وکیل حجت اله کریمیان

وکیل پایه یک دادگستری (اصفهان)
وکالت تخصصی در دعاوی کیفری

موبایل: 09132100173

نریمان کازرونی

وکیل پایه یک دادگستری (تهران)

موبایل: 09121340411

نقش کارکنان و مدیران دستگاههای دولتی در پیشگیری و اعلام وقوع جرایم و تخلفات اداری

[تعداد: 1   میانگین: 2/5]

نقش کارکنان و مدیران دستگاههای دولتی در پیشگیری و اعلام وقوع جرایم و تخلفات اداری

چکیده
میزگرد تخصصی «نقش کارکنان و مدیران دستگاههای دولتی در پیشگیری و اعلام وقوع جرایم و تخلفات اداری» توسط گروه حقوق اداریِ پژوهشکده حقوق عمومی و بینالملل در ششم مرداد ماه ۱۳۹۷ با سخنرانی دکتر احمدی گرجی، دکتر دهقان و آقای الماسی و نیز حضور نمایندگانی از سازمان امور اداری و استخدامی کشور و معاونت اجتماعی و پیشگیری از وقوع جرم قوه قضاییه برگزار شد.
مطابق یک نظر، ریشه ناکارآمدی قوانین و مقررات مربوط به گزارش‌گری جرایم و تخلفات اداری، عدم نظارت پذیری مدیران و کارکنان دستگاههای اجرایی است که موجب شده عملاً با یکدیگر تبانی نموده و بهرغم تأکیدات موجود در ارزشهای دینی و ملی، نقض قوانین و مقررات توسط مدیران مادون یا کارکنان گزارش نشود. به عبارتی حتی اگر به ساختار دستگاهها اشاره شود چون در واقع ساختار نیز متشکل از افراد است، نباید از عملکردها غافل بود. بر این اساس یکی از مهمترین راهکارهای حل این مشکل نظارت عمومی و تنبیه اجتماعی از سوی شهروندان در قبال مدیران و کارکنان متخلف دانسته شد.
بر اساس دیدگاه دیگر، مهمترین عامل عدم گزارشگری جرایم و تخلفات اداری از سوی مدیران و کارکنان، ابزارهای قانونیای است که در قالب ارزشیابی کارمندان و نیز تمدید قراردادهای گروهی از کارکنان در اختیار مقامات مافوق قرار دارد و کارکنان پایین دست را در گزارش‌گری محافظهکار میسازد. لذا ضروری است این اختیارات مورد بازبینی قرار گیرند.
بر اساس یک نظر، عامل اصلیِ تحقق نیافتن اهداف قوانین و مقررات مربوط به گزارشگری، عدم کنترل تعارض منافع در دستگاههای اجرایی است. به عبارتی باید بدان شکل عمل کرد که دستگاههای نظارتی عمل به گزارشهای رسیده را در تعارض با منفعت دستگاه متبوع خود ندانند. از این منظر یک راهکار مناسب، اعطای مصونیت به مدیران و کارکنان گزارش دهنده و اجرایی شدن قوانین مربوط به این امر است تا انگیزه لازم جهت گزارشگری فساد در ایشان ایجاد شود.
تاکنون هیچ مطالعه میدانیای در خصوص میزان اجرایی شدن قوانین و مقررات گزارشگری، در سازمان امور اداری و استخدامی انجام نشده است. مدیران متخلف عموماً از صدور کتبی دستور غیرقانونی خود خودداری میکنند و در این میان آنچه موجب میشود کارمند نسبت به این قبیل اوامر مطیع باشد، پیشبینی تبعات اداری عدم تبعیت از دستورات مزبور است.
تقویت فرهنگ امر به معروف و نهی از منکر در ادارات، جدیتر گرفتن سامانههای اعلام تخلف و تضمین محرمانگی گزارشها در این سامانهها، تدوین هر چه سریعتر آییننامههای مربوط به ایجاد مصونیت برای گزارشگران، تدوین دستورالعمل برای گزارشگری و نیز پیشبینی اعطای پاداش و تشویق کارکنان گزارشگر، جهت تأمین کارآمدی قوانین مربوط به گزارش تخلفات قانونی حایز اهمیت است.
گزارش تمام متن
فهرست مطالب
چکیده
ریشه ناکارآمدی قوانین مبارزه با فساد و گزارشگری جرایم و تخلفات اداری
دکتر عباس توازنی‌زاده
دکتر حسینعلی احمدی گرجی
مطـالعات صورت گرفتـه پیرامون وضعیت اجرایی قوانین و مقررات گزارشگری
وضعیت اجرای قوانین گزارشگری
راهکارهای اجرایی شدن قوانین گزارشگری
نتیجه‌گیری
منابع بیشتر برای مطالعه

