وکیل حجت اله کریمیان

وکیل پایه یک دادگستری (اصفهان)
وکالت تخصصی در دعاوی کیفری

موبایل: 09132100173

نریمان کازرونی

وکیل پایه یک دادگستری (تهران)

موبایل: 09121340411

نظام حقوقی مدیریت دستگاه قضایی “مطالعه تطبیقی”

[تعداد: 2   میانگین: 3.5/5]

نظام حقوقی مدیریت دستگاه قضایی “مطالعه تطبیقی”

گزارش مطالعات تطبیقی «نظام حقوقی مدیریت دستگاه قضایی “مطالعه تطبیقی”» توسط دکتر حسن وکیلیان عضو گروه حقوق اساسی پژوهشکده حقوق عمومی و بین‌الملل در سال ۱۳۹۵ به رشته تحریر درآمده است. این گزارش در انتشارات پژوهشگاه قوه قضاییه به زیور طبع آراسته گردیده و خلاصه آن به شرح ذیل است:

نظام حقوقی مدیریت دستگاه قضایی “مطالعه تطبیقی”

در دستگاه قضایی دو مطلوب رقیب خود نمایی میکنند؛ نخست لزوم حفظ استقلال دستگاه قضایی از یک سو و دیگری لزوم پاسخگویی مقاماتی که مدیریت این دستگاه را بر عهده دارند. اکنون این پرسش مطرح است که از حیث مدیریت این دستگاه چگونه میتوان میان این دو مطلوب رقیب آشتی برقرار کرد؟ چگونه میتوان ضمن حفظ استقلال دستگاه قضایی مدیران آن را نیز پاسخگو نگه داشت؟ به عبارت دیگر یکی از مواضع مهمی که مسئله استقلال و پاسخ‌گویی به ویژه در مقابل سایر قوای حکومتی مطرح میشود در بحث مدیران و گردانندگان اصلی این دستگاه است؛ یعنی مقاماتی که وظیفه اعمال اختیارات مدیریتی و هزینهکرد منابع و بودجه را برعهده دارند. اکنون پرسش مهم این است که چگونه میتوان ساختار مدیریتی مستقل و در عین حال پاسخگو برای دستگاه قضایی طراحی کرد؟

از منظر سازمانی مدیریت قضایی به معنای نهادهایی است که از قبل به موجب قوانین (اعم از قوانین اساسی و قوانین عادی یا نهادی) برای برقراری عدالت ایجاد شدهاند، اما همچنین در معنای کلیتر کلیه نهادهایی را شامل می شوند که نه برای ایفای عدالت، بلکه به منظور مدیریت آن ایجاد شدهاند، مانند وزارتخانهها و شوراهای قضایی؛ آنچه در این گزارش بدان تأکید می شود نهادهای مدیریت قضایی به معنای دوم هستند؛ یعنی نهادهایی که نه برای ایفای مستقیم عدالت، بلکه به منظور اداره و مدیریت آن برپا شدهاند.

مطالعه منابع موجود در این زمینه به ویژه در کشورهای اروپایی نشان میدهد برای تعادل بخشیدن میان استقلال و پاسخگویی نوعی تمایل به انتزاع بودجه و نظام مدیریتی دستگاه قضایی از قوه مجریه و ایجاد نهاد جدیدی به نام شوراهای قضایی برای ایفای این وظایف در دستور کار قرار گرفته است، هر چند همانطور که خواهیم دید میزان اختیارات این شوراها و ساختار آنها در کشورهای مختلف متفاوت است.

ایده اولیه و اصلی ایجاد شوراهای قضایی، جدا نگهداشتن قضاوت و فرایندهای قضایی از فشارهای سیاسی بیرونی به ویژه قوه مجریه بوده است. شوراهای قضایی ابزاری برای حفظ و ارتقاء استقلال قضایی از طریق گرفتن اختیار انتصاب قضات از قوه مجریه و سپردن آن به نهادی متشکل از قضات و اعضای سایر قوای مملکتی و حقوقدانان بوده است. لازم به ذکر است که استقلال قضایی فقط به روابط برونقوهای دستگاه قضایی محدود نمیشود، بلکه استقلال قضایی ممکن است از درون قوه نیز مورد تهدید واقع شود؛ یعنی در صورتی که دستگاه قضایی از حیث ساختار درونی فاقد نظارت بوده یا تمامی اختیارات و منابع نزد مدیران این دستگاه متمرکز شود، چنین وضعیتی خود میتواند تهدیدکننده استقلال و بیطرفی قاضی باشد. اما دلایل موجهه ایجاد چنین شوراهایی فقط تقویت استقلال و پاسخگویی دستگاه قضایی نبوده، بلکه ارتقاء سطح کارآمدی در مدیریت دستگاه قضایی نیز یکی از دلایل اصلی تأسیس چنین شوراهایی برشمرده شده است.

ساختار مدیریتی دستگاه قضایی با توجه به نظام حکومتی هر کشوری متفاوت است، اما نوعی شباهت کلی در میان آنها قابل شناسایی است. بر اساس میزان تمرکز اختیارات مدیریتی دستگاه قضایی در نهادهای مختلف، در سه مدل تکبافت یا متمرکز، مدل غیرمتمرکز و مدل خودمختار این مدیریت قابل بررسی است.

بر اساس مدل تکبافت، اداره دستگاه قضایی منحصراً به وزارت دادگستری مربوط است. هیچ شورایی به هیچ عنوان برای مدیریت دستگاه قضایی وجود ندارد. بر اساس این الگو مدیریت نظام قضایی و توزیع منابع مالی در انحصار دولت قرار دارد که به نوعی یادآور برداشت کارکردی از تفکیک قواست که طی آن برقرای عدالت را کارکرد دولت میداند که به طور تنگاتنگی به قوه مجریه مربوط است.

بر اساس مدل غیرمتمرکز در اداره دستگاه قضایی نهادهای متمایز مشارکت میکنند؛ یعنی وزارت دادگستری که در این حوزه بیشترین برتری را دارد و یک شورا به نحو مشترک دستگاه قضایی را اداره میکنند. اکثریت قابل توجهی از کشورهای اروپایی این مدل را انتخاب کردهاند.

در مدل مدیریتی خودمختار شوراهای عالی قضایی اختیارات وسیعتری در حوزههای قضایی، سازمانی و عملکرد دادگاه‌ها دارند.

صرف وجود شورای قضایی در ساختار مدیریتی دستگاه قضایی تضمینکننده استقلال آن نیست، بلکه نوعی اجماع وجود دارد که اکثریت اعضای آن باید متشکل از قضات باشند. علاوه بر قضات باید در این شورا نمایندگانی از دولت و جامعه مدنی نیز وجود داشته باشند. علاوه بر ترکیب اعضای شورای قضایی نحوه انتخاب ایشان نیز در رسیدن به مقصود نهایی از ایجاد آنها بسیار حائز اهمیت است.

وظایف و اختیارات شوراهای قضایی از کشوری به کشور دیگر و در مناطق مختلف جهان متفاوت است. با وجود این انتخاب و انتصاب قضات، آموزش، ارزیابی و ارتقاء قضات، مسائل انضباطی و رفتاری قضات، اداره دادگاهها و کنترل بودجه و سیاستگذاری و دسترسی به اطلاعات از مهمترین وظایف آنان محسوب میگردد.

میتوان ادعا کرد امروزه انتقال اختیارات مدیریتی به شوراهای مستقل و اداره دستگاه قضایی به نحو غیرمتمرکز، الگوی اصلی حاکم بر مدیریت این دستگاه به منظور تأمین استقلال نهادی و پاسخگویی آن است. با این حال پیروی از چنین رویکردی بدون زمینهسازی سازمانی و آمادگی ذهنی مدیران این دستگاه برای واگذاری اختیارات به شوراهای قضایی به سادگی قابل انجام نیست.

گزارش تمام متن

نظام حقوقی مدیریت دستگاه قضایی”مطالعه تطبیقی”

مقدمه

معنای مدیریت قضایی

۱٫۱٫ مدل‌های مختلف مدیریت دستگاه قضایی

۱٫۱٫۱٫ مدل تکبافت یا متمرکز

۱٫۱٫۲٫ مدل غیرمتمرکز

۱٫۱٫۲٫۱٫ سابقه تاریخی شکل‌گیری شوراهای قضایی و دلایل موجهه آنها

۱٫۱٫۲٫۲٫ شورای عالی قضایی فرانسه

۱٫۱٫۳٫ مدل مدیریتی خودمختار

ترکیب اعضای شوراهای قضایی

وظایف و اختیارت شوراهای قضایی

۳٫۱٫ انتخاب و انتصاب قضات

۳٫۲٫ آموزش، ارزیابی و ارتقاء قضات

۳٫۳٫ مسائل انضباطی و رفتاری قضات

۳٫۴٫ اداره دادگاه‌ها و کنترل بودجه

۳٫۵٫ سیاست‌گذاری و دسترسی به اطلاعات

نتیجه

منابع

نظام حقوقی مدیریت دستگاه قضایی”مطالعه تطبیقی”*

مقدمه

دستگاه قضایی به عنوان یک قوه مستقل مانند سایر قوا برای انجام وظایف خاص خود نیازمند تشکیلات، نهادها، واحدها، بودجه و کارکنان خاص خود است. از این جهت این قوه با سایر نهادها و سازمانهای حکومتی تفاوتی ندارد؛ یعنی همانطور که در سایر قوا مسئله مدیریت صحیح منابع برای انجام کارآمد کارویژه‌های یک قوه مطرح است، این مسئله در دستگاه قضایی نیز به همان کیفیت قابل طرح است. کمبود منابع مالی در همه کشورها مسئله مدیریت بهینه آنها را برجسته کرده است. اکنون کار قضات فقط به عنوان تصمیمگیرندگان مستقل، ارزیابی نمیشود بلکه آنها نیز در ردیف مقامات عمومی تلقی میشوند که نوعی خدمات عمومی ارائه میدهند؛ یعنی خدمات قضایی. از این رو عملکرد مدیریتی ایشان در ارائه این قبیل خدمات مورد بررسی قرار میگیرد. با این حال علاوه بر مسائل عمومی مدیریتی از آنجا که ماهیت کار دستگاه قضایی داوری و فصل خصومت و در یک کلام برقراری عدالت است و لازمه آن بیطرف بودن دستگاه قضایی و در نهایت قضات است، لذا مسئله استقلال قضایی از حیث نهادی در محور و مرکز مطالعات و نظریههای راجع به دستگاه قضایی قرار دارد و همین امر به نظام حقوقی و ساختار مدیریتی حاکم بر این دستگاه خصوصیت ویژهای میبخشد و آن را تحت تأثیر خود قرار میدهد. لازم به ذکر است که استقلال قضایی به معنای توانایی دادگاه و قضات در عمل مطابق با ترجیحات و داوری خود است، فارغ از هر نوع فشار برونقوهای یا درونقوهای نامشروع. به این معنا مدیریت دستگاه قضایی یکی از مواضعی است که میتواند واسطه انتقال فشارهای نامشروع بیرونی به ویژه از سوی قوه مجریه به درون دستگاه قضایی باشد، یا بر عکس خود به ابزاری برای فشار بر قضات رسیدگیکننده به دعاوی تبدیل شود.

علاوه بر استقلال قضایی که به طور سنتی در بحثهای مربوط به دستگاه قضایی همواره وجود داشته است، مفهوم دیگری که به تازگی مورد تأکید اندیشمندان قرار گرفته و لازمه کارکرد صحیح دستگاه قضایی شمرده میشود، پاسخگویی این دستگاه است. پاسخگویی عبارت از رابطه یک مجمع یا شورا با یک کنشگر است که طی آن کنشگر مکلف است رفتار خود را در مقابل آن مجمع یا شورا توضیح داده یا آن را توجیه کند و مجمع یا شورای یاد شده میتواند سؤالاتی را در خصوص رفتار کنشگر پرسیده و اطلاعاتی را از او مطالبه کند و درباره آنها قضاوت کرده و کنشگر را با عواقبی مواجه کند. (Bovens quoted in Jackson and Vannoni, no date:2)

کنشگر یاد شده میتواند یا قاضی باشد یا مقام اداری یا یک سازمان یا مجموعه‌ای از سازمان‌ها. مجمع یا شورای یاد‌شده نیز ممکن است یک گروه ذینفع باشد مانند عموم مردم و مراجعهکنندگان به دادگاهها یا گروه همکاران و همقطاران مانند قضات و دادستان‌ها، بازرسان یا ناظران و نظایر آنها. به این معنا صرفنظر از شخص قاضی، نهاد مدیریت دستگاه قضایی محل تلاقی دو مفهوم استقلال و پاسخ‌گویی میتواند باشد؛ به این معنا که اگر ساختار مدیریتی دستگاه قضایی به درستی سامان نیافته باشد ممکن است محل نفوذ و اعمال فشار سایر قوا و نیروهای موجود در جامعه باشد. از سوی دیگر، درصورتی‌که مدیریت دستگاه قضایی که بودجه، امکانات و در یک کلام منابع این دستگاه را در اختیار دارد به معنایی که در بالا ذکر شد پاسخگو نباشد، بیم آن می‌رود که دچار خودسری، فساد و سوءمدیریت شده و خود به عامل تهدیدکننده استقلال قضات و دستگاه قضایی تبدیل شود.

قوای مجریه و مقننه در نظامهای دموکراتیک به شیوههای مختلف در مقابل اختیاراتی که دارند پاسخگو هستند. مثلاً رئیسجمهور به عنوان مدیر ارشد قوه مجریه در نظامهای ریاستی به طور مستقیم در مقابل مردم و گاه در مقابل پارلمان پاسخ‌گوست. همچنین در نظامهای پارلمانی نخستوزیر و کابینه نیز به نحو غیرمستقیم یعنی در مقابل نمایندگان مردم پاسخگو هستند. در قوه مقننه نیز علاوه بر سازوکارهای درونسازمانی، نمایندگان در نهایت در مقابل موکلان خود در جریان برگزاری انتخابات پاسخگو هستند. اما چنین سازوکارهای پاسخگویی برای مدیران دستگاه قضایی همواره با استقلال دستگاه قضایی و ماهیت کارکرد آن مغایر تلقی میشود. به عبارت دیگر، از آنجایی که قضات اغلب به نحو انتصابی به کار قضا منصوب میشوند، پاسخگویی دموکراتیک در این دستگاه به سختی قابل تصور است. از سوی دیگر، دستگاه قضایی مانند سایر قوا از بودجه عمومی استفاده می‌کند، افرادی را اعم از قضات و کارمندان قضایی به خدمت میگیرد، واحدها، ابنیه و امکاناتی دارد و به طور کلی جهت انجام وظایف خاص خود اختیارات گستردهای دارد و در اموال عمومی تصرف میکند. از این رو این دستگاه نیز در مقابل نحوه هزینهکرد بودجه و اعمال اختیارات مانند سایر قوا باید پاسخگو باشد. بنابراین در دستگاه قضایی دو مطلوب رقیب خود نمایی میکنند؛ نخست لزوم حفظ استقلال دستگاه قضایی از یکسو و دیگری لزوم پاسخگویی مقاماتی که مدیریت این دستگاه را بر عهده دارند. اکنون این پرسش مطرح است که از حیث مدیریت این دستگاه چگونه میتوان میان این دو مطلوب رقیب آشتی برقرار کرد؟ چگونه میتوان ضمن حفظ استقلال دستگاه قضایی مدیران آن را نـیز پاسـخگو نگه داشت؟ به عبارت دیگر یکی از مواضع مهمی که مسئله استقـلال و پاسخگـویی به ویژه در مقابل سایر قوای حکومتی مطرح میشود در بحث مدیران و گردانندگان اصلی این دستگاه است؛ یعنی مقاماتی که وظیفه اعمال اختیارات مدیریتی و هزینهکرد منابع و بودجه را برعهده دارند. طراحی هر گونه ساختار مدیریتی بدون توجه به این دو ارزش مهم محکوم به شکست است. اکنون پرسش مهم این است که چگونه میتوان ساختار مدیریتی مستقل و در عین حال پاسخگو برای دستگاه قضایی طراحی کرد؟ در این پژوهش تلاش میشود با استفاده از مطالعات تطبیقی انجام شده در این حوزه تا حدی الگوی مطلوب شناسایی شود.

۱٫معنای مدیریت قضایی[۱]

منظور از مدیریت قضایی مجموعهای از اقدامات، تشریفات و ادارات است که به اداره سیستم دادگاهها میپردازند. این امر به طور سنتی به حوزههایی نظیر نظارت بر امر بودجه، انتصاب قضات، واگذاری پروندهها به قضات، تعیین تقویم کاری دادگاهها، نظارت بر عملکرد کارکنان غیرقضایی و نظایر آن مربوط است. در تعریفی دیگر مدیریت قضایی را میتوان به عنوان مجموعهای از سازمانها، نهادها و کارکنان توصیف کرد که تحت اقتدار حکومت قرار دارد و اجرای وظایفی در جهت تأمین نفع عمومی را برعهده دارند.[۲] برخی از نویسندگان در تعریف معنای مدیریت قضایی خاطر نشان کردهاند که « از منظر سازمانی مدیریت قضایی به معنای نهادهایی است که از قبل به موجب قوانین (اعم از قوانین اساسی و قوانین عادی یا نهادی) برای برقراری عدالت ایجاد شده‌اند، اما همچنین در معنای کلیتر کلیه نهادهایی را شامل میشوند که نه برای ایفای عدالت، بلکه به منظور مدیریت آن ایجاد شدهاند ( مانند وزارت‌خانه‌ها، شوراهای قضایی و نظایر آن)». (Berthier and Pauliat, 2004 : 7)

آنچه در این گزارش بدان تأکید میشود نهادهای مدیریت قضایی به معنای دوم هستند؛ یعنی نهادهایی که نه برای ایفای مستقیم عدالت، بلکه به منظور اداره و مدیریت آن برپا شدهاند.

اداره دستگاه قضایی به این معنا اغلب در اختیار وزارت دادگستری بوده است، اما این امر همواره از منظر تفکیک قوا مورد انتقاد قرار گرفته و مغایر با استقلال قضایی و قضات تلقی میشده است. مداخلات قوه مجریه در دستگاه قضایی معمولاً در چندین حوزه رخ میدهد که مهمترین آنها عبارتند از: انتصاب قضات و کارمندان قضایی و غیرقضایی، فرایند آموزش، ارتقاء و جابهجایی قضات، بودجه، سازماندهی، تشکیلات، کارکنان و امکانات دادگاهها و نظایر آن.

مطالعه منابع موجود در این زمینه به ویژه در کشورهای اروپایی نشان می‌دهد که برای تعادل بخشیدن میان استقلال و پاسخگویی نوعی تمایل به انتزاع بودجه و نظام مدیریتی دستگاه قضایی از قوه مجریه و ایجاد نهاد جدیدی به نام شوراهای قضایی برای ایفای این وظایف در دستور کار قرار گرفته است، هر چند همانطور که خواهیم دید میزان اختیارات این شوراها و ساختار آنها در کشورهای مختلف متفاوت است.

۱٫۱٫ مدلهای مختلف مدیریت دستگاه قضایی

ساختار مدیریتی دستگاه قضایی با توجه به نظام حکومتی هر کشوری متفاوت است، اما نوعی شباهت کلی در میان آنها قابل شناسایی است. “شیمون شیتریت” پنج دسته کلی از نظامهای مدیریتی که مسئولیت اداره دستگاه قضایی را بر عهده دارند شناسایی کرده است. در مدل اول مسئولیت اداره و مدیریت دستگاه قضایی به طور کامل بر عهده دستگاه اجرایی قرار دارد؛ مانند دستگاه قضایی در کشورهای اتریش و نروژ. در این مدل، یک نوع فرعی تعدیل یافته نیز وجود دارد که طی آن اداره عملی دستگاه قضایی بر عهده قضات است، اما ایشان در مقابل عملکرد خود در مقابل قوه مجریه مسئول هستند. رژیم اشغالگر قدس مثال بارز چنین مدلی است. در مدل دوم دستگاه اجرایی و قضایی به نحو اشتراکی مسئولیت اداره دستگاه قضایی را بر عهده دارند. شوراهای قضایی مهمترین و متداولترین ابزار اداره دستگاه قضایی در این مدل هستند که در بیشتر کشورهای اروپای قارهای و آمریکای لاتین متداول است. در مدل سوم مدیریت دستگاه قضایی صرفاً و منحصراً در اختیار دستگاه قضایی قرار دارد که این مدل خود به دو نوع فرعی تقسیم می شود: مدل فرعی اول که طی آن مدیریت دستگاه قضایی صرفاً در اختیار یک نفر قرار دارد، مانند دستگاه قضایی ایالت نیویورک و مدل فرعی دوم که این مسئولیت بر عهده یک نهاد شورایی و جمعی قرار داده میشود، مانند مدل دستگاه قضایی ایالات متحده آمریکا. مدل چهارم، مدل مسئولیت سهامی است که این مدل خود به دو نوع مدل فرعی تقسیم میشود: در مدل فرعی اول نوعی تقسیمبندی موضوعی وجود دارد که طی آن موضوعات خاصی در حوزه اختیارات هر یک از قوای مجریه و قضاییه قرار دارد. در مدل فرعی دوم نوعی تقسیمبندی افقی (میان دو قوه قضاییه و مجریه) وجود دارد که طی آن مدیریت دادگاههای عالیتر در حوزه اختیارات دستگاه قضایی و مدیریت دادگاههای پایینتر در حوزه اختیارات قوه مجریه است. مدیریت قضایی در کشورهای استرالیا، آلمان و کانادا از نوع اخیر هستند. در مدل پنجم، یک نهاد مستقل جداگانه برای اداره دستگاه قضایی ایجاد شده است، مانند نظام قضایی سوئد. (Shetreet, 1985) علیرغم آنکه این تقسیمبندی جامع و تفصیلی است، اما با توجه به اینکه پویایی مدل‌های مدیریتی دستگاههای قضایی بالاست و از تاریخ ارائه این تقسیمبندی (۱۹۸۵) زمان قابل توجهی میگذرد، نمیتوان آن را مبنای قابل اعتمادی دانست، زیرا بسیاری از نظامهای قضایی دستخوش تغییرات مدیریتی گسترده‌ای شدهاند، مانند نظام قضایی انگلستان و فرانسه. از این رو نوعی تقسیم‌بندی سادهتر که مبتنی بر مطالعات جدیدتر است، به شرح زیر مورد بررسی قرار میگیرد. این تقسیمبندی بر اساس میزان تمرکز اختیارات مدیریتی دستگاه قضایی در نهادهای مختلف در سه مدل تکبافت یا متمرکز، مدل غیرمتمرکز و مدل خودمختار مورد بررسی قرار میگیرد.

۱٫۱٫۱٫ مدل تکبافت یا متمرکز

بر اساس مدل تکبافت، اداره دستگاه قضایی منحصراً به وزارت دادگستری مربوط است. هیچ شورایی به هیچ عنوان برای مدیریت دستگاه قضایی وجود ندارد. بر اساس این الگو مدیریت نظام قضایی و توزیع منابع مالی در انحصار دولت قرار دارد که به نوعی یادآور برداشت کارکردی از تفکیک قواست که طی آن برقرای عدالت را کارکرد دولت میداند که به طور تنگاتنگی به قوه مجریه مربوط است. Berthier and Pauliat, 2004)) شماری از کشورهای اروپایی مانند اتریش، بوسنی و هرزگوین، ایسلند، لوکزامبورگ و سوییس در سطح فدرال از این مدل تبعیت میکنند. به عنوان نمونهای از مدل تکبافت نظام مدیریتی کشور اتریش به شرح زیر توضیح داده میشود:

اداره دستگاه قضایی در کشور اتریش بر عهده وزارت دادگستری فدرال این کشور است. وزیر دادگستری وظیفه مدیریت سیاسی، هماهنگی و نظارت عالیـه بر نظام قضایی را برعهده دارد. وزیر دادگستری وظایف یاد شده زیر را به کمک ۲۳۰ کارمند که در چهار مدیریت ستادی سازماندهی شدهاند، انجام میدهد. این چهار مدیریت ستادی عبارتند از:

الف: مدیریت کل (هماهنگی، حسابرسی، روابط عمومی، فنآوری اطلاعات عمومی و قضایی، مدیریت نظام قضایی و بودجه)[۳]؛

ب: مدیریت حقوق مدنی[۴]؛

ج: مدیریت پرسنل و خدمات کیفری[۵]:

د: مدیریت حقوق کیفری[۶].

یکی از وظایف مهم وزارت دادگستری فدرال عبارت است از تدوین و آماده‌سازی مصوبات تقنینی که عمدتاً شامل تهیه پیشنویس قوانین مدنی و کیفری است. از آنجا که این قوانین تأثیر زیادی بر زندگی شهروندان دارد، تلاش زیادی میشود تا جایی که ممکن است قوانین یاد شده از فرایند قانونگذاری روزمره جدا نگه داشته شود و احزاب سیاسی به نوعی اجماع در این باره دست یابند.

علاوه بر این، تضمین استقلال دستگاه قضایی یکی دیگر از کارکردهای وزارت دادگستری تلقی میشود. به این منظور قضات بر اساس معیارهای عینی از طریق وزیر دادگستری به سمت قضاوت منصوب میشوند. لازم به ذکر است که انتصاب قضات عالیرتبه از اختیارات رئیسجمهور فدرال است.

وزیر دادگستری همچنین مسئول و متولی حفظ و توسعه فعالیتهای دادگاها و سایر نهادهای قضایی است. این بدان معناست که منابع انسانی و مالی برای کار دادگاههای عادی، ادارات دادستانی عمومی و زندانها باید تضمین شود. ارتباط با نهادهای اتحادیه اروپایی که مستلزم تغییر در حوزههای گستردهای از قوانین است و نیز روابط بینالمللی در حوزههای قضایی از دیگر وظایف وزارت دادگستری است. (Federal Ministry of Justice, 2014)

به نظر میرسد بتوان مدیریت دستگاه قضایی در انگلستان را تا زمان تصویب اصلاحات اساسی سال ۲۰۰۵ در این دسته جای داد. تا سال ۲۰۰۵ لرد چانسلر که یکی از اعضای کابینه بود مسئولیت انتصاب قضات را برعهده داشت. او میزان حقوق و مستمری ایشان را تعیین میکرد و مسئولیت رسیدگی به شکایت علیه قضات و اجرای تدابیر و تنبیهات انضباطی ایشان را برعهده داشت. لرد چانسلر مسئول تهیه امکانات و اداره خدمات اداری دادگاهها نیز بود. البته لرد چانسلر بیش از آنکه نماینده دولت در دستگاه قضایی تلقی شود، نماینده قضات در کابینه بود. (Hazell, 2014: 1) اما همانطور که اشاره خواهد شد با اصلاحات اساسی سال ۲۰۰۵ به نظر میرسد مدل دستگاه قضایی انگلستان به سمت مدل غیرمتمرکز متمایل شده است.

۱٫۱٫۲٫ مدل غیرمتمرکز

منظور از مدل غیرمتمرکز توزیع صلاحیتهای عمده دستگاه قضایی میان چند نهاد مجزا از یکدیگر است. در این مدل شوراهای قضایی نقش مهم و تاثیرگذاری در مدیریت دستگاه قضایی ایفا میکنند. با توجه به اهمیت و رواج این مدل حداقل در میان کشورهای اروپایی مورد مطالعه در این گزارش، ابتدا به طور اختصار پیشینه تاریخی و تحول آنها مورد اشاره قرار میگیرد.

۱٫۱٫۲٫۱٫ سابقه تاریخی شکلگیری شوراهای قضایی و دلایل موجهه آنها

در میان کشورهای اروپایی، شورای عالی قضایی فرانسه از قدمت بسیار زیادی برخوردار است و سابقه آن به سال ۱۸۸۳ میلادی باز میگردد. مبنای اصلی تشکیل این شورا از لحاظ تاریخی به سوء استفاده از قدرت دستگاه قضایی پیش از انقلاب فرانسه باز میگردد. در قانون اساسی سال ۱۹۴۶، این شورا در انتصاب قضات واجد اختیار زیادی بود و وظیفه اداره پرسنل قضایی دستگاه فرانسه را برعهده داشت. در قانون اساسی سال ۱۹۵۸ از اقتدار و اختیارات این شورا کاسته شد، اما همانطور که اشاره خواهد شد در اصلاحات به عمل آمده در سال ۲۰۰۸ به منظور تأمین استقلال بیشتر این شورا، رئیسجمهور و نخستوزیر از ترکیب آن حذف شد (وکیلیان، ۱۳۹۲: ۲۰) و به موجب ماده ۶۵ قانون اساسی این کشور ترکیب آن به منظور تأمین استقلال بیشتر دستگاه قضایی و تقویت تفکیک قوا اصلاح شد.

شورای مشابهی در سال ۱۹۵۸ در ایتالیا برپا شد و پس از آن کشورهای اسپانیا و پرتغال در نیمه دهه ۱۹۷۰ این شوراها را ایجاد کردند. در حال حاضر بسیاری از کشورهای دارای نظام حقوق مدون در اروپا، آمریکای لاتین، آفریقا و خاورمیانه این قبیل شوراهای قضایی را به منظور تقویت استقلال نهادی دستگاه قضایی ایجاد کردهاند. ایده اولیه و اصلی، جدا نگه داشتن قضاوت و فرایندهای قضایی از فشارهای سیاسی بیرونی به ویژه از جانب قوه مجریه بوده است. «شوراهای قضایی ابزاری برای حفظ و ارتقاء استقلال قضایی {عمدتاً} از طریق گرفتن اختیار انتصاب قضات از قوه مجریه و سپردن آن به نهادی متشکل از قضات و اعضای سایر قوای مملکتی و حقوقدانان بوده است.» (Hammergren, 2002) البته لازم به ذکر است استقلال قضایی فقط به روابط برونقوهای دستگاه قضایی محدود نمیشود، بلکه استقلال قضایی ممکن است از درون قوه نیز مورد تهدید واقع شود؛ یعنی در صورتی که دستگاه قضایی از حیث ساختار درونی فاقد نظارت بوده یا تمامی اختیارات و منابع نزد مدیران این دستگاه متمرکز شود، چنین وضعیتی خود میتواند تهدیدکننده استقلال و بیطرفی قاضی باشد.

اما دلایل موجهه ایجاد چنین شوراهایی فقط تقویت استقلال و پاسخگویی دستگاه قضایی نبوده، بلکه ارتقای سطح کارآمدی در مدیریت دستگاه قضایی نیز یکی از دلایل اصلی تأسیس چنین شوراهایی برشمرده شده است (Autheman and Elena, 2004).

با این توضیح که انتقال وظایف مدیریتی دستگاه قضایی از قوه مجریه به این شوراها مانع از دخالت این قوه در امر قضا و در نتیجه افزایش استقلال قضایی می‌شود و انتقال این وظایف از قضات به این شورا نیز باعث فراغت قضات از امر اجرایی و مدیریتی و تمرکز هرچه بیشتر آنها بر کار قضاوت شده و فرایندهای اداری و مدیریت بودجه این دستگاه را بهبود میبخشد.

ایجاد شوراهای قضایی با این هدف بیشتر در کشورهای شمال اروپا به ویژه در دانمارک و سوئد رخ داد. در این کشورها هدف از ایجاد این شوراها اختصاصاً بهبود مدیریت و کنترل بیشتر و بهتر بر امور بودجهای و پرسنلی دستگاه قضایی بوده است. از این حیث منطق ایجاد شوراهای قضایی در کشورهایی نظیر فرانسه، ایتالیا، پرتغال و اسپانیا متفاوت بوده و اختیارات اجرایی همچنان در حوزه وزارت دادگستری باقی مانده است. در این کشورها دغدغه اصلی در ایجاد چنین شوراهایی تقویت استقلال قضات در امر رسیدگی به پروندههای قضایی بوده است. مثلاً در فرانسه و ایتالیا این شورا هیأتی است که مسئولیت انتصاب قضات را برعهده دارد در حالی که در کشورهای شمال اروپا مانند سوئد و دانمارک این شوراها در تهیه و تدوین بودجه دستگاه قضایی، مدیریت اداری و مالی، تهیه و تدارک بناها، آموزش کارکنان و اتوماسیون دستگاه قضایی نقش فعالی ایفا می‌کنند. به طور کلی میتوان گفت در اروپا نوعی گرایش در جهت ایجاد نهادهای مستقلی برای اداره و مدیریت دستگاه قضایی وجود دارد که شوراها مهمترین و متداولترین آنهاست. در گذشته این امور اغلب بر عهده وزارت دادگستری بود که مسئولیت پاسخگویی در مقابل اقدامات حوزه دادگستری در مقابل پارلمان را نیز برعهده داشت. (Voermans and Albers, 2003)

بر اساس مدل غیرمتمرکز، در اداره دستگاه قضایی نهادهای متمایز مشارکت میکنند؛ یعنی وزارت دادگستری که در این حوزه قدرتمندترین نهاد است و یک شورا که به نحو مشترک دستگاه قضایی را اداره میکنند. اکثریت قابل توجهی از کشورهای اروپایی این مدل را انتخاب کردهاند. مشکل اصلی این مدل میزان سهم مشارکت این دو نهاد در مدیریت دستگاه قضایی است، به این معنا که تقسیم قوا و صلاحیتها معمولاً به ضرر شورا و به نفع وزارت دادگستری است. نقش شوراهای عالی در این مدل اغلب به رسیدگی به امور قضات و دادستانها کاهش می‌یابد. به عبارت روشنتر انتصاب، ارتقا، مسایل انضباطی و آموزش شغلی از اصلیترین وظایف این شوراها به شمار میرود و مسایل اداری، مالی و قدرت سیاسی صرفاً در اختیار وزارت دادگستری است.(Berthier and Pauliat: 2004)

در ارمنستان شورای قضایی میتواند دربـاره عفو اعطاء شده به وسـیله رئیسجمهور اظهارنظر کند و نیز درباره برنامه‌های آموزشی قضات توصیههایی ارائه کند. فرانسه، آلبانی، کروواسی، نروژ، لهستان، اوکراین، جمهوری چک، روسیه، استونی از جمله کشورهایی هستند که میتوان آنها را در این مدل طبقهبندی کرد. در بلژیک شورای عالی قضایی صلاحیت اظهارنظر راجع به عملکرد سازمان دادگاهها را دارد و میتواند پیشنهادهایی در این باره ارائه دهد. همچنین این شورا وظیفه نظارت و بازرسی کلـی بر کـار دادگاهها را برعهده دارد و مـهمتر از همه اینکه میتواند به شکایات از عملکرد دادگاهها رسیدگی کند. در ترکیه شورای عالی قضات و دادستانهای عمومی میتوانند در خصوص پیشنهادهای وزیر دادگستری در رابطه با انحلال یک دادگاه یا اداره قضایی یا دادستانی یا تغییر صلاحیتهای یک دادگاه تصمیم نهایی را اتخاذ کند. در بلغارستان و اسپانیا شورای عالی قضایی اختیارات اصلی اداری را در نظام قضایی اعمال میکند. در بلغارستان این شورا اختیارات اصلی در باره بودجه را دارد و میتواند بودجه دستگاه قضایی را برای تقدیم به کابینه تدوین کند (ibid).

همچنین نظام فعلی مدیریت دستگاه قضایی در انگلستان همانطور که اشاره شد به مدل غیرمتمرکز تمایل پیدا کرده است به طوریکه طی اصلاحات اخیر، اختیار انتصاب قضات به کمیسیون مستقل انتصابات قضایی واگذار شد که از یک رئیس و چهارده عضو تشکیل میشود. بر اساس قوانین، رئیس کمیسیون باید از میان غیرقضات برگزیده شود و از ۱۴ عضو دیگر ۵ عضو باید قاضی، ۲ عضو از میان شاغلان حرفهای این حوزه یعنی یک وکیل و یک مشاور حقوقی، ۵ عضو از میان افراد عادی جامعه (غیرقاضی یا وکیل و مشاور حقوقی)، یک عضو از میان اعضای دیوانهای اداری و یک عضو از میان قضات غیرحرفهای دادگاهها باشند. همچنین در ساختار جدید دستگاه قضایی، وزارت دادگستری علاوه بر اینکه پشتیبانی مالی و تدارکاتی قوه قضاییه را بر عهده دارد، مسئول تدوین سیاستهایی در حوزههای کیفری، مدنی، خانوادگی و نظام قضایی اداری نیز هست. (وکیلیان،۱۳۹۲: ۱۴) در ادامه شورای عالی قـضایی فرانـسه به عـنوان اولیـن نـمونه از ایـن قبـیل شوراها مورد بررسی قرار میگیرد.

۱٫۱٫۲٫۲٫ شورای عالی قضایی فرانسه

اولین شورای قضایی در اروپا که صرفاً یک نهاد انضباطی بود در سال ۱۸۸۳ ایجاد شد. شورای قضایی با کارکردهای گسترده در فرانسه از سال ۱۹۴۶ به وجود آمد که هدف اصلی آن سامان دادن به رابطه دستگاه قضایی با حوزه سیاست و جلوگیری از دخالت گسترده مقامات قوه مجریه در دستگاه قضایی بود. در واقع زمینه نوعی تفکیک نهادی دستگاه قضایی و قوه مجریه از طریق ایجاد چنین شورایی فراهم شد. این شورا مسئولیت اداره کارکنان قضایی را برعهده داشت، اما قضات در این شورا در اقلیت بودند. موجودیت این شورا در قانون اساسی سال ۱۹۵۸ همچنان حفظ شد، با این تفاوت که انتصاب کلیه اعضای این شورا در اختیار رئیسجمهور قرار گرفت و در آن بر اختیارات گسترده وزیر دادگستری و قضات عالیرتبه تأکید شد. (Benvenuti, 2012: 21) در این قانون رئیس‌جمهور و نخستوزیر عضو این شورا بودند. در اصلاحات قانون اساسی در سال ۲۰۰۸، رئیسجمهور و نخستوزیر از ترکیب شورا حذف شدند و ترکیب شورای عالی قضایی به شرح زیر تعیین شد: مطابق ماده ۶۵ قانون اساسی فرانسه، شورای عالی قضایی متشکل است از دو بخش: نخست بخش مربوط به قضات و دوم بخش مربوط به دادستانهای عمومی. ریاست بخش قضات را رئیس دیوان‌عالی کشور برعهده دارد. علاوه بر این مقام، سایر اعضای شورا عبارتند از: پنج قاضی، یک دادستان عمومی، یکی از اعضای شورای دولتی به انتخاب این شورا، یک وکیل و نیز شش نفر از شهروندان واجد شرایط که عضو سه قوه نباشند. رئیسجمهور، رئیس مجمع ملی ( مجلس نمایندگان) و رئیس مجلس سنا هر کدام دو نفر از شهروندان یاد شده را انتخاب میکنند. لازم به ذکر است که انتصاب شهروندان از سوی رؤسای هر یک از مجلسین با مشورت کمیسیونهای داخلی هر یک از دو مجلس انجام میشود. (French Constitution, art 65)

ترکیب شورای عالی قضایی در بخش دادستانها به شرح زیر است: دادستان کل که ریاست این شورا را نیز برعهده دارد، پنج نفر از دادستانهای عمومی، یک نفر قاضی، یک نفر از شورای دولتی، یک وکیل، و شش نفر از شهروندان به ترتیبی که در بالا بدان اشاره شد.

مطابق ماده ۶۴ قانون اساسی فرانسه، رئیسجمهور ضامن استقلال دستگاه قضایی اعلام شده است که شورای عالی قضایی او را در کار کمک میکند. به موجب ماده ۶۵، وزیر دادگستری میتواند در صحن شورای ملی قضایی شرکت نماید. انتصاب قضات و دادستانهای عمومی در اختیار این شورا قرار دارد. به عبارت دیگر انتصاب قضات در اختیار وزیر دادگستری قرار دارد، اما این امر باید مورد تأیید شورای عالی قضایی قرار گیرد. همچنین انتصاب رئیس دیوان‌عالی کشور و رئیس دادگاه تجدیدنظر مستقیماً در اختیار این شورا قرار دارد. شورای ‌عالی قضایی فرانسه اختیارات انضباطی و نظارت بر رفتار قضات را نیز برعهده دارد.

به طور کلی میتوان گفت مدیریت دستگاه قضایی در فرانسه به صورت غیرمتمرکز است که وزارت دادگستری در آن نقش عمدهای دارد، اما این نقش با حضور شورای عالی قضایی بسیار تعدیل شده است. بودجه دستگاه قضایی از سوی وزیر دادگستری به پارلمان پیشنهاد میشود. بنابراین به جز دادگاههای اداری و دادگاه قانون اساسی که از نوعی استقلال بودجهای برخودار هستند، سایر دادگاهها از نظر بودجهای به دولت وابسته هستند. (Canivet, no date)

۱٫۱٫۳٫ مدل مدیریتی خودمختار

در این مدل شوراهای عالی قضایی اختیارات وسیعتری در حوزههای قضایی، سازمانی و عملکرد دادگاهها دارند. نمونه این قبیل کشورها عبارتند از دانمارک، مجارستان، ایرلند، هلند و سوئد. در دانمارک از سال ۱۹۹۸ دولت امتیاز مدیریتی خود بر دستگاه قضایی را از دست داده است و آن را به یک نهاد مستقل به نام نهاد مدیریت دادگاهها[۷] واگذار کرده است. در هلند شورای مدیریت قضایی مسئول اداره امور روزمره دادگاههاست. این نهاد همتای نهاد یادشده در دانمارک است و وظیفه آمادهسازی دادگاه برای حصول اطمینان از کارآمدی آنها را نیز برعهده دارد تا جایی که میتوان آن را نهاد تنظیمگر قضایی محسوب کرد. به طور کلی میتوان گفت مدل اخیر بیشتر در کشورهای اروپای شمالی متداول است. در این سیستم شوراهای عالی قضایی بیشتر بر روی اعمالی متمرکز هستند که به ویژه از رهگذر ارزیابی عملکرد دادگاهها منتهی به افزایش کارآمدی نظام قضایی میشود. بنابراین هدف نهایی این مدل ضمن ارتقاء سطح استقلال تکتک قضات و نیز افزایش استقلال دستگاه قضایی، افزایش کارآمدی دستگاه قضایی است. (Berthier and Pauliat: 2004)

در ایرلند اداره خدمات دادگاه[۸] مسئولیت مدیریت دادگاهها را برعهده دارد. این نهاد میتواند اهدافی را برای دادگاهها ترسیم کرده و روشهای دستیابی به آن اهداف را خود تعیین کند. در مجارستان نیز شورای ملی قضایی بودجه بخش دادگستری را کنترل کرده و بر کار دادگاهها نظارت میکند.[۹] در ادامه کشور دانمارک به عنوان نمونهای از این قبیل کشورها مورد مطالعه بیشتری قرار میگیرد.

شورای قضایی دانمارک[۱۰] پس از این ایجاد این قبیل شوراها در سوئد و ایرلند در سال ۱۹۹۹ شکل گرفت. این شورا به ریاست یک دبیر کل و پنج عضو از بخش‌های مختلف دستگاه قضایی (دیوانعالی، دادگاههای تجدیدنظر، دادگاههای ناحیه، دادگاههای ایالتی و دادگاههای ویژه)، دو عضو از میان کارمندان قضایی دادگاهها، و دو عضو از میان کارمندان دفتری دادگاهها، یک حقوقدان و دو عضو با سابقه مدیریتی در شورای قضایی تشکیل میشود. وزیر دادگستری اعضای این شورا را برای مدت چهار سال منصوب میکند. اعضای این شورا نمیتوانند همزمان نماینده پارلمان، عضو هیأت دولت دانمارک یا هر نهاد نمایندگی دیگر در سطح محلی باشند. یکی از وظایف اصلی این شورا تعیین بودجه دادگاههای مختلف دانمارک در چارچوب بودجه تصویب شده برای آنها در پارلمان است. برخی اقلام مانند حقوق و دستمزدها و ردیفهای اصلی اداره دادگاهها در قانون بودجه تعیین شده است. این شورا وظیفه توزیع، نظارت و توجیه مخارج بودجه در دادگاهها را برعهده دارد. شورا در این کار باید قوانین مالی دولت را رعایت کند. همچنین این شورا خود تحت نظارت حسابرس کل دانمارک و حسابرسان حسابهای عمومی است. هزینهکرد بودجه تا جایی که ممکن است به صورت غیرمتمرکز به مدیران هر یک از دادگاهها واگذار شده است. هر سال این شورا گزارشی را در خصوص هزینه‌کرد بودجه برای وزیر دادگستری ارسال و وزیر یاد شده نیز آن را به پارلمان تقدیم میکند. هیأت مدیره این شورا در هر سال در چارچوب برنامه راهبردی بلند مـدت، بودجه پیشنهادی سالانه را برای وزیر دادگستری ارسـال میکـند. علاوه بر اختیارات بودجهای به شرح بالا، شورای قضایی دانمارک صلاحیت کلی اداره دستگاه قضایی این کشور را دارد. این شورا موظف است کمیسیون مستقل انتخاب قضات را که مستقل از شورای قضایی دانمارک است و در خصوص انتصاب قضات به وزیر دادگستری مشاوره میدهد، پشتیبانی اداری کند. به طور کلی این شورا در حوزههای سیاستگذاری، مدیریت پرسنل، مشاوره به وزیر دادگستری، تهیه و تدارک ساختمانها و ایمنی آنها، اتوماسیون، حسابرسی، ارائه اطلاعات اداری، سیاست بودجهای، توزیع بودجهها، رسیدگی به مخارج و نظایر آن نقش فعالی برعهده دارد.Vormans and Albers, 2003) )

در سوئد نیز وظیفه اداره و مدیریت دادگاهها بر عهده اداره دادگاههای ملی سوئد[۱۱] است که هم از نظر ترکیب و هم از نظر کارکرد بسیار شبیه نهاد مدیریت دادگاهها در دانمارک است. این اداره به عنوان یک نهاد مستقل که در سال ۱۹۷۵ تأسیس شده است، مسئولیت اصلی تأمین نیروی انسانی و امکانات اداری و نیز برگزاری دورههای آموزشی برای قضات و نظارت بر کار کارکنان اداری دادگاهها و نظایر آن را برعهده دارد. البته این اداره در قبال انجام وظایف خود به دولت پاسخ‌گوست. از این جهت این اداره تلاش میکند به اهدافی که دولت در بخش قضایی در نظر گرفته است، دست پیدا کند. تا سال ۲۰۰۸ هیأت مدیره این اداره متشکل از کمتر از ده نفر بود که از سوی دولت از درون دستگاه قضایی، سیاست‌مداران و شاغلان به حرف حقوقی انتخاب میشدند. اما اکنون این هیأت جای خود را به یک شورای مشورتی داده است که بر کار این اداره نظارت کرده و توصیه‌هایی را به دبیرکل آن ارائه میدهند. دبیرکل این اداره نیز قبل از انتصاب به این سمت باید قاضی دادگاه تجدیدنظر باشد. شورای مشورتی یادشده نیز متشکل از ۹ نفر است که فقط سه نفر از آنها تصدی سمت قضایی را دارند و سایرین عمدتاً از میان سیاستمداران و حقوقدانان هستند. (Adenitire, no date)

لازم به ذکر است که این اداره از هشت بخش به شرح زیر تشکیل شده است: بخش مالی، بخش منابع انسانی، بخش توسعه، بخش فنآوری اطلاعات، بخش روابط عمومی، بخش اداری و بخش حقوقی؛ این اداره همچنین واجد یک حسابرس داخلی نیز هست.[۱۲]

ترکیب اعضای شوراهای قضایی

صرف وجود شورای قضایی در ساختار مدیریتی دستگاه قضایی تضمینکننده استقلال آن نیست، بلکه نوعی اجماع وجود دارد که اکثریت اعضای آن باید متشکل از قضات باشند. علاوه بر قضات باید در این شورا نمایندگانی از دولت و جامعه مدنی نیز وجود داشته باشند. (Berthier and Pauliat: 2004)

همانطور که ذکر شد یکی از دلایل اصلی تأسیس شوراهای قضایی ضرورت جدا نگهداشتن قضات و فرایندهای قضایی از فشارهای بیرونی بوده است. تأمین چنین مقصودی وقتی میسر است که اکثریت اعضای آن از میان قضات باشند و ایشان را در این شورا نمایندگی کنند. علاوه بر ایشان، نمایندگانی از سایر قوای حکومت مانند قوه مجریه و مقننه باید در این شورا عضویت داشته باشند؛ مثلاً در ایتالیا و جمهوری دومنیکن رئیس قوه مجریه عضو این شورا هستند. همچنین در لیتوانی، اوکراین و لهستان وزیر دادگستری در این شورا عضویت دارد. در استونی نمایندگان مجلس در شورای قضایی عضویت دارند. در میان کشورهای غیراروپایی، آرژانتین نیز چنین است. در میان اعضای این شورا بعضاً افرادی خارج از حکومت نیز عضویت دارند؛ مثلاً وکلای دادگستری یا استادان حقوق از جمله این افراد هستند. در بلژیک، ایتالیا و مقدونیه استادان حقوق، عضو شورای قضایی هستند. Garoupa and Ginsburg, 2008))

علاوه بر ترکیب اعضای شورای قضایی نحوه انتخاب ایشـان نیـز در رسیدن به مقصود نهایی از ایجاد آنها بسیار حائز اهمیت است. در برخی از اسناد مانند منشور اروپایی توصیه شده است که اعضای این شورا به وسیله همکاران ایشان انتخاب شوند. در اعلامیه پارلمو توصیه شده است که اکثریت قضات از سوی همکاران ایشان و چهرههای معروف عضو شورا که جزء جامعه مدنی محسوب میشوند از طریق پارلمان انتخاب شوند. نوعی اجماع در این باره وجود دارد که که دوره خدمت اعضا در شورا باید به اندازه کافی طولانی باشد که استقلال آنها را تضمین کند و از طرف دیگر چنان کوتاه باشد که ضرورت پاسخگویی ایشان نیز تأمین شود. Ibid))

وظایف و اختیارت شوراهای قضایی

وظایف و اختیارات شوراها از کشوری به کشور دیگر و در مناطق مختلف جهان متفاوت است. با این وجود فهرست زیر مهمترین وظایف و اختیارات شوراها را تشکیل میدهند. بدیهی است فهرست یادشده میتواند بر حسب مورد کوتاهتر یا بلندتر باشد.

۳٫۱٫ انتخاب و انتصاب قضات

یکی از عناصر اصلی استقلال قضایی امکان انتصاب قضات بدون دخالت سایر قوا و مقامات سیاسی است. در مواردی نیز که این انتصاب از نظر اداری به وسیله مقامات قوه مجریه و به طور خاص وزیر دادگستری انجام میشود، باید نهاد مستقلی وجود داشته باشد که به وزیر یاد شده افرادی را برای این سمت پیشنهاد کند و در عمل از این نظر تبعیت شود. البته این شیوه انتخاب قضات به شرطی مورد پذیرش است که معیارهای عینی برای انتخاب یا انتصاب آنها وجود داشته باشد. عدموجود چنین معیارهایی ممکن است موجب بروز تبعیض و دخالت ترجیحات سیاسی در این امر شود. در کشورهای اروپای شرقی و آمریکای لاتین شوراهای قضایی از طریق بررسی صلاحیت نامزدهای این سمت و پیشنهاد نامزدهای منتخب به مقامات صالح در انتخاب قضات دیوان‌عالی و دادگاههای تالی مشارکت میکنند.

۳٫۲٫آموزش، ارزیابی و ارتقاء قضات

در بسیاری از کشورها آموزش و آماده کردن قضات برای به عهده گرفتن مشاغل قضایی به شوراهای قضایی واگذار شده است. علاوه بر این در برخی از کشورها مانند فرانسه، ایتالیا، بلغارستان و رومانی وظیفه ارزیابی و ارتقاء قضات نیز به این شوراها سپرده شده است.

۳٫۳٫ مسائل انضباطی و رفتاری قضات

تحقیق و بررسی درباره عملکرد قضات و اعمال تدابیر انضباطی با استقلال قضایی ارتباط تنگاتنگی دارد. از این رو واگذاری این امر به یک نهاد مستقل مانند شوراهای قضایی با کیفیتی که در بالا ذکر شد، ضروری به نظر میرسد. واگذاری این کارکرد به شورای مستقلی مانند آنچه موضوع این گزارش است از این جهت اهمیت دارد که اعمال تدابیر انضباطی میتواند به سرعت و به آسانی به اهرم خطرناکی برای اعمال نفوذ ناروا بر روی قضات تبـدیل شـود. بـرای نمونه «شورای عالی قضایی فرانسه در بخش قضایی وظیفه رسیدگی به تخلفات انتظامی قضات را برعهده دارد با این توضیح که هرگاه قضات مرتکب عمل خلافی شوند وزیر دادگستری واحد بازرسی تخلفات را مأمور رسیدگی میکند که این واحد مستقیماً زیر نظر وزیر دادگستری فعالیت میکند. ارجاع پرونده تخلف انتظامی به شورای عالی قضایی جهت رسیدگی و صدور رأی از طریق وزیر دادگستری انجام میشود. این شورا تا حد ابطال حکم قضایی قضات میتواند تصمیمگیری کند.» (وکیلیان، ۱۳۹۲: ۲۲)

۳٫۴٫اداره دادگاهها و کنترل بودجه

در برخی از کشورها مسائل اداری و بودجهای دستگاه قضایی از وزارت دادگستری یا دیوانهای عالی گرفته شده و به شوراهای قضایی واگذار شده است. در کشورهایی که این قبیل اختیارت از وزارت دادگستری گرفته شده، این کار با هدف کاستن از دخالتهای برونقوهای به ویژه مداخلات قوه مجریه در قوه قضاییه بوده است. در کشورهایی که این وظایف از دیوانهای عالی به شوراهای قضایی واگذار شده، این امر به منظور تمرکز بیشتر دیوانها بر ایفای عملکرد قضایی انجام شده است. برای مثال، در بیشتر کشورهای اروپای شرقی مقصود اصلی کاستن از دخالتهای قوه مجریه در قوه قضاییه بوده است. در مجارستان قانون اصلاح دادگاهها مصوب سال ۱۹۹۷ با تأسیس یک شورای ملی قضایی مسائل اداری و بودجهای دادگاهها را به این نهاد واگذار کرد. در برخی از کشورهای اروپایی مانند سوئد و دانمارک شوراهای قضایی صرفاً و منحصراً مسئولیت اداری و بودجهای دستگاه قضایی را برعهده دارند. در این کشورها انتقال این مسئولیتها به این شوراها در افزایش کارآمدی دادگاهها سهم به سزایی داشته است.

۳٫۵٫ سیاستگذاری و دسترسی به اطلاعات

برخی از شوراهای قضایی وظیفه تدوین سیاستهای قضایی و ارائه مشاوره به وزارت دادگستری در موضوعات قضایی را نیز برعهده دارند. البته سیاستگذاری همواره در اختیار وزارت دادگستری به عنوان بخشی از دولت است، اما امروزه شوراها به عنوان نهادهای تخصصی مشورتی وزارت دادگستری را در این کار یاری میدهند. علاوه بر این، این شوراها نقش مهمی در افزایش دسترسی مردم به اطلاعات مربوط به دستگاه قضایی ایفاء میکنند. لازم به ذکر است در خصوص پاسخگویی دستگاه قضایی این ایده مطرح شده است که رسیدگی علنی دادگاهها به پرونده‌های قضایی و حضور آزاد رسانهها برای گزارش کامل این محاکمات و امکان بررسی آرای دادگاهها به وسیله منتقدین و دسترسی آزاد محققین به آرای دادگاهها میتواند پاسخگویی دستگاه قضایی را جامه عمل بپوشاند و در این صورت چندان نیازی به استقلال مدیریتی نیست. با وجود این تحقق پاسخگویی دستگاه قضایی، چه پاسخگویی مدیریتی و چه قضایی، از کارکردهای مهم شوراهای قضایی تلقی میشود Garoupa and Ginsburg 2008)).

نتیجه

این گزارش بر آن بود تا از رهگذر مطالعه تطبیقی، نظام مدیریتی دستگاه‌های قضایی را به ویژه در کشورهای اروپای قارهای مورد بررسی قرار دهد. مسئله اصلی مورد بررسی در این گزارش این بود که چگونه میتوان ساختاری را برای مدیریت دستگاه قضایی طراحی کرد که ضمن حفظ استقلال، بتوان آن را پاسخگو نگه داشت. بر اساس یافتههای این گزارش نوعی گرایش به اداره شورایی و مشارکتی دستگاه قضایی حداقل در میان کشورهای اروپایی مورد اشاره به چشم میخورد. این گرایش اداره شورایی دستگاه قضایی نه فقط به منظور تأمین استقلال و پاسخگویی آن، بلکه در جهت ارتقای سطح کارآمدی آن نیز هست. در موارد معدودی اختیارات مدیریتی دستگاه قضایی به یک فرد واگذار نشده است. بر عکس نوعی گرایش به برپایی نهادهای مستقل در درون دستگاه قضایی وجود دارد که بخشی از وظایف مدیریتی این دستگاه را برعهده دارند. بارزترین مثال از این دست، کمیسیونهای مستقل انتصاب یا انتخاب قضات هستند که جدیدترین نوع آن در نظام قضایی انگلستان برپا شده است. در عین حال علیرغم گرایش به نوعی استقلال در دستگاه قضایی در هیچ مورد این استقلال کامل نبوده است. به عبارت دیگر دستکم یافتههای این گزارش نشان میدهد در هیچ مورد دستگاه قضایی به طور کامل و مطلق از سایر قوای حکومت به ویژه قوه مجریه جدا نشده اسـت بر عکس مشارکت سایر قوا و جامعه مدنی به عنوان تکنیک اصلی تأمین استقلال و پاسخگویی این دستگاه مورد استفاده قرار گرفته است. از همین رو در اکثر موارد در ترکیب اصلی شوراهای قضایی که بار اصلی مدیریت این دستگاه را برعهده دارند، تعدادی از اعضا، ولو در اقلیت، از میان اساتید حقوق، وکلا و شاغـلان به حرف مختلف حقوقی به چشم میخورند. به نظر میرسد فلسفه این کار سهیم کردن بخش بزرگی از جامعه به ویژه ذینفعان نظام قضایی در فرایند مدیریت این دستگاه است. به طور کلی رویکرد غالب این است که اداره دستگاه قضایی به نحو مشارکتی باشد به طوری که این دستگاه در انحصار گروه خاصی ولو قضات در نیاید. به همین سبب میتوان گفت شوراهای قضایی با توجه به ترکیب خود مستقل هستند و هیچ قوه یا نهادی نمیتواند آن را به طور کامل به خود اختصاص دهد یا آن را در انحصار خود درآورد.

در کشورهای مورد مطالعه، شوراهای قضایی مهمترین اختیارات مدیریتی را اعمال میکنند تا جایی که نوعی فراغت برای امور قضایی برای قضات وجود دارد و از درگیر کردن آنها در امور اجرایی اجتناب میشود. بر عکس شوراها نیز از دخالت در امور قضایی و پروندههای قضایی به کلی مبرا هستند. البته باید خاطر نشان کرد که گرایش آشکاری وجود دارد که تعداد اعضای دارای تصدی شغل قضاوت در این شوراها افزایش یابد. این بدان معناست که نمیتوان امور اجرایی و قضایی دستگاه قضایی را صد در صد از هم جدا و تأثیر آنها را بر یکدیگر کاملاً خنثی کرد. لذا دخالت قضات به عنوان مهمترین رکن دستگاه قضایی از طریق افزایش تعداد و اختیارات آنها در شوراها تقویت شده است. از سوی دیگر دخالت وزارت دادگستری در امور قضایی به ویژه در انتصابات قضایی در این کشورها به حداقل کاهش یافته، اگرچه در امور اداری دخالت و مشارکت آنها همچنان گسترده است. میزان قدرت وزرای دادگستری در کشورهای مختلف به یک اندازه نیست و متفاوت است با این حال در هیچ کشوری وزارت دادگستری از دخالت در امور اداری و مدیریت این دستگاه به نحو مطلق کنار گذاشته نشده است. به عبارت دیگر نوعی نظام نظارت و تعادل از طریق ترکیب متنوع شوراها یا مشارکت نهادهای مختلف در مدیریت دستگاه قضایی به چشم میخورد. این امر از یک سو مانع از اعمال نفوذ سایر قوا در کار رسیدگی قضایی و از سوی دیگر مانع اداره خودسرانه دستگاه قضایی است. برای مثال، همانطور که در بالا اشاره شد در کشور فرانسه اعمال تدابیر انضباطی بر قضات با مشارکت وزارت دادگستری و شورایعالی قضایی انجام میشود. در اغلب موارد شوراها به طور گستردهای در آموزش و انتصاب قضات و پرسنل قضایی و غیرقضایی دستگاه قضایی مشارکت مستقیم یا غیرمستقیم دارند؛ همچنین در سیاستگذاری برای بخش قضا مشارکت فعالانه دارند و در تنظیم بودجه و امکانات آن از طریق مشارکت با وزارت دادگستری به نحو مؤثری ایفای نقش میکنند. از جمله موارد قابل ذکر آنکه این شوراها در اغلب موارد وسیله ارتقای کیفیت کار دستگاه قضایی هستند و از این جهت برای بودجهای که از دولت دریافت میکنند در مقابل دولت یا پارلمان مسئول هستند.

در پایان میتوان ادعا کرد امروزه انتقال اختیارات مدیریتی به شوراهای مستقل و اداره دستگاه قضایی به نحو غیرمتمرکز، الگوی غالب حاکم بر مدیریت این دستگاه به منظور تأمین استقلال نهادی و پاسخگویی آن است. با این حال پیروی از چنین رویکردی بدون زمینهسازی سازمانی و آمادگی ذهنی مدیران این دستگاه برای واگذاری اختیارات به شوراهای قضایی به سادگی قابل امکان نیست.

———————————————————————

منابع

وکیلیان، حسن (۱۳۹۲)، نگاهی به سازمان و تحولات ساختاری دستگاه قضایی؛ بررسی موردی نظام‌های آمریکا، انگلستان، فرانسه و آلمان، تهران: پژوهشگاه قوه قضاییه.

Adenitire, J., (no date), Judicial independence in Europe the Swedish, Italian and German perspectives, available online at:

https://www.ucl.ac.uk/ …/judicial-independenc…

Autheman, V. and Elena, S., (2004), Global best practices: judicial councils, United States Agency for International Development, available online at:

Pdf.usaid.gov/pdf_docs/PBAAB591.pdf

Benvenuti, S. (2012), The French and Italian High Council for Judiciary observations drawn from the analysis of their staff and activity (1947-2011), available at:

http://papers.ssrn.com/sol3/papers.cfm?abstract_id=2324194

Berthier, L., Pauliat, H., (2004), Administration and management of judicial system in Europe, available at: www.coe.int/t/dghl/…/cepej/…/Etudes10Admin_en.pdf

Canivet, G., (no date), Effective protection of the independence of the judiciary in France. available at:

www.rug.nl/…/2_on_JUDICIAL_AND_QUSAI_JUDICI_3.pdf

Federal Ministry of Justice, (2014), The Austrian judicial system, available at:

www.justiz.gv.at/…de…/broschuere_justiz_en_download.pdf

French Constitution, available online at:

http://www.servat.unibe.ch/icl/fr00000_.html

French legal system, (2012), available at:

www.justice.gouv.fr/art_pix/french_legal_system.pdf

Garoupa, N., Ginsburg, T., (2008), Judicial Councils and judicial independence, Chicago, University of Chicago.

Hammergren, L., (2002), Do judicial councils further judicial reform? Lessons from Latin America, available at:

law.wisc.edu/gls/lhdjc.pdf

Hazell, R., (2014), Judicial independence and accountability in the UK, available at:

https://www.ucl.ac.uk/…/judicial-independenc…

Jackson, D. A., Vannoni, M., (no date), Effective and accountable administration, available at:

effectius.com/…admin/…/EffectiveandAccountableJudicialAdministration…

Shetreet, S., (1985), Judicial independence: New conceptual dimensions and contemporary challenges, in judicial independence: the contemporary debate, S. Shetreet and J. Deschenes (eds), Dordrecht: Kluwer Law International. Available at:

https://books.google.com/books?isbn=9024731828

Voermans, W. Albers, P., (2003), Councils for the judiciary in EU Countries, available at:

www.coe.int/t/dghl/…/CouncilOfJusticeEurope_en.pdf

* تهیه و تدوین: حسن وکیلیان ویراستار: مهدی مرادی برلیان

ناظر علمی: دکتر اسدالله یاوری

[۱]. Judicial administration

[۲]. www.law.cornell.edu/wex/judicial_administration

[۳]. Directorate General co-ordination, auditing, public relations, general and judicial information technology, managing the judicial system, and budget)

[۴]. Directorate for Civil Law

[۵]. Directorate for Personnel and Penal Services

[۶]. Directorate for Criminal Law

[۷].The Court Administration

[۸]. The Court Service

[۹]. The National Council for Judiciary

[۱۰]. Domstolsstyrelsen

[۱۱]. Domstolsverket (DV)

[۱۲]. www. domstol . se / funktioner / english / the – swedish – national – courts -administration/