضات هیأت عمومی در دو دادخواست، اشاره‌ای به این مطلب که موضوع شکایت مصداق سوء‌استفاده است یا خیر، نکرده‌اند و در دو دادخواست دیگر، قائل به عدم صلاحیت دیوان در ورود بـه مسئله شده اند.
به نظر می‌رسد یکی از دلایل اصلی عدم نظارت قضات دیوان بر سوء‌استفاده از اختیارات، دشوار بودن تعیین هدف مقام اداری از اقدامات و تصمیمات خود و یا هدف مقنن از وضع قانون، است.

منابع
پژوهشکده حقوق عمومی و بین‌الملل (پژوهشگاه قوه قضاییه) (تدوین)، «بررسی لایحه تشکیلات و آیین دادرسی دیوان عدالت اداری»، تهران، مرکز مطبوعات و انتشارات قوه قضاییه، ۱۳۹۲٫
«گزارش نشست علمی: استنکاف از اجرای آرای دیوان عدالت اداری»، تهران، مرکز مطبوعات و انتشارات قوه قضاییه، ۱۳۹۳٫
«گزارش نشست علمی: نظارت قضایی بر اعمال صلاحیت‌های اختیاری»، تهران، مرکز مطبوعات و انتشارات قوه قضاییه [برای] پژوهشگاه قوه قضاییه، ۱۳۹۲٫
نجابت‌خواه، مرتضی، «مفهوم سوء‌استفاده از اختیارات در نظام حقوقی کامن‌لا»،نشریه حقوق و مصلحت، سال دوم، شماره پنجم، ۱۳۸۸، صص ۱۱۰ ـ ۸۷٫
ویژه، محمدرضا، «تحلیلی بر صلاحیت‌های هیأت عمومی دیوان عدالت اداری»،نشریه حقوق و مصلحت، سال دوم، شماره پنجم، ۱۳۸۸، صص ۱۲۷ ـ ۱۱۱٫
ویژه، محمـدرضا، «اصـل قانونمـداری در اعمـال اداری»،نشـریه آمـوزه‌های حقوقی، ش ۱۲، ۱۳۸۸، صص ۱۱۳ـ ۸۵٫
هداوند، مهدی و کاظمی، داود، «تأملی بر اصول مدرن حقوق اداری در قانون مدیریت خدمات کشوری»،نشریه راهبرد، سال ۲۲، ش ۶۷، ۱۳۹۲، صص ۹۳ـ ۶۳٫
هداوند، مهدی و مشهدی، علی، اصول حقوق اداری در پرتو آرا دیوان عدالت اداری،تهران، خرسندی، ۱۳۹۰٫
هداوند، مهدی،حقوق اداری تطبیقی، ۲ جلد، تهران، سمت، ۱۳۸۹٫
۱۰٫یاوری، اسدالله، «نظارت قضایی بر تصمیم‌های اداری در آلمان»، نشریه حقوق و مصلحت، سال دوم، شماره پنجم، ۱۳۸۸، صص ۱۵۵ ـ ۱۲۹٫

[۱۶۲]. گروه حقوق اداری پژوهشکده حقوق عمومی و بین‌الملل در سال ۱۳۹۲ نشستی را در راستای آشنایی با مفهوم صلاحیت‌های اختیاری، برگزار کرد. در نشست مذکور، بر دو موضوع به طور خاص تأکید شد: نخست: نظارت قضایی بر اشتباه مقام اداری؛ دوم: نظارت قضایی بر سوء‌استفاده از اختیارات مقام اداری. گزارش نشست مذکور با مشخصاتی به این شرح منتشر شده است: «نظارت قضایی بر اعمال صلاحیت‌های اختیاری»، تهران، مرکز مطبوعات و انتشارات قوه قضاییه [برای] پژوهشگاه قوه قضاییه، ۱۳۹۲٫
[۱۶۳]. برای نمونه، در سال ۱۳۹۱ در حدود ۱۱۲۰۰۰ پرونده به دیوان عدالت اداری وارد شده که به طور میانگین سهم هر شعبه ۳۰۰ تا ۴۰۰ پرونده در هر ماه بوده است. برای اطلاعـات بیش‌تر، ر.ک.: سید شهاب‌الدین موسوی‌زاده و محمدرضا رفیعی (تهیه و تنظیم)، «گزارش نشست علمی: استنکاف از اجرای آرای دیوان عدالت اداری»، تهران، مرکز مطبوعات و انتشارات قوه قضاییه، ۱۳۹۳، ص ۱۸ (محور دوم: ضمانت اجراهای استنکاف در قوانین و سیر تحول آن).
[۱۶۴]. عضو هیأت علمی دانشگاه علامه طباطبایی.
[۱۶۵]. Fairness
[۱۶۶]. Wednesbury unreasonableness;
این اصطلاح پس از اظهارنظر لرد گرین ((Lord Greene در پرونده «خانه تصویر علیه مؤسسه ونزبری» رایج شد. بر اساس این نظر، دادگاه فقط درصورتی می‌تواند راجع به اِعمال صلاحیت‌های اختیاری مداخله کند که «یک تصمیم آن‌قدر غیرمعقول باشد که هیچ مقام عاقلی نتواند چنین تصمیمی را اتخاذ کند». در واقع در این رأی، برداشتی «حداقلی» از معقول بودن مورد توجه قرار گرفته است؛ ر.ک.: مهدی هداوند، حقوق اداری تطبیقی (جلد دوم)، تهران، سمت، ۱۳۸۹، ص ۵۵۶٫ مشخصات پرونده به شرح زیر است:
Associated Provincial Picture Houses Ltd v. Wednesbury Corporation (1947) 2 All ER 680).
[۱۶۷]. بنابراین سوء‌استفاده از اختیار را فقط به موارد سوء‌نیت مقام اداری نباید محدود کرد.
[۱۶۸]. این آشکار یا پنهان بودن، جهت تمایز قایل شدن میان مبحث “جهت نامشروع” در حقوق خصوصی و “جهت نامشروع” در حقوق عمومی است. همان‌طور که می‌دانید، در قانون مدنی مقرر شده است که اگر جهت بیان شود، موجب بطلان می‌شود. در حالی که مقام اداری هیچ وقت هدف پنهانش را آشکار نمی‌کند.
[۱۶۹]. مهم نیست هدفی را که مقام اداری دنبال می‌کرده، غیرقانونی است و حتی ممکن است آن هدف محقق نشود.
[۱۷۰]. واژه «بتواند» در این قسمت به معنای آن است که ظرفیت اضرار را داشته باشد. در این‌جا از قاعده «لاضرر» استفاده می‌کنیم.
[۱۷۱]. subjective
[۱۷۲]. objective
[۱۷۳]. استادیار حقوق عمومی؛ دانشگاه مازندران.
[۱۷۴]. illégalité
[۱۷۵]. وکیل دادگستری.
[۱۷۶]. استادیار پژوهشی مرکز پژوهش‌های مجلس شورای اسلامی.
[۱۷۷]. سرپرست پژوهشکده حقوق عمومی و بین‌الملل پژوهشگاه قوه قضاییه.
[۱۷۸]. Autonomy
[۱۷۹]. دانشجوی دکتری حقوق عمومی، پردیس دانشگاه شهید بهشتی.
[۱۸۰]. پژوهشگر گروه حقوق اداری پژوهشکده حقوق عمومی و بین‌الملل.
[۱۸۱]. پژوهشگر حقوق و قاضی بازنشسته دیوان‌عالی کشور.
[۱۸۲]. دانشجوی دکتری حقوق عمومی دانشگاه علامه طباطبایی.