وکیل حجت اله کریمیان

وکیل پایه یک دادگستری (اصفهان)
وکالت تخصصی در دعاوی کیفری

موبایل: 09132100173

نظام حقوقی هماهنگی و انتظام روابط میان دیوان محاسبات کشور و سازمان بازرسی کل کشور

برگرفته از نشست های حقوقی سایت قوه قضاییه: IJRI.EADL.IR

نظام حقوقی هماهنگی و انتظام روابط میان دیوان محاسبات کشور و سازمان بازرسی کل کشور

مقدمه

در نظامهای سیاسی مبتنی بر نظریه تفکیک قوا، سعی بر آن است که با طراحی سازوکارهای نظارت متقابل قوای حکومتی بر یکدیگر، احتمال وقوع فساد، سوءاستفاده از قدرت و استبداد به حداقل ممکن کاهش یابد. هریک از قوای حکومتی با در اختیار داشتن ابزارهای نظارتی، نحوه اعمال صلاحیتهای قانونی سایر قوا و مراجع حکومتی را کنترل مینمایند تا بدین طریق، زمینه رعایت همه جانبه اصل حاکمیت قانون در نظام سیاسی فراهم شود. البته این امر به معنای عدم پیشبینی سازوکارهای نظارتی درون سازمانی و درون قوهای نیست. نظارت و کنترل به عنوان یکی از لوازم مدیریت هر سازمان و دستگاهی (اعم از دولتی و غیردولتی) در صلاحیت مدیران و مسئولان واحدهای مربوط نیز قرار دارد.

هریک از نظامهای سیاسی متناسب با نوع برداشت مورد نظر از نظریه تفکیک قوا و ویژگیهای نظام مربوط، ترتیبات خاصی را برای نظارت بر عملکرد قوا بر یکدیگر در نظر میگیرند. مجموعه سازوکارهای مزبور، نظام نظارت و کنترل را تشکیل می‌دهند. تمامی مراجع، مقامات و نهادهایی که با کارویژه نظارت و کنترل به وجود آمدهاند و همچنین آنهایی که کارکردشان به صورت غیرمستقیم موجب کنترل نهادها و قوای حکومتی میشود، در کنار یکدیگر برای اهداف مشترکی فعالیت می‌کنند که از آن جمله میتوان به کنترل قدرت، جلوگیری از سوءاستفاده از قدرت، فراهمکردن زمینه برخورد با تخلفات و در نهایت، ارتقای عملکرد و سلامت دستگاههای دولتی با ارزیابی منظم فعالیتهای آنها، اشاره کرد. نهادها و مراجع مزبور گرچه در انجام وظایف خود به نحو مستقل عمل میکنند، اما این امر به معنای عدم لزوم وجود ارتباط و حسب مورد، همکاری میان آنها برای تحقق اهداف مشترکشان نیست. در صورت وقوع فساد یا تخلفی در دستگاههای دولتی، علاوه بر محکومیت مرتکبان و مسئولان و مدیران واحد ذیربط، نظام نظارتی نیز مورد انتقاد قرار میگیرد. اساساً مراجع نظارتی برونسازمانی و برونقوهای، به این دلیل تشکیل شدهاند که چنانچه مسئولان دستگاههای دولتی و نهادهای درون‌قوه‌ای به وظایف خود در کنترل و نظارت بر عملکرد دستگاه تحت سرپرستی یا نظارتشان به نحو مقتضی عمل نکردند، بتوان با وارد کردن مراجع نظارتی برونسازمانی، زمینه پیشگیری، شناسایی و برخورد با تخلفات را فراهم کرد.

با عنایت به تعداد کمتر مراجع نظارتی نسبت به دستگاههای مشمول نظارت و بازرسی و محدودیت امکانات مراجع یادشده، ضرورت کارآمدی نظام نظارتی بیش از پیش نمایان میشود. گستردگی مراجع و دستگاههای دولتی و غیردولتی مشمول نظارت و بازرسی، پراکندگی جغرافیایی نهاهای مزبور و بالابودن حجم و تنوع فعالیتهای مشمول نظارت، نیل به اهداف مورد نظر از طراحی نظام نظارت و کنترل را بدون همکاری و هماهنگی نظاممند مراجع نظارتی در یک نظام حقوقی مشخص، غیرممکن کرده است. شایان ذکر است کارآمدی نظام نظارت و بازرسی، معلول عوامل متعددی است که بررسی آن در ظرفیت این گزارش نیست. یکی از عوامل مؤثر در ارتقای کارآمدی نظام نظارت و بازرسی، نحوه تنظیم ارتباط نهادهای نظارتی با یکدیگر است. در این خصوص، این سؤال مشخص مطرح می‌شود که آیا در نظام حقوقی (فعلی) ایران مجموعه نهادها و مراجع نظارتی، در ارتباط نظاممند با یکدیگر قرار دارند؟ آیا در این زمینه نظام حقوقی مشخصی وجود دارد یا ارتباط و هماهنگی آنها به ابتکارات عملی نهادهای یادشده واگذار شده است؟ در این گزارش، در ابتدا به ضرورت وجود هماهنگی و ارتباط نظاممند میان نهادهای نظارتی میپردازیم؛ سپس نسبت نظارت دیوان محاسبات کشور و سازمان بازرسی کل کشور در نظام حقوقی ایران را مورد بررسی قرار داده و در نهایت، سازوکارهای هماهنگی و ارتباط نهادهای نظارتی یادشده را ارزیابی خواهیم کرد.

گزارش تمام متن

نظام حقوقی هماهنگی و انتـظام روابـط مـیان دیوان محاسبات کشور و سازمان بازرسی کل کشور

مقدمه

ضرورت هماهنگی و ارتباط نظام‌مند نهادهای نظارتی در نظامحقوقی
نسبت نظارت دیوان محاسبات کشور و سازمان بازرسی کل کشور در نظام حقوقی ایران

۲٫۱٫ صلاحیت نهادهای یادشده بر اساس قانون اساسی

۲٫۱٫۱٫ دیوان محاسبات کشور

۲٫۱٫۲٫ سازمان بازرسی کل کشور

۲٫۲٫ صلاحیت نهادهای یادشده براساس قوانین عادی و مقررات مربوط

۲٫۲٫۱٫ دیوان محاسبات کشور

۲٫۲٫۲٫ سازمان بازرسی کل کشور

۲٫۳٫ نسبت صلاحیت دیوان محاسبات کشور و سازمان بازرسی کل کشور

۲٫۴٫ شمول نظارت نهادهای مزبور نسبت به یکدیگر

۲٫۵٫ نسبت صلاحیت نهادهای یادشده و سایر مراجع مربوط

سازوکارهای هماهنگی و ارتباط نهادهای نظارتی یادشده

۳٫۱٫ تبیین وضعیت موجود

۳٫۲٫ کمبودها و مشکلات

نتیجه

منابع

نظام حقوقی هماهنگی و انتـظام روابـط مـیان دیوان محاسبات کشور و سازمان بازرسی کل کشور*

مقدمه

در نظامهای سیاسی مبتنی بر نظریه تفکیک قوا، سعی بر آن است که با طراحی سازوکارهای نظارت متقابل قوای حکومتی بر یکدیگر، احتمال وقوع فساد، سوءاستفاده از قدرت و استبداد به حداقل ممکن کاهش یابد. هریک از قوای حکومتی با در اختیار داشتن ابزارهای نظارتی، نحوه اعمال صلاحیتهای قانونی سایر قوا و مراجع حکومتی را کنترل مینمایند تا بدین طریق، زمینه رعایت همه جانبه اصل حاکمیت قانون در نظام سیاسی فراهم شود. البته این امر به معنای عدم پیشبینی سازوکارهای نظارتی درون سازمانی و درون قوهای نیست. نظارت و کنترل به عنوان یکی از لوازم مدیریت هر سازمان و دستگاهی (اعم از دولتی و غیردولتی) در صلاحیت مدیران و مسئولان واحدهای مربوط نیز قرار دارد.

هریک از نظامهای سیاسی متناسب با نوع برداشت مورد نظر از نظریه تفکیک قوا و ویژگیهای نظام مربوط، ترتیبات خاصی را برای نظارت بر عملکرد قوا بر یکدیگر در نظر میگیرند. مجموعه سازوکارهای مزبور، نظام نظارت و کنترل را تشکیل می‌دهند. تمامی مراجع، مقامات و نهادهایی که با کارویژه نظارت و کنترل به وجود آمدهاند و همچنین آنهایی که کارکردشان به صورت غیرمستقیم موجب کنترل نهادها و قوای حکومتی میشود، در کنار یکدیگر برای اهداف مشترکی فعالیت می‌کنند که از آن جمله میتوان به کنترل قدرت، جلوگیری از سوءاستفاده از قدرت، فراهمکردن زمینه برخورد با تخلفات و در نهایت، ارتقای عملکرد و سلامت دستگاههای دولتی با ارزیابی منظم فعالیتهای آنها، اشاره کرد. نهادها و مراجع مزبور گرچه در انجام وظایف خود به نحو مستقل عمل میکنند، اما این امر به معنای عدم لزوم وجود ارتباط و حسب مورد، همکاری میان آنها برای تحقق اهداف مشترکشان نیست. در صورت وقوع فساد یا تخلفی در دستگاههای دولتی، علاوه بر محکومیت مرتکبان و مسئولان و مدیران واحد ذیربط، نظام نظارتی نیز مورد انتقاد قرار میگیرد. اساساً مراجع نظارتی برونسازمانی و برونقوهای، به این دلیل تشکیل شدهاند که چنانچه مسئولان دستگاههای دولتی و نهادهای درون‌قوه‌ای به وظایف خود در کنترل و نظارت بر عملکرد دستگاه تحت سرپرستی یا نظارتشان به نحو مقتضی عمل نکردند، بتوان با وارد کردن مراجع نظارتی برونسازمانی، زمینه پیشگیری، شناسایی و برخورد با تخلفات را فراهم کرد.

با عنایت به تعداد کمتر مراجع نظارتی نسبت به دستگاههای مشمول نظارت و بازرسی و محدودیت امکانات مراجع یادشده، ضرورت کارآمدی نظام نظارتی بیش از پیش نمایان میشود. گستردگی مراجع و دستگاههای دولتی و غیردولتی مشمول نظارت و بازرسی، پراکندگی جغرافیایی نهاهای مزبور و بالابودن حجم و تنوع فعالیتهای مشمول نظارت، نیل به اهداف مورد نظر از طراحی نظام نظارت و کنترل را بدون همکاری و هماهنگی نظاممند مراجع نظارتی در یک نظام حقوقی مشخص، غیرممکن کرده است. شایان ذکر است کارآمدی نظام نظارت و بازرسی، معلول عوامل متعددی است که بررسی آن در ظرفیت این گزارش نیست. یکی از عوامل مؤثر در ارتقای کارآمدی نظام نظارت و بازرسی، نحوه تنظیم ارتباط نهادهای نظارتی با یکدیگر است. در این خصوص، این سؤال مشخص مطرح می‌شود که آیا در نظام حقوقی (فعلی) ایران مجموعه نهادها و مراجع نظارتی، در ارتباط نظاممند با یکدیگر قرار دارند؟ آیا در این زمینه نظام حقوقی مشخصی وجود دارد یا ارتباط و هماهنگی آنها به ابتکارات عملی نهادهای یادشده واگذار شده است؟ در این گزارش، در ابتدا به ضرورت وجود هماهنگی و ارتباط نظاممند میان نهادهای نظارتی میپردازیم؛ سپس نسبت نظارت دیوان محاسبات کشور و سازمان بازرسی کل کشور در نظام حقوقی ایران را مورد بررسی قرار داده و در نهایت، سازوکارهای هماهنگی و ارتباط نهادهای نظارتی یادشده را ارزیابی خواهیم کرد.

ضرورت هماهنگی و ارتباط نظاممند نهادهای نظارتی در نظامحقوقی

هدف از ایجاد مراجع نظارتی، کنترل انحرافهای احتمالی در دروندادها، فرایندها و بروندادهای نظامهای اجرایی در بخشهای مختلف است تا از طریق ارایه بازخوردهای اصلاحی بر اساس شاخصها و اهداف از پیش تعیین شده، ضمن فراهم کردن اطلاعات و آمار لازم برای تصمیمگیری مسئولان ذیربط، اصلاحات لازم در ارکان نظام مربوط اعمال و از هدر رفتن منابع و امکانات پرهیز شود.[۷]

وقوع فساد در دستگاههای اداری، واقعیت انکار ناپذیری است که ضرورت بررسی مجدد ساختارهای نظارتی را افزون کرده است. نهادهای نظارتی به رغم فعالیت‌هایی که تاکنون داشتهاند، برخورد مناسبی با فساد انجام ندادهاند. به نظر میرسد مجموعه اقدامات انجام شده در نظارت بر دستـگاههای دولتـی در ایـران، از کارایی و اثربخشی لازم برخوردار نبوده است.[۸]

هماکنون نهادهای نظارتی متعددی در نظام حقوقی فعلی ایران در حال فعالیت هستند که هریک زیر نظر یکی از قوای سه گانه و حسب مورد، سایر نهادهای حکومتی قرار دارند. تعدد مراجع نظارتی یکی از واقعیتهای نظام (فعلی) نظارتی در ایران است. اما آیا صرف تعدد مراجع یادشده میتواند اهداف مورد انتظار از نظام نظارتی را محقق کند؟ لازم به ذکر است وظایف برخی از نهادهـای نظارتی با یکدیگر شباهتهایی دارند و بعـضاً نوعی تداخـل در صلاحیتهای آنها قابل ملاحظه است.

از نظر برخی نویسندگان، تعدد مراجع نظارتی در صورتی فرصت تلقی می‌شود که وظایف و مسئولیتهای نهادهای مزبور کاملاً از یکدیگر تفکیک شده باشند. عدم تمرکز انجام نظارت در یک سازمان یا مرجع خاص، امکان سوءاستفاده و فساد را کاهش میدهد. تعدد مراجع نظارتی بدون توجـه به رویکـرد جـامعنگر به آنها، منجر به ناکارآمدی نظام نظارت و کنترل میشود.[۹]

در وضعیت فعلی، تعدد مراجع نظارتی و نبود قانون مشخصی برای ایجاد ارتباط سیستمی و قانونمند میان آنها، موجب انجام فعالیتهای موازی، تکراری و پر هزینه شده است. البته ارتباطات مقطعی و تعریف نشدهای میان برخی از مراجع مزبور وجود دارد، اما این سطح از ارتباط، کافی نیست. لازم به ذکر است در یک سیستم ارتباطی صحیح، نتایج اقدامات هر یک از نهادهای نظارتی باید به نحو نظاممند (سیستماتیک) مورد استفاده سایر نهادها قرار گیرد.[۱۰]

همچنین تعدد مراجع نظارتی در صورتی میتواند مفید باشد که تمرکز در سیاستگذاری در مقوله نظارت وجود داشته باشد. افزون بر این، لازم است قوانین مربوط به صلاحیت مراجع نظارتی و قوانین مبنای عمل دستگاههای مشمول نظارت، به نحو روشـن و قابل فهـمی تنظـیم شـود تا مـجریان و ناظران بتواننـد به صورت نسبتاً واحدی قوانین مربوط را درک کنند. به عبارتی، عدم هماهنگی میان دستگاههای مختلف از جمله مراجع نظارتی، تا حدودی به عدم انسجام و وضوح قوانین و مقررات اعطاکننده صلاحیت نظارت و بازرسی و همچنین قوانین و مقررات مبنای نظارت بر دستگاههای مشمول نظارت و بازرسی، مربوط میشود. حدود و ثغور صلاحیت برخی از نهادهای نـظارتی در قوانـین و مـقررات مـربوط، به نحو روشنی مشخص نشده است. به هر میزان که ساختارهای قانونی روشن، شفاف و ساده باشند، امکان پذیرش نظارت توسط سازمانهای مشمول نظارت بیشتر فراهم میشود. [۱۱]

درخصوص هماهنگی میان نهادهای نظارتی باید میان دو سطح از هماهنگی تفکیک قائل شد:

– هماهنگی و انسجام میان نهادهای نظارتی در مقام وضع؛

– هماهنگی و انسجام میان نهادهای نظارتی در مقام اجرا.