چکیده
میزگرد تخصصی «نقش کارکنان و مدیران دستگاههای دولتی در پیشگیری و اعلام وقوع جرایم و تخلفات اداری» توسط گروه حقوق اداریِ پژوهشکده حقوق عمومی و بینالملل در ششم مرداد ماه ۱۳۹۷ با سخنرانی دکتر احمدی گرجی، دکتر دهقان و آقای الماسی و نیز حضور نمایندگانی از سازمان امور اداری و استخدامی کشور و معاونت اجتماعی و پیشگیری از وقوع جرم قوه قضاییه برگزار شد.
مطابق یک نظر، ریشه ناکارآمدی قوانین و مقررات مربوط به گزارش‌گری جرایم و تخلفات اداری، عدم نظارت پذیری مدیران و کارکنان دستگاههای اجرایی است که موجب شده عملاً با یکدیگر تبانی نموده و بهرغم تأکیدات موجود در ارزشهای دینی و ملی، نقض قوانین و مقررات توسط مدیران مادون یا کارکنان گزارش نشود. به عبارتی حتی اگر به ساختار دستگاهها اشاره شود چون در واقع ساختار نیز متشکل از افراد است، نباید از عملکردها غافل بود. بر این اساس یکی از مهمترین راهکارهای حل این مشکل نظارت عمومی و تنبیه اجتماعی از سوی شهروندان در قبال مدیران و کارکنان متخلف دانسته شد.
بر اساس دیدگاه دیگر، مهمترین عامل عدم گزارشگری جرایم و تخلفات اداری از سوی مدیران و کارکنان، ابزارهای قانونیای است که در قالب ارزشیابی کارمندان و نیز تمدید قراردادهای گروهی از کارکنان در اختیار مقامات مافوق قرار دارد و کارکنان پایین دست را در گزارش‌گری محافظهکار میسازد. لذا ضروری است این اختیارات مورد بازبینی قرار گیرند.
بر اساس یک نظر، عامل اصلیِ تحقق نیافتن اهداف قوانین و مقررات مربوط به گزارشگری، عدم کنترل تعارض منافع در دستگاههای اجرایی است. به عبارتی باید بدان شکل عمل کرد که دستگاههای نظارتی عمل به گزارشهای رسیده را در تعارض با منفعت دستگاه متبوع خود ندانند. از این منظر یک راهکار مناسب، اعطای مصونیت به مدیران و کارکنان گزارش دهنده و اجرایی شدن قوانین مربوط به این امر است تا انگیزه لازم جهت گزارشگری فساد در ایشان ایجاد شود.
تاکنون هیچ مطالعه میدانیای در خصوص میزان اجرایی شدن قوانین و مقررات گزارشگری، در سازمان امور اداری و استخدامی انجام نشده است. مدیران متخلف عموماً از صدور کتبی دستور غیرقانونی خود خودداری میکنند و در این میان آنچه موجب میشود کارمند نسبت به این قبیل اوامر مطیع باشد، پیشبینی تبعات اداری عدم تبعیت از دستورات مزبور است.
تقویت فرهنگ امر به معروف و نهی از منکر در ادارات، جدیتر گرفتن سامانههای اعلام تخلف و تضمین محرمانگی گزارشها در این سامانهها، تدوین هر چه سریعتر آییننامههای مربوط به ایجاد مصونیت برای گزارشگران، تدوین دستورالعمل برای گزارشگری و نیز پیشبینی اعطای پاداش و تشویق کارکنان گزارشگر، جهت تأمین کارآمدی قوانین مربوط به گزارش تخلفات قانونی حایز اهمیت است.

مقدمه
وقوع جرم و تخلف از مظاهر بارز نقض اصل حاکمیت قانون است. بیتردید تخطی از قانون در هر شکل آن مذموم است اما از آنجایی که دستگاههای دولتی با بودجه عمومی اداره میشوند، جرم و تخلفِ مستخدمان دولتی آثار مخرب بیشتری خواهد داشت و دستیابی به هدف سلامت اداری را دشوار میسازد. لذا با چنین پدیدههایی باید به شکل مؤثری مقابله شود.
تلاش برای تحقق سلامت اداری از منظر حقوق میتواند با وضع قوانین و مقررات دنبال گردد که با پیشبینی و اعمال ضمانت اجرا و ایجاد مراجع نظارتی است. تشکیل هیئت‌های بدوی رسیدگی به تخلفات اداری در آذرماه سال ۱۳۰۱ هجری شمسی، تصویب اولین قانون هیئت‌های رسیدگی به تخلفات اداری طبق اصل ۸۵ قانون اساسی جمهوری اسلامی ایران در سال ۱۳۶۲ (به طور آزمایشی) و در نهایت تصویب قانون فعلی هیئت‌های رسیدگی به تخلفات اداری در سال ۱۳۷۲ در همین راستا بوده است.
بیشک هدف اصلی واضعان این قوانین تأمین سلامت اداری بوده است. قابل ذکر است که در سال ۱۳۳۴ قانون تشکیل دیوان کیفر کارکنان دولت برای رسیدگی به جرایمی که افراد به مناسبت شغل مرتکب میشوند، تصویب شد.[۱]
مقابله با جرایم و تخلفات در دستگاه اداری میتواند از دو مسیر طی شود. نخست پیشگیری از این امور و دوم اعلام آنها به مقامات یا مراجع ذیربط. در این میان باید دانست برخورد پسینی بهرغم ضرورت و اهمیت، لزوماً نمیتواند منجر به تحقق مطلوبِ سلامت اداری شود. زیرا چه بسا جبران برخی جرایم و تخلفات هرگز امکانپذیر نباشد. لذا پیشگیری در قیاس با مجازات میتواند اصلاح مناسبات اداری را با هزینه کمتر و اثر بخشی بیشتری محقق سازد.
مرکز بینالمللی پیشگیری از جرایم، پیشگیری را اینگونه تعریف می‌کند: هر عملی که باعث کاهش بزهکاری، خشونت، ناامنی از طریق مشخص کردن و حل کردن عوامل ایجاد کننده این مشکلات به روش علمی شود، پیشگیری از جرایم است؛[۲] وظیفه مهمی که مطابق اصل ۱۵۶ قانون اساسی جمهوری اسلامی ایران بر عهده قوه قضاییه گذاشته شده است.[۳]
اما علاوه بر پیشگیری، یکی دیگر از سازوکارهای بهبود وضعیت رعایت قوانین و مقررات در دستگاههای دولتی، تکلیف مدیران و کارکنان در اعلام موارد تخلف به مقام اداری بالاتر یا مراجع نظارتی یا مراجع رسیدگیکننده به تخلفات است که میتوان آن را «نظارت هشدار دهنده» نامید.
شایان ذکر است نظارت سازمانی را میتوان متشکل از انواع مختلفی دانست که دو گونه رایج آن «نظارت سلسله مراتبی» (از سوی مقامات عالی بر کارمندان عادی) و «نظارت هشدار دهنده از طریق ارایه گزارش» (از سوی کارمندان عادی در ارتباط با اعمال مقامات عالی) است. در نوع اخیر، «زیردستان اداری… مدیریت را از چگونگی امور آگاه میکنند.»[۴] در ادبیات بازرسی نیز نظارت مدیران بر کارکنان نظارت سلسله مراتبی و نظارت نهادهای ناظر (مانند واحد حراست) بر سایرین نظارت ارفاقی یا ارجاعی نامیده میشود.[۵]
باید افزود نبود سیستم نظارتیِ هشدار دهنده یا هوشمند، زمینه‌ای برای ارتکاب جرایم و تخلفات در سازمانهای اداری است. عدم توجه یا بی‌تفاوتی برخی از کارکنان در قبال اعمال و رفتار همکاران خویش و به عبارت دیگر تضعیف نقش نظارت عمومی کارکنان، می‌تواند نقش بهسزایی در وقوع جرایم و مفاسد داشته باشد.
در راستای مطالب فوق باید گفت قانونگذار ایرانی در وضع قوانین و مقررات مربوط، صرفاً به دنبال اعمال مجازات نبوده و به نحوی پیشگیری از وقوع تخلف و جرم را نیز مطمح نظر قرار داده است. ماده ۹۶ قانون مدیریت خدمات کشوری (مصوب ۱۳۸۶)[۶] ـ و پیش از آن ماده ۵۴ قانون استخدام کشوری (مصوب ۱۳۴۵)[۷] ـ کارکنان دستگاههای دولتی را مکلف کرده است مغایرت دستور مقام مافوق با قوانین و مقررات را «کتباً» به ایشان اعلام نمایند. برای جلوگیری از بینظمی در اداره امور عمومی، قانونگذار کارکنان مذکور را مکلف کرده است در صورتی که مقام مافوق «کتباً» اجرای دستور خود را تأیید کند، آن را اجرا کنند. در این صورت، مسئولیت با مقام مافوق خواهد بود. سازوکار فوق به منظور جمع میان رعایت قانون و ملاحظات مربوط به حفظ نظم در دستگاههای دولتی پیشبینی شده است.
در خصوص اعلام تخلف و جرم در دستگاههای اداری نیز قانونگذار ایرانی احکامی مقرر داشته است که به طور خاص میتوان به قانون ارتقاء سلامت نظام اداری و مقابله با فساد (مصوب ۱۳۹۰ مجمع تشخیص مصلحت نظام) اشاره نمود:
الف ـ تکلیف «مقامات، مدیران و سرپرستان سازمانهای دولتی نسبت به نظارت بر واحدهای تحت سرپرستی، پیشگیری و مقابله با فساد اداری، شناسایی موارد آن و اعلام مراتب حسب مورد به مراجع ذیصلاح»[۸] و تکلیف (خاص) «واحدهای حقوقی، بازرسی و حراست و حفاظت پرسنل دستگاههای مربوط» به پیگیری موضوع تا حصول نتیجه (موضوع ماده ۱۵ قانون فوق)[۹]
ب ـ تکلیف کلیه «مسئولان» دستگاههای دولتی در گزارشکردن جرایم مربوط به مفاسد اقتصادی در حوزه مأموریت خود به مقامات قