وکیل حجت اله کریمیان

وکیل پایه یک دادگستری (اصفهان)
وکالت تخصصی در دعاوی کیفری

موبایل: 09132100173

نظارت قضایی دیوان عدالت اداری بر مؤسسات و نهادهای عمومی غیردولتی

برگرفته از نشست های حقوقی سایت قوه قضاییه: IJRI.EADL.IR

نظارت قضایی دیوان عدالت اداری بر مؤسسات و نهادهای عمومی غیردولتی

چکیده
در نظام های حقوقی برای اداره امور کشور معمولاً از دو نظام تمرکز و یا عدم تمرکز اداری استفاده می شود. در نظام تمرکز، اداره امور توسط دولت مرکزی و مقامات منصوب از سوی مرکز انجام میشود، اما در نظام عدم تمرکز اداری، مقامات اداره‌کننده در برخی امور خاص که به ایشان صلاحیت اعطا شده، دارای شخصیت حقوقی مستقل بوده و تحت نظارت دولت به ایفای وظایف و مأموریتهای قانونی مربوط میپردازند. در نظام حقوقی ایران نیز با وجود غلبه نظام تمرکز اداری، برخی نهادهای غیرمتمرکز اعم از محلی (مانند شوراهای اسلامی) و فنی نیز وجود دارند. سازمانهای اداری که به صورت غیرمتمرکز اداره میشوند، از نظر شکل حقوقی غالباً به صورت مؤسسه، شرکت دولتی و بعضاً مؤسسات یا نهادهای عمومی غیردولتی ایجاد میشوند. با توجه به ویژگیهای خاص مؤسسات عمومی غیردولتی، گسترش قابل توجه تعداد مؤسسات مزبور در چند دهه اخیر و فقدان نظام حقوقی واحد بر کلیه مؤسسات یادشده در ایران، نحوه نظارت قضایی بر این مؤسسات به نسبت سایر مؤسسات عمومی محل تأمل است. در این نشست به طور خاص نظارت دیوان عدالت اداری بر مؤسسات عمومی غیردولتی به ویژه با توجه به تغییرات ایجاد شده پس از تصویب قانون تشکیلات و آیین دادرسی دیوان عدالت اداری – مصوب ۱۳۹۲- مورد بررسی قرار خواهد گرفت.
کلید واژگان: مؤسسات عمومی، نظارت قضایی، دیوان عدالت اداری، عدم تمرکز فنی و تخصصی.

گزارش تمام متن
فهرست مطالب
مقدمه
پیشگفتار
محور اول: تشخیص مصادیق نهادها و مؤسسات عمومی غیردولتی
تعریف قانونی مؤسسات عمومی غیردولتی
مؤسسات عمومی غیردولتی و نظام عدم تمرکز فنی
محور دوم: ماهیت، عناصر تشکیل‌دهنده، نظام حقوقی و ویژگی‌های مؤسسات عمومی غیردولتی
شکل‌گیری مؤسسات عمومی غیردولتی و ماهیت آنها
عناصر تشکیل‌دهنده نهادها و مؤسسات عمومی غیردولتی
نظام حقوقی حاکم بر نهادها و مؤسسات عمومی غیردولتی
نظارت قضایی بر نهادها و مؤسسات عمومی غیردولتی
نظارت قضایی بر نهادها و مؤسسات عمومی غیردولتی پس از تصویب قانون تشکیلات و آیین دادرسی دیوان عدالت اداری
نظارت قضایی دیوان عدالت اداری بر شوراهای اسلامی
پرسش و پاسخ
منظور از «واحدهای دولتی» مندرج در ماده ۱۰ قانون تشکیلات و آیین دادرسی دیوان عدالت اداری
دلیل تفاوت مشمولان مواد ۱۰ و ۱۲ قانون تشکیلات و آیین دادرسی دیوان عدالت اداری
نظارت قضایی بر مؤسسات عمومی غیردولتی داخل در نهادهای انقلابی
شمول نظارت قضایی دیوان عدالت اداری بر مؤسسات انتفـاعی وابستـه به دولت
نظام حقوقی حاکم بر نهادها و مؤسسات عمومی غیردولتی
ملاک دولتی یا خصوصی بودن شرکت‌ها و مؤسسات
نکات تکمیلی
نتیجه‌گیری
منابع پیشنهادی برای مطالعه

مقدمه
ماده ۵ قانون محاسبات عمومی کشور – مصوب ۱۳۶۶- در تعریف مؤسسات عمومی غیردولتی بیان میدارد: «مؤسسات و نهادهای عمومی غیردولتی از نظر این قانون، واحدهای سازمانی مشخصی هستند که با اجازه قانون به منظور انجام وظایف و ‌خدماتی که جنبه عمومی دارد، تشکیل شده و یا می‌شود». همچنین براساس تبصره این ماده، «فهرست این قبیل مؤسسات و نهادها با توجه به قوانین و مقررات مربوط از طرف دولت پیشنهاد و به تصویب مجلس شورای اسلامی‌ خواهد رسید». در اجرای این حکم قانونی، قانون فهرست نهادها و مؤسسات عمومی غیردولتی در تاریخ ۱۹/۴/۱۳۷۳ به تصویب مجلس شورای اسلامی رسید و چندین بار اصلاح شده و به تدریج بر تعداد مؤسسات مزبور افزوده شده است.
با تصویب قانون مدیریت خدمات کشوری در سال ۱۳۸۶، ماده ۳ قانون مزبور در بیان تعریف مؤسسات یادشده مقرر داشته است: «مؤسسه یا نهاد عمومی غیردولتی: واحد سازمانی مشخصی است که دارای استقلال حقوقی است و با تصویب مجلس شورای اسلامی ایجاد شده یا میشود و بیش از پنجاه درصد بودجه سالانه آن از محل منابع غیردولتی تأمین گردد و عهدهدار وظایف و خدماتی است که جنبه عمومی دارد». بدین ترتیب مؤلفههای قانونی مؤسسات عمومی غیردولتی با تصویب قانون یادشده دچار تغییراتی شده است. سؤالی که در اینجا مطرح می‌شود، این است که در تشخیص مصادیق مؤسسات یادشده، کدامیک از تعاریف قانونی فوق، ملاک عمل خواهد بود؟
درخصوص نظارت قضایی دیوان عدالت اداری بر مؤسسات مزبور، ماده ۱۱ قانون دیوان عدالت اداری – مصوب ۱۳۶۰ – مقرر داشته بود: «صلاحیت و حدود اختیارات دیوان به قرار زیر است: ۱- رسیدگی به شکایات و تظلمات و اعتراضات اشخاص حقیقی یا حقوقی از: ‌الف – تصمیمات و اقدامات واحدهای دولتی اعم از وزارتخانه‌ها و سازمانها و مؤسسات و شرکتهای دولتی و شهرداریها و تشکیلات و نهادهای ‌انقلابی و مؤسسات وابسته به آنها… پ – آیین‌نامه‌ها و سایر نظامات و مقررات دولتی و شهرداریها از حیث مخالفت مدلول آنها با قانون و احقاق حقوق اشخاص …». در سال ۱۳۷۴ قانون تفسیر ماده ۱۱ قانون دیوان عدالت اداری در رابطه با قانون فهرست نهادها و مؤسسات عمومی غیردولتی به تصویب رسید که براساس آن «با توجه به ماده ۱۱ قانون دیوان عدالت اداری رسیدگی به شکایات علیه نهادهای عمومی احصا شده در قانون فهرست نهادها و مؤسسات عمومی غیردولتی نیز در صلاحیت دیوان عدالت اداری می‌باشد». با تصویب قانون دیوان عدالت اداری – مصوب ۱۳۸۵ – مواد ۱۱ و ۱۹ آن در بیان صلاحیت شعب و هیأت عمومی دیوان کاملاً مشابه قانون دیوان عدالت اداری – مصوب ۱۳۶۰ – تنظیم شده است.
هم اکنون، ماده ۱۰ قـانـون تشکـیلات و آیـین دادرسی دیـوان عدالـت اداری ـ مصوب ۱۳۹۲- در بیان صلاحیت شعب دیوان بیان داشته است: «صلاحیت و حدود اختیارات دیوان به قرار زیر است:
۱- رسیدگی به شکایات و تظلمات و اعتراضات اشخاص حقیقی یا حقوقی از:
الف ـ تصمیمات و اقدامات واحدهای دولتی اعم از وزارتخانهها و سازمانها و مؤسسات و شرکتهای دولتی و شهرداری‌ها و سازمان تأمین اجتماعی و تشکیلات و نهادهای انقلابی و مؤسسات وابسته به آنها. …».
ماده ۱۲ قانون مذکور درخصوص صلاحیت هیأت عمومی دیوان عدالت اداری، مقرر داشته است: «حدود صلاحیت و وظایف هیأت عمومی دیوان به ‌ شرح زیر است:
۱ـ رسیدگی به شـکایات، تظلمات و اعتراضات اشخاص حقیقی یا حقوقی از آیین‌نامهها و سایر نظامات و مقررات دولتی و شهرداری‌ها و مؤسسات عمومی غیردولتی در مواردی که مقررات مذکور به علت مغایرت با شرع یا قانون و یا عدم صلاحیت مرجع مربوط یا تجاوز یا سوءاستفاده از اختیارات یا تخلف در اجرای قوانین و مقررات یا خودداری از انجام وظایفی که موجب تضییع حقوق اشخاص میشود».
بدین ترتیب، در ماده مزبور به صلاحیت هیأت عمومی دیوان عدالت اداری در رسیدگی به شکایات مطرح شده نسبت به آییننامهها، نظامات و سایر مقررات وضع شده توسط مؤسسات عمومی غیردولتی تصریح شده است اما در ماده ۱۰ قانون فوق در بیان صلاحیت شعب دیوان عدالت اداری، تصریحی به امکان شکایت از تصمیمات و اقدامات مؤسسات عمومی غیردولتی نشده و صرفاً به دو مصداق از مؤسسات مزبور تصریح شده است: شهرداریها و سازمان تأمین اجتماعی. در اینجا این سؤال مطرح میشود که در وضعیت فعلی، آیا شعب دیوان عدالت اداری صلاحیت رسیدگی به شکایات مطرح شده از تصمیمات و اقدامات مؤسسات عمومی غیردولتی (بهجز شهرداریها و سازمان تأمین اجتماعی) را دارند؟
یکی از علل افزایش توجهات به نظارت بر فعالیتها و عملکرد مؤسسات و نهادهای عمومی غیردولتی، گسترش تعداد مؤسسات یادشده در نظام حقوقی ایران در سالهای اخیر است.[۱]
این نشست با حضور و سخنرانی دکتر علیمحمد فلاحزاده (عضو هیأت علمی دانشگاه علامه طباطبایی)، دکتر فریدون نهرینی (عضو هیأت علمی دانشگاه تهران، پردیس کیش) و جناب آقای غلامرضا مولابیگی (قاضی دیوان عدالت اداری) در روز شنبه مورخ ۲۳/۸/۱۳۹۴ در سالن شهید بهشتی پژوهشگاه قوه قضاییه برگزار شد.

پیشگفتار
(دکتر عباس توازنیزاده)
قبل از ورود به بحث، چند نکته مقدماتی به شرح زیر بیان میشود:
هدف از برگزاری این نشست و نشستهای مشابه، کمک به افزایش اتقان آرای دیوان عدالت اداری از طریق آسیبشناسی مشکلات موجود و چاره‌جویی به منظور رفع آنها و در نهایت، فراهمکردن زمینه ارتقای نظام قضایی کشور است.
از عنوان بحث چنین استنباط میشود که مؤسسات و نهادهای عمومی غیردولتی، خصوصیتی دارند که باعث میشود نظارت قضایی بر آنها ویژگی خاصی داشته باشد.
موضوع این نشست را از دو جهت میتوان مورد بررسی قرار داد:
الف) تشخیص مصادیق مؤسسات و نهادهای عمومی غیردولتی
ب) نظام حقوقی حاکم بر مؤسسات و نهادهای عمومی غیردولتی
به نظر میرسد هر دو جهت فوق در رسیدگیهای دیوان عدالت اداری واجد اهمیت است. اهمیت وجه اول بدان جهت است که ابتدا باید مشخص شود مؤسسات و نهادهای عمومی غیردولتی، کدام دسته از نهادها هستند و وجه دوم هم از این جهت که در هر حال قرار است پس از شناسایی این مؤسسات، عملکرد و رفتار مؤسسات مزبور از حیث رعایت قوانین و مقررات مربوط در دیوان عدالت اداری مورد نظارت قضایی قرار گیرد.
در کنار مؤسسه و نهاد عمومی غیردولتی، نهادهایی تحت عنوان تشکیلات و نهادهای انقلابی وجود دارند که از حیث عنوان ممکن است با مؤسسات مزبور همپوشانی داشته باشند. گویی اگر نهادی غیر از وزارتخانه، مؤسسه دولتی و شرکت دولتی، کارکرد عمومی داشته باشد و به موجب قانون ایجاد شده باشد، تمایلی برای شناسایی آن ذیل عنوان مؤسسه یا نهاد عمومی غیردولتی وجود دارد؛[۲] بهرغم تفاوتهای کارکردی که این قبیل نهادها ممکن است با هم داشته باشند.

محور اول: تشخیص مصادیق نهادها و مؤسسات عمومی غیردولتی
(دکتر علیمحمد فلاحزاده)
تعریف قانونی مؤسسات عمومی غیردولتی
برای پاسخ به این سؤال که مصادیق مؤسسات عمومی غیردولتی در نظام حقوقی ایران کدام است، نیازمند ارائه تعریفی از این قبیل نهادها هستیم. با بررسی قوانین و مقررات موجود به منظور تعریف مؤسسات عمومی غیردولتی، به نظر می‌رسد قوانین و مقررات فعلی درخصوص تعریف و تبیین ماهیت مؤسسات مزبور دچار سردرگمی نظری شدهاند. این مؤسسات در قانون محاسبات عمومی کشور و قانون مدیریت خدمات کشوری تعریف شدهاند. در تعریف مذکور در ماده ۳ قانون مدیریت خدمات کشوری، معیار «بیش از پنجاه درصد بودجه سالانه آنها از محل منابع غیردولتی تأمین گردد» بر سایر معیارهایی که در ماده ۵ قانون محاسبات عمومی کشور وجود دارد، افزوده شده است. اما آیا این تعاریف با مصادیقی که در قانون فهرست نهادها و مؤسسات عمومی غیردولتی بیان شده، همخوانی دارد؟ آیا قانون‌گذار به آن تکلیفی که در قانون محاسبات عمومی کشور پیشبینی شده بود مبنی بر اینکه فهرست و مصادیق مؤسسات عمومی غیردولتی را احصا کند، به نحو کامل عمل کرده است؟ در این خصوص لازم به ذکر است اولاً مصادیقی به قانون فهرست در سالهای بعد از تصویب آن اضافه شده است و ثانیاً در قوانین و مقررات پراکنده هم نهادهایی به عنوان مؤسسه عمومی غیردولتی شناخته شدهاند؛ مثلاً در قانون بودجه سال ۱۳۹۰ کل کشور، صندوق تأمین خسارتهای بدنی به عنوان مؤسسه عمومی غیردولتی شناخته شده است؛ در حالی که نام این صندوق در قانون فهرست درج نشده است.[۳] سؤالی که مطرح میشود، این است که آیا صلاحیت دیوان عدالت اداری نسبت به مؤسسات عمومی غیردولتی محدود به همان مصادیقی است که در قانون فهرست بیان شده یا شامل مصادیق دیگری هم میشود؟
قانون‌گذار گاهی اوقات شرکتهایی را که ماهیتشان مبهم است، به عنوان مؤسسه عمومی غیردولتی شناخته است. علیالقاعده ایجاد مؤسسه عمومی غیردولتی برای تأمین اهداف غیرانتفاعی است. با وجود این، در عمل با مواردی مواجه میشویم که شرکتی در قالب و تحت عنوان مؤسسه عمومی غیردولتی ایجاد شده که مشخص نیست آیا از محل سرمایهگذاری یک مؤسسه عمومی غیردولتی با یک نهاد نظامی یا با یک وزارتخانه ایجاد شده است یا چند مؤسسه عمومی غیردولتی با هم سرمایهگذاری کرده و آن را تشکیل دادهاند. بدین منظور که نهاد یا مؤسسه مورد نظر مشمول نظارت نهادهای نظارتی نباشد، آن را به عنوان مؤسسه عمومی غیردولتی معرفی میکنند. این امر به دلیل آن است که قانون‌گذار تعریف مشخص و روشنی از مؤسسات عمومی غیردولتی ارائه نکرده است. در قانون محاسبات عمومی کشور و قانون مدیریت خدمات کشوری تعاریف متفاوتی از مؤسسات عمومی غیردولتی ارائه شده است.

©

برخی از حقوقدانان برآنند کماکان تعریف ارائه شده در ماده ۵ قانون محاسبات عمومی کشور، ملاک تعیین مصادیق مؤسسات عمومی غیردولتی است و درخصوص تعریف مذکور در ماده ۳ قانون مدیریت خدمات کشوری، بیان میدارند: قانون مدیریت خدمات کشوری صرفاً مربوط به امور اداری و استخدامی است. بدان معنا که تعریف ارائه شده در این قانون از مؤسسه عمومی غیردولتی، فقط در حوزه امور اداری- استخدامی جاری است. در پاسخ به این دیدگاه باید اذعان داشت قانون مدیریت خدمات کشوری فقط مربوط به امور اداری ـ استخدامی نیست، بلکه یک قانون ارگانیک است که در آن مسائل مدیریتی و نظام تصمیمگیری مقامات و نهادهای دولتی نیز بیان شده است. همچنین منطقی به نظر نمیرسد که قانون‌گذار تعریف خاص را از یک مؤسسه برای حوزه خاصی ارائه دهد، سپس در سایر حوزهها تعریف دیگری را ارائه کند.

مؤسسات عمومی غیردولتی و نظام عدم تمرکز فنی
مؤسسات عمومی غیردولتی ذیل نظام عدم تمرکز فنی تعریف میشوند که براساس آن دارای شخصیت حقوقی مستقلی هستند. به طور کلی، این مؤسسات سه کارکرد دارند: تصمیمگیری، اجرای تصمیم و نظارت بر آن. تصمیمگیری برعهده هیأت امنا یا مجمع عمومی آن‌هاست، اجرای تصمیمات برعهده هیأت عامل یا هیأت اجرایی است، نظارت هم معمولاً توسط هیأت نظارت انجام میشود.
شیوه انتخاب مدیران این مؤسسات نباید به صورت مستقیم توسط دولت مرکزی انجام شود. دولت بر این مؤسسات، نظارت قیمومیتی یا قانونی دارد. نهادهایی وجود دارند که نامشان در قانون فهرست ذکر شده است اما صددرصد بودجه آنها از منابع دولتی تأمین میشود، رؤسای آنها هم توسط نهاد دولتی مربوط تعیین میشوند. چنانچه قانون‌گذار بخواهد یک شخص حقوقی را با وصف مؤسسه عمومی غیردولتی شناسایی کند، باید به کلیه شرایط مربوط به نظام عدم تمرکز فنی توجه کند.
در وضعیت فعلی، مؤسسات عمومی غیردولتی از حیث استقلال مالی به سه دسته تقسیم میشوند:
الف- صددرصد بودجه آنها از منابع غیردولتی تأمین میشود مثل سازمان تأمین اجتماعی.
ب- صددرصد بودجه آنها از منابع دولتی تأمین میشود مثل کمیته ملی المپیک، مجلس دانشآموزی.
ج- بعضی از آنها هم وضعیت بینابینی دارند مثل شهرداریها.
درخصوص این شرط که بیش از پنجاه درصد بودجه سالانه این مؤسسات باید از طریق منابع غیردولتی تأمین شود، فرضی قابل تصور است که شهرداری یکی از شهرهای کوچک از کمک دولتی برای تأمین بودجه سالانه خود استفاده کند به نحوی که کمتر از پنجاه درصد بودجه آن از محل منابع غیردولتی تأمین شود. در این صورت، در آن سال این نهاد، مؤسسه عمومی غیردولتی نخواهد بود. در سال بعد میزان کمک دولتی به آن شهرداری به چهل و نه میرسد. این نهاد در آن سال، به عنوان مؤسسه عمومی غیردولتی شناخته میشود. اثرات این امر در نظام حقوقی حاکم بر آن از جمله امور استخدامی و سایر امور (مالی، معاملاتی و…) ظاهر میشود. برای مثال، در صورتی که مؤسسه عمومی غیردولتی باشد، مشمول قانون مدیریت خدمات کشوری نخواهد بود و در غیر این صورت، تابع قانون مزبور خواهد بود.
چنانچه معیارهای نظام عدم تمرکز فنی در اعطای وصف مؤسسه عمومی غیردولتی رعایت شود، این مسائل مطرح نخواهد شد. این استدلال که تعریف مزبور در قانون مدیریت خدمات کشوری صرفاً ناظر بر امور اداری – استخدامی است، قابل پذیرش نیست. به نظر میرسد تعریف ارائهشده در قانون مزبور باید مبنای شناسایی مؤسسات عمومی غیردولتی قرار گیرد.
آیا نهادهایی که قبل از تصویب قانون مدیریت خدمات کشوری مثلاً در قانون فهرست به عنوان مؤسسه عمومی غیردولتی شناسایی شده ولی بیش از پنجاه درصد بودجه آنها از محل منابع دولتی است، مؤسسه عمومی غیردولتی هستند؟ پاسخ منفی به نظر میرسد. مؤسساتی که قبل از تصویب قانون مدیریت خدمات کشوری در قانون فهرست ذکر شده بودند، اگر شرایط مندرج در ماده ۳ قانون مدیریت خدمات کشوری را نداشته باشند، مؤسسه عمومی غیردولتی نخواهند بود. مسئله این است که بعضی از مؤسسات عمومی غیردولتی، بعد از تصویب قانون مدیریت خدمات کشوری ایجاد شدهاند و قانون‌گذار وصف مؤسسه عمومی غیردولتی را به آنها اعطا کرده است. در این مورد، دو نظر میتوان ارائه کرد:
قانون‌گذار با این اقدام، قانون مدیریت خدمات کشوری را در آن مورد خاص تخصیص داده است؛ مثلاً شرط تأمین پنجاه درصد بودجه از محل منابع غیردولتی را لازمالرعایه نمیداند؛ مثل صندوق تأمین خسارتهای بدنی. یا اینکه باید این اقدام قانون‌گذار را در کنار تعریف مندرج در ماده ۳ قانون مدیریت خدمات کشوری تفسیر کرد و بر آن باشیم که وصف مؤسسه عمومی غیردولتی به آنها اعطا شده است ولی این امر نافی آن نیست که سایر شرایط را هم داشته باشند؛ یعنی اگر سایر شرایط از جمله تأمین بیش از پنجاه درصد بودجه سالانه از محل منابع غیردولتی را نداشته باشند، مؤسسه عمومی غیردولتی نخواهند بود. به نظر میرسد شرط لزوم تأمین بیش از پنجاه درصد بودجه سالانه این مؤسسات از محل منابع غیردولتی، هم در مورد نهادهای ایجاد شده قبل از تصویب قانون مدیریت خدمات کشوری هم در مورد نهادهای ایجادشده پس از تصویب قانون مزبور، قابل اعمال است.
در این بحث برای توسعه صلاحیت دیوان عدالت اداری در زمینه نظارت قضایی بر نهادهای عمومی غیردولتی باید کارکرد عمومی نهادهای مزبور را مورد نظر قرار داد. درخصوص شرکتهایی که در فرایند خصوصیسازی قرار میگیرند هم باید این معیار را مدنظر داشت.
در اینجا ذکر پروندهای که در انگلستان درخصوص تصمیم شورای کلیسا مطرح شده بود، قابل توجه است. کلیسا در انگلستان یک نهاد کاملاً غیردولتی محسوب میشود. یکی از شهروندان انگلیسی از تصمیم شورای کلیسا در دادگاه شکایت میکند. شورای کلیسا استدلال میکند که این شورا، یک نهاد دولتی نیست، زیرا بودجه دولتی دریافت نمیکند و در نتیجه مشمول بازنگری قضایی هم نخواهد بود. دادگاه چنین استدلال کرده است: گرچه این شورا، یک نهاد دولتی نیست ولی همین که در مورد آن، قانون تصویب شده و صلاحیتهایی به آن اعطا شده است، این بدان معناست که این شورا دارای کارکرد عمومی است [و در نتیجه، مشمول بازنگری قضایی است].
همچنین میتوان به مثالی در ایران اشاره کرد: اساسنامه شرکت سنگ آهن بافق به استناد قانون تجارت توسط مجمع عمومی فوقالعاده این شرکت اصلاح شد و براساس آن، شرکت مزبور در عداد شرکتهایی که باید خصوصیسازی شوند، قرار گرفت. با این استدلال که این شرکت، یک شرکت دولتی است و شرکت دولتی هم تابع قانون تجارت است و براساس قانون تجارت هم اصلاح اساسنامه با تصویب مجمع عمومی فوقالعاده امکانپذیر است. در این خصوص لازم به ذکر است کارکرد بیرونی شرکت دولتی باید تابع قانون تجارت باشد اما کارکرد درونی و روابط درونی آن با اداره و ساختار دولت مشمول ضوابط عمومی است. بنابراین با توجه به معیار کارکرد عمومی باید نهادهای برخوردار از این وصف را مشمول نظارت قضایی دانست؛ همچنین است وضعیت بانکها و شرکت‌هایی که خصوصیسازی میشوند. البته تعریف این مؤسسات را نباید بدون جهت گسترش داد. قانون‌گذار باید صراحتاً وصف عمومی غیردولتی را به نهادی اعطا کرده باشد تا تحت آن قالب شناسایی شود.
در مورد صلاحیت دیوان عدالت اداری تا قبل از تصویب قانون دیوان عدالت اداری ـ مصوب ۱۳۸۵ـ ، قانون استفساریه ماده ۱۱ سابق که تصویب شد، در مورد شعب دیوان، به همه مؤسسات عمومی غیردولتی تسری یافت.[۴] در مـاده ۱۲ قانون فعـلی (قانـون تشکیـلات و آیین دادرسی دیوان عـدالت اداری ـ مصوب ۱۳۹۲ـ ) در مورد هیأت عمومی دیوان صراحتاً مؤسسه عمومی غیردولتی را ذکر کرده است. اکثریت حقوقدانان بر این نظر هستند که صلاحیت هیأت عمومی دیوان شامل کلیه مؤسسات عمومی غیردولتی میشود؛ یعنی از مصوبات نوعی و کلی تمامی مؤسسات عمومی غیردولتی میتوان در دیوان شکایت کرد، ولی در مورد صلاحیت شعب دیوان، تنها دو مصداق ذکر شده است: سازمان تأمین اجتماعی و شهرداریها. سایر مصادیق مؤسسات عمومی غیردولتی ذکر نشده است.
در پیشنویس اولیه قانون فعلی دیوان (مصوب ۱۳۹۲)، مطلق دستگاههای اجرایی موضوع ماده ۵ قانون مدیریت خدمات کشوری به عنوان مشمولان نظارت قضایی دیوان عدالت اداری ذکر شده بود. با توجه به تفسیر شورای نگهبان از اصل ۱۷۰ قانون اساسی، این شورا از مصوبه اولیه مجلس در این زمینه ایراد گرفت و مجلس بر نظر خود اصرار کرد و در نهایت مصوبه مجلس به مجمع تشخیص مصلحت نظام ارسال شد. مجمع هم درخصوص صلاحیت شعب دیوان عدالت اداری صرفاً دو مصداق را تصویب کرد.
در مقام جمعبندی میتوان گفت مؤسسات عمومی غیردولتی ذیل نظام عدم تمرکز فنی قرار میگیرند. قانون‌گذار در اعطای وصف مؤسسه عمومی غیردولتی یا تعیین مصادیق آن، به الزامات نظام عدم تمرکز فنی پایبند نبوده است.[۵] منطق قانون‌گذار در این زمینه، اعطای استقلال عمل است تا نهاد مورد نظر با محدودیت کمتری تصمیمگیری کند و مشمول نظارتهایی که بر نهادهای دولتی اعمال می‌شود، نگردد. در واقع، نوعی سردرگمی نظری در تعریف مؤسسه عمومی غیردولتی در ایران وجود دارد و به همین دلیل، در تشخیص مصادیق این قبیل نهادها دچار مشکل شدهایم.

محور دوم: ماهیت، عناصر تشکیلدهنده، نظام حقوقی و ویژگی‌های مؤسسات عمومی غیردولتی
(دکتر فریدون نهرینی)
در ابتدا باید ماهیت و ویژگیهای مؤسسات عمومی غیردولتی بهویژه از نظر قوانین و مقررات مربوط مشخص شود. همچنین لازم است به نهادهایی که پس از انقلاب در قالب نهادهای انقلابی ایجاد شدند، توجه شود.
شکلگیری مؤسسات عمومی غیردولتی و ماهیت آنها
سه بخش کلی سازمانهای پیشبینی شده در قانون اساسی ایران عبارتند از: بخش خصوصی، بخش تعاونی و بخش دولتی. قالبهای پیشبینیشده برای نهادهای دولتی نیز به شرح زیر بوده است: وزارتخانه، مؤسسه دولتی و شرکت دولتی. نهادهای انقلابی و نهادهای عمومی غیردولتی در هیچیک از این تقسیم‌بندیها قرار نمیگیرند. شاید برای اولین بار در سال ۱۳۶۶ و پس از اینکه این نهادها ایجاد شدند، قانون‌گذار درصدد تعریف آنها برآمد و قالبی برای آنها در نظر گرفت. در ماده ۵ قانون محاسبات عمومی کشور این قالب معرفی شد و مؤسسه عمومی غیردولتی بدین ترتیب تعریف شد. در ماده ۱۳۰ این قانون مقرر شد «از تاریخ تصویب این قانون، ایجاد یا تشکیل سازمان دولتی با توجه به مواد ۲ و ۳ و ۴ این قانون منحصراً به صورت وزارتخانه یا مؤسسه‌ دولتی یا شرکت دولتی مجاز خواهد بود. کلیه مؤسسات انتفاعی و بازرگانی وابسته به دولت و سایر دستگاههای دولتی که به صورتی غیر از وزارتخانه‌ یا مؤسسه دولتی یا شرکت دولتی ایجاد شده و اداره می‌شوند، مکلفند حداکثر ظرف مدت یک سال از تاریخ اجرای این قانون با رعایت مقررات مربوط،‌ وضع خود را با یکی از سه وضع حقوقی فوق تطبیق دهند والا با انقضای این فرصت، مؤسسه دولتی محسوب و تابع مقررات این قانون در مورد مؤسسات‌ دولتی خواهند بود».
این مقرره راجعبه نهادهایی است که قالب سازمانی آنها در اساسنامه یا قانون مؤسسشان بیان نشده است. مشابه این بحث درخصوص شرکتهای تجاری مطرح است. اگر یک واحد تجارتی درصدد انجام فعالیت تجاری باشد و تحت قالب یکی از شرکتهای هفتگانه مذکور در قانون تجارت تشکیل نشود، مهلتی برای تبدیل وضعیت به یکی از اشکال مزبور در نظر گرفته شده است. ضمانت اجرای این امر، تلقی آن شرکت به عنوان شرکت تضامنی است. شدیدترین نوع مسئولیتی که در میان شرکتهای تجاری هفتگانه وجود دارد، مربوط به شرکتهای تضامنی است. به نظر میرسد ماده ۱۳۰ قانون محاسبات عمومی کشور از ماده ۲۲۰ قانون تجارت[۶] الگوبرداری کرده است.
نکته مستنبط از تعاریف ارائهشده از نهادهای عمومی غیردولتی، این است که وظیفه اصلی این قبیل نهادها، انجام خدمات عمومی است. شاید بتوان تا حدودی امور حاکمیتی این نهادها را به نحوی از بدنه آنها جدا کرد؛ گرچه این امر کاملاً امکانپذیر نیست. در ماده ۸ قانون مدیریت خدمات کشوری، امور حاکمیتی تعریف شده و مصادیق آن بیان گردیده است.[۷] براساس بند «ل» ماده مزبور «بخشی از امور مندرج در مواد (۹)، (۱۰) و (۱۱) این قانون نظیر موارد مذکور در اصول بیستونهم (۲۹) و سیام (۳۰) قانون اساسی که انجام آن توسط بخش خصوصی و تعاونی و نهادها و مؤسسات عمومی غیردولتی با تأیید هیأت وزیران امکانپذیر نمیباشد» از جمله امور حاکمیتی تلقی شده است.
لازم به ذکر است بیشترین شباهت نهادهای عمومی غیردولتی به ‌شرکت‌های دولتی است. گرچه از آن جنس و سنخ نیستند. با ایجاد یک شرکت دولتی، هم از حیث تأمین منابع و هم مصرف آن، اختیارات لازم به مدیران آن شرکت اعطا میشود تا با سهولت بیشتری بتوانند هزینههای لازم را انجام دهند و بدین ترتیب قیودی که در قانون محاسبات عمومی کشور [درخصوص وزارتخانهها و مؤسسات دولتی] وجود دارد، در مورد آنها قابل اعمال نباشد. مؤسسات عمومی غیردولتی هم تا حدودی همینگونه هستند، اما دو نکته وجود دارد: اول اینکه بخشی از مؤسسات عمومی غیردولتی استقلال مالی دارند و به اصطلاح، رأساً منبع درآمد دارند و بخش دیگری از آنها از بودجه کل کشور استفاده میکنند. در تمام مواردی که از بودجه کل کشور استفاده میکنند، تحت نظارت عمومی هستند؛ این نظارت هم از طرف قوه قضاییه و از طریق سازمان بازرسی کل کشور و هم از طرف مجلس و از طریق دیوان محاسبات کشور اعمال میشود.
عناصر تشکیلدهنده نهادها و مؤسسات عمومی غیردولتی
اول اینکه آنها یک واحد سازمانی مشخص هستند.
دوم اینکه تشکیل آنها به موجب قانون است. بنابراین با آییننامه و بخشنامه نمیتوان این نهادها را ایجاد کرد، حتماً باید قانون مؤسس وجود داشته باشد.
سوم اینکه شخصیت حقوقی مستقل دارند. عناصر یادشده شبیه عناصر تشکیل دهنده مؤسسات دولتی است. آخرین موردی که شاید بتوان گفت وجه منفصل نهادهای عمومی غیردولتی از مؤسسات دولتی محسوب میشود، شرط تأمین بیش از پنجاه درصد از بودجه سالانه نهادها و مؤسسات عمومی غیردولتی از محل منابع غیردولتی است.
به نظر میرسد نهادهای عمومی غیردولتی، حد واسط بین دو نهاد هستند: ۱٫ مؤسسات دولتی به مفهوم عام کلمه اعم از وزارتخانهها و مـؤسسات دولـتـی ۲٫ نهادهای بخش خصوصی
این نهادها نمیتوانند بخشی از امور حاکمیتی را انجام دهند، اما در عین حال از بودجه عمومی استفاده میکنند.
نظام حقوقی حاکم بر نهادها و مؤسسات عمومی غیردولتی
دو قانون مادر در این زمینه وجود دارد که این دو قانون ماده ۳ قانون مدیریت خدمات کشوری و ماده ۵ قانون محاسبات عمومی کشور هستند. تعریف قانونی این نهادها را میتوان در قوانین یادشده یافت، اما مصادیق آنها در قانون فهرست نهادها و مؤسسات عمومی غیردولتی – مصوب ۱۳۷۳ – بیان شده است. به صورت پراکنده مقرراتی درخصوص این نهادها به تصویب رسیده است؛ برای مثال، این نهادها نیز همانند مؤسسات دولتی باید ذیحساب داشته باشند؛ آن‌چنان‌که در ماده ۳۱ قانون محاسبات عمومی کشور[۸] پیشبینی شده است. آنها باید درخصوص دریافتها و پرداختهای خود صورتحساب تنظیم کنند.[۹] همانند مؤسسات دولتی و وزارتخانهها، وجوه در اختیار این نهادها نیز «وجوه عمومی» است. مفهوم این امر، آن است که اگر سوءاستفادهای نسبت به این وجوه صورت گیرد یا تصرف غیرقانونی نسبت به آنها انجام شود، همچنان‌که نسبت به مأمورین دولتی و مستخدمان دولتی اقدام میشود، نسبت به کارکنان این نهادها هم براساس ماده ۵۹۸ قانون مجازات اسلامی ـ مصوب ۱۳۷۵ ـ [۱۰] این اشخاص به جهت اینکه در وجوه عمومی دخل و تصرف کردهاند، قابلیت تعقیب دارند.
نظارت قضایی بر نهادها و مؤسسات عمومی غیردولتی
در سال ۱۳۷۴ استفساریه از مجلس صورت گرفت و بهطور مطلق و به صورت کلی اعلام شد در مورد نهادهای عمومی غیردولتی، دیوان عدالت اداری صلاحیت رسیدگی دارد.[۱۱] قسمت اول ماده ۱۰ قانون تشکیلات و آیین دادرسی دیوان عدالت اداری مربوط به تصمیمات و اقدامات واحدهای دولتی و شهرداریها و سازمان تأمین اجتماعی و تشکیلات و نهادهای انقلابی است. میتوان گفت عمده مواردی که در قانون فهرست به عنوان مؤسسات عمومی غیردولتی احصا شده، از جمله نهادهای انقلابی هستند.
در صورتی که مصوبات مؤسسات عمومی غیردولتی مغایر با قانون یا شرع باشد، قابلیت ابطال در هیأت عمومی دیوان عدالت اداری را دارد. آیا قانون‌گذار بین مصوبات و تصمیمات نهادهای مزبور تفکیک کرده است؟ یعنی در صورتی که مصوبات هریک از مراجعی که به صورت مصداق در قانون فهرست احصا شدهاند و همچنین مؤسسات وابسته به آنها، مغایر قانون و یا شرع باشد، به شکایات علیه آنها در هیأت عمومی دیوان رسیدگی میشود، ولی درخصوص صلاحیت شعب دیوان در رسیدگی به تصمیمات نهادهای یادشده ممنوعیت وجود دارد؟ گرچه آن قانون استفساریه سال ۱۳۷۴ با نسخ قانون دیوان عدالت اداری ـ مصوب ۱۳۶۰ ـ ماهیت خود را از دست داده اما به هر حال رویکرد قانونی است که مجلس در آن زمان اعلام کرده و نمیتوان آن را نادیده گرفت. نکته بعدی که این نظر را تقویت میکند، تبصره ماده ۱۱ قانون تشکیلات و آیین دادرسی دیوان عدالت اداری ـ مصوب ۱۳۹۲ ـ است که مقرر میدارد «پس از صدور حکم و قطعیت آن براساس ماده فوق، مرجع محکومٌعلیه علاوه بر اجرای حکم، مکلف به رعایت مفاد آن در تصمیمات و اقدامات بعدی خود در موارد مشابه است». به نظر میرسد این مستند آنچنانکه در سه مستند دیگر نیز قید شده است، اصل نسبیبودن را مخدوش می‌کند. آخرین مستند، مربوط به بحث ذینفع است. مواد ۱۰۷، ۱۰۸، ۱۰۹ این قانون[۱۲] حکایت از همین موضوع میکند که اصل نسبیبودن در دعاوی اداری، دارای همان معنایی نیست که در دعاوی مدنی وکیفری دارد.
آخرین مستند، ماده ۱۱۸ این قانون است. براساس ماده یادشده، «دستگاه‌های اجرایی موضوع ماده (۵) قانون مدیریت خدمات کشوری مصوب ۸/۷/۱۳۸۶ مکلفند دستورات دیوان را در مقام اجرای حکم اجرا کنند. تخلف از مقررات این ماده، علاوه بر تعقیب اداری و انتظامی حسب مورد، مستوجب مجازات مقرر در ماده (۱۱۲) این قانون است». یکی از مصادیق دستگاههای اجرایی، مؤسسات عمومی غیردولتی است که در آن ماده (ماده ۵ قانون دیوان) به عنوان یکی از مصادیق دستگاه اجرایی تلقی شده است. بنابراین گاهی اوقات مخاطب، محکومٌعلیه یعنی خود آن نهاد است و گاهی اوقات شخص ثالث است که باید اجرا کند. در امور مدنی هم در ماده ۴ قانون اجرای احکام مدنی این امر وجود دارد. تخلف از مقررات این ماده علاوه بر تعقیب اداری و انتظامی حسب مورد مستوجب مجازات مقرر در ماده ۱۱۲ این قانون خواهد بود.
مجموع مقررات فوق حاکی از آن است که در تمام مواردی که بحث از نهاد عمومی غیردولتی مطرح میشود، قانون‌گذار آنها را مشابه مؤسسات دولتی دیده است.
نظارت قضایی بر نهادها و مؤسسات عمومی غیردولتی پس از تصویب قانون تشکیلات و آیین دادرسی دیوان عدالت اداری
(آقای غلامرضا مولابیگی)

دکتر فلاحزاده نسبت به تعریف مؤسسه عمومی غیردولتی، تعریضی داشتند که با توجه به ماده ۳ قانون مدیریت خدمات کشوری و تعریفی که در ماده ۵ قانون محاسبات عمومی کشور بیان شده است، اینکه باید براساس کدامیک از تعاریف مذکور عمل کنیم، به نظر میرسد آخرین اراده قانون‌گذار، قانون مدیریت خدمات کشوری (مصوب ۱۳۸۶) است. ضمن اینکه تفاوت مؤسسه عمومی دولتی با مؤسسه عمومی غیردولتی بهجز شرط تأمین بودجه سالانه، امر دیگری نیست. در ماده ۲ قانون مدیریت خدمات کشوری مؤسسه دولتی تعریف شده است؛ عیناً همان عناصر و مؤلفههایی بیان میشود که برای مؤسسه عمومی غیردولتی بیان شده است. غیر از شرط مربوط به بودجه، تفاوت دیگری میان دو نهاد یادشده وجود ندارد. سؤالی که در این قسمت مطرح میشود، این است که از آنجا که مؤسسات مزبور، «مؤسسه عمومی غیردولتی» هستند، نمیتوانند از بودجه دولتی به میزان پنجاه درصد یا بیشتر استفاده کنند یا چون از بودجه دولتی به میزان پنجاه درصد یا بیشتر استفاده میکنند، نمیتوانند از مصادیق «مؤسسه عمومی غیردولتی» باشند؟ پاسخ به این سؤال، بحث مستوفایی دارد. تعریفی که قانون‌گذار اینجا مطرح کرده دقیقاً مثل قراردادهای اداری است. قرارداد اداری، قراردادی است که مؤسسه عمومی برای تحقق هدف عمومی و انجام خدمت عمومی تنظیم میکند؛ این قراردادها دارای قواعد ویژه است. آیا به خاطر اینکه دارای قواعد ویژه است، قرارداد اداری است یا به خاطر اینکه قرارداد اداری است، دارای قواعد ویژه است؟ بهنظر میرسد چون قرارداد اداری است، دارای قواعد ویژهای است. در این بحث تعریف ما از مؤسسه عمومی غیردولتی بهکار رفته در قانون دیوان عدالت اداری، همان تعریفی است که در قانون مدیریت خدمات کشوری بیان شده است و نظارت قضایی دیوان را از منظر بررسی میکنیم.

مواد ۱۰ و ۱۲ قانون تشکیلات و آیین دادرسی دیوان عدالت اداری راجـعبه صلاحیت دیوان است. ماده ۱۰ که ناظر بر صلاحیت شعب است، مبین این امر است که دیوان عدالت اداری صرفاً نسبت به «واحدهای دولتی» صلاحیت رسیدگی دارد. درخصوص مؤسسات عمومی غیردولتی بدون اینکه ذکری از مؤسسات عمومی غیردولتی کند، صرفاً از شهرداریها و سازمان تأمین اجتماعی نام میبـرد. البته به موجب یک قانون خاص دیگری (ماده ۲۶ قانون اساسنامه هلال احمر جمهوری اسلامی ایران) رسیدگی به شکایات از تصمیمات هلال احمر هم در صلاحیت دیوان قرار گرفته است.[۱۳] در این مورد، یک قانون خاص وجود دارد. در ماده ۱۰ قانون دیوان هم دو مورد را بیان میکند: شهرداری و سازمان تأمین اجتماعی. در واقع، صلاحیت موردی شعب دیوان درخصوص رسیدگی به شکایات از مؤسسات عمومی غیردولتی، منحصر به همین سه سازمان شده است: هلال احمر، تأمین اجتماعی و شهرداری و مؤسسات وابسته به آنها. البته مؤسسه با شرکت متفاوت است. اگر شرکتهای وابسته به این سازمانها طرف دعوا قرار گیرند، قطعاً دیوان به این موضوع رسیدگی نمیکند؛ چون صلاحیت رسیدگی ندارد. قانون‌گذار در قانون مدیریت خدمات کشوری بین تعریف شرکت و مؤسسه، تفاوت قائل شده است. بنابراین شعب دیوان صلاحیت رسیدگی به شکایات مطرح شده نسبت به تصمیمات سازمان تأمین اجتماعی، هلال احمر و شهرداری و مؤسسات وابسته به این نهادها را خواهد داشت. به غیر از این موارد، موردی وجود ندارد که در صلاحیت شعب دیوان قرار گیرد.
نظارت قضایی دیوان عدالت اداری بر شوراهای اسلامی
(آقای غلامرضا مولابیگی)
آیا شوراهای اسلامی شهر هم جزو مؤسسات و نهادهای وابسته به شهرداری تلقی میشود؟ آیا میتوان شورای اسلامی شهر را به عنوان مؤسسه عمومی غیردولتی تعریف کرد و در قالب ماده ۳ قانون مدیریت خدمات کشوری قرار داد؟ اطلاق عنوان «شهرداری» شامل شورای اسلامی نمیشود و بر این اساس، شکایت علیه شورای اسلامی را نمیتوان در دیوان پذیرفت. این مورد هماکنون محل بحث جدی در دیوان عدالت اداری است. شورای اسلامی و شهرداری یک مؤسسه واحد تحت عنوان «شهرداری» تلقی نمیشوند؛ یعنی نمیتوان عنوان شهرداری را به شورای اسلامی اطلاق کرد و بر آن بود که چون قانون‌گذار شهرداری را بیان کرده و یا چون گفته مؤسسات وابسته به شهرداری و شوراهای اسلامی هم یک مؤسسه وابسته تلقی میشود، در نتیجه دیوان صلاحیت رسیدگی به شکایات علیه شوراهای اسلامی را دارد. عملاً نیز شعب دیوان عدالت اداری به شکایات موردی علیه شوراهای اسلامی رسیدگی نمیکنند.
ماده ۱۲ قانون دیوان درخصوص صلاحیت هیأت عمومی دیوان مقرر می‌دارد: «رسیدگی به شـکایات، تظلمات و اعتراضات اشخاص حقیقی یا حقوقی از آیین‌نامهها و سایر نظامات و مقررات دولتی و شهرداری‌ها و مؤسسات عمومی غیردولتی …». مؤسسات عمومی غیردولتی را علیالاطلاق بیان میکند. در این صورت، به نظر میرسد مؤسسات مزبور منصرف از مؤسسات مذکور در ماده واحده قانون فهرست نهادها و مؤسسات عمومی غیردولتی است. قانون فهرست، یک قانون خاص است و به منظور خاصی هم تدوین شده است و مبین همه مؤسسات عمومی غیردولتی بهکار رفته در ماده ۱۲ قانون دیوان نیست، چون ماده واحده قانون فهرست نهادها در اجرای ماده ۵ قانون محاسبات عمومی کشور تصویب شده است. در آن قانون (محاسبات عمومی کشور) مقرر شده است فهرست نهادها و مؤسسات عمومی غیردولتی تعریفشده در قانون محاسبات عمومی کشور (و نه کلیه مؤسسات عمومی غیردولتی) به موجب قانون دیگری احصا میشود. ممکن است مؤسسه عمومی غیردولتیای وجود داشته باشد که مطلقاً از بودجه دولتی استفاده نکند، پس چرا باید مشمول قانون محاسبات عمومی کشور باشد؟ محاسبات عمومی نسبت به آن دسته از مؤسسات عمومی غیردولتی و به آن میزانی انجام میشود که از بودجه دولتی استفاده میکنند؛ حال تحت عنوان اعانه یا ردیف مستقل در بودجه، تفاوتی ندارد، اما در صورتیکه یک مؤسسه عمومی غیردولتی از بودجه دولتی استفاده نکند، طبیعتاً مشمول قانون محاسبات عمومی کشور و تحت نظارت دیوان محاسبات کشور نخواهد بود. پس آنچه در آن قانون [قانون فهرست نهادها و مؤسسات عمومی غیردولتی] گفته شده، یک مقرره خاص است و شامل همه مصادیق مؤسسات عمومی غیردولتی نمیشود. اگر قانون‌گذار در ماده ۱۲ قانون دیوان نظرش بر آن بود که صلاحیت هیأت عمومی دیوان عدالت اداری صرفاً ناظر به مؤسسات عمومی غیردولتی مذکور در قانون فهرست نهادها و مؤسسات عمومی غیردولتی باشد، باید بیان میکرد؛ در حالی که بیان نکرده است. قانون‌گذار در مقام بیان بوده و هیچ قرینهای هم وجود ندارد که مؤسسات عمومی غیردولتی منصرف از اطلاق آن است و مقید به آنچه که در قانون فهرست آمده است، میباشد. به نظر می‌رسد مقدمات حکمت در اینجا فراهم است و میتوان مؤسسات عمومی غیردولتی را علیالاطلاق در نظر گرفت.
اگر هدف قانون‌گذار از تصویب این قانون (قانون تشکیلات و آیین دادرسی دیوان عدالت اداری)، تبعیت از تفسیر شورای نگهبان از اصل ۱۷۰ بود، باید صلاحیت دیوان را صرفاً به قوه مجریه محدود میکرد. نیازی نبود که شهرداری و سازمان تأمین اجتماعی را هم بیان کند؛ لازم نبود حقوق استخدامی قضات را بیان کند. در سال ۱۳۶۴ قانون اساسنامه جمعیت هلال احمر جمهوری اسلامی ایران توسط شورای نگهبان تأیید شده است که براساس آن، رسیدگی به دعاوی مربوط در صلاحیت دیوان عدالت اداری قرار گرفته است. اگر قرار بود دیوان بهجز شکایات علیه قوه مجریه، به شکایات دیگری رسیدگی نکند، همانجا باید بیان می‌شد. به نظر میرسد نمیتوان از این نظر دفاع کرد که مؤسسات عمومی غیردولتی مذکور در ماده ۱۲ قانون دیوان، محدود به مؤسسات مذکور در قانون فهرست نهادها و مؤسسات عمومی غیردولتی است.
درخصوص قانون استفساریه ماده ۱۱ قانون دیوان، ممکن است گفته شود قانون استفساریه مزبور مربوط به ماده ۱۱ قانون دیوان عدالت اداری – مصوب ۱۳۶۰- بوده که منسوخ است، در نتیجه استفساریه آن هم منسوخ است. در پاسخ باید گفت دیوان پس از تصویب قانون دیوان عدالت اداری – مصوب ۱۳۸۵- نیز به شکایات علیه مؤسسات عمومی غیردولتی رسیدگی کرده است، زیرا مفاد ماده ۱۱ قانون مصوب ۱۳۶۰ عیناً در ماده ۱۳ قانون مصوب ۱۳۸۵ تکرار شده است. شماره ماده قانون مهم نیست، بلکه حکم مقنن مهم است. کماکان این اعتبار وجود دارد ولو اینکه ماده ۱۱ نسخ، و ماده ۱۳ جایگزین آن شده است. وقتی همان حکم عیناً در ماده ۱۳ بیان، و راجعبه یک موضوع تفسیر شده، با نسخ ماده ۱۱ و وجود آن حکم در ماده ۱۳، دیگر نباید آن تفسیر را نادیده گرفت.
با عنایت به نکات فوق، مؤسسات عمومی غیردولتی مذکور در ماده ۱۲ قانون دیوان، به صورت علیالاطلاق بهکار رفته است. باید به تعریف مندرج در ماده ۳ قانون مدیریت خدمات کشوری مراجعه کرد و هر مؤسسهای را که با این تعریف همخوانی نداشته باشد، مؤسسه عمومی غیردولتی ندانیم.
در تشخیص مصادیق، این بحث مطرح میشود که در بعضی از موارد در قوانین خاص و اساسنامه سازمانها بیان شده است که ماهیت حقوقی این سازمان چیست؛ مثلاً بانکهایی که الآن خصوصی شدهاند؛ نظیر بانک صادرات، تجارت و رفاه. در اساسنامه این بانکها بعد از خصوصیشدنشان بیان میشود که این بانک به عنوان مؤسسه عمومی غیردولتی اداره میشود. شکایتی علیه مصوبهای از بانک رفاه بعد از خصوصی شدن آن در هیأت عمومی دیوان عدالت اداری مطرح شد، لکن مصوبه مربوط به زمانی بود که هنوز بانک یادشده، دولتی بود. دیوان عدالت اداری صلاحیت خود را نسبت به این موضوع پذیرفت و رأی صادر کرد. لازم به ذکر است ملاک تشخیص صلاحیت مرجع قضایی طبق ماده ۲۶ قانون آیین دادرسی دادگاه‌های عمومی و انقلاب در امور مدنی ـ مصوب ۱۳۷۹ ـ [۱۴]، زمان تقدیم دادخواست است. در زمان تقدیم دادخواست، بانک مزبور دولتی نبود، بلکه به مؤسسه عمومی غیردولتی تبدیل شده بود، ولی مصوبه، مربوط به زمان دولتی بودن آن بود.
هماکنون در هیأت عمومی دیوان عدالت اداری به شکایات مطرحشده علیه مصوبات شورای اسلامی شهر رسیدگی میشود، اما اینکه مبنای این رسیدگی چیست، در آرایی که صادر شده علت و تعلیلی راجعبه این موضوع بیان نشده است اما قضات در این مورد نظراتی دارند:
برخی از همکاران معتقدند براساس ذیل ماده ۲ قانون مدیریت خدمات کشوری «کلیه سازمانهایی که در قانون اساسی نام برده شده است، درحکم مؤسسه دولتی شناخته میشود». شوراهای اسلامی در قانون اساسی نام برده شده است. در نتیجه، باید در حکم مؤسسه دولتی تلقی شود و شکایات علیه آنها در دیوان عدالت اداری قابل رسیدگی باشد. اگر این تعلیل را بپذیریم، باید بر آن بود که امکان شکایت از تصمیمات موردی شوراهای اسلامی در شعب دیوان عدالت اداری فراهم است.
تعلیل و استدلال دوم این است که در ماده ۲ از واژه «سازمان»هایی که در قانون اساسی نام برده شدهاند، استفاده شده است؛ مثل سازمان بازرسی کل کشور، سازمان صدا و سیما. اینها سازمانهایی هستند که به عنوان یک سازمان و یک ارگان دولتی بیان شده است و نامشان در قانون اساسی ذکر شده است؛ آنها در حکم مؤسسه دولتی هستند. شوراهای اسلامی، «سازمان» تلقی نمیشود. شورای اسلامی یک نهاد است و چون سازمان تلقی نمیشود، پس مشمول ذیل ماده ۲ قانون مدیریت خدمات کشوری نخواهد بود.
برخی چنین استدلال میکنند که شوراهای اسلامی هم جزئی از شهرداری است و اطلاق عنوان شهرداری در ماده ۱۰ قانون دیوان شامل شوراهای اسلامی هم میشود، در نتیجه میتوان به دعاوی علیه شوراهای اسلامی در دیوان عدالت اداری رسیدگی کرد. این در حالی است که شوراهای اسلامی، استقلال حقوقی داشته و متمایز از شهرداری هستند. ماهیت این دو نهاد کاملاً متفاوت است.
تعلیل سوم این است که به همان تعریف مذکور در ماده ۳ قانون مدیریت خدمات کشوری مراجعه کنیم. براساس این ماده، هر مؤسسهای را که به حکم قانون ایجاد شده و کار عمومی انجام میدهد و کمتر از پنجاه درصد بودجه سالانه آن از منابع دولتی تأمین میشود، مؤسسه عمومی غیردولتی تلقی میشود. این تعریف درخصوص شوراهای اسلامی هم صدق میکند. اگر این نظر را بپذیریم، نسبت به ماده ۱۲ یعنی صلاحیت شکایت از شوراهای اسلامی در هیأت عمومی کارایی دارد، ولی درخصوص صلاحیت شعب با مشکل مواجه خواهیم شد.
اطلاق مؤسسات عمومی غیردولتی در صورتی که براساس تعریف فوق باشد، شامل بسیاری از سازمانها میشود. بهنظرمیرسد دایره صلاحیت دیوان گسترده شده است. طبق ماده ۱۲ قانون دیوان اگر هر مؤسسه عمومی غیردولتی، آییننامه، نظامات و مقرراتی وضع کند، به شکایات علیه آنها باید در دیوان عدالت اداری رسیدگی شود. این امر به صراحت بیان شده است. هیچ قرینهای هم وجود ندارد که مؤسسه عمومی غیردولتی مذکور در این ماده را به مؤسسات مذکور در فهرست نهادها مقید کند، لذا رسیدگی به شکایات علیه مصوبات کمیته ملی المپیک، صندوق تأمین خسارتهای بدنی، سازمان تبلیغات اسلامی و نهادهای انقلابی در صلاحیت هیأت عمومی دیوان عدالت اداری است.
با توجه به وضعیت فعلی، هیأت عمومی دیوان عدالت اداری نباید صلاحیت خود را محدود کند. البته متأسفانه در بعضی موارد این اتفاق افتاده است؛ مثلاً هیأت عمومی دیوان در یک رأیی در سال ۱۳۹۳ شکایت از شورای اسلامی روستا را نپذیرفت؛ براین اساس که شکایت از شورای اسلامی روستا در صلاحیت هیأت عمومی دیوان عدالت اداری نیست.[۱۵] این در حالی است که فرقی بین شورای اسلامی روستا و شهر و بخش و شهرستان و استان نیست. حال اگر شورای اسلامی روستا عوارض کلانی را برای اهالی یک روستا وضع کند، معلوم نیست که چه مرجعی صلاحیت رسیدگی به این شکایت را دارد.

پرسش و پاسخ
دکتر توازنیزاده: پس از شناسایی مؤسسات و نهادهای عمومی غیردولتی، مطلب بعدی این است که نظام حقوقی حاکم بر مؤسسات مزبور چیست؟ مؤسسات مزبور از جهت امور استخدامی، مالی و معاملاتی تابع چه نظامی هستند؟ اثر حقوقی پاسخ به این سؤال، این است که دیوان عدالت اداری باید رفتار و عملکرد مؤسسات مزبور را براساس نظام حقوقی حاکم بر آنها مورد نظارت قرار دهد.
منظور از «واحدهای دولتی» مندرج در ماده ۱۰ قانون تشکیلات و آیین دادرسی دیوان عدالت اداری
آقای امین یوسفی:[۱۶] در ماده ۱۰ قانون تشکیلات و آیین دادرسی دیوان عدالت اداری، عبارت «تصمیمات و اقدامات واحدهای دولتی، اعم از …»، به صورت حصری بهکار برده نشده است. «واحدهای دولتی» دقیقاً با همین لفظ در اصل ۱۷۳ قانون اساسی بیان شده است. سه رأی وحدت رویه هیأت عمومی دیوان عدالت اداری به شمارههای ۳۷، ۳۸ و ۳۹[۱۷] در این زمینه صادر شده است. منظور از واحد دولتی که در ماده یاد شده و اصل ۱۷۳ قانون اساسی ذکر شده، اعم از نهادهای دولتی و مؤسسات و نهادهای عمومی غیردولتی است. صرفاً با توجه به لفظ «غیردولتی» نمیتوان نهادهای عمومی غیردولتی را خارج از تعریف واحد دولتی به معنای مذکور در اصل ۱۷۳ و ماده ۱۰ دیوان تلقی کرد. اینکه چرا در نگارش ماده ۱۰ به صلاحیت دیوان در رسیدگی به شکایات مطرحشده علیه واحدهای عمومی غیردولتی تصریح نشده ولی در ماده ۱۲ تصریح شده، بحث دیگری است. در غیر این صورت، برخلاف نص صریح قانون اساسی و سه رأی وحدت رویه هیأت عمومی دیوان عدالت اداری عمل کردهایم. به نظر میرسد نیازی به جمع میان تعاریف مختلف ارائهشده از مؤسسات عمومی غیردولتی نباشد. رژیمهای حقوقی متعددی در مورد مسائل مختلف بر هر یک از واحدهای عمومی غیردولتی متفاوت حاکم است. در بحث صلاحیت دیوان عدالت اداری در رسیدگی به اقدامات مأمورین واحدهای دولتی به نظر میرسد این نکته مغفول واقع شده است.
آقای مولابیگی: در سطح نظری کاملاً قابل دفاع است که منظور از واحد دولتی، دولت در مقابل مردم و هر واحد و مؤسسه عمومی غیردولتی باشد، اما متأسفانه هم از مشروح مذاکرات مجلس شورای اسلامی چنین استنباط نمیشود و هم از ماده ۱۰ قانون دیوان چنین نظری مستفاد نمیگردد. در ماده ۱۰ قانون دیوان، واژه «اعم» فقط برای «واحدهای دولتی» بهکار رفته است؛ یعنی وزارتخانه، مؤسسه دولتی یا شرکت دولتی، اما درخصوص مؤسسات عمومی غیردولتی صرفاً به بیان دو مصداق شهرداریها و سازمان تأمین اجتماعی اکتفا شده است در غیر این صورت، لازم نبود این مصادیق را بیان کند. آرای وحدت رویه یادشده نیز مربوط به زمان قبل از تصویب قانون تشکیلات و آیین دادرسی دیوان عدالت اداری است. رأی وحدت رویه یا با رأی وحدت رویه بعدی یا به وسیله قانون لاحق، نسخ میشود. در ماده ۱۱ قانون دیوان عدالت اداری – مصوب ۱۳۶۰- واحد دولتی بیان شده بود بدون اینکه ذکری از مؤسسات عمومی غیردولتی شده باشد. در آن زمان هم مجلس شورای اسلامی نپذیرفت که صلاحیت دیوان عدالت اداری ناظر بر کلیه مؤسسات عمومی غیردولتی باشد.
بنابراین مؤسسات عمومی غیردولتی، یک واحد دولتی تلقی نمیشوند و عنوان واحدهای دولتی قطعاً شامل مؤسسات عمومی غیردولتی نخواهد شد. درخصوص مؤسسه عمومی غیردولتی با توجه به خاص بودن صلاحیت دیوان عدالت اداری باید به صلاحیت دیوان در این زمینه تصریح شود. آنچه در قانون دیوان تصریح شده، فقط شهرداری و سازمان تأمین اجتماعی است.
آقای یوسفی: مستند من رأی وحدت رویه سال ۶۴ نیست، ۳ رأی دیگر است که اساساً ارتباطی هم به نهادهای عمومی غیردولتی نداشته و مربوط به سال ۶۸ است. بحث این بوده است که چه نهادی میتواند شاکی باشد؟ یکی از آنها شهرداری و یکی هم ایرانخودرو بوده است. مسئله این است که واحد دولتی چگونه تعریف شده است. چون شرکت ایرانخودرو و شهرداری مصداق مردم نیستند و درنتیجه، نمیتوانند در دیوان عدالت اداری شاکی باشند، زیرا واحد دولتی هستند. دقیقاً در این آراء تصریح میشود که واحدهای دولتی از شمـول مـردم، خارج و به اشخاص حقیقی یا حقوقی حقوق خصوصی اطلاق میشود. نمی‌توان فرض کرد که شخصی نه از جمله واحدهای دولتی باشد و نه جزو مردم باشد.
آقای مولابیگی: این امکان وجود دارد که شخصی نه واحد دولتی باشد و نه مردم. زمانی که رأی فوق صادر شد، شرکت ایرانخودرو یک واحد دولتی بود و نه یک مؤسسه عمومی غیردولتی. رأی هیأت عمومی که مستند شماست، مربوط به سال ۱۳۶۸ و قبل از تصویب قانون دیوان عدالت اداری مصوب ۱۳۸۵ است. اینکه بیان شود «دولت» به معنای اعم آن در مقابل مردم بهکار رفته، صحیح به نظر نمی‌رسد. قانون‌گذار میگوید شکایت از واحدهای دولتی – این واحدهای دولتی ممکن است در قالب وازرتخانه، مؤسسه یا شرکت دولتی باشند- در صلاحیت شعب دیوان عدالت اداری است.
دلیل تفاوت مشمولان مواد ۱۰ و ۱۲ قانون تشکیلات و آیین دادرسی دیوان عدالت اداری
آقای مهدی مرادیبرلیان:[۱۸] تفکیکی در مواد ۱۰ و ۱۲ قانون دیوان صورت گرفته است، به نحوی که براساس ماده ۱۰ صرفاً رسیدگی به شکایات علیه شهرداریها و سازمان تأمین اجتماعی در صلاحیت شعب دیوان عدالت اداری است اما در هیأت عمومی دیوان امکان رسیدگی به شکایات علیه مصوبات نهادهای عمومی غیردولتی وجود دارد. این تفکیک از چه منطقی پیروی میکند؟ چگونه میتوان تصور کرد که دیوان عدالت اداری برای رسیدگی به تصمیمات عام یک نهاد عمومی غیردولتی، صلاحیت دارد اما نمیتواند به تصمیمات موردی آن رسیدگی کند؟ به نظر میرسد این یک تفسیر مضیق و خشک از قانون است اگر بخواهیم صرفاً به این دلیل که ماده ۱۰ اشاره کرده -که تصمیمات سازمان تأمین اجتماعی و شهرداریها در شعب دیوان میتواند مورد رسیدگی قرار گیرد- حکم این ماده را شامل نهادهای عمومی غیردولتی ندانیم. همچنین با اصول حقوقی هم سازگار نیست زیرا هیأت عمومی خصوصیتی ندارد و متشکل از جمع قضات شعب دیوان عدالت اداری است.
دکتر فلاحزاده: تصویب برخی از قوانین لزوماً براساس منطق خاصی انجام نمیشود. موافق این رویکرد هستیم که صلاحیت دیوان توسعه یابد، اما آنچه که در ماده ۱۰ قانون دیوان آمده، سوابقی دارد که باید آنها را در نظر داشت. قرائن نشان میدهد تفسیری که آقای مولابیگی میفرمایند، درست است. در پیش‌نویس قانون فعلی دیوان، پیشنهاد شده بود رسیدگی به شکایات علیه کلیه مؤسسات و دستگاه‌های اجرایی موضوع ماده ۵ مدیریت خدمات کشوری، در صلاحیت دیوان عدالت اداری باشد. سپس با توجه به تفسیر شورای نگهبان از اصل ۱۷۰ قانون اساسی، مصوبه مجلس مورد ایراد واقع شد. این در حالی است که تفسیر شورای نگهبان از اصل ۱۷۰ ارتباطی با صلاحیت دیوان عدالت اداری براساس اصل ۱۷۳ ندارد. در مصوبه مجمع تشخیص مصلحت نظام در این زمینه، فقط دو مصداق از مؤسسات و نهادهای عمومی غیردولتی (یعنی سازمان تأمین اجتماعی و شهرداری) ذکر شد. به این اعتبار است که میگوییم شعب دیوان فقط نسبت به دو مصداق یادشده یعنی سازمان تأمین اجتماعی و شهرداری صلاحیت رسیدگی دارند. نکته‌ای که دکتر نهرینی درخصوص ماده ۱۱۸ قانون دیوان بیان داشتند، منطبق با متن پیشنویس به ترتیب مورد اشاره بود. تبعاً با اصلاح ماده ۱۰ قانون دیوان، ماده یادشده نیز باید اصلاح میشد.
نظارت قضایی بر مؤسسات عمومی غیردولتی داخل در نهادهای انقلابی
آقای امیرحسین بصیری:[۱۹] چرا مؤسسات عمومی غیردولتی تنها مصادیقی از اداره هستند که قانون‌گذار به لزوم تصویب مجلس برای ایجاد آنها اشاره کرده و از متن معمول «به اذن قانون» استفاده نکرده است؟ لازم به ذکر است حمایت مالی دولت از مؤسسات عمومی غیردولتی منحصر به بودجه نیست. گاهی اوقات دولت با حقالسهم یا عوارض از این نهادها حمایت میکند.
درخصوص ماده ۱۰ قانون دیوان، دو نکته قابل ذکر است: یکی اینکه چرا شکایت علیه برخی از اقسام مؤسسات و نهادهای عمومی غیردولتی را که داخل در نهادهای انقلابی قرار میگیرند، در دیوان عدالت اداری نمیپذیرند؟ مثلاً چرا شکایت علیه بنیاد مسکن انقلاب اسلامی در شعب دیوان پذیرفته نمیشود؟
نکته دیگر اینکه به نظر میرسد شرکتهای وابسته به شهرداری را هم باید استثنا دانست. چون بند ۱ قانون فهرست نهادها و مؤسسات عمومی غیردولتی مقرر میدارد: شهرداریها و شرکتهای تابعه مادامیکه بیش از ۵۰ درصد سهامشان …. . در اینجا بیان شده این نهاد، مؤسسه عمومی غیردولتی است و مؤسسات وابسته به آنها مذکور در انتهای ماده ۱۰ میتواند یکی از مصادیق آن باشد. بهتر است رویه قضایی دیوان شکایت علیه شرکتهای وابسته به شهرداری را مادامیکه بیش از پنجاه درصد سهامشان متعلق به شهرداری است، بپذیرد. در حال حاضر، رسیدگی به شکایات مطرحشده علیه شرکتهای وابسته به سازمان تأمین اجتماعی یا شرکت‌های وابسته به شهرداریها در صلاحیت شعب قرار ندارد.
آقای مولابیگی: نهاد وابسته به شهرداری چنانچه به عنوان «مؤسسه» اداره شود، دیوان عدالت اداری صلاحیت خود را در رسیدگی به شکایات علیه آنها می‌پذیرد. در قانون مالیاتهای مستقیم – اصلاحی سال ۱۳۸۰- قانون‌گذار مقرر کرد شرکتهای وابسته به شهرداری، مؤسسههای عمومی غیردولتی نیستند درصورتیکه قبلاً در قانون مالیاتهای مستقیم آنها را مؤسسه عمومی غیردولتی دانسته بود. پس با توجه به اصلاح قانون فهرست نهادها و مؤسسات عمومی غیردولتی، شرکـتهای وابسـته به شهرداری جزو مؤسسات عمومی غیردولتی تلقی نمیشوند.
آقای بصیری: به نظر میرسد درخصوص مصادیق نهادهای عمومی غیردولتی باید بین مؤسساتی که در قانون فهرست، شناسایی شدهاند و مؤسساتی که تحت عنوان قانون مستقل شناسایی شدهاند، قائل به تفکیک شویم. رویه قضایی این تفکیک را شناسایی نکرده است.
آقای مولابیگی: این تفکیک در رویه قضایی دیوان عدالت اداری شناسایی شده است. همان قانون‌گذاری که در قانون فهرست، یک نهادی را به عنوان مؤسسه عمومی غیردولتی شناسایی میکند، میتواند در قانون دیگری آن را تحت قالب دیگری قرار دهد. علیالظاهر این امر نباید اشکالی داشته باشد.
شمول نظارت قضایی دیوان عدالت اداری بر مؤسسات انتفاعی وابسته به دولت
آقای محمدقاسم تنگستانی:[۲۰] آیا دیوان عدالت اداری – اعم از شعب یا هیأت عمومی- درخصوص شکایاتی که از مؤسسات انتفاعی وابسته به دولت مطرح می‌شود، خود را صالح به رسیدگی میداند؟ در مورد برخی از مراکز آموزشی به‌خصوص دانشگاههایی که بهصورت غیر انتفاعی اداره میشوند، در اساسنامه آنها اشاره میشود که اینها غیردولتی و غیر انتفاعی هستند. وضعیت رسیدگی به شکایات علیه آنها چگونه است؟
آقای مولابیگی: باید بین مؤسسات عمومی غیردولتی با مؤسسات غیر انتفاعی قائل به تفکیک شد؛ مؤسسه غیردولتیِ غیرانتفاعی الزاماً مؤسسه عمومیِ غیردولتی نیست. چون بعضی از اینها به موجب حکم قانون‌گذار ایجاد نشدهاند. فردی مجوزی را برای ایجاد یک دانشگاه غیردولتی و غیرانتفاعی أخذ میکند. این دانشگاه طبیعتاً از شمول مؤسسات عمومی غیردولتی خارج است. البته اگر دانشگاهی وابسته به یک نهاد عمومی غیردولتی بود، باید به شکایات علیه مصوبات آن در هیأت عمومی دیوان عدالت اداری به اعتبار اینکه از جمله نهادهای وابسته به یک نهاد عمومی غیردولتی است، رسیدگی شود. درخصوص مؤسسات انتفاعی وابسته به دولت، دیوان به شکایات علیه آنها رسیدگی میکند و هیچ منعی برای این امر وجود ندارد، چون اینها از جمله واحدهای دولتی تلقی میشوند.
دکتر فلاحزاده: سازمانهای غیردولتی، یا خصوصی هستند یا عمومی. سازمانهای غیردولتی خصوصی مثل همان مؤسسه غیردولتی غیر انتفاعی که آقای مولابیگی اشاره کردند. به نظر میرسد دانشگاه آزاد اسلامی، مؤسسه عمومی غیردولتی نیست؛ گرچه غیرانتفاعی است. عبارتی که در اساسنامه آن بیان شده، صراحت در این امر ندارد که این دانشگاه، مؤسسه عمومی غیردولتی است. درخصوص شوراهای اسلامی، براساس نظر برخی از اساتید، از آنجا که شوراهای مزبور از جمله نهادهای دموکراتیک و منتخب مردم هستند، مصوباتشان قابل شکایت در دیوان عدالت اداری نیست. رویه دیوان این است که در مورد مؤسسات وابسته، شکایت را میپذیرد اما در مورد شرکتها نمیپذیرد. این امر عملاً تالی فاسد دارد. برخی از نهادهای عمومی غیردولتی، هلدینگهایی دارند که در قالب شرکت اداره میشود.
نظام حقوقی حاکم بر نهادها و مؤسسات عمومی غیردولتی
دکتر توازنیزاده: با برگزاری این نشست درصدد بودیم بیشتر به این مطلب پرداخته شود که در شرایط فعلی آیا میتوان نظام حقوقی حاکم بر مؤسسات و نهادهای عمومی غیردولتی را – با تنوعی که دارند- مشخص کرد و با توجه به نظام حقوقی مزبور، عملکرد این مؤسسات را بعد از شناسایی مصادیق آنها، با نظام حقوقی حاکم بر آنها تطبیق داد؟
دکتر فلاحزاده: تعیین نظام حقوقی حاکم بر مصادیق عمومی غیردولتی، ربط وثیقی به تشخیص ماهیت این قبیل نهادها دارد؛ یعنی تا زمانی که ماهیت آنها مشخص نشود، نمیتوان در مورد نظام حقوقی حاکم بر آن بحث کرد. هنوز در بحث تعریف این مؤسسات و ماهیت آنها به جمع بندی واحدی نرسیدهایم. این امر به دلیل آن است که در این زمینه، ابهام نظری وجود دارد.
شرط مربوط به تأمین بودجه نهادهای عمومی غیردولتی، شرط زائدی به نظر میرسد. میتوان گفت ارائه خدمت عمومی توسط دولت لزوماً بهوسیله نهادهای دولتی انجام نمیشود، بلکه گاهی اوقات حصول اطمینان از ارائه خدمت عمومی کفایت میکند. همچنین محتوای خدمت عمومی محدود به امر تصدی نیست و شامل عمل حاکمیتی هم میشود. در کارکردهایی که وصف عمومی دارد، نظام حقوقی حاکم بر آن امر، حقوق عمومی است. کمک دولت به نهادهای عمومی غیردولتی تحت ضوابط قانون محاسبات عمومی کشور و نظارت دیوان محاسبات کشور قرار دارد. به جهت اینکه از بودجه دولتی استفاده نمیکنند، قواعد مربوط به بودجه بر آنها حاکم نیست، ولی فعالیتشان تحت ضوابط حقوق عمومی است. در ایران، مؤسسات عمومی غیردولتی متعددی وجود دارند: برخی از آنها کاملاً (صددرصد) از بودجه دولتی استفاده میکنند، وضعیت برخی بینابین است و برخی اصلاً از بودجه دولتی استفاده نمیکنند. بر این اساس، ضوابط حقوقی حاکم بر اینها از لحاظ بودجه متفاوت است.
ملاک دولتی یا خصوصی بودن شرکتها و مؤسسات
دکتر نهرینی: وقتی راجعبه شرکتهای تجارتی و حتی مؤسسات آنها که خصوصی یا دولتی هستند بحث میشود، یا وقتی راجع به شرکت دولتی بحث میشود، مناط اعتبار دولتی یا خصوصی بودن چیست؟ مناط اعتبار، بودجه آنها نیست. مناط اعتبار از حیث دولتی بودن یا نبودن، پنجاه درصد سرمایه این نهادهاست. اگر بیش از پنجاه درصد سرمایه آنها دولتی باشد، آن نهاد دولتی تلقی میشود. در صورتی که بخواهیم راجع به مؤسسات و نهادهای عمومی غیردولتی بحث کنیم، براساس تعریف ارائهشده در ماده ۳ قانون مدیریت خدمات کشوری، سرمایه ملاک نیست بلکه «بودجه سالانه» مهم است که بیش از پنجاه درصد آن از محل منابع غیردولتی تأمین شود. بنابراین ممکن است مؤسسهای وجود داشته باشد که بیشتر سرمایه آن از طریق بخش خصوصی تأمین شود اما براساس معیار فوق، برای اینکه این مؤسسه، عمومی غیردولتی باشد، باید به محل تأمین بودجه سالانه آن توجه شود.
نکات تکمیلی
دکتر نهرینی: اینکه اقدامات و تصمیمات مؤسسات عمومی غیردولتی، تحت شمول نظارت قضایی دیوان عدالت اداری قرار دارد یا نه، تحولات قانون‌گذاری و حتی رویه قضایی در دیوان عدالت اداری حاکی از آن است که غیر از موارد خاص – که شاید بهصورت موردی دیوان از خود سلب صلاحیت کرده است- صلاحیت دیوان در نظارت قضایی بر این نهادها پذیرفته شده به نظر میرسد.
تا قبل از سال ۱۳۸۵ نظر تفسیری که شورای نگهبان از اصل ۱۷۳ قانون اساسی ارائه کرد (موضوع آن هم شاید ابطال یکی از تصمیمات رئیس وقت قوه قضاییه بود) این بوده که منظور از واحدهای دولتی، قوه مجریه است. بنابراین قوه قضاییه و قوه مقننه موضوع این اصل نیستند. بعد همین استنباط شورای نگهبان باعث شد که در سال ۱۳۸۵ به هنگام وضع قانون دیوان عدالت اداری ـ مصوب ۱۳۸۵ـ که آثار آن حتی در قانون مصوب ۱۳۹۲ هم قابل ردیابی است، اصطلاح «تصمیمات قضایی قوه قضاییه» بهکار برده شود. تصمیمات قضایی قوه قضاییه در دادگاهها و مراجع قضایی اتخاذ میشود؛ یعنی جایی که حکم قضایی صادر میشود. به هر حال هدف از تأسیس نهادی به نام دیوان عدالت اداری، این بود که در صورتی که نهادها و واحدهای دولتی از وظایف خود به عنوان یک مرجع حکومتی تخلف کنند، یک مرجع بیطرف برای احقاق حقوق مردم به اقدامات و تصمیمات آن نهادها رسیدگی کند.
در هر سه قانون دیوان عدالت اداری مصوب سالهای۱۳۶۰، ۱۳۸۵ و ۱۳۹۲ و همچنین اصل ۱۷۳ قانون اساسی، شاکی جزو مردم یعنی بخش خصوصی است. به موجب ۵ – ۶ رأی وحدت رویه که هیأت عمومی دیوان عدالت اداری صادر کرده است، اعلام شده موضوع دعوای مطروح در دیوان نباید ترافعی باشد و شاکی نباید از اشخاص دولتی باشد.
نکته بعدی مربوط به صلاحیت عام دادگستری است. براساس اصل ۱۵۹ قانون اساسی مرجعیت عام تظلمات و شکایات، دادگاهها هستند. اما در محدوده امور در صلاحیت دیوان عدالت اداری، براساس رویه این مرجع، دیوان عدالت اداری در رسیدگی به آرایی که مراجع غیرقضایی صادر میکنند، صلاحیت عام دارد. در آن موارد، رسیدگی توسط دادگاههای دادگستری استثنا است. در صورتی که طرف شکایت یک مرجع خصوصی یا به اصطلاح، مردم باشند، دیوان صلاحیت خود را میپذیرد؛ اما اگر شاکی از اشخاص دولتی باشد، از پذیرش شکایت امتناع میکند. به تعبیر دکتر جعفری لنگرودی، علم حقوق علم اصل و استثنا است. در یک مورد، قانون‌گذار قاعدهای را وضع میکند و سپس به دنبال آن چند استثنا بیان میشود. در این بحث هم به همین ترتیب است در هر مورد که میخواهند بگویند دیوان عدالت اداری صلاحیت ندارد، دیوان را در موضع استثنایی نسبت به مراجع عام دادگستری قرار میدهند و به نحوی از مرجعیت عام دادگستری استفاده میکنند.
در مواردی که مرجع غیرقضایی تصمیم میگیرد، صلاحیت دیوان عدالت اداری نسبت به دادگاههای عمومی، عام است. البته دیوان عدالت اداری رسیدگی شکلی میکند. در صورتی که دادگاههای دادگستری به رأی کمیسیون ماده ۷۷ قانون شهرداریها رسیدگی کند، به جهت طبع رسیدگی در دادگاههای عمومی آیا این مراجع باید وارد رسیدگی ماهوی شوند، یا مثل دیوان عدالت اداری باید رسیدگی شکلی کنند؟ در رأی هیأت عمومی دیوانعالی کشور دقیقاً قید شده است: صرفاً از حیث مخالفت آن با قانون. به عبارت دیگر وقتی رسیدگی به دادگاه سپرده میشود، گفته میشود که نباید از صلاحیت عام پیروی شود؛ یعنی نباید وارد ماهیت شود. بنابراین در این مورد خاص وقتی صلاحیت رسیدگی به دادگاه‌های دادگستری واگذار میشود، صرفاً باید از نقطهنظر شکلی و مخالفت مورد شکایت با قانون مورد بررسی قرار گیرد.
دکتر توازنیزاده: درخصوص یک نکته میتوان بهصورت اجماعی به عنوان دستاورد این جلسه تکیه کرد و آن هم این است که به نظر میرسد در وضعیت فعلی نمیتوان تعریف ماهوی دقیقی از مؤسسات و نهادهای عمومی غیردولتی ارائه کرد. البته شاید بتوان گفت که با توجه به مقررات موجود، بهترین نظر در این زمینه چیست. نظام حقوقی ایران در مورد شکل حقوقی دستگاههای دولتی از منطق روشنی پیروی نمیکند.[۲۱] این مشکل به ابهام در تفسیر قوانین تسری یافته است.

نتیجه‌گیری
در نظام حقوقی ایران اشخاص حقوقی حقوق عمومی تحت قالبهای سازمانی مختلفی ایجاد شدهاند: وزارتخانه، مؤسسه دولتی، شرکت دولتی، مؤسسه عمومی غیردولتی، مؤسسه انتفاعی وابسته به دولت، نهاد انقلابی. مهمترین اثر حقوقی مترتب بر تعیین شکل سازمانی دستگاههای دولتی، مشخص شدن نظام حقوقی حاکم بر ایجاد و فعالیت دستگاه مربوط است. به عبارتی، تعیین نظام حقوقی حاکم بر امور مالی، معاملاتی، اداری، استخدامی و… دستگاههای دولتی، منوط به مشخص شدن شکل سازمانی آن دستگاه است. این نشست که مشخصاً بر نظارت دیوان عدالت اداری نسبت به مؤسسات عمومی غیردولتی متمرکز بود، بر آن بود تا با بررسی وضعیت مؤسسات یادشده در نظام حقوقی ایران از حیث تعریف قانونی و تشخیص مصادیق نهادهای مزبور، نظارت قضایی دیوان عدالت اداری بر نهادهای یادشده را مورد بررسی قرار دهد.
ذیل محور نخست این نشست که مربوط به نحوه تشخیص مصادیق نهادها و مؤسسات عمومی غیردولتی بود، به تفاوت تعاریف ارائهشده در ماده ۵ قانون محاسبات عمومی کشور و ماده ۳ قانون مدیریت خدمات کشوری اشاره شد. نظر به تفاوتهای موجود میان مؤلفههای تعاریف قانونی ارائهشده در مواد مزبور از مؤسسات عمومی غیردولتی، به خصوص از حیث لزوم تأمین بیش از پنجاه درصد بودجه سالانه آنها از محل منابع غیردولتی و ضرورت یا عدم ضرورت ذکر نام مؤسسه عمومی غیردولتی در قانون فهرست نهادها و مؤسسات عمومی غیردولتی، به نظر میرسد با توجه مؤخرالتصویب بودن قانون مدیریت خدمات کشوری (مصوب ۱۳۸۶) نسبت به قانون محاسبات عمومی کشور (مصوب ۱۳۶۶)، تعریف مندرج در ماده ۳ قانون مدیریت خدمات کشوری، تعریف قانونی حاکم بر نهادها و مؤسسات عمومی غیردولتی در وضعیت فعلی باشد.
در محور دوم نشست، بررسی وضعیت نظام حقوقی حاکم بر مؤسسات مزبور مورد نظر بود. تعیین نظام حقوقی حاکم بر مؤسسات عمومی غیردولتی در بحث حاضر به جهت لزوم انطباق فعالیت و عملکرد آنها با قوانین و مقررات مربوط در جریان انجام نظارت قضایی بر این قبیل مؤسسات، ضروری است. پس از تشخیص مصادیق مؤسسات و نهادهای عمومی غیردولتی، لازم است قوانین و مقررات حاکم بر امور اداری، استخدامی، مالی، معاملاتی و … آنها به منظور کنترل قضایی اعمال و تصمیمات آنها مشخص باشد. یکی از دشواریهای موضوع فوق، عدم حاکمیت نظام حقوقی واحد بر کلیه مؤسسات عمومی غیردولتی در وضعیت فعلی است.

منابع پیشنهادی برای مطالعه
توازنیزاده، عباس، «تأملی بر نظریه اعمال حاکمیت و تصدی بر رژیم حقوقی حاکم بر سازمانهای دولتی و برنامههای اصلاح ساختار نظام اداری ایران»، مجلس و پژوهش، سال ۱۳، شماره ۵۱، صص ۱۰۰ – ۵۷٫
حسینیپور اردکانی، سیدمجتبی، نظام حقوقی حاکم بر مؤسسات عمومی غیردولتی، انتشارات جنگل، جاودانه، ۱۳۸۹٫
رستمی، ولی و سیدمجتبی حسینیپور اردکانی، «نظارت قضایی بر مؤسسات و نهادهای عمومی غیردولتی»، بررسیهای حقوق عمومی، سال ۲، شماره ۱، ۱۳۹۲، صص ۵۰ – ۲۷٫
نعیمی، عمران، «صلاحیت دیوان عدالت اداری نسبت به مؤسسات و نهادهای عمومی غیردولتی»، مجموعه مقالات همایش دیوان عدالت اداری: صلاحیت قضایی و دادرسی اداری، انتشارات دانشگاه آزاد اسلامی، ۱۳۸۸٫
وزیرنیا، مهدی، سازمانهای اداری ایران، انتشارات دانشکده علوم اداری و مدیریت بازرگانی، ۱۳۵۳٫
یازرلو، حجتاله، نظام حقوقی مؤسسات عمومی، پایاننامه دوره کارشناسیارشد حقوق عمومی، دانشکده حقوق دانشگاه شهید بهشتی، ۱۳۷۹٫

[۱]. رستمی، ولی و سیدمجتبی حسینیپور اردکانی، «نظارت قضایی بر مؤسسات و نهادهای عمومی غیردولتی»، بررسیهای حقوق عمومی، سال ۲، شماره ۱، ۱۳۹۲، ص ۲۸٫
[۲]. در نظام حقوقی ایران، تلاش برای تحدید شکل حقوقی دستگاههای دولتی با بررسی قوانین و مقررات مربوط (نظیر قانون محاسبات عمومی کشور و قانون مدیریت خدمات کشوری) کاملاً مشهود است. اشکال یادشده که تا چند دهه قبل به سه وضعیت «وزارتخانه»، «مؤسسه دولتی» و «شرکت دولتی» تحدید شده بود، ظاهراً متأثر از طبقهبندی بودجهای بر مبنای نوع وظایف دستگاهها (حاکمیتی یا تصدی) بوده است. با وجود این، به نظر میرسد تمایل عمومی نهادهای نظارتی در این امر (تحدید شکل حقوقی دستگاههای دولتی) به جهت سهولت در کنترل فعالیتها و عملکرد دستگاههای دولتی، مؤثر بوده است. اصلیترین اثر حقوقی ناظر بر تعیین شکل حقوقی دستگاههای دولتی، آن است که نوع قوانین و مقررات بودجهای، مالی، معاملاتی، اداری، استخدامی و … به تناسب شکل حقوقی آنها مشخص میشود. ر.ک. توازنیزاده، عباس، «تأملی بر نظریه اعمال حاکمیت و تصدی بر رژیم حقوقی حاکم بر سازمانهای دولتی و برنامههای اصلاح ساختار نظام اداری ایران»، مجلس و پژوهش، سال ۱۳، شماره ۵۱، ص ۶۶٫
[۳]. اشاره به بند ۹۴ قانون بودجه سال ۱۳۹۰ کل کشور در این زمینه، مفید به نظر میرسد:
«۹۴- صندوق تأمین خسارت‌های بدنی به فهرست قانون فهرست نهادها و مؤسسات عمومی غیردولتی مصوب ۱۹/۴/۱۳۷۳ الحاق می‌شود … .»
لازم به ذکر است نام صندوق یادشده ذیل بند (۱۹) قانون فهرست نهادها و مؤسسات عمومی غیردولتی ـ مصوب ۱۳۷۳- درج شده است.
[۴] . رویه دیوان عدالت اداری تا قبل از تصویب قانون دیوان عدالت اداری – مصوب ۱۳۸۵- پذیرش کلیه شکایات و اعتراضات مطرحشده نسبت به اقدامات و تصمیمات مؤسسات و نهادهای عمومی غیردولتی بود. پس از تصویب قانون فهرست نهادها و مؤسسات عمومی غیردولتی، به صلاحیت دیوان عدالت اداری در این زمینه تصریح شد. البته دیوان پس از تصویب قانون یادشده خود را صالح به رسیدگی نسبت به شکایات مطرحشده علیه مؤسسات عمومی غیردولتی که نامشان در قانون فهرست درج نشده بود، نمیدانست. پس از تصویب قانون دیوان عدالت اداری – مصوب ۱۳۸۵- شکایت از کلیه آیین‌نامه‌ها و نظاماتی که به وسیله مؤسسات عمومی غیردولتی وضع شده بود، در صلاحیت هیأت عمومی دیوان قرار گرفت، اما درخصوص صلاحیت شعب، تا مدتی میان قضات دیوان اختلافنظر وجود داشت. با صدور رأی وحدت رویه مورخ ۲۵/۵/۱۳۸۸ هیأت عمومی دیوان عدالت اداری، دیوان خود را صالح به رسیدگی نسبت به شکایت از تصمیمات و اقدامات مؤسسات عمومی غیردولتی نیز شناخت. ر.ک. رستمی، ولی و سیدمجتبی حسینیپور اردکانی، پیشین، صص ۴۴ و ۴۵٫
[۵]. منظور از سازمانهای مستقل اداری در حقوق اداری، مؤسساتی (به معنای عام کلمه) هستند که براساس اصل تخصص و اقتضائات اداری و اجرایی و نیاز به نوعی عدم تمرکز فنی و اداری، از تابعیت مستقیم وزارتخانه مربوط خارج شده و معمولاً دارای بودجه مستقل و تشکیلات جداگانه هستند. هدف از ایجاد سازمانهای مستقل دولتی، اعطای آزادی عمل بیشتر و رهایی از مقررات پیچیده و سلسله مراتب متمرکز اداری و بعضاً لزوم تصمیمگیریهای اداری به صورت گروهی بوده است تا بدین طریق، سازمانهایی که طبیعت کار و مأموریت آنها مستلزم انعطاف بیشتر و سرعت در تصمیمگیری و اقدام است، بتوانند وظایفی را که برعهده دارند، به نحو مناسبی انجام دهند. ر.ک. وزیرنیا، مهدی، سازمان‌های اداری ایران، انتشارات دانشکده علوم اداری و مدیریت بازرگانی، ۱۳۵۳، ص ۸۵٫
[۶]. ماده ۲۲۰ قانون تجارت – مصوب ۱۳۱۱- هر شرکت ایرانی که فعلاً وجود داشته یا در آتیه تشکیل شود و با اشتغال به امور تجارتی، خود را به صورت یکی از شرکتهای مذکور در ‌این قانون در نیاورده و مطابق مقررات مربوطه به آن شرکت عمل ننماید، شرکت تضامنی محسـوب شـده و احکـام راجـعبه شرکتهای تضامنی در مورد آن اجرا میگردد.
.[۷]ماده ۸- امورحاکمیتی: آن دسته از اموری است که تحقق آن موجب اقتدار و حاکمیت کشور است و منافع آن بدون محدودیت شامل همه اقشار جامعه گردیده و بهره‌مندی از این نوع خدمات موجب محدودیت برای استفاده دیگران نمیشود. از قبیل …
[۸]. ماده ۳۱ ـ ذیحساب مأموری است که به موجب حکم وزارت امور اقتصادی و دارایی از بین مستخدمین رسمی واجد صلاحیت به منظور اعمال ‌نظارت و تأمین هماهنگی لازم در اجرای مقررات مالی و محاسباتی در وزارتخانه‌ها و مؤسسات و شرکتهای دولتی و دستگاههای اجرایی محلی و ‌مؤسسات و نهادهای عمومی غیردولتی به این سمت منصوب می‌شود و انجام سایر وظایف مشروحه زیر را به عهده خواهد داشت: …
[۹] . ماده ۱۰۰ ـ کلیه مؤسسات و نهادهای عمومی غیردولتی موضوع ماده ۵ این قانون مکلفند صورتحساب دریافت و پرداخت سالانه خود اعم از اعتبارات جاری و یا طرحهای عمرانی (‌اعتبارات سرمایه‌گذاری ثابت)، مطابق دستورالعملی که از طرف وزارت امور اقتصادی و دارایی تهیه و ابلاغ‌ خواهد شد تنظیم و پس از تصویب مراجع قانونی ذیربط حداکثر تا پایان شهریور ماه سال بعد جهت درج در صورتحساب عملکرد سالانه بودجه کل‌ کشور به وزارت امور اقتصادی و دارایی ارسال دارند.
تبصره ـ نهادها و مؤسسات مشمول این ماده پس از به تصویب رسیدن آیین‌‌نامه مالی مربوط در اجرای تبصره ۶ ماده ۷۲ این قانون در مورد تنظیم و‌ ارسال صورت حسابهای فوق در موعد و به ترتیب مقرر در آیین‌نامه مذکور عمل خواهند کرد.
[۱۰]. ماده ۵۹۸ – هریک از کارمندان و کارکنان ادارات و سازمانها یا شوراها و یا شهرداریها و مؤسسات و شرکتهای دولتی و یا وابسته به دولت و یا ‌نهادهای انقلابی و بنیادها و مؤسساتی که زیر نظر ولی فقیه اداره میشوند و دیوان محاسبات و مؤسساتی که به کمک مستمر دولت اداره میشوند و یا دارندگان پایه قضایی و به طور کلی اعضا و کارکنان قوای سه‌گانه و همچنین نیروهای مسلح و مأمورین به خدمات عمومی اعم از رسمی و غیر رسمی ‌وجوه نقدی یا مطالبات یا حوالجات یا سهام و سایر اسناد و اوراق بهادار یا سایر اموال متعلق به هریک از سازمانها و مؤسسات فوق‌الذکر یا اشخاصی ‌که بر حسب وظیفه به آنها سپرده شده است را مورد استفاده غیرمجاز قرار دهد بدون آنکه قصد تملک آنها را به نفع خود یا دیگری داشته باشد،‌ متصرف غیرقانونی محسوب و علاوه بر جبران خسارات وارده و پرداخت اجرت‌المثل به شلاق تا ۷۴ ضربه محکوم می‌شود و در صورتیکه منتفع شده باشد علاوه بر مجازات مذکور به جزای نقدی معادل مبلغ انتفاعی محکوم خواهد شد و همچنین است در صورتیکه به علت اهمال یا تفریط‌ موجب تضییع اموال و وجوه دولتی گردد و یا آن را به مصارفی برساند که در قانون اعتباری برای آن منظور نشده یا در غیر مورد معین یا زائد بر اعتبار مصرف نموده باشد.
.[۱۱] قانون تفسیر ماده ۱۱ قانون دیوان عدالت اداری در رابطه با قانون فهرست نهادها و مؤسسات عمومی غیر دولتی – مصوب ۱۳۷۴-
‌موضوع تفسیر ‌با توجه به ماده ۱۱ قانون دیوان عدالت اداری آیا رسیدگی به شکایات علیه مؤسسات و نهادهای عمومی احصا شده در قانون فهرست نهادها و‌ مؤسسات عمومی غیر دولتی نیز در صلاحیت دیوان عدالت اداری می‌باشد یا خیر؟
‌نظر مجلس
‌ماده واحده – با توجه به ماده ۱۱ قانون دیوان عدالت اداری رسیدگی به شکایات علیه نهادهای عمومی احصا شده در قانون فهرست نهادها و‌ مؤسسات عمومی غیردولتی نیز در صلاحیت دیوان عدالت اداری می‌باشد.
تفسیر فوق مشتمل بر ماده واحده در جلسه علنی روز سه شنبه مورخ یازدهم مهرماه یکهزاروسیصدوهفتادوچهار مجلس شورای اسلامی تصویب و در تاریخ ۱۹/۷/۱۳۷۴به تأیید شورای نگهبان رسیده است.
[۱۲] . ماده ۱۰۷ـ کلیه اشخاص و مراجع مذکور در ماده (۱۰) این قانون مکلفند آرای دیوان را پس از ابلاغ به فوریت اجرا نمایند.
ماده ۱۰۸ـ شعب دیوان پس از ابلاغ رأی به محکومٌعلیه یک نسخه از آن را به انضمام پرونده به واحد اجرای احکام دیوان ارسال مینمایند. محکومٌعلیه مکلف است ظرف یک ماه نسبت به اجرای کامل آن یا جلب رضایت محکومٌله اقدام و نتیجه را به ‌ طور کتبی به واحد اجرای احکام دیوان گزارش نماید.
ماده ۱۰۹ـ هرگاه پس از انتشار رأی هیأت عمومی دیوان در روزنامه رسمی کشور مسئولان ذیربط از اجرای آن استنکاف نمایند، به تقاضای ذینفع یا رئیس دیوان و با حکم یکی از شعب دیوان، مستنکف به انفصال موقت از خدمات دولتی به مدت سه ماه تا یک سال و جبران خسارت وارده محکوم میشود.
تبصره ـ تقاضای ذینفع برای اجرای آرای هیئت عمومی، باید به صورت تقدیم دادخواست باشد. افرادی که از عدم اجرای آرای هیأت عمومی در مورد ابطال مصوبه مطلع میشوند، میتوانند موضوع را به رئیس دیوان منعکس نمایند تا رئیس دیوان نسبت به پیگیری موضوع از طریق شعب دیوان اقدام نماید.
.[۱۳]ماده ۲۶ قانون اساسنامه جمعیت هلال احمر جمهوری اسلامی ایران (مصوب ۱۳۶۷): شکایت از تصمیمات و اقدامات جمعیت، مشمول قانون و مقررات دیوان عدالت اداری است.
.[۱۴]ماده ۲۶ – تشخیص صلاحیت یا عدم صلاحیت هر دادگاه نسبت به دعوایی که به آن رجوع شده است با همان دادگاه است. مناط صلاحیت تاریخ تقدیم دادخواست است مگر در موردی که خلاف آن مقرر شده باشد.

[۱۵]. رأی هیأت عمومی دیوان عدالت اداری (رأی شماره ۵۷۹ مورخ ۲۳/۴/۱۳۹۳ – کلاسه پرونده: ۲۱۱/۹۳)
مطابق بند ۱ ماده ۱۲ قانون تشکیلات و آیین دادرسی دیوان عدالت اداری مصوب سال ۱۳۹۲، رسیدگی به شکایات، تظلمات و اعتراضات اشخاص حقیقی یا حقوقی از آیین‌نامه‌ها و سایر نظامات و مقررات دولتی و شهرداریها و مؤسسات عمومی غیردولتی در صلاحیت هیأت عمومی دیوان عدالت اداری قرار دارد. نظر به اینکه رسیدگی به درخواست ابطال مصوبات شورای اسلامی روستا از این حیث که در زمره صلاحیت احصا شده در ماده قانونی فوقالذکر نیست، بنابراین موجبی برای رسیدگی به درخواست مذکور در هیأت عمومی دیوان عدالت اداری وجود ندارد.
.[۱۶] دانشجوی دکتری حقوق عمومی دانشگاه شهید بهشتی
[۱۷]. رأی وحدت رویه شمارههای ۳۷، ۳۸ و ۳۹ مورخ ۱۰/۷/۱۳۶۸هیأت عمومی دیوان عدالت اداری- کلاسه پروندهها: ۴۴/۶۳، ۶۲/۶۳ و ۸۹/۶۶٫
نظربه اینکه در اصل یکصد و هفتاد و سوم قانون اساسی جمهوری اسلامی ایران، منظور از تأسیس، دیوان عدالت اداری، رسیدگی به شکایات، تظلمات و اعتراضات مردم نسبت به مأمورین یا واحدهای دولتی تصریح گردیده، و با توجه به معنی لغوی و عرفی کلمه مردم واحدهای دولتی از شمول مردم خارج، و به اشخاص حقیقی یا حقوقی حقوق خصوصی اطلاق می‌شود. و مستفاد از بند یک ماده ۱۱ دیوان نیز اشخاص حقیقی و حقوقی حقوق خصوصی می‌باشد. علی‌هذا، شکایات و اعتراضات واحدهای دولتی، در هیچ مورد قابل طرح و رسیدگی در شعب دیوان عدالت اداری نمی‌‌باشد. بنابراین آرای شماره ۲۶۳ مورخ ۲۷/۷/۶۶ صادره از شعبه دوم و شماره ۴۲۱ مورخ ۲۵/۴/۶۳ صادره از شعبه ششم و شماره ۱۰۸ مورخ ۱/۳/۶۳ صادره از شعبه سیزدهم دیوان عدالت اداری، که بر این مبنا صادر گردیده، منطبق با موازین قانونی است. این رأی طبق ماده ۲۰ قانون دیوان عدالت اداری، در موارد مشابه برای شعب دیوان، و سایر مراجع لازم‌الاتباع می‌باشد.
[۱۸] . دانشجوی دکتری حقوق عمومی دانشگاه شهید بهشتی (پژوهشگر پژوهشگاه قوه قضاییه)
[۱۹] . دانشجوی دکتری حقوق عمومی پردیس اکباتان دانشگاه شهید بهشتی
.[۲۰]دانشجوی دکتری حقوق عمومی دانشگاه شهید بهشتی (پژوهشگر پژوهشگاه قوه قضاییه)
[۲۱]. با بررسی وضعیت شکل حقوقی برخی از دستگاههای دولتی، ابهام در معیار تفکیک دستگاههای مزبور کاملاً مشهود است. نامشخص بودن معیار تفکیک مؤسسات عمومی ناشی از آن است که تفاوت ماهوی میان برخی از اشکال سازمانی یادشده وجود ندارد. برای مثال، مؤسسات دولتی و برخی از شرکتهای دولتی به منظور تحقق اهداف غیرتجاری ایجاد شدهاند و براساس اقتضائات تخصصی اداره میشوند و هر دو دارای شخصیت حقوقی مستقل هستند. ر.ک. توازنیزاده، عباس، پیشین، صص ۶۹ و ۷۰٫
درخصوص ایجاد مؤسسات عمومی غیردولتی نیز به همین ترتیب، ممکن است تفاوت ماهوی مشخصی میان برخی از آنها و برخی مؤسسات دولتی وجود نداشته باشد، اما به منظور اینکه مؤسسات یادشده (عمومی غیردولتی) مشمول قوانین و مقررات حاکم بر وزارتخانهها و مؤسسات دولتی نباشند و بتوانند با محدودیتهای کمتری فعالیتهای خود را انجام دهند، تحت قالب مزبور ایجاد شدهاند.