اولی مربوط به مرحله سیاستگذاری میشود که خروجی آن به صورت قوانین و مقررات خواهد بود. دومی در مقام اجرای قوانین و مقررات موجود است و به طراحی سازوکارهای اجرایی در این زمینه مربوط میشود.

با عنایت به مشکلاتی که در نظام نظارت و بازرسی فعلی ایران وجود دارد، برخی از نویسندگان پیشنهاد کردهاند نهادهای نظارتی هر سه قوه، صلاحیت نظارت بر نهادهای فعال در همان قوه را داشته باشند و نظارت یکی از وظایف عالیترین مسئول هر قوه باشد. البته در موارد محدودی مثل رأی اعتماد به وزیران، نظارت مجلس شورای اسلامی قابل تأیید است. باید تلاش در جهت آن باشد که ساختارهای نظارتی، کوچک و غیرمتمرکز بمانند.[۱۲]

پیشنهاد فوق به جهت محدود کردن نظارت و کنترل در نهادهای داخلی یک قوه (نظارت دورنقوهای)، برخلاف منطق نظارت و تعادل موجود در نظریه تفکیک قوا بوده و مآلاً نمیتواند به حل مشکلات یادشده منتهی شود. حل مشکلات فعلی نظارت بر دستگاههای دولتی، با حذف زمـینههای ارتبـاط مـیان مراجـع نـظارتی از طریق محدود کردن نظارت آنها بر نهادهای داخلی قوه مربوط، قابل انجام نیست. نظارت متقابل قوای حکومتی بر یکدیگر، با تفاوتهایی در طراحی کمّوکیف نظارت مزبور، از مشترکات اغلب نظامهای سیاسی تلقی میشود.

همچنین درخصوص توصیه مطرح شده راجع به اینکه نظارت یکی از وظایف عالی‌ترین مسئول هر قوه باشد، لازم به ذکر است نظارت و کنترل، از مهمترین اختیارات مدیریتی تلقی میشود و نیازی به تصریح به آن در قوانین و مقررات مربوط نیست. مدیر هر مجموعه باید با برنامهریزی،[۱۳] سازماندهی کردن،[۱۴]رهبری و هدایت[۱۵] و نظارت[۱۶] برای انجام وظایف قانونی محوله و نیل به اهداف از پیش تعیین شده، گام بردارد.[۱۷] براین اساس، ضـرورتی در تصـریح به امـکان نـظارت مسـئول هر واحد یا دستگاه یا قوه بر فعالیتهایی که در واحدهای تحت مسئولیت وی انجام میشود، در قوانین و مقررات مربوط به آن مرجع نیست؛ زیرا نظارت از جمله اقتضائات مدیریتی اداره هر مجموعهای (اعم از دولتی و غیردولتی) است.

گفتنی است انجام مؤثر و کارآمد نظارت، تضمینی برای تحقق سایر اجزای یادشده (برنامهریزی، سازماندهی و هدایت) است. این عناصر و مؤلفهها به یکدیگر وابستگی زنجیروار دارند.[۱۸]

مطالعه تطبیقی وضعیت نظامهای نظارتی در کشورهای پیشرفته، حاکی از آن است که به دلیل شفاف بودن قوانین و مقررات مربوط به حوزه صلاحیتی هر یک از نهادهای نظارتی، نظام نظارتی از رسمیت ساختاری بالایی برخوردار است. همچنین نظام متمرکز سیاستگذاری در امور نظارتی وجود دارد. این نظام (سیاستگذاری متمرکز)، یک ابزار قوی در جهت ایجاد هماهنگی در ساختار کلان نظارتی محسوب میشود. در این کشورها، در اعمال نظارت، نظام عدم تمرکز برقرار است؛ با این توجیه که توزیع اختیارات مربوط به نظارت میان مراجع مختلف موجب تسریع در انجام نظارت میشود. در این نظامها، ساختارهای نظارتی کوچک و کارآمد بوده و میان نهادهای نظارتی به منظور نیل به اهداف مورد نظر، هماهنگی و انسجام برقرار است.[۱۹]

در توصیهنامه شماره EC/43/2006 مصوب پارلمان اروپایی و شورای اتحادیه اروپا،[۲۰] نیز به ضرورت همکاری میان مراجع نظارتی اشاره شده است. طبق ماده ۳۳ توصیهنامه مزبور دولتهای عضو تضمین میکنند که مقررات قانونی آنها، اجازه همکاری مؤثر میان مراجع نظارتی (در سطح ملی) در نظارت بر مؤسسات حسابرسی را میدهد. لازم به ذکر است این توصیهنامه راجع به نظام حقوقی حاکم بر حسابرسان در دولتهای عضو اتحادیه اروپایی تنظیم شده است.

در بیان ضرورت ایجاد هماهنگی میان مراجع نظارتی باید افزود مراجع یادشده هم به لحاظ تعداد و هم از حیث نیروها و امکانات در اختیار آنها، به مراتب کوچکتر از دستگاههای نظارتشونده هستند. لذا برای افزایش بهرهوری در نظام نظارت و بازرسی، ایجاد ارتباط نظاممند میان مراجع نظارتی مسئله اساسی تلقی میشود.[۲۱] از منظر برخی از نویسندگان، ساختارهای نظارتی ایران در وضعیت فعلی به اندازه کافی گسترده است و نیازی به گسترش بیشتر آنها نیست؛ بلکه ایجاد هماهنگی میان آنها ضروری است. هم اکنون به دلیل گستردگی بیش از حد مراجع نظارتی و عدم اعتماد متقابل میان آنها، همکاری مناسبی از نظر تبادل اطلاعات بین مراجع یادشده برقرار نیست.[۲۲]

با سنجش برخی از شاخصها، میتوان میزان هماهنگی میان مراجع نظارتی را تا حدودی ارزیابی کرد. این شاخصها عبارتند از: میزان همکاری نهادهای نظارتی، میزان استفاده از نتایج گزارشها در سایر نهادهای نظارتی، میزان هم‌پوشانی گزارشهای نظارتی در واحدهای مختلف، تداخل وظایف و دوبارهکاریها در نهادهای نظارتی و هماهنگی میان نظارت شوندگان و مدیران ستادی.[۲۳]

نسبت نظارت دیوان محاسبات کشور و سازمان بازرسی کل کشور در نظام حقوقی ایران

نهادهای نظارتی را میتوان به دو دسته کلی نهادهای با صلاحیت عام و با صلاحیت خاص تقسیمبندی کرد. میان برخی از نهادهای عام و خاص، نوعی هم‌پوشانی و تداخل در صلاحیت وجود دارد. در این فرض، نسبت صلاحیت میان مراجع مزبور محل سؤال است. در این مبحث به بررسی نسبت صلاحیت دیوان محاسـبات کـشور و سـازمان بـازرسـی کـل کـشور در نـظام حـقوقی فــعلی ایران می‌پردازیم.

۲٫۱٫ صلاحیت نهادهای یادشده بر اساس قانون اساسی

۲٫۱٫۱٫ دیوان محاسبات کشور

قوانین حاکم بر دیوان محاسبات کشور از ابتدای تأسیس تا پیروزی انقلاب اسلامی، سه قانون به شرح زیر بوده است: قانون دیوان محاسبات (مصوب ۴/۱۲/۱۲۸۹)، قانون راجع به دیوان محاسبات (مصوب ۲۴/۱۰/۱۳۱۲) و قانون دیوان محاسبات (مصوب ۳۱/۲/۱۳۵۲). در قانون اساسی جمهوری اسلامی ایران، دو اصل به دیوان یادشده اختصاص یافته است: اصل ۵۴ در بیان وابستگی سازمانی دیوان محاسبات کشور (به مجلس شورای اسلامی) و اصل ۵۵ در مقام تعیین وظیفه قانونی آن.

براساس ذیل ماده ۱ قانون دیوان محاسبات (مصوب ۳۱/۲/۱۳۵۲)، «دیوان محاسبات از نظر سازمانی وابسته به وزارت دارایی خواهد بود». رئیس کل دیوان محاسبات نیز به پیشنهاد وزیر دارایی و با فرمان همایونی به این مقام منصوب می‌گردید. مستشاران شعب دیوان محاسبات کشور نیز به پیشنهاد وزیر دارایی و تصویب مجلس شورای ملی، به این سمت منصوب میشدند. دادستان دیوان محاسبات هم با حکم وزیر دارایی منصوب میشد. با عنایت به مقررات قانونی مورد اشاره، گرچه دیوان محاسبات به لحاظ سازمانی به وزارت دارایی (قوه مجریه) وابسته بود، اما سایر مقامات کشور (شاه و مجلس شورای ملی) حسب مورد در تعیین رئیس کل و مستشاران این دیوان صلاحیت تصمیمگیری داشتند.

با تصویب قانون اساسی جمهوری اسلامی ایـران، دیـوان محاسـبات کشـور به لحاظ سازمانی به مجلس شورای اسلامی (قوه مقننه) وابسته شد.[۲۴] براساس اصل ۵۵ قانون اساسی جمهوری اسلامی ایران، «دیوان محاسبات [کشور] به کلیه حسابهای وزارتخانهها، مؤسـسات، شرکـتهای دولتـی و سایر دسـتگاههایی که به نحوی از انحاء از بودجه کل کشور استفاده میکنند به ترتیبی که قانون مقرر می‌دارد، رسیدگی یا حسابرسی مینماید که هیچ هزینهای از اعتبارات مصوب تجاوز نکرده و هر وجهی در محل خود به مصرف رسیده باشد. دیوان محاسبات، حسابها و اسناد و مدارک مربوطه را برابر قانون جمع آوری و گزارش تفریغ بودجه هر سال را به انضمام نظرات خود به مجلس شورای اسلامی تسلیم مینماید. این گزارش باید در دسترس عموم گذاشته شود».

همان طور که از اصل یادشده مستنبط است، صلاحیت دیوان محاسبات کشور محدود به رسیدگی یا حسابرسی دستگاههای استفاده کننده از بودجه دولتی از حیث مصرف اعتبارات قانونی در محل مصوب مربوط و عدم تجاوز هزینههای انجام شده، از اعتبارات مصوب است. خروجی امر یادشده، ارایه گزارش تفریغ بودجه سالانه به همراه نظر این دیوان به مجلس شورای اسلامی بیان شده است. بر این اساس، نظارت دیوان محاسبات کشور در قانون اساسی جمهوری اسلامی ایران، اولاً محدود به امور مالی بوده و ثانیاً ناظر بر نحوه اجرای قوانین بودجه سالانه کل کشور توسط دستگاههای استفاده کننده از بودجه عمومی، آن هم از حیث نحوه مصرف اعتبارات مصوب است و نه چگونگی کسب درآمدهای عمومی.

لازم به ذکر است نهادهای نظارت بر اجرای بودجه در نظامهای سیاسی مختلف، از حیث وابستگی سازمانی در دو مدل کلی قابل دستهبندی هستند:[۲۵]

۱- نظارت بر اجرای قانون بودجه از وظایف قوه مجریه است. حسابرسی و نظارت بر اجرای قانون بودجه توسط مرجع نظارتی زیر نظر رئیس جمهور یا هیئت وزیران انجام میشود. البته در این نوع نظامها، گزارش نظارتی مرجع مزبور به قوه مقننه ارائه خواهد شد. کشورهایی نظیر فرانسه، کره جنوبی، الجزایر، مراکش و اندونزی از این الگو پیروی می‌کنند. در این شیوه، نظام نظارت بر اجرای بودجه از رسیدگی قضایی، مجزا است. اگر گزارش حسابرس یا گزارش تفریغ بودجه حاکی از وقوع جرم یا تخلفی باشد، به منظور رسیدگی به تخلفات و جرایم مربوط، مراتب به مرجع ذیصلاح ارسال میشود.

۲- نهاد نظارت بر اجرای قانون بودجه، به قوه مقننه وابستگی سازمانی دارد. مجلس قانونـگذار از طـریق دیـوان محاسـبات یا مؤسسات حـسابرسی، بر اجرای قوانین بودجه نظارت میکند. بسیاری از کشورها نظیر اسپانیا، ترکیه، رومانی، فنلاند و ایتالیا از این الگو پیروی میکنند. در این مدل، رسیدگی قضایی به گزارشهای مرجع نظارت بر اجرای قانون بودجه که متضمن وقوع جرم یا تخلف است، به دو روش انجام میشود:

الف) نهاد نظارتی صرفاً یک مرجع حسابرسی است که وظیفه تهیه گزارش‌های نظارتی را برای سایر نهادها و مراجع برعهده دارد. در صورت برخورد نهاد مزبور با تخلف یا جرمی، مراتب جهت رسیدگی به مراجع اداری و یا قضایی ارسال میشود. لازم به ذکر است اغلب کشورها از این مدل پیروی میکنند.

ب) نهاد نظارتی، «دیوان» نیز تلقی میشود. نهاد مزبور علاوه بر حسابرسی، اقدام به رسیدگی شبهقضایی و صدور حکم هم میکند. دیوان محاسـبات کشـور در نظام حقوقی ایران، در این دسته قرار می‌گیرد. نهاد دادستانی، هیئتهای مستشاری و محکمه تجدیدنظر، ارکان رسیدگی شبهقضایی دیوان یادشده در ایران هستند. شایان ذکر است دیوان محاسبات از ابتدای شکلگیری در ایران، بر اساس همین مدل ایجاد شده است.

۲٫۱٫۲٫ سازمان بازرسی کل کشور

مبنای قانونی ایجاد سازمان بازرسی کل کشور پس از پیروزی انقلاب اسلامی، اصل ۱۷۴ قانون اساسی جمهوری اسلامی ایران است. براساس اصل یادشده، «براساس حق نظارت قوه قضاییه نسبت به حسن جریان امور و اجرای صحیح قوانین در دستگاههای اداری، سازمانی به نام سازمان بازرسی کل کشور زیر نظر رئیس قوه قضاییه تشکیل میگردد…». لازم به ذکر است بند ۳ اصل ۱۵۶ قانون اساسی، «نظارت بر حسن اجرای قوانین» را یکی از وظایف قوه قضاییه بیان کرده است. گرچه درخصوص نسبت صلاحیت مراجع عام و خاص نظارتی، بحثهایی قابل طرح است که به موضوع حدود صلاحیت سازمان یادشده نیز مرتبط است، اما با بررسی مبانی قانونی یادشده، چنین استنباط میشود که نظارت بر کلیه «قوانین» به عهده سازمان بازرسی کل کشور قرار گرفته است؛ اعم از اینکه قوانین مزبور، مالی باشد یا غیرمالی.

۲٫۲٫ صلاحیت نهادهای یادشده براساس قوانین عادی و مقررات مربوط

۲٫۲٫۱٫ دیوان محاسبات کشور

ماده ۱ قانون دیوان محاسبات کشور (مصوب ۱۱/۱۱/۱۳۶۱) در مقام بیان هدف از تشکیل دیوان مزبور و صلاحیت آن مقرر میدارد: «هدف دیوان محاسبات کشور با توجه به اصول مندرج در قانون اساسی جمهوری اسلامی ایران عبارت است از اعمال کنـترل و نظـارت ‌مسـتمر مالی به منـظور پاسـداری از بیـت‌المال از طریق:

الف ـ کنترل عملیات و فعالیتهای مالی کلیه وزارتخانه‌ها، مؤسسات، شرکت‌های دولتی و سایر دستگاههایی که به نحوی از انحاء از بودجه کل کشور ‌استفاده می‌کنند.

ب ـ بررسی و حسابرسی وجوه مصرف شده و درآمدها و سایر منابع تأمین اعتبار در ارتبـاط با سـیاسـتهای مالی تعیـین شـده در بودجه مـصـوب با‌ توجه به گزارش عملیاتی و محاسباتی مأخوذه از دستگاه‌های مربوطه.

ج ـ تهیه و تدوین گزارش حاوی نظرات در مورد لایحه تفریغ بودجه و ارائه آن به مجلس شورای اسلامی».

بندهای (ب) و (ج) این ماده صراحتاً محدود به نظارت بر اجرای بودجه شده است. با عنایت به صلاحیت مقرر در قانون اساسی برای دیوان یادشده، «عملیات و فعالیتهای مالی» مندرج در بند (الف) این ماده را نیز باید محدود به فعالیتهای مالی مربوط به اجرای قوانین بودجه سالانه کل کشور دانست.

لازم به ذکر است افزون بر موارد یادشده، مواد ۴، ۵ و ۶ قانون مزبور، مواردی همچون رسیدگی به موجودی اموال و داراییهای دستگاهها، بررسی جهت اطمینان از برقراری روشها و دستورالعملهای مناسب مالی و کاربرد مـؤثر آن جـهت نیل به اهداف قانونی مقرر برای دستگاههای مشمول نظارت و اعلام نظر درخصوص لزوم وجود مرجع کنترل کننده داخلی و یا عدم کفایت مراجع موجود جهت حفظ حقوق بیتالمال را نیز در صلاحیت دیوان محاسبات کشور نهاده است.

مبحث سوم قانون آییننامه داخلی مجلس شورای اسلامی، تحت عنوان «نحوه رسیدگی دیوان محاسبات به اجرای بودجه سالانه کل کشور» تنظیم شده است. براساس مواد ۲۲۰ و ۲۲۱ قانون مزبور[۲۶]، صلاحیت دیوان محاسبات کشـور، به نظارت بر اجرای قانون بودجه سالانه کل کشور، و نه سایر قوانین و مقررات مالی، محدود شده است. البته باید توجه داشت بخشی از سایر قوانین و مقررات مالی مورد اشاره، قاعدتاً یا در اجرا یا در ارتباط با اجرای قانون بودجه سالانه کل کشور هستند و لذا مشمول نظـارت دیوان محاسبـات کـشور قرار میگـیرند. لازم به ذکر است نظارت بر اجـرای قانـون بودجه سـالانه کل کـشور صـرفاً در بخـش مربوط به مصرف اعتبارات مصوب توسط دستگاههای دولتی، در صلاحیت دیوان مزبور قرار گرفته است. در قانون اساسی، صلاحیت دیوان یادشده در نظارت بر نحوه تأمین درآمدهای عمومی، مورد شناسایی قرار نگرفته است.

۲٫۲٫۲٫ سازمان بازرسی کل کشور

پس از تصویب قانون اساسی جمهوری اسلامی ایران، در تاریخ ۱۹/۷/۱۳۶۰ قانون تشکیل سازمان بازرسی کل کشور به تصویب میرسد و چندین بار مورد اصلاح قرار میگیرد. آخرین اصلاح قانون یادشده، در تاریخ ۱۵/۷/۱۳۹۳ به تصویب مجلس شورای اسلامی رسیده است. با بررسی قانون یادشده، به نظر میرسد قانونگذار عادی نیز با استفاده از اطلاق بکار رفته در عبارتهای «دستگاههای اداری» و «قوانین» مندرج در اصل ۱۷۴ قانون اساسی، صلاحیت سازمان بازرسی کل کشور را در نظارت بر کلیه قوانین (اعم از مالی و غیرمالی) و بر کلیه دستگاه‌های عمومی (اعم از دستگاههای دولتی و غیردولتی و اعم از اینکه از بودجه دولتی استفاده کنند یا خیر) گسترانده است.

۲٫۳٫ نسبت صلاحیت دیوان محاسبات کشور و سازمان بازرسی کل کشور

اصل ۱۷۴ قانون اساسی، نظارت بر حسن جریان امور و اجرای صحیح قوانین را برعهده سازمان بازرسی کل کشور نهاده است. از سوی دیگر، اصل ۵۵ قانون اساسی نظارت بر اجرای قانون بودجه (از حیث نحوه مصرف اعتبارات مصوب) را وظیفه دیوان محاسبات کشور اعلام کرده است. سؤالی که مطرح میشود این است که با توجه به اینکه در اصل ۱۷۴ قانون اساسی، نظارت بر حـسن اجرای قوانـین به نوع خاصی از قوانین محدود نشده است، آیا سازمان بازرسی کل کشور میتواند بر حسن اجرای قوانین بودجه سالانه کل کشور هم نظارت کند؟ آیا اصل ۵۵ قانون اساسی، اصل ۱۷۴ را تخصیص نزده است؟

درخصوص نسبت صلاحیت دیوان محاسبات کشور و سازمان بازرسی کل کشور، فروض زیر قابل تصور به نظر میسد:

الف) اصل ۵۵ قانون اساسی، صلاحیت سازمان بازرسی کل کشور موضوع اصل ۱۷۴ قانون اساسی را تخصیص زده است. در این فرض، با عنایت به اینکه صلاحیت دیوان محاسبات کشور منحصر در قسم خاصی از نظارت (مالی) بر دستگاههایی که از بودجه کل کشور استفاده میکنند، است صلاحیت سازمان بازرسی کل کشور شامل موارد داخل در صلاحیت دیوان یادشده نمیشود.

در این صورت، صلاحیت سازمان بازرسی کل کشور منصرف از نظارت بر مصرف اعتبارات مندرج در قوانین بودجه سالانه کل کشور است. این نظر، تداخل میان صلاحیتها را حل میکند اما با ظاهر قوانین اعطا کننده صلاحیت به مراجع عام نظارتی در تعارض است؛ به خصوص اگر در اسناد بالادستی مورد اشاره قرار گرفته باشد (مثل اصل ۱۷۴ قانون اساسی).[۲۷]

چنانچه سازمان بازرسی کل کشور نیز صالح به نظارت بر مصرف اعتبارات عمومی دستگاههای دولتی در محل مصوب مربوط آن باشد، و بین نظر این سازمان و دیوان محاسبات کشور درخصوص قانونیبودن مصرف یکی از اعتبارات دستگاه دولتی، اختلاف وجود داشته باشد، تکلیف چیست؟ نظر کدام مرجع نظارتی باید مقدم دانسته شود؟ آیا به دلیل تخصصیبودن گزارشهای مراجع خاص نظارتی (در اینجا، دیوان محاسبات کشور)، باید نظر آن مرجع را مرجح دانست؟ در صورتی که پاسخ مثبت باشد، ممکن است این ایراد مطرح شود که نظر یادشده به دلیل اهمیت جایگاه نهادهای نظارتی عام چندان قابل پذیرش نبوده و بیشتر یک دلیل فنی محسوب میشود. در هر حال، لازم است تکلیف موارد مزبور در قوانین مربوط به مراجع نظارتی به صورت مشخص، تعیین شود. این امر به خصوص از جهت مشخصشدن گـزارش نظارتـی معتبـر نـزد محاکم، بـرای قوه قـضاییه حائز اهمیت است.

ب) صلاحیت سازمان بازرسی کل کشور، عام است و با وجود اصل ۵۵ قانون اساسی، محدود نمیشود. اساس استدلال این فرض، آن است که در بند ۳ اصل ۱۵۶ و اصل ۱۷۴ قانون اساسی، نظارت بر حسن اجرای «قوانین» به صورت مطلق ذکر شده است و تبعاً شامل نظارت بر اجرای قانون بودجه سالانه کل کشور هم خواهد شد.[۲۸] در این صورت، صلاحیت دیوان محاسبات کشور در نظارت بر نحوه اجرای قانون بودجه توسط دستگاه‌های استفاده کنـنده از بودجه کل کـشور، مانع از ورود سازمان بازرسی کل کشور در این زمینه نیست.

ضمن اینکه صلاحیت سازمان بازرسی کل کشور، از چند جهت عامتر از صلاحیت دیوان محاسبات کشور است:

مشمولان نظارت

صلاحیت دیوان محاسبات کشور به نظارت بر وزارتخانهها، مؤسسات و شرکتهای دولتی و سایر دستگاههایی که به نحوی از بودجه کل کشور استفاده میکنند، بیان شده است. اما دایره صلاحیت سازمان بازرسی کل کشور، دستگاه‌های بیشتری را دربرمیگیرد. توضیح آنکه مشمولان نظارت سازمان مزبور در اصل ۱۷۴ قانون اساسی به «دستگاههای اداری کشور» محدود شده است، اما قانون تشکیل سازمان بازرسی کل کشور، طیف وسیعی از سازمانها و نهادها را مشمول نظارت سازمان مزبور کرده است: «کلیه وزارتـخانهها و ادارات ..، سـازمانها و دستگاههای تابعه قوه قضاییه و نیروهای نظامی و انتظامی و مؤسسات و شرکتهای دولتی و شهرداریها و مؤسسات وابسته به آنها و دفاتر اسناد رسمی و مؤسسات عامالمنفعه و نهادهای انقلابی و سازمانهایی که تمام یا قسمتی از سرمایه یا سهام آن متعلق به دولت است یا دولت به نحوی از انحا بر آنها نظارت میکند و کلیه سازمانهایی که شمول این قانون نسبت به آنها مستلزم ذکر نام آنها است». عبارت «سازمانهایی که … دولت به نحوی از انحا بر آنها نظارت میکند»، به میزانی موسع هست تا امکان نظارت سازمان بازرسی کل کشور بر نهادهای غیردولتی نیز وجود داشته باشد.

معیار نظارت

معیار نظارت دیوان محاسبات کشور، کنترل قانونی بودن هزینهکرد اعتبارات مصوب در قالب قانون بودجه سالانه کل کشور است. به عبارت دقیقتر، دیوان محاسبات کشور بر قانونی بودن مصرف اعتبارات در محل مورد نظر قانونگذار نظارت میکند؛ از این جهات که هیچ هزینهای از اعتبارات مصوب تجاوز نکرده باشد و هر وجهی در محل خود مصرف شده باشد. بر این اساس، صلاحیت دیوان یادشده محدود به کنترل «قانونی بودن» مصرف اعتبارات است؛ در حالی که نظارت سازمان بازرسی کل کشور فراتر از قانونی بودن، با معیارهای «حسن جریان امور» و «اجرای صحیح قوانین» انجام میشود که عمدتاً شاخصهای مدیریتی محسوب میشوند. بررسی مفهوم و تمایز معیارهای مزبور نسبت به معیار قانونی بودن، بحث مستوفایی است که در قالب این گزارش نمیگنجد. مختصر آنکه حسن جریان امور از مقولههای مدیریتی اسـت که با مفـاهیمی نظـیر کارایی، اثربخـشی و بهرهوری در ارتباط است. بهرهوری[۲۹] شامل دو شاخـص کارایی[۳۰] و اثربخشـی[۳۱] است. کارایی به نحوه استفاده از منابع موجود برای دستیابی به اهـداف مورد نـظر، توجه دارد؛ در حالی که اثربخشی معطوف به میزان تحقق اهداف بوده و به نحوه بهرهگیــری از منابع، عنایتی ندارد. برخی معتقدند منظور از کارایی، «درست انجام دادن کار» است، اعم از آنکه کار مزبور موجّه و درسـت باشـد یا نه. اما مراد از اثربخـشی، «کار درست انجام دادن» است. اولی به بهره‌برداری صحیح از منابع مربوط میشود و دومی دغدغه نیل به اهداف از پیش تعیین شده را دارد.[۳۲]

خروجی نظارت

خروجی نظارت سازمان بازرسی کل کشور، صرفاً ارایه گزارش بازرسی است که حسب مورد برای مقامات و مراجع اداری یا قضایی ذیربط ارسال میشود. در صورتی که گزارش بازرسی مبنی بر وقوع جرم یا تخلف باشد، موضوع به مراجع قضایی ارسال میشود. در قانون تشکیل سازمان یادشده، صلاحیتی مبنی بر رسیدگی و صدور حکم درخصوص نتایج بازرسیهای انجام شده، برای این سازمان در نظر گرفته نشده است. رئیس و اعضای برخی از گروههای نظارت و بازرسی این سازمان، از دارندگان پایه قضایی هستند و این امر، سازمان مزبور را علاوه بر یک مرجع نظارتی، به یک محکمه قضایی تبدیل نکرده است. گرچه در برخی موارد، برای این سازمان صلاحیت صدور قرارهای تأمین کیفری پیشبینی شده است.[۳۳]

با توجه به قانون دیوان محاسبات کشور، قانونگذار برای دیوان یادشده افزون بر نظارت مالی بر دستـگاههای مشـمول نـظارت این دیوان، صلاحـیت رسـیدگی به تخلفات و صدور حکم به جبران ضرر و زیان وارده و مجازات اداری نیز قائل شده است. براساس تبصره (۱) ماده ۲۳ قانون مزبور، هیئتهای مستشاری دیوان محاسبات کشور در صورت احراز تخلف، ضمن صدور رأی نسبت به ضرر و زیان وارده، متـخلفان را حـسب مـورد به مـجازاتهای اداری زیر محـکوم میکـنند: الف ـ توبیخ کتبی با درج در پرونده استخدامی. ب ـ کسر حقوق و مزایا حداکثر یـک سـوم از یـک مـاه تا یـک سـال. ج ـ انفـصال موقت از یـک ماه تا یک سال. د ـ اخراج از محل خدمت. هـ ـ انفصال دایم از خدمات دولتی.

لازم به ذکر است نظارت صرفاً به منظور رسیدگی قضایی انجام نمیشود، بلکه در برخی موارد ممکن است دارای آثار سیاسی و غیرقضایی نیز باشد. رسیدگی قضایی در برخی موارد، عملاً منوط به وجود گزارش مراجع نظارتی است. با وجود این، مفهوم «نظارت» و «قضاوت» با یکدیگر متفاوت هستند. همان طور که نظارت وارد مرزهای اجرا نمیشود و از آن متمایز است، با رسیدگی قضایی نیز تفاوت دارد. اگر مقام ناظر همان مقام قاضی باشد، احتمال انجام قضاوت بیطرفانه کم میشود و به همین دلیل، یکی کردن دو مقام مزبور، مخالف اصول عدالت رویهای است.[۳۴]

از نظر برخی از نویسندگان، در قوانین مربوط به دیوان محاسبات کشور با در نظر گرفتن دادستانی، هیئتهای مستشاری و محکمه تجدیدنظر، مقام ناظر و قاضی، یکی در نظر گرفته شده است. در نظر گرفتن اختیارات (شبه)قضایی برای دیوان یادشده مغایر متن و روح اصول مربوط قانون اساسی دانسته شده است. در اصل ۵۵ قانون اساسی برای دیوان مزبور، حداکثر صلاحیت تهیه گزارش تفریغ بودجه و انتشار عمومی آن پیشبینی شده است. دیوان محاسبات کشور علیالاصول باید نظر کارشناسی خود درخصوص نتایج نظارت بر دستگاههای مشمول نظارت را تهیه و قضاوت در مورد تخلفات شناسایی شده را به دادگاههای دادگستری واگذار کند. اطلاق و عـموم اصـول ۶۱ و ۱۵۶ قانون اسـاسی نیز مؤید هـمین امر اسـت. به نظر میرسد دیوان مزبور در جایگاه مشاور فنی دادگاه قرار دارد و نباید قاضی ادعاهای خود باشد. جالب توجه آنکه امکان تجدیدنظرخواهی از آرای دیوان یادشده در مراجع قضایی نیز وجود ندارد.[۳۵] با توجه به نکات فوق، دیوان محاسبات کشور ابزار نظارت مالی مجلس شورای اسلامی است و در صورت موجه دانستن رسیدگی به تخلفات مالی در دیوان مزبور، باید امکان شکایت از آرای آن در مراجع قضایی وجود داشته باشد.[۳۶] به نظر میرسد دیوان محاسبات کشور یک مرجع نظارتی تخصصی با وظیفه اصلی نظارت بر نحوه هزینهکرد اعتبارات مالی مندرج در قانون بودجه سالانه کل کشور باشد که میتواند گزارشهای تخصصی مناسبی را برای مراجع سیاسی (مجلس شورای اسلامی) و قضایی (دادگاههای دادگستری) فراهم کند و نه اینکه خود، حکم قضایی صادر نماید.

درخصوص ایراد مطرح شده در عبارات فوق مبنی بر یکی در نظر گرفتهشدن مقام قاضی و ناظر در دیوان محاسبات کشور، لازم به توضیح است صرف نظر از انطباق صلاحیتهای پیشبینی شده برای دیوان مزبور در قانون دیوان محاسبات کشور با قانون اساسی، مراجع رسیدگیکننده به تخلفات مالی در این دیوان متمایز از یکدیگر هستند. به عبارتی، بخشهای رسیدگی هیئت نظارتی و بخشهای فنی و حسابرسی دیوان مزبور از یکدیگر منفک هستند. بخشهای رسیدگی (شبه‌قضایی) این دیوان دارای تشکیلاتی نظیر دادستانی، هیئتهای مستشاری و محکمه تجدیدنظر است که هریک دارای کارکردها و صلاحیتهای خاص خود بوده و طبعاً نباید در امور مربوط به صلاحیت یکدیگر دخالت کنند.

درخصوص عدم انطباق صلاحیتهای شبهقضایی دیوان محاسبات کشور با قانون اساسی، توجه به وضعیت مراجع شبهقضایی در نظام حقوقی فعلی، ضروری به نظر میرسد. هماکنون مراجع متعددی با صلاحیتهای شبهقضایی (نظیر رسیدگی به تخلفات اداری، انضباطی و حل و فصل اختلافات) در مراجع دولتی که عمدتاً ذیل قوه مجریه قرار دارند، تشکیل شدهاند. در صلاحـیت مراجـع مزبور که به لحاظ سازمانی به قوه مجریه وابستگی دارند، بهخصوص از حیث انطباق آن با قانون اساسی جمهوری اسلامی ایران، تردید جدی وجود دارد. صرفنظر از بحث‌های حقوقی قابل توجهی که در این زمینه قابل طرح است، به هر حال مراجع شبه‌قضایی هم اینک در نظام حقوقی فعلی پذیرفته شدهاند و بهتدریج بر تعداد و صلاحیتهایشان نیز افزوده شده است؛ بدون اینکه چنین امری مستند قانون اساسی داشته باشد. به نظر میرسد ملاحظات و مصالح عملی در تشکیل این مراجـع نـقـش مـهـمی داشتـهاند. در توضـیح بایـد به تراکـم پرونـدههای وارده به دادگستری در وضعیت فعلی اشاره کرد. بهرغم تعداد قابل توجه مراجع شبه‌قضایی که رسیدگی به بخشی از اختلافات، تخلفات، شکایات و تظلمات را خارج از مجموعه قوه قضاییه برعهده دارند، امروزه حجم فزاینده پروندههای قضایی، از مهمترین مشکلات قوه قضاییه محسوب میشود. بر همین اساس، «قضازدایی» یکی از سیاستهای قضایی مورد تأکید و تصریح در اسناد بالادستی (نظیر سیاستهای کلی نظام و قوانین برنامه توسعه) بوده است. بر این اساس، صلاحیت‌های شبهقضایی دیوان محاسبات کشور در راستای سیاست یادشده قابل ارزیابی است. سلب صلاحیتهای شبهقضایی دیوان مزبور بر حجم کار دستگاه قضایی خواهد افزود، فلذا این امر مغایر سیاست قضازدایی تلقی میشود.

درخصوص نظارت مراجع نظارتی یادشده، این سؤال مطرح میشود که آیا امکان ورود سازمان بازرسی کل کشور در عرصههایی که دیوان محاسبات کشور قبلاً ورود کرده و مورد خلاف قانونی احراز نشده، وجود دارد؟ آیا عدم احراز خلاف قانونبودن هزینهکرد اعتبارات مصوب توسط دیوان محاسبات کشور، مانع از ورود سازمان بازرسی کل کشور نیست؟ با توجه به جنبۀ تخصصی نظارت دیوان محاسبات کشور، ممکن است ورود سازمان یادشده در مواردی که موضوع توسط یک مرجع تخصصی (در اینجا، دیوان محاسبات کشور) مغایر قانون تشخیص داده نشده، با ایراد مواجه شود. لازم به ذکر است نظام حقوقی فعلی در این زمینه حکمی ندارد. در این وضعیت، در صورتی که تعارض میان نظرات مراجع نظارتی یادشده مطرح شود، مشخص نیست به چه ترتیبی باید تعارض مزبور برطرف شود. در هر حال، لازم است وضعیت این قبیل موارد در قوانین و مقررات مربوط، مشخص شود.

۲٫۴٫ شمول نظارت نهادهای مزبور نسبت به یکدیگر

آیا صلاحیتهای سازمان بازرسی کل کشور و دیوان محاسبات کشور، نظارت بر یکدیگر را نیز شامل میشود؟ درخصوص نظارت سازمان بازرسی کل کشور، تبصره ۲ ماده ۷ آیین‌نامه اجرایی قانون تشکیل سازمان بازرسی کل کشور مصوب ۱۳۶۰ و اصلاحیه‌های بعدی آن(مصوب ۲۸/۱۲/۱۳۸۷) مقرر داشته است: «احکام بازرسی از استانداری، دیوان محاسبات استان، اداره کل اطلاعات و واحدهای نظامی و انتظامی استان توسط اداره کل بازرسی استان با اجازه و موافقت رئیس سازمان صادر خواهد شد». گرچه قانون تشکیل سازمان بازرسی کل کشور، در این زمینه تصریحی ندارد، اما به نظر میرسد از نظر حقوقی نظارت بر دیوان محاسبات کشور به عنوان یک مؤسسه دولتی طبق بند (الف) ماده ۱ قانون مزبور با منع خاصی مواجه نیست؛ چهآنکه در بند مزبور به عناوین و اسامی دستگاههای مشمول نظارت این سازمان اشارهای نشده و صرفاً قالب سازمانی آنها بیان شده است.

درخصوص نظارت نهادهای یادشده بر یکدیگر باید میان دو نوع از نظارت تفکیک قائل شد: نظارت بر انجام وظایف و مأموریتهای اصلی مراجع مزبور و نظارت از جهت رعایت قوانین و مقررات عام (مشابه سایر مراجع دولتی: نظیر رعایت قوانین و مقررات اداری، استخدامی، مالی و محاسباتی). در نظارت نوع اول، باید بررسی شود که آیا سازمان بازرسی کل کشور و دیوان محاسبات کشور مأموریتهای اصلی خود (به ترتیب: نظارت بر حسن جریان امور و اجرای صحیح قوانین، و نظارت بر قانونیبودن مصرف اعتبارات عمومی) را انجام دادهاند؟ نظارت نوع دوم توسط سازمان بازرسی کل کشور (به عنوان یک مرجع عام نظارتی) قابل اعمال است و دیوان محاسبات کشور، صرفاً صلاحیت نظارت بر قانونیبودن مصرف اعتبارات عمومی را بهعهده دارد. دیوان یادشده از جهت مزبور (قانونیبودن مصرف اعتبارات) میتواند بر دستگاههایی که از بودجه عمومی استفاده میکنند، نظارت کند. سازمان بازرسی کل کشور هم یکی از مشمولان نظارت مزبور است.

حال، آیا سازمان بازرسی کل کشور صلاحیت نظارت بر انجام وظایف و کارکردهای اصلی دیوان محاسبات کشور را دارد یا صرفاً به رعایت قوانین و مقررات مربوط توسط این دیوان (نظیر رعایت قوانین و مقررات اداری و استخدامی و …) نظارت دارد؟ در صورتی که پاسخ سؤال اول، مثبت باشد، سازمان یادشده خواهد توانست بر نظارت دیوان محاسبات کشور درخصوص مصرف اعتبارات دستگاههای دولتی در محل مصوب مربوط نیز نظارت کند (نظارت بر نحوه نظارت). همین سؤال درخصوص نظارت سازمان بازرسی کل کشور بر عملکرد دادگستری نیز قابل طرح است. درخصوص مورد اخیر، بند (الف) ماده ۲ قانون تشکیل سازمان بازرسی کل کشور، نظارت سازمان مذکور بر دادگستری را صرفاً در مورد «امور اداری و مالی» دادگستری مجاز دانسته است. شایان ذکر است براساس اصل ۱۶۱ قانون اساسی، «دیوان عالی کشور به منظور نظارت بر اجرای صحیح قوانین در محاکم و ایجاد وحدت رویه قضایی و انجام مسئولیتهایی که طبق قانون بر آن محول می‌شود براساس ضوابطی که رئیس قوه قضاییه تعیین میکند، تشکیل میگردد». بدین ترتیب، سازمان بازرسی کل کشور مرجع نظارت بر «دستگاههای اداری کشور» است و دیوان عالی کشور وظیفه نظارت بر «محاکم» را برعهده دارد. قانونگذار در تنظیم صلاحیت مرجع نخست، آن را شامل حوزه صلاحیت نظارتی مرجع اخیر ندانسته است.

درخصوص سؤال مطرح شده در بند فوق، ظاهراً حکم قانونی مشخصی در نظام حقوقی ایران وجود ندارد. به نظر میرسد مراجع نظارتی مزبور، صلاحیت نـظارت بر انجـام وظایـف و کارکردهای اصلی یکدیگر را نداشتـه باشـند. با توجه به جنبه تخصصی نظارت دیوان محاسبات کشور، نظارت سازمان بازرسی کل کشور بر نحوه انجام امر تخصصی یادشده توسط دیوان مزبور، چندان موجه به نظر نمی‌رسد.

گرچه به نظر میرسد لازم است سازمان مزبور بتواند بر مصرف اعتبارات عمومی توسط دیوان یادشده نظارت کند.

درخصوص نظارت دیوان محاسبات کشور بر سازمان یادشده، در قانون دیوان محاسبات کشور تصریحی به امکان نظارت بر سازمان یادشده وجود ندارد. با وجود این، سازمان بازرسی کل کشور، داخل در عبارت «سایر دستگاههایی که به نحوی از انحا از بودجه کل کشور استفاده میکنند» مندرج در بند (الف) ماده ۱ قانون دیوان محاسبات کشور است. همچنین مستفاد از ماده ۴۲ قانون مذکور آن است که قصد مقنن، شمول نظارت دیوان محاسبات کشور بر کلیه نهادها و مراجع دولتی است: «دیوان محاسبات کشور برای انجام وظایف خود می‌توانددر تمامی امور مالی کشور تحقیق و تفحص نماید و در تمامی موارد مستقیماً‌ مکاتبه برقرار نماید و تمام مقامات جمهوری اسلامی ایران و قوای سه‌گانه و سازمانها و ادارات تابعه و کلیه اشخاص و سازمانهایی که به نحوی از انحاء ‌از بودجه کل کشور استفاده می‌نمایند، مکلف به پاسخگویی مستقیم می‌باشند؛ حتی در مواردی که از قانون محاسبات عمومی مستثنی شده باشند». براین اساس، در صلاحیت نظارت دیوان محاسبات کشور بر سازمان بازرسی کل کشور از حیث قانونیبودن مصرف اعتبارات مصوب، تردیدی وجود ندارد.

۲٫۵٫ نسبت صلاحیت نهادهای یادشده و سایر مراجع مربوط

یکی از موضوعات قابل بررسی درخصوص دیوان محاسبات کشور، نسبت صلاحیت دیوان مزبور و هیئتهای رسیدگی به تخلفات اداری است. با بررسی قانون دیوان محاسبات کشور، چنین استنباط میشود که دیوان مزبور وارد صلاحیت هیئتهای رسیدگی به تخلـفات اداری نمیشـود. در این زمـینه، اشـاره به ماده ۳۴ قانون مذکور، لازم به نظر میرسد: «رسیدگی و صدور رأی از دیوان محاسبات کشور و همچنین احکام مرجع تجدیدنظر مبنی بر جبران خسارت در مورد اشخاص، مانع‌ رسیدگی و محکومیت آنان به مجازاتهای اداری یا تعقیب کیفری در مراجع صالحه نخواهد بود». یکی از مصادیق مراجع رسیدگی به تخلفات و صدور احکام مربوط به مجازاتهای اداری، هیئتهای رسیدگی به تخلفات اداری است. لازم به ذکر است در تبصره ۱ ماده ۲۳ قانون مزبور در مقام بیان موضوع احکام هیئتهای مستشاری دیوان محاسبات کشور، از عبارت «مجازاتهای اداری» استفاده شده است. به منظور جمع صلاحیتهای مراجع مزبور، به نظر میرسد صلاحیت هیئتهای رسیدگی به تخلفات اداری منصرف از موارد مورد اشاره در ماده ۲۳ قانون دیوان محاسبات کشور[۳۷] باشد. در صورتی که تخلفات مقامات و کارکنان دولتی، غیر از موارد بیان شده در ماده مزبور باشد، رسیدگی به آن در صلاحیت هیئتهای رسیدگی به تخلفات اداری خواهد بود.

براسـاس بنــد (د) مـاده ۲ قانون تشکـیل ســازمان بازرسی کل کـشور، «در مواردی که گزارش بازرسی متضمن اعلام وقوع جرمی است، چنانچه جرم دارای حیثیت عمومی باشد، رئیس سازمان یا مقامات مأذون از طرف وی یک نسـخه از گـزارش را با دلایل و مـدارک مربوط برای تعقـیب و مـجازات مرتـکب به مرجع صالح قضایی ارسال و موضوع را تا حصول نتیجه نهایی پیگیری نمایند و در مورد تخلفات اداری، انضباطی و انتظامی مستقیماً مراتب را به مراجع ذی ربط منعکس نموده و پیگیری لازم را به عمل آورند. مراجع رسیدگی کننده مکلفند وقت رسیدگی و جهت حـضور را به اطلاع سـازمان بازرسی کل کشور برسـانند». در اینجا این سؤال مطرح میشود که چنانچه گزارش بازرسی حاکی از انجام هزینه خارج از اعتبار توسط دستگاه دولتی باشد، آیا این مورد باید به دیوان محاسبات کشور اعلام شود؟

آیا عنوان مزبور، از جمله «تخلفات اداری» است؟ در ادامه این سؤال مطرح میشود که موارد مربوط به صلاحیت دیوان محاسبات کشور یعنی تجاوز هزینهها از اعتبارات مصوب و عدم مصرف وجوه در محل خود براساس قانون بودجه سالانه کل کشور، تحت چه عنوانی در نظام حقوقی ایران شناسایی شده است؟

فصل سیزدهم کتاب پنجم قانون مجازات اسلامی (تعزیرات و مجازاتهای بازدارنده، مصوب ۲/۳/۱۳۷۵) تحت عنوان «تعدیات مأموران دولت نسبت به دولت» به تصویب رسیده است. مواد ۵۹۸ و ۶۰۰ [۳۸] قانون مزبور به جرمانگاری تصرف غیرمجاز در اموال دولتی، اخذ زیاده بر مقررات قانونی و انتفاع غیرقانونی از معاملات دولتی، مربوط است. موضوع مواد یادشده با مواد ۹۳ و ۱۰۴ قانون محاسبات عمومی کشور مشابه به نظر میرسد. در ماده ۵۹۸ قانون مجازات اسلامی، مصرف اموال و وجوه دولتی در مواردی که قانون برای آنها اعتباری در نظر نگرفته است و همچنین مصارفی که در غیر مورد معین یا زائد بر اعتبار انجام شده باشد، جرمانگاری شده است. ماده ۶۰۰ قانون فوق نیز مربوط به جرمانگاری اعمال و تصمیمات هریک از مسئولین دولتی و مستخدمین و مأمورینی که مأمور تشخیص یا تعیین یا محاسبه یا وصول وجه یا مالی به نفع دولت، در صورتی که بر‌خلاف قانونی یا زیاده بر مقررات قانونی اقدام و وجه یا مالی اخذ یا امر به اخذ آن نمایند، است.

با عنایت به مواد یادشده، مصرف اعتبارات مندرج در قانون بودجه سالانه کل کشور در غیر محل خود یا زائد بر میزان مقرر، جرمانگاری شده است و رســیدگی به آن علیالاصول در صلاحیت محاکم عمومی (کیفری) دادگستری است.

ماده ۹۳ قانون محاسبات عمومی کشور راجع به گواهی خلاف واقع ذی‌حساب نسبت به تأمین اعتبار و یا اقدام یا دستور وزیر یا رییس مؤسسه دولتی یا مقامات ‌مجاز از طرف آنها مبـنی بر پرداخت وجه یا تعــهد علـیه دولــت زائـد بر اعتبار مصوب و یا برخلاف قانون است. تخلفات مزبور «در حکم تصرف‌ غیرقانونی در وجوه و اموال دولتی» محسوب شده است.

در اینجا اشاره به ماده ۱۰۴ قانون محاسبات عمومی کشور، قابل توجه است. براساس ماده مزبور «دیوان محاسبات کشور مکلف است (‌مطابق اصل ۵۵ قانون اساسی) با بررسی حسابها و اسناد و مدارک و تطبیق با صورت حساب‌ عملکرد سالانه بودجه کل کشور نسبت به تهیه گزارش تفریغ بودجه سالانه اقدام و هر سال گزارش تفریغ بودجه سال قبل را به انضمام نظرات خود به مجلس‌ شورای اسلامی تسلیم و هر نوع تخلف از مقررات این قانون را رسیدگی و به هیأتهای مستشاری ارجاع نماید». سؤالی که درخصوص قسمت اخیر این ماده مطرح میشود، این است آیا عبارت «هر نوع تخلف از مقررات این قانون» که در صلاحیت هیئتهای مستشاری دیوان محاسبات کشور قرار داده شده است، شامل تمامی «تخلفات» مندرج در قانون یاد شده است؟ همان طور که ذکر آن رفت، موضوع مواد ۵۹۸ و ۶۰۰ قانون مجازات اسلامی با ماده ۹۳ قانون محاسبات عمومی کشور، مشابه است. درخصوص مواردی همچون نمونههای مزبور که قانونگذار آنها را جرمانگاری کرده است، وضعیت رسیدگی به آن به چه ترتیبی است؟ آیا به عنوان «جرم» در محاکم دادگستری مورد رسیدگی قرار میگیرد یا به عنوان یـکی از «تخـلفات» مـندرج در قانون محاسبات عمومی کشور به وسیله هیئتهای مستشاری دیوان محاسبات کشور مورد رسیدگی قرار میگیرد؟

برخی از نویسندگان نیز ضمن اشاره به ایراد مربوط به صلاحیتهای موازی دیوان محاسبات کشور و دستگاه قضایی، رابطه صلاحیت شبهقضایی دیوان مزبور با صلاحیتهای قوه قضاییه در رسیدگی به جرایم را عموم و خصوص من وجه بیان کردهاند. با این توضیح که بخشی از عناوین مجرمانه که مربوط به امور مالی نیست، صرفاً در صلاحیت محاکم دادگستری است. درخصوص تخلفات مالی که متضمن ورود ضرر و زیان نباشد، دیوان محاسبات کشور به استناد بند (ب) ماده ۲۳ قانون تشکیل دیوان محاسبات کشور،[۳۹] صلاحیت رسیدگی دارد. دستگاه قضایی در این موارد نمیتواند ورود کند.[۴۰] درخصوص تخلفات و جرایمی که متضمن ورود ضرر و زیان به بیتالمال باشد، هم دستگاه قضایی و هم دیوان محاسبات کشور میتوانند رسیدگی کنـند.[۴۱] مورد اخـیر از ایرادات موجـود در زمیـنه صلاحـیت مراجع مذکور است.[۴۲]

درخصوص نسبت رسیدگی دیوان محاسبات کشور با رسیدگی مراجع قضایی در مورد فعل یا ترک فعل واحد که دارای عنوان مجرمانه است، به نظر میرسد اگر احراز عنوان مجرمانه در صلاحیت مرجع قضایی باشد، علیالاصول احراز موضوع تخلف در دیوان محاسبات کشور باید فرع بر احراز عنوان مـجرمانه در مرجع قضایی باشد.

همانطور که اشاره شد دیوان محاسبات کشور در ایران، صرفاً یک مؤسسه حسابرسی نیست؛ بلکه رسیدگی شبهقضایی به تخلفـات مالی را نیز برعـهده دارد. با وجود این، به غیر از حضور قاضی منصوب رئیس قوه قضاییه در محکمه تـجدیدنظر مستـقر در دیوان محاسبـات کـشور، ارتـباطی میان دیـوان مـزبور و قوه قضاییه برقرار نیست. لازم به ذکر است هماکنون امکان شکایت از آرای مراجع شبهقضایی دیوان مزبور، در دیوان عدالت اداری وجود ندارد. از نظر هیئت عمومی دیوان عدالت اداری،[۴۳] رسیدگیهای هیئتهای مستشاری و محکمه تجدیدنظر دیوان محاسبات کشور، جنبه اداری ندارد و لذا قابل شـکایت در دیوان عدالت اداری نیست.[۴۴]

همچنین امکان تداخل صلاحیت دیوان محاسبات کشور و دیوان عدالت اداری وجود دارد. برای مثال، شعبه دیوان عدالت اداری در رسیدگی به شکایت مطرح شده علیه یک تصمیم موردی مقام اداری، در صورت احراز غیرقانونی بودن آن، میتواند آن را مغایر قانون اعلام کند. در صورتی که مصرف خارج از اعتباری انجام شده باشد، از آنجا که اعتبار مورد نظر در قانون پیشبینی میشود، مصرف خارج از اعتبار در واقع یک عمل غیرقانونی محسوب میشود و از این جهت، قابل رسیدگی در دیوان عدالت اداری است.[۴۵] حال، در صورتی که تصمیم مقام اداری در این زمینه توسط دیوان عدالت اداری مغایر قانون تشخیص داده شد، تکلیف دیوان محاسبات کشور در بررسی تصمیم مورد نظر چیست؟ فرض عکس این مورد نیز قابل تصور است. به نظر میرسد سؤالات و ابهاماتی که بدان اشاره شد، عمدتاً ناشی از عدم هماهنگی (در مقام وضع) و انسجام میان صلاحیتهای مراجع نظارتی و قضایی باشد. بهرغم ضرورت تعیین تکلیف موارد مزبور در قوانین و مقررات مربوط، ممکن است موارد همپوشانی در صلاحیت مراجع یادشده در مقام عـمل گریز ناپذیر باشد.

لازم به ذکر است نظارت دیوان محاسبات کشور بر قانونیبودن مصرف اعتبارات عمومی مراجع دولتی، افزون بر برخورداری از جنبۀ تخصصی، به جهت وابستگی سازمانی دیوان مزبور به مجلس شورای اسلامی، وجه سیاسی نیز دارد. گزارشهای نظارتی دیوان مزبور علاوه بر اینکه مبنایی برای شروع رسیدگی شبه‌قضایی به تخلفات مالی مأموران و واحدهای دولتی توسط دادسرا و هیئتهای مستشاری دیوان یادشده است، منبع اطلاعاتی مناسبی برای نظارت سیاسی مجلس شورای اسلامی بر واحدهای دولتی نیز تلقی میشود. بر همین اساس، ماده ۴۱ قانون دیوان محاسبات کشور مقرر داشته است: «دیوان محاسبات کشور علاوه بر موارد پیشبینی شده در این قانون، موضوعات مرتبط با وظایف دیوان محاسبات را که از طرف مجلس شورای اسلامی حسب مورد به آن ارجاع میشود، رسیدگی و اظهارنظر مینماید». در این مورد، دیوان مزبور ابزار نظارت مجلس شورای اسلامی بر مراجع دولتی است. ممکن است موارد ارجـاعی جـهت رسـیدگی و اظـهارنظر، با مأموریت اصلی این دیوان انطباق کامل نداشته باشد. به همین دلیل، قانونگذار از عبارت «… موضوعات مرتبط با وظایف دیوان محاسبات …» استفاده کرده است.

سازوکارهای هماهنگی و ارتباط نهادهای نظارتی یادشده

۳٫۱٫ تبیین وضعیت موجود

همانطور که پیش از این اشاره شد، هماهنگی میان نهادهای نظارتی در دو سطح قابل بررسی است: هماهنگی و انسجام میان نهادهای نظارتی در مقام وضع و در مقام اجرا. هیچ یک از هماهنگیهای یادشده نمیتواند جایگزین دیگری باشد؛ لکن در مرحله اول باید سازوکارهای هماهنگی میان نهادهای نظارتی در قوانین و مقررات مربوط مشخص شده باشد تا در مرحله بعد (یعنی در مقام اجرا) بتوان با اتخاذ تدابیر لازم، هماهنگی مورد نظر را ایجاد کرد.

طبق اصل ۱۳۲ قانون اساسی، «… تعداد وزیران و حدود اختیارات هر یک از آنان را قانون معین میکند». بر این اساس، در گام نخست برای تعیین مرجع دولتی مسئول و حدود اختیارات آن باید به قوانین و مقررات مربوط به هریک از مراجع دولتی مراجعه کرد. با وجود لزوم تنظیم قوانین و مقررات روشن و مشخص که حدود صلاحیت هر یک از نهادهای دولتی را تعیین میکند، در مقام اجرا احتمال اختلافنظر نهادهای مزبور درخصوص تعیین دستگاه مسئول، حدود وظایف و اختیارات آنها در مقابل یکدیگر و چگونگی ایجاد هماهنگی میان آنها در انجام وظایف محوله، وجود دارد. با توجه به ملاحظات اخیر، قانون اساسی وظیفه اتخاذ تدابیر لازم برای هماهنگ ساختن تصمیمات هیئت وزیران را برعهده رئیس جمهور گذاشته است. همچنین تصمیمگیری درخصوص اختلافنظرات و تداخل در وظایف قانونی دستگاههای دولتی، در صلاحیت هیئت وزیران قرار گرفته است. اصل ۱۳۴ قانون اساسی جمهوری اسلامی ایران در این زمینه مقرر داشته است: «ریاست هیئت وزیران با رئیس جمهور است که بر کار وزیران نظارت دارد و با اتخاذ تدابیر لازم به هماهنگ ساختن تصمیمهای وزیران و هیئت دولت میپردازد و با همکاری وزیران، برنامه و خطمشی دولت را تعیین و قوانین را اجرا میکند. در موارد اختلاف نظر و یا تداخل در وظایف قانونی دستگاههای دولتی در صورتی که نیاز به تفسیر یا تغییر قانون نداشته باشد، تصمیم هیئت وزیران که به پیشنهاد رئیس جمهور اتخاذ میشود لازمالاجرا است …». همانطور که ملاحظه می‌شود چنانچه حل اختلاف نظر یا رفع تداخل میان وظایف دستگاههای دولتی مستلزم تفسیر یا تغییر قانون باشد، باید به طریق مقتضی (ارایه لایحه قانونی مربوط) اقدام شود؛ همچنین است مواردی که مستلزم قانونگذاری باشد.

با عنایت به مراتب فوق، اتخاذ تدابیر مربوط به ایجاد هماهنگی میان مراجع نظارتی در مقام وضع و سیاستگذاری، مقدم بر تدارک سازوکارهای اجرایی جهت هماهنگسازی مراجع یادشده است. البته این امر نافی آن نیست که در مقام وضع نیز به ملاحظات عملی مربوط به ایجاد هماهنگی میان مراجع ذیربط توجه شود.

قانون اساسی جمهوری اسلامی ایران، اشاره صریحی به موضوع روابط نهادهای نظارتی و هماهنگی آنها در انجام وظایفشان ندارد. در سطح سیاستهای کلی نظام، بند ۱۶ سیاستهای کلی برنامه پنجم توسعه در چارچوب سند چشم انداز بیست ساله (ابلاغی ۲۱/۱۰/۱۳۸۷)، به «تقویت و کارآمد کردن نظام بازرسى و نظارت، اصلاح قوانین و مقررات در جهت رفع تداخل میان وظایف نهادهاى نظارتى و بازرسى» اشاره دارد.[۴۶] کد برنامه (۲۲۲۰۶) برنامه توسعه قوه قضاییه (۱۳۹۴- ۱۳۹۰)، یکی از برنامه‌های این قوه را «ایجاد سازوکار لازم در جهت افزایش همکاری واحدهای نظارتی دستگاههای اجرایی با سازمان بازرسی کل کشور» بیان کرده است.

موضوع هماهنگی میان مراجع نظارتی مورد توجه قانونگذار و برخی از مقامات ذی‌صلاح در نظام حقوقی ایران قرار گرفته و سازوکارهایی نیز بدین منظور پیش‌بینی شده است. در ماده ۲ لایحه برنامه سوم توسعه، شورایعالی سیاست‌گذاری و هماهنگی سازمانهای نظارتی کشور پیشبینی شده بود. این ماده به پیشنهاد سازمان بازرسی کل کشور مطرح شد، اما به نتیجه نرسید. بخشینگری، عدم اعتماد سـازمانهای نـظارتی به یکـدیگر و پوشـیده نـگـهداشـتن اطلاعـات به بهانه‌های مختلف از جمله طبقهبندی، استناد به جایگاه سازمانی و غیره، موجب دشوار شدن ایجاد هماهنگی میان دستگاههای نظارتی شده است.[۴۷]

در سطح مقررات داخلی قوه قضاییه، «آیین‌نامه شورای عالی نظارت و بازرسی قوه قضاییه»[۴۸] به منظور هماهنگی نهادهای نظارتی با یکدیگر و با سایر مراجع مربوط در تاریخ ۴/۳/۱۳۸۸ به تصویب ریاست (وقت) قوه قضاییه رسیده است.[۴۹] به موجب آییننامه یادشده، به منظور سیاستگذاری و هماهنگی بیشتر بین بخشهای نظارتی و ارتقای بهره‌وری در نظام نظارت و بازرسی در قوه قضاییه، شورای عالی نظارت و بازرسی به ریاست رئیس قوه قضاییه تشکیل میشود. کلیه دستگاه‌های نظارتی و بازرسی قوه قضاییه مکلف شدهاند وظایف قانونی خود در امر نظارت و بازرسی را بر اساس سیاست‌گذاری‌های شورای فوق انجام دهند.

با تصویب قانون برنامه پنجساله پنجم توسعه جمهوری اسلامی ایران (مصوب ۱۵/۱۰/۱۳۸۹)، ماده ۲۲۱ آن مقرر کرده است: «به منظور ایجاد هماهنگی برای کارآمد نمودن نظام نظارت و ارتقای بهره‌وری و برای تقویت مدیریت کشور، شورای دستگاه‌های نظارتی متشکل از دو نفر از مسئولین نظارتی هر قوه با انتخاب رئیس قوه با حفظ استقلال هر یک از آنها در حدود مقرر در قانون اساسی تشکیل می‌شود. دستورالعمل اجرایی این ماده و نحوه تشکیل جلسات شورا، نحوه تصمیم‌گیری و نحوه پیگیری تصمیمات، ظرف شش ماه سال اول برنامه به پیشنهاد اعضاء شورا و با توافق سران قوا تعیین می‌گردد».

در اجرای این حکم قانونی، «دستورالعمل اجرایی ماده (۲۲۱) قانون برنامه پنجساله پنجم توسعه جمهوری اسلامی ایران» به تصویب رسیده است.[۵۰] براساس دستورالعمل یادشده، شورای دستگاههای نظارتی در دو سطح ملی و استانی برگزار میشود. به رغم توجه به ضرورت هماهنگی میان مراجع نظارتی در تدوین وظایف و اختیارات شورای مزبور، به نظر میرسد نیل به اهداف مورد نظر از تشکیل این شورا، با مشکلاتی مواجه است. در ماده ۴ این دستورالعمل مواردی نظیر تعیین سیاستها، خطمشی و تصویب سند راهبردی و برنامههای اجرایی در راستای هماهنگی، بررسی مشکلات نظام نظارتی کشور و ارایه راهکار برای افزایش کارآمدی و اثربخشی فعالیتهای آنها، شناسایی راهکارهای افزایش بهرهوری، تقویت نظام مدیریتی کشور و ارایه پیشنهادهای اجرایی به مسئولان، ارایه پیشنهادهای مناسب به دستگاههای ذیربط برای پیشگیری از فساد و مبارزه با آن و ارتقای سلامت اداری، ایجاد هماهنگی بین دستگاه‌های نظارتی برای اجرای برنامه‌های نظارت و بازرسی، تبادل اطلاعات، کارشناسان و همکاری میان دستگاه‌های نظارتی در محدوده وظایف شورا، تهیه گزارش‌های مشترک بین دستگاهی، از جمله وظایف این شورا بیان شده است.

با عنایت به گذشت بیش از سه سال از تصویب دستورالعمل یادشده، مشخص نیست این شورا تا چه حدودی توانسته به وظایف مزبور عمل کند. پیش از پاسـخ به این سؤال، طرح این بحث لازم به نظر میرسد که آیا اهداف مورد نظر از ایجاد این شورا، ماهیتاً به گونهای هست که بتوان با تشکیل شورای بینقوهای به آن دست یافت؟ به نظر میرسد تشکیل شورایی متشکل از برخی مقامات عالیرتبه قوای سهگانه[۵۱] که هر یک وظایف قانونی متعدد و گوناگونی دارند، ابزار و روش مناسبی برای نیل به اهداف مذکور نباشد. هماهنگی دستگاههای نظارتی، حل مشکلات آنها، افزایش بهرهوری دستگاههای مزبور و سایر موارد مشابه، اهدافی نیستند که بتوان صرفاً با برگزاری جلسات مسئولان دستگاههای نظارتی قوای سه‌گانه بدان دست یافت؛ گرچه در ضرورت نیل به آن اهداف تردیدی وجود ندارد. با عنایت به نکات یادشده، آنچه بیش از هر امری مورد سؤال است، چـگونگی نیل به اهداف مزبور است. نوع موارد یادشده به گونهای است که صرفاً با ایجاد شورای هماهنگی دستگاههای نظارتی نمیتوان نسبت به تحقق آنها چندان امیدوار بود. با وجود این، به نظر لازم میرسد با توجه به گذشت مدت معتنابهی از تاریخ تصویب دستورالعمل اجرایی ماده ۲۲۱ قانون برنامه پنجساله پنجم توسعه جمهوری اسلامی ایران، عملکرد این شورا مورد ارزیابی قرار گیرد. ضروری است بررسی شود خروجی جلسات شورای مزبور چه تأثیری بر هماهنـگی دستـگاههای نظارتی داشته است؟

صرف نظر از ضرورت ارزیابی اثربخشی دستورالعمل یادشده، بررسی وضعیت موجود روابط میان دستگاههای نظارتی حاکی از آن است که شورای هماهنگی دستگاههای نظارتی تاکنون نتوانسته است اثرات محسوسی در زمینه افزایش هماهنگی روابط نهادهای نظارتی و در نهایت، ارتقای بهرهوری نظام نظارت و کنترل دستگاههای دولتی داشته باشد.

در نظام حقوقی ایران، تشکیل شوراها یا شوراهای عالی در چند دهه اخیر افزایش قابل توجهی داشته است. به نظر میرسد کارکرد اصلی شوراهای مزبور، ایجاد هماهنگی در مقام اجرا و عمل است. پیشبینی شوراهای مزبور نمیتواند کمبودهای نظام حقوقی در زمینه تعیین وظایف و مسئولیتهای دستگاههای ذی‌ربط را جبران کند. تدارک سازوکارهای هماهنگی و حل اختلاف مراجع مربوط، یکی از مواردی است که باید در مرحله سیاستگذاری بدان توجه شود. البته این امر نافی اهمیت و ضرورت اتخاذ سیاستهای اجرایی ایجاد هماهنگی در مقام عمل و اجرا نیست. شورای هماهنگی دستگاههای نظارتی در زمینه مورد اخیر میتواند کارکرد مورد انتظار را محقق کند.

لازم به ذکر است در تاریخ ۱۶/۳/۱۳۸۵ «سند همکاری دیوان محاسبات کشور و سازمان بازرسی کل کشور» در ۱۶ بند به امضای رؤسای سازمان و دیوان یادشده رسیده است.[۵۲] سند مزبور به منظور انجام مطلوب وظایف و تدوین برنامه‌های عملیاتی مناسب، تعیین اولویتهای کاری و تبادل اطلاعات تنظیم شده است. از مهمترین موارد مذکور در این سند میتوان به موارد زیر اشاره کرد: تشکیل گروههای بازرسی و حسابرسی مشترک در موضوعات مشخص و تهیه گزارشهای تلفیقی، تشکیل بانک اطلاعاتی مربوط، ایجاد هماهنگی در انجام مأموریتهای محوله دستگاههای یادشده، ارسال مراتب اعتراض سازمان بازرسی کل کشور نسبت به آرای هیئتهای مستشاری (مربوط به گزارشهای سازمان) از طرف رئیس سازمان مربور به رئیس کل دیوان یادشده به منظور بررسی موضوع از طریق دادستان با اولویت و اعلام نتیجه به سازمان مذکور، ارسال نسخهای از گزارشهای مربوط به سوءجریان مالی در دستگاههای مشمول نظارت دیوان محاسـبات به این دیـوان جـهت رسیـدگی (با اولـویت) و اطـلاع نتیـجه مـوضوع به سازمان بازرسی، گزارش کردن موارد سوءجریان و یا نقض قوانین در دستگاههای مشمول بازرسی (که رسیدگی به آن در صلاحیت ذاتی دیوان محاسبات نباشد) توسط واحدهای فنی و امور حسابرسی دیوان به سازمان بازرسی جهت رسیدگی و اطلاع نتیجه آن به دیوان مزبور.

در پایان، لازم به ذکر است با تصویب قانون تشکیلات و آیین دادرسی دیوان عدالت اداری (مصوب ۱۳۹۲)، مقرر شده است هرگاه ضمن رسیدگی به موضوعی در دیوان عدالت اداری، رئیس دیوان در جریان تضییع حقوق عمومی و یا منافع بیتالمال قرار گیرد، موظف است مراتب را حسب مورد به سازمان بازرسی کل کشور، دادستان کل کشور و دیوان محاسبات کشور اعلام نماید (ماده ۱۲۱). این ماده مربوط به مواردی است که پرونده مطروح در دیوان عدالت اداری، به حقوق و منافع عمومی مربوط باشد. اشاره به سه مرجع یادشده، حاکی از جایگاه محوری آنها در امر صیانت از حقوق عمومی دارد. این ماده (و همچنین سایر قوانین و مقررات مربوط) درخصوص نحوه همکاری مراجع سهگانه مزبور، حکمی ندارد و مشخص نیست پس از اعلام مراتب به مراجع مزبور، هر یک از آنها در انجام وظایف قانونی خود چه ارتباط و همکاری با یکدیگر خواهند داشت.

۳٫۲٫ کمبودها و مشکلات

در قانون دیوان محاسبات کشور، موضوع هماهنگی میان دیوان مزبور و سازمان بازرسی کل کشور در انجام وظایف نظارتی مورد توجه قرار نگرفته است. قانون تشکیل سازمان بازرسی کل کشور اما در این زمینه دارای مقرراتی است. البته صراحتاً به دیوان محاسبات کشور اشاره نشده است. براساس ماده ۱۲ قانون مزبور، «چنانچه بازرسان قانونی مؤسسات و شرکتهای مشمول بازرسی، مسؤولان سازمان حسابرسی دولتی، حفاظت و اطلاعات و حراست و نظارت و بازرسی وزارتخانهها و دستگاههای مشمول بازرسی، به سوء جریانی در رسیدگی به عملکرد مالی و اداری دستگاههای اجرایی و شرکتهای دولتی و وابسته به دولت برسند که مربوط به وظایف سازمان بازرسی است، باید مراتب را به اطلاع سازمان بازرسی کل کشور برسانند. مستنکف به مجازات مقرر در ماده (۶۰۶) کتاب پنجم قانون مجازات اسلامی (تعزیرات و مجازاتهای بازدارنده) مصوب ۲/۳/۱۳۷۵ محکوم خواهد شد». این ماده راجع به تکلیف سایر سازمانها به اطلاع موارد در صلاحیت سازمان بازرسی به این سازمان است[۵۳] لکن اشارهای به تکلیف دیوان محاسبات کشور در اعلام موارد در صلاحیت سازمان بازرسی کل کشور به سازمان مزبور ندارد. یکی از پیشنهادهای قابل ارائه، تصریح به نام دیوان محاسبات کشور در ماده مذکور است.

گرچه جهات نظارت دیوان محاسبات کشور و سازمان بازرسی کل کشور کاملاً مشابه یکدیگر نیست، اما این امر به معنای عدم امکان استفاده از اطلاعات و گزارشهای آنها برای یکدیگر نیز نمیباشد. هماهنگی در ارایه اطلاعات، مدارک، اسناد و ارسال گزارشهای مراجع نظارتی برای یکدیگر، به تسهیل نظارت و کاهش هزینههای آن کمک شایانی میکند.

با عنایت به موارد فوق، موضوع هماهنگی، همکاری و ارتباط نظاممند میان دیوان محاسبات کشور و سازمان بازرسی کل کشور باید در قوانین و مقررات مربوط به آنها، صراحتاً مورد حکم قانونگذار قرار گیرد. در وضعیت فعلی، نهادهای یادشده با درک ضرورت همکاری و هماهنگی در انجام وظایف قانونیشان، ابتکاراتی نظیر انعقاد سند تفاهمنامه را مورد توجه قرار دادهاند. در نظام حقوقی فعلی، مراجع نظارتی یادشده تکلیف قانونی مشخصی در هماهنگی و همکاری با یکدیگر ندارند و مواردی نظیر سند تفاهمنامه نیز به جهت نداشتن ضمانتاجرا، راهکار قابل توصیه‌ای برای حل مشکل مزبور تلقی نمیشود.

یکی از عناصر هماهنگی نهادهای نظارتی، انجام هماهنگی درخصوص تعیین اولویتهای کاری است. نظر به محدودیت منابع و امکانات مراجع یادشده و کثرت فعالیتها و سازمانهای مشمول نظارت، در صورت عدم هماهنگی میان آنها امکان انجام نظارتهای موازی و تکراری و تبعاً عدم اعمال نظارت بر بخشی از فعالیتها و یا سازمانها وجود دارد. براساس ماده ۳ آییننامه اجرایی قانون تشکیل سازمان بازرسی کل کشور مصوب ۱۳۶۰ و اصلاحیههای بعدی آن (مصوب ۱۵/۱/۱۳۸۸ رئیس قوه قضاییه)، اولویتهای نظارت و بازرسی برنامهای این سازمان، متناسب با منابع در اختیار آن از قبیل نیروی انسانی، امکانات و اعتبارات و شرایط و مقتضیات زمانی و با توجه به فرامین مقام رهبری، سند چشماندار و سیاستهای کلی نظام، قانون برنامه توسعه اقتصادی، اجتماعی و فرهنگی و سایر قوانین و مقررات، برنامه‌های راهبردی مصوب رئیس قوه قضاییه و مشکلات و انتظارات مردم در چارچوب قوانین و مقررات، تعیین میشود. برنامه یادشده هر ساله قبل از شروع سال جدید به تصویب ریاست قوه قضاییه میرسد (ماده ۴ آییننامه مزبور). در آییننامه مزبور درخصوص تعیین برنامههای نـظارت و بازرسـی سـازمان مـذکور، به هماهنگی با دیوان محاسبات کشور و به طور کلی، سایر مراجع نظارتی اشارهای نشده است. در این آییننامه، امر برنامهریزی و تعیین اولویتها به عنوان یک امر درونسازمانی دیـده شده اسـت. لازم به ذکر اســت هـماهنـگی در برنامـهریزی، به معنای دخالت در امور داخلی مراجع نظارتی نیست. امر تعیین اولویتها و برنامه‌های کاری، در نهایت توسط مقامات ذیصلاح هر مرجع نظارتی انجام می‌شود، اما این امر ملازمتی با عـدم هماهـنگی (قبل از تعیـین برنامههای یادشده) ندارد.

نتیجه

امروزه طراحان نظامهای حقوقی ـ سیاسی کشورهای پیشرفته، تنظیم روابط نهادهای نظارتی به منظور ایجاد ارتباط نظاممند میان آنها در نـظام حـقوقی مربوط را به عنوان یک ضرورت عقلی دریافتهاند. بیتردید، یکی از مهمترین عوامل مؤثر در ارتقای کارآمدی نظام نظارت و بازرسی، وجود هماهنگی و ارتباط نظاممند میان مراجع نظارتی است. یکی از آثار مثبت این امر، کاهش هزینه نظارت و بازرسی در نظام سیاسی است. تعبیه نظام حقوقی مناسب برای ایجاد هماهنگی و ارتباط نظام‌مند میان مراجع نظارتی، لازمه نیل به هدف مذکور است. بدین منظور، ضروری است حدود و قلمرو صلاحیت هر یک از نهادهای نظارتی در نظام حقوقی بررسی شود. ابهام در صلاحیت مراجع نظارتی، بر دشواری ایجاد هماهنگی میان آنها میافزاید. بر این اساس، ابتدا لازم است حدود صلاحیت مراجع نظارتی و نسبت آنها با یکدیگر و سایر مراجع و نهادهای مربوط (نظیر مراجع قضایی) در نظام حقوقی به نحو روشن و بدون ابهامی مشخص شده باشد؛ آنگاه قانونگذار به منظور ارتقای کارآمدی نظام نظارت و بازرسی، اقدام به طراحی سازوکارهای هماهنگی و برقراری ارتباط میان آنها نماید.

شایان ذکر است مقوله نظـام هـماهـنگی میـان دســتگاهها و مراجـع عمـومی (از جمله مراجع نظارتی)، اولاً یک امر مدیریتی است که نیاز به طراحی مدل هماهنگی دارد. بهرغم ضرورت بهرهگیری از مدلهای تجربهشده، در طراحی نظام هماهنگی میان مراجع عمومی، باید توجه شود که نظام مزبور در تعارض با نظام حقوقی و سیاسی موجود نباشد. پس از طراحی مدل هماهنگی، مدل مزبور باید وارد نظام حقوقی شود و بدین منظور لازم است قالب حقوقی به خود بگیرد. نظام حقوقی هماهنگی مراجع نظارتی باید با توجه به ساختار نظام سیاسی موجود (ترسیم شده در قانون اساسی) و شرایط بومی هر کشوری باشد. شایان ذکر است طراحی مدل هماهنگی میان نهادهای نظارتی میتواند در دو مقام وضع و اجرا مورد توجه قرار گیرد.

در یک نگاه سیستمی، کلیه مراجع و نهادهای نظارتی و نیز سایر مراجع و مقاماتی که صلاحیتهای نظارتی هم دارند، در مجموع، نظام نظارتی را تشکیل میدهند. این مجموعه به عنوان یک سیستم در صورتی میتواند به اهداف مورد نظر از تعبیه آن نایل آید که شرح وظایف و جایگاه هریک از اجزای آن مشخص بوده و میان اجزای مزبور، هماهنگی و انسجام لازم برقرار باشد.

از مهمترین نهادهای نظارتی در نظام حقوقی فعلی ایران، میتوان به دیوان محاسبات کشور و سازمان بازرسی کل کشور اشاره کرد؛ نهادهایی که قبل از انقلاب اسلامی به لحاظ سازمانی، به قوه مجریه وابسته بودند و اینک پس از تصویب قانون اساسی جمهوری اسلامی ایران، به ترتیب به قوای مقننه و قضاییه منتقل شدهاند. جایگاه هر دو مرجع نظارتی فوق، مستند به اصول ۵۴، ۵۵ و ۱۷۴ قانون اساسی است؛ امری که قانونگذار عادی را موظف کرده است در چارچوب اصول یادشده، صلاحیت آنها را در قالب قوانین مربوط تنظیم کند. قانون دیوان محاسبات کشور (مصوب ۱۳۶۱ و اصلاحات بعدی آن) و قانون تشکیل سازمان بازرسی کل کشور (مصوب ۱۳۶۰ و اصلاحات بعدی آن) ماحصل چنین اقدامی بوده است.

در این گزارش، نسبت صلاحیت مراجع نظارتی فوق براساس قانون اساسی و قوانین عادی مربوط، مورد بررسی قرار گرفت. همچنین بررسی شد که آیا قانونگذار عادی، حدود صلاحیت این مراجع را در تنظیم قوانین مربوط رعایت کرده است؟ بررسی قانون دیوان محاسبات کشور حاکی از آن است که دیوان مزبور به عنوان یک مرجع نظارتی و شبهقضایی در نظر گرفته شده است. در گام بعدی، موضوع هماهنگی و نحوه تنظیم روابط دیوان یادشده و سازمان بازرسی کل کشور مورد بررسی قرار گرفت. بهرغم اشاره صریح بند ۱۶ سیاستهاى کلى برنامه پنجم توسعه اقتصادى، اجتماعى و فرهنگى جمهورى اسلامى ایران، به لزوم «تقویت و کارآمد کردن نظام بازرسى و نظارت، اصلاح قوانین و مقررات در جهت رفع تداخل میان وظایف نهادهاى نظارتى و بازرسى»، تاکنون هدف مذکور از طریق ابزارهای بکار گرفته شده، محقق نشده است. با عنایت به نکته اخیر، لازم است به ضرورت وضع نظام حقوقی مناسب در زمینه ایجاد هماهنگی و برقراری روابط سازمانیافته میان نهادهای نظارتی فوق، که از لوازم ارتقای نظام نظارت و بازرسی تلقی میشود، توجه مقتضی صورت پذیرد. عدم کارآمدی نظام نظارتی در وضعیت فعلی منجر به طرح بحثها و پیشنهادهایی شده است که نمیتواند جایگزینی برای امر یادشده باشد. طرح تشکیل سازمان مبارزه با مفاسد اقتصادی از جمله موارد قابل ذکر در این زمینه است. درخصوص این قبیل موارد، این سؤال مطرح میشود که وظایف مورد نظر برای این سازمان (و سایر نهادهای مشابه) تا چه حدودی جزو وظایف و تکالیف قانونی نهادهای نظارتی موجود است؟ لازم است مشکلات نهادهای فعلی شناسایی شود و حتیالامکان با استفاده از ظرفیتهای سازمانی و تشکیلاتی موجود، راهحلهای مناسب و مقتضی ارایه شود. افزودن یک سازمان بر نهادهای نظارتی موجود نمیتواند خلأ مربوط به ناهماهنگی نهادهای نظارتی و نبود ارتباط نظاممند میان آنها را مرتفع کند و در نهایت، به مشکلات فعلی نظام نظارت و بازرسی در کشور دامن خواهد زد. بررسی قوانین و مقررات حاکم بر دیوان محاسبات کشور و سازمان بازرسی کل کشور در وضعیت فعلی حاکی از آن است که هماهنگی و روابط نظاممندی میان آنها برقرار نیست.

نظر به تعدد مراجع نظارتی در نظام حقوقی فعلی ایران، توجه به بند (۶) سیاست‌های کلی برنامه پنجم توسعه در چارچوب سند چشمانداز بیست ساله (ابلاغی ۲۱/۱۰/۱۳۸۷) مبنی بر «اصلاح قوانین و مقررات در جهت رفع تداخل میان وظایف نهادهای نظارتی و بازرسی» در تنظیم حدود صلاحیت سـازمان بازرسـی کل کـشور (به عنوان مرجع عام نظارتی) و دیوان محاسبات کشور (به عنوان مرجع خاص نظارتی)، ضروری به نظر میرسد. بهرغم نظرات مختلفی که ممکن است درخصوص ضرورت یا عدم ضرورت وجود صلاحیتهای همپوشان یا متداخل نهادهای نظارتی مطرح شود، سیاست رفع تداخل وظایف نهادهای مزبور، هم اکنون به عنوان یک سیاست کلی برای کلیه دستگاهها و مراجع دولتی لازمالاتباع است. اجرای این سیاست باید از طریق اصلاح قوانین و مقررات ناظر بر مراجع نظارتی یادشده پیگیری شود.

با بررسی قوانین و مقررات مربوط به دیوان محاسبات کشور و سازمان بازرسی کل کشور و با توجه به مطالعات انجام شده در این تحقیق، اصلاح و تکمیل نظام حقوقی حاکم بر مراجع نظارتی مزبور، به شرح زیر قابل توجه به نظر میرسد:

تعیین تکلیف قانونی (تصریح به) صلاحیت یا عدم صلاحیت سازمان بازرسی کل کشور در نظارت بر قانونی بودن مصرف اعتبارات قانونی دستگاههای دولتی (حوزه وظیفه اصلی دیوان محاسبات کشور)
در صورت صلاحیت سازمان مزبور درخصوص موضوع فوق، تعیین تکلیف قانونی موارد زیر لازم به نظر میرسد:

o امکان یا عدم امکان ورود سازمان یادشده در زمینههایی که دیوان محاسبات کشور قبلاً ورود کرده است. (اعم از اینکه دیوان مزبور آن مورد را خلاف قانون تشخیص داده باشد یا نه)

o در صورت وجود امکان فوق، تعیین تکلیف قانونی موارد اختلاف نظر میان سازمان یادشده و دیوان مزبور در نظارت بر قانونی بودن مصرف اعتبارات دستگاههای دولتی (تعیین گزارش نظارتی معتبر)

تعیین حدود صلاحیت دیوان عدالت اداری در رسیدگی به شکایات مطرح شده علیه تصمیمات مأموران و واحدهای دولتی با موضوع مصرف غیرقانونی اعتبارات مصوب، و تعیین نسبت صلاحیت دیوان مزبور با صلاحیتهای دیوان محاسبات کشور
(تصـریح به) تکلـیف دیـوان محاسـبات کـشور در اعـلام موارد مـربوط به صلاحیت سازمان بازرسی کـل کشـور به این سـازمان (منـدرج در ماده ۱۲ قانون تشکیل سازمان مزبور) و برعکس (تکلیف سازمان مزبور در اعلام موارد مربوط به صلاحیت دیوان یادشده)
تعیین حدود صلاحیت مراجع قـضایی (و مشـخصاً محاکم کیفری) و دیوان مـحاسبات کشـور (بخـش رسیـدگیهای شـبهقضایی آن) در رسـیدگـی به تخلفاتی که دارای عنوان مجرمانه نیز هست (از حیث ترتّب رسیدگی، جنبههای مورد رسیدگی توسط هر یک از مراجع یادشده و تأثیر رسیدگی‌های مزبور بر یکدیگر)
درخصوص نسبت صلاحیتهای مراجع نظارتی مذکور (سازمان بازرسی کل کشور و دیوان محاسبات کشور)، چنانچه با بررسی اصول مربوط قانون اساسی و مراجعه به قوانین و مقررات مربوط، نتوان تصور روشنی از حدود صلاحیت آنها در نظر داشت، میتوان با استفاده از سازوکار تفسیر رسمی قانون اساسی،[۵۴] بر اختلافنظرها پایان داد.

منابع

– احمدی، مرتضی، «ساختار نظارتی در تشکیلات جمهوری اسلامی ایران»، در: جمعی از نویسندگان، مجموعه مقالات نخستین همایش علمی و پژوهشی نظارت و بازرسی در کشور، سـازمان بازرسی کل کشور، ۱۳۷۶٫

– امیر، علینقی، «طراحی مدلی برای بررسی نظارت اثربخش در سازمان»، در: مرکز پژوهش و آموزش سازمان بازرسی کل کشور، مجموعه مقالات سومین همایش نظارت کارآمد، تابستان ۱۳۸۵٫

– امین ورزلی، نصرالدین، «حسن جریان امور؛ کنکاش نظری و مفهومی و شاخصسازی»، گزارش پژوهشی مرکز پژوهش و برنامهریزی سازمان بازرسی کل کشور، سال سوم، شماره ۲۴، مهر ۱۳۸۹٫

– راسخ، محمد، نظارت و تعادل در نظام حقوق اسـاسی، تهـران: دراک، چاپ دوم، ۱۳۹۰٫

– رنجبری، ابوالفضـل و علی بادامچی، حـقوق مالی و مالیـه عـمومی، تهران: مجد، چاپ هفتم، ۱۳۸۵٫

– شریفی، اصغر، «آسیبشناسی ساختارهای نظارتی در ایران و ارائه چارچوبی برای نظارت کارآمد»، در: مرکز پژوهش و آموزش سازمان بازرسی کل کشور، مجموعه مقالات سومین همایش نظارت کارآمد، تابستان ۱۳۸۵٫

– شفیعزاده، رضا، «نظام نـظارت و ارزیابی مـؤثر، ویژگیهـا و الزامـات»، در: مرکز پژوهش و آموزش سازمان بازرسی کل کشور، مجموعه مقالات سومین همایش نظارت کارآمد، تابستان ۱۳۸۵٫

– طالقانی، غلامرضا، «مطالعه تطبیقی نظارت در جمهوری اسلامی ایران با چندین کشور جهان»، در: مرکز پژوهش و آموزش سازمان بازرسی کل کشور، مجموعه مقالات سومین همایش نظارت کارآمد، تابستان ۱۳۸۵٫

– عبداللهی، جواد، «موانع و محدودیتهای اعمال نظارت کارآمد»، در: مرکز پژوهش و آموزش سازمان بازرسی کل کشور، مجموعه مقالات سومین همایش نظارت کارآمد، تابستان ۱۳۸۵٫

– عربیان، اصغر، «رسیدگی شبهقضائی در دیوان محاسبات کشور ـ چالشها و فرصـتها»، دانش حسابرسی، سـال یازدهـم، شماره ۴، بهار ۱۳۹۰٫

– موسوی، سیدفصلاله و سیدمهدی موسوی، «تعدد دستگاههای نظارتی؛ فرصـت یا تهـدید»، دانـش ارزیابی، سـال سـوم، شماره ۷، بهار ۱۳۹۰٫

– میرزایی اهرنجانی، حسن، «نقش نگرشها و ارزشها در ساختارهای نظارتی سازمان»، در: جمعی از نویسندگان، مجموعه مقالات نخستین همایش علمی و پژوهشی نظارت و بازرسی در کشور، سازمان بازرسی کل کشور، ۱۳۷۶٫

* تهیه و تدوین: محمد قاسم تنگستانی

ناظر علمی: دکتر عباس توازنی‌زاده

.[۷] شریفی، اصغر، «آسیبشناسی ساختارهای نظارتی در ایران و ارائه چارچوبی برای نظارت کارآمد»، در: مرکز پژوهش و آموزش سازمان بازرسی کل کشور، مجموعه مقالات سومین هـمایش نـظارت کارآمد، تابستان ۱۳۸۵، ص ۱۳۶٫

.[۸] عبداللهی، جواد، «موانع و محدودیتهای اعمال نظارت کارآمد»، در: مرکز پژوهش و آموزش سازمان بازرسی کل کشور، مجموعه مقالات سومین همایش نظارت کارآمد، تابستان ۱۳۸۵، ص ۱۶۹٫

.[۹] موسوی، سیدفضلاله و سیدمهدی موسوی، «تعدد دستگاههای نظارتی؛ فرصت یا تهدید»، دانش ارزیابی، سال سوم، شماره ۷، بهار ۱۳۹۰، ص ۲۷٫

[۱۰]. عبداللهی، جواد، پیشین، ص ۱۷۳٫

[۱۱]. شریفی، اصغر، پیشین، صص ۱۴۷ ـ ۱۴۶٫

.[۱۲] موسوی، سیدفضلاله و سیدمهدی موسوی، پیشین، ص ۳۳٫

[۱۳]. Planning

[۱۴]. Organizing

[۱۵]. Leader ship

[۱۶]. Control

.[۱۷] شفیعزاده، رضا، «نظام نظارت و ارزیابی مؤثر، ویژگیها و الزامات»، در: مرکز پژوهش و آموزش سازمان بازرسی کل کشور، مجموعه مقالات سومین همایش نظارت کارآمد، تابستان ۱۳۸۵، ص ۷۱٫

.[۱۸] طالقانی، غلامرضا، «مطالعه تطبیقی نظارت در جمـهوری اسـلامی ایران با چنـدین کشـور جـهان»، در: مرکز پژوهش و آموزش سازمان بازرسی کل کشور، مجموعه مقالات سومین همایش نـظارت کارآمد، تابسـتان ۱۳۸۵، ص ۱۲۱٫

.[۱۹] همان، ص ۱۳۳٫

[۲۰]. Directive 2006/43/EC Of The European Parliament And Of The Council Of 17 May 2006 on statutory audits of annual account and consolidated accounts, amending council directives 78/660/EEC and 83/349/EEC and repealing council directives 84/253/EEC

.[۲۱] احمدی، مرتضی، «ساختار نظارتی در تشکیلات جمهوری اسلامی ایران»، در: جمعی از نویسندگان، مجموعه مقالات نخستین همایش علمی و پژوهشی نظارت و بازرسی در کشور، سازمان بازرسی کل کشور، ۱۳۷۶، ص ۲۷٫

[۲۲]. شریفی، اصغر، پیشین، ص ۱۵۰٫

[۲۳]. امیر، علینقی، «طراحی مدلی برای بررسی نظارت اثربخش در سازمان»، در: مرکز پژوهش و آموزش سازمان بازرسی کل کشور، مجموعه مقالات سومین همایش نظارت کارآمد، تابستان ۱۳۸۵، ص ۳۳۶٫

.[۲۴] اصل ۵۴- دیوان محاسبات کشور مستقیماً زیر نظر مجلس شورای اسلامی میباشد. سازمان و اداره امور آن در تهران و مراکز استانها به موجب قانون تعیین خواهد شد.

[۲۵]. عربیان، اصغر، «رسیدگی شبهقضائی در دیوان محاسبات کشور ـ چالشها و فرصتها»، دانش حسابرسی، سال یازدهم، شماره ۴، بهار ۱۳۹۰، صص ۴۴ ـ ۴۱٫

.[۲۶] ماده ۲۲۰ ـ براساس اصول پنجاه و چهارم (۵۴) و پنجاه و پنجم (۵۵) قانون اساسى، نظارت مجلس شوراى اسلامى بر اجراى بودجه سالانه کل کشور برعهده دیوان محاسبات کشور است که زیر نظر مجلس شوراى اسلامى مى‏باشد. سازمان و اداره امور آن به موجب قانون خاص مى‏باشد.

ماده ۲۲۱ ـ رئیس دیوان محاسبات کشور موظف به اجرای موارد زیر است:

گزارش تفریغ بودجه سالانه کشور را حداکثر تا پایان دی‌ماه سال بعد تهیه و برای رسیدگی به مجلس شورای اسلامی تسلیم نماید.
پیشنهاد بودجه سالانه دیوان محاسبات را تا پایان شهریورماه هر سال و گزارش تفریغ بودجه سالانه دیوان را تا پایان شهریورماه سال بعد تهیه و برای رسیدگی به کمیسیون برنامه و بودجه و محاسبات تسلیم نماید.
در اجرای وظایفنظارتیمجلس‌شورای ‌اسلامی پاسخ درخواست‌های رئیس مجلس، رؤسای کمیسیون‌ها، نمایندگان مجلس، هیئتهای تحقیق و تفحص و معاونت نظارت را که به صورت مکتوب دریافت می‌نماید در چهارچوب قانون دیوان محاسبات کشور تهیه و به صورت رسمی تسلیم نماید.

[۲۷]. موسوی، سیدفصلاله و سیدمهدی موسوی، پیشین، ص ۲۸٫

.[۲۸] از نظر برخی نویسندگان، سازمان بازرسی کل کشور بر اجرای صحیح قوانین از جمله قانون بودجه کل کشور در سازمانهای اداری نظارت میکند. ر.ک. رنجبری، ابوالفضل و علی بادامچی، حقوق مالی و مالیه عمومی، تهران: مجد، چاپ هفتم، ۱۳۸۵، ص ۱۶۰٫

[۲۹]. Productivity

[۳۰]. Efficiency

[۳۱]. Effectiveness

.[۳۲] امین ورزلی، نصرالدین، «حسن جریان امور؛ کنکاش نظری و مفهومی و شاخصسازی»، گزارش پژوهشی مرکز پژوهش و برنامهریزی سازمان بازرسی کل کشور، سال سوم، شماره ۲۴، مهر ۱۳۸۹، صص ۵ ـ ۴٫

.[۳۳] تبصره ۲ ماده ۵ قانون تشکیل سازمان بازرسی کل کشور ـ رییس هیئت بازرسی و یا بازرس در صورتی که دارای پایه قضایی و ابلاغ خاص از رییس قوه قضاییه باشد، چنانچه در ضمن بازرسی به اموری ‌برخورد نماید که بیم تبانی یا فرار متهم و یا از بین بردن دلایل و مدارک برود، می‌تواند تا پایان بازرسی برابر مقررات قانون آیین دادرسی نسبت به صدور‌ قرار تأمین غیر از قرار بازداشت اتخاذ تصمیم نماید و چنانچه قرار بازداشت موقت را ضروری تشخیص دهد باید با پیشنهاد رییس هیئت و موافقت‌ رییس دادگستری محل اقدام نماید. قرارهای تأمین صادره ظرف مدت ۲۰ روز از تاریخ ابلاغ قابل تجدیدنظر در دادگاه تجدیدنظر مرکز استان مربوط‌ می‌باشد.

.[۳۴] راسخ، محمد، نظارت و تعادل در نظام حقوق اساسی، تهران: دراک، چاپ دوم، ۱۳۹۰، صص ۱۸ ـ ۱۷٫

.[۳۵] براساس ماده ۲۸ قانون دیوان محاسبات کشور، آرای هیئتهای مستشاری ظرف بیست روز از تاریخ ابلاغ به محکوم‌علیه از طرف وی و دادستان قابل تجدید نظر است. مرجع تجدید نظر ‌منحصراً به موارد اعتراض رسیدگی و مبادرت به صدور حکم می‌نماید حکم صادره قطعی است. در صورتی که رأی صادره هیئتهای مستشاری مستند به‌قبول محکوم‌علیه و دادستان باشد و یا حضوری بوده و ابلاغ نیز واقعی باشد، با انقضای موعد مذکور این رأی قطعی و لازم‌الاجرا خواهد بود.

‌تبصره ۱ـ مرجع رسیدگی به تقاضای تجدید نظر محکمه صالحه است که تشکیل می‌شود از یک نفر حاکم شرع به انتخاب شورای عالی قـضایی [رئـیس قوه قضاییه] و ‌دو نفر از مستـشاران دیـوان مـحاسبات به عنوان کارشناس و به انتخاب رئیس دیوان که در پرونده مطروحه سابقه رأی نداشته باشند. محل تشکیل محکمه ‌مذکور در تهران خواهد بود.

.[۳۶] راسخ، محمد، پیشین، صص ۶۸ ـ ۶۷٫

ماده ۲۳ ـ هیئتهای مستشاری علاوه بر موارد مذکور در این قانون به موارد زیر نیز رسیدگی و انشاء رأی می‌نمایند:

‌الف ـ عدم ارایه صورتهای مالی، حساب درآمد و هزینه، دفاتر قانونی و صورتحساب کسری و یا اسناد و مدارک در موعد مقرر به دیوان محاسبات‌ کشور.

ب ـ تعهد زائد بر اعتبار و یا عدم رعایت قوانین و مقررات مالی.

ج ـ عدم واریز به موقع درآمد و سایر منابع تأمین اعتبار منظور در بودجه عمومی به حساب مربوط و همـچنین عــدم واریز وجــوهی که به عنـوان ‌سپرده یا وجه‌الضــمان و یا وثیـقه و یا نـظایر آنها دریافت می‌گردد.

‌د ـ عدم پرداخت به موقع تعهدات دولت که موجب ضرر و زیان به بیت‌المال می‌گردد.

هـ ـ سوء استفاده، غفلت و تسامح در حفظ اموال و اسناد و وجوه دولتی و یا هر خرج یا تصمیم نادرست که باعث اتلاف یا تضییع بیت‌المال شود.

‌و ـ پرونده‌های کسری ابوابجمعی مسئولین مربوط.

ز ـ ایجاد موانع و محظورات غیرقابل توجیه از ناحیه مسئولین ذیربط دستگاهها در قبال ممیزین و یا حسابرسها و سایر کارشناسان دیوان‌ محاسبات کشور در جهت انجام وظایف آنان.

ح ـ پرداخت و دریافتهایی که خلاف قوانین موجود به دستور کتبی مقامات مسئول صورت گیرد.

ط ـ تأیید و یا صدور رأی نسبت به گزارشات حسابرسان داخلی و خارجی شرکت‌ها و مؤسسات و سازمان‌های مربوطه.

ی ـ رسیدگی و صدور رأی نسبت به گزارش‌های حسابرسی و گواهی حسابهای صادره توسط دیوان محاسبات کشور.

.[۳۸] ماده ۵۹۸ ـ هر یک از کارمندان و کارکنان ادارات و سازمانها یا شوراها و یا شهرداریها و موسسات و شرکتهای دولتی و یا وابسته به دولت و یا ‌نهادهای انقلابی و بنیادها و مؤسساتی که زیر نظر ولی فقیه اداره میشوند و دیوان محاسبات و مؤسساتی که به کمک مستمر دولت اداره میشوند و یا‌ دارندگان پایه قضائی و به طور کلی اعضا و کارکنان قوای سه‌گانه و همچنین نیروهای مسلح و مأمورین به خدمات عمومی اعم از رسمی و غیررسمی ‌وجوه نقدی یا مطالبات یا حوالجات یا سهام و سایر اسناد و اوراق بهادار یا سایر اموال متعلق به هر یک از سازمانها و مؤسسات فوق‌الذکر یا اشخاصی ‌که بر حسب وظیفه به آنها سپرده شده است را مورد استفاده غیرمجاز قرار دهد بدون آنکه قصد تملک آنها را به نفع خود یا دیگری داشته باشد،‌ متصرف غیرقانونی محسوب و علاوه بر جبران خسارات وارده و پرداخت اجرت‌المثل به شلاق تا (۷۴) ضربه محکوم می‌شود و در صورتی که منتفع‌ شده باشد علاوه بر مجازات مذکور به جزای نقدی معادل مبلغ انتفاعی محکوم خواهد شد و همچنین است در صورتیکه به علت اهمال یا تفریط‌ موجب تـضییع امـوال و وجوه دولتـی گـردد و یا آن را به مصارفی برساند که در قانون اعتباری برای آن منظور نشده یا در غیر مورد معین یا زائد بر اعتبار‌ مصرف نموده باشد.

ماده ۶۰۰ – هر یک از مسئولین دولتی و مستخدمین و مأمورینی که مأمور تشخیص یا تعیین یا محاسبه یا وصول وجه یا مالی به نفع دولت است بر‌خلاف قانونی یا زیاده بر مقررات قانونی اقدام و وجه یا مالی اخذ یا امر به اخذ آن نماید به حبس از دو ماه تا یک سال محکوم خواهد شد. مجازات‌ مذکور در این ماده در مورد مسئولین و مأمورین شهرداری نیز مجری است و در هر حال آنچه بر خلاف قانون و مقررات اخذ نموده است به ذیحق ‌مسترد می‌گردد.

.[۳۹] ماده ۲۳- هیئـتهای مستشاری علاوه بر موارد مذکور در این قانون، به موارد زیر نیز رسیدگی و انشاء رأی مینمایند: …

ب) تعهد زائد بر اعتبار و یا عدم رعایت قوانین و مقررات مالی.

.[۴۰] سؤالی که در این خصوص مطرح میشود، این است که چنانچه تخلف مالی عنوان مجرمانه داشته باشد، تکلیف چیست؟

[۴۱]. مستند قانونی ورود دستگاه قضایی درخصوص تخلفات مالی که عنوان مجرمانه نداشته باشد، به روشنی بیان نشده است. در صلاحیت رسیدگی به موارد مذکور توسط مراجع قضایی، تردید وجود دارد.

.[۴۲] عربیان، اصغر، پیشین، صص ۵۰ – ۴۹٫

[۴۳]. رأی هیئت عمومی دیوان عدالت اداری (کلاسه پرونده ۸۴/۲۶۴ ـ مورخ ۲۰/۳/۱۳۸۶ـ شماره دادنامه ۱۷۰/۸۶): «سیاق عبارات ماده ۲۸ قانون دیوان محاسبات کشور و حدود صلاحیت و اختیارات هیئت‌های مستشاری و محکمه تجدیدنظر مستقر در آن در باب رسیدگی به تخلفات مالی و تعیین مجازات‌های اداری در موارد منصوص و قابلیت اعتراض نسبت به آرای هیئتهای مستشاری توسط محکومعـلیه یا دادستـان در محکمه تجـدیدنظر مذکور در تبـصره آن ماده به عضـویت حاکم شـرع به انتخاب ریاست قوه قضاییه و دو نفر از مستشاران به عنوان کارشناس و نتیجتاً ماهیت و طبیعت مراجع فوقالذکر و نوع وظایف و مسئولیتهای آنها مفید انصراف تصمیمات و آراء قطعی مراجع مذکور از مصادیق تصمیمات و آرای قطعی مراجع اختصاصی اداری مقرر در بند ۲ ماده ۱۳ قانون دیوان عدالت اداری است و با این کیفیت دادنامههای شماره ۲۱۱۳ مورخ ۱۶/۱۱/۱۳۷۹ شعبه دوم، شماره ۳۰۴۶ مورخ ۱۷/۱۱/۸۳ شعبه چهارم، شماره ۱۲۱۱ مورخ ۱۲/۷/۸۰ شعبه ششم، شماره ۱۱۲۷ مورخ ۱۷/۷/۸۰ شعبه هفدهم، شماره ۲۹۸۶ مورخ ۳/۱۱/۸۳ شعبه بیستم که نتیجتاً متضمن صدور قرار رد اعتراض شاکی به لحاظ عدم صلاحیت دیوان در رسیدگی به این قبیل اعتراضات است، موافق اصول و موازین قانونی تشخیص داده میشود. این رأی به استناد قسمت دوم ماده ۱۹ و ماده ۴۳ قانون دیوان عدالت اداری برای شعب دیوان و سایر مراجع اداری ذیربط در موارد مشابه لازمالاتباع است».

.[۴۴] عربیان، اصغر، پیشین، صص ۴۴ ـ ۴۳٫

.[۴۵] در این مورد، این سؤال قابل طرح است که ذینفع قانونی در شکایت از تصمیمات موردی مقامات و مراجع دولتی، چه شخص یا اشخاصی هستند؟ میتوان فرضی را در نظر گرفت که قانونگذار در قانون بودجه سالانه کل کشور، اعتبار مشخصی را برای گروه یا عده خاصی از اشخاص در نظر گرفته است. عدم تخصیص اعتبار مزبور در محل مصوب مربوط، میتواند موجب طرح شکایت از تصمیم یادشده توسط اشخاص مزبور (به عنوان ذینفع قانونی) شود.

[۴۶]. همچنین میتوان به بند ۱۴ سیاستهای کلی نظام اداری (ابلاغی ۱۴/۰۱/۱۳۸۹) اشاره کرد: «کل نگری، همـسـوسازی، هماهنـگی و تعـامل اثربخـش دسـتگاههای اداری به منـظور تـحـقق اهـداف فرابخــشی و چشم انداز».

.[۴۷] عبداللهی، جواد، پیشین، ص ۱۷۴٫

[۴۸]. شماره ۱۰۰/۱۲۲۹۷/۹۰۰۰ ـ ۴/۳/۱۳۸۸ مصوب رئیس قوه قضاییه.

.[۵۰] روزنامه رسمی مورخ ۲۷/۴/۱۳۹۱، سال ۶۸، شماره ۱۹۶۲۲٫

[۵۱]. طبق ماده ۱ دستورالعمل اجرایی ماده ۲۲۱ قانون برنامه پنجساله پنجم توسعه جمهوری اسلامی ایران، اعضای شورای دستگاههای نظارتی به شرح زیر است که توسط رؤسای قوای سهگانه تعیین میشوند: معاون نظارت رئیس مجلس شورای اسلامی و رئیس دیوان محاسبات کشور از قوه مقننه، معاون برنامه‌ریزی و نظارت راهبردی رئیس جمهور (رئیس سازمان مدیریت و برنامهریزی کشور) و وزیر اطلاعات از قوه مجریه، رئیس دیوان عدالت اداری و رئیس سازمان بازرسی کل کشور از قوه قضاییه.

[۵۲]. برای ملاحظه سند مزبور، ر.ک. به نشانی اینترنتی زیر:

http://dmk.ir/ShowPage.aspx?page_=instruction&lang=1&sub=0&PageID=4&PageIDF=1&tempname=dmktemplate

.[۵۳] رابطه مراجع نظارتی با بخشهای نظارتی دستگاههای دولتی نیز از موضـوعات قابل توجهی اسـت که به غیر از حکم یادشده، چندان مورد توجه قرار نگرفته است. برقراری ارتباط میان مراجع نظارتی و بخشهای نظارتی دستگاههای دولتی به دلیل عدم وابستگی سازمانی آنها به یکدیگر و تمایل دستگاه‌های دولتی به عدم افشای تخلفات آنها، متعسر به نظر میرسد. با وجود این، بخشهای مزبور از مهمترین منابع اطلاعاتی هستند که می‌تواند مورد استفاده مراجع نظارتی قرار گیرد. برای فراهم کردن این امر، لازم است سازوکارهای مقتضی اندیشیده شود تا امکان انعکاس تخلفات یک دستگاه، توسط بخشی از همان دستگاه (بخشهای نظارتی)، به مراجع نظارتی (که خارج از دستگاه مزبور و یا حتی خارج از قوه متبوع دستگاه نظارت شونده هستند) وجود داشته باشد.

.[۵۴] اصل ۹۸ قانون اساسی: تفسیر قانون اساسی به عهده شورای نگهبان است که با تصویب سه چهارم آنان انجام میشود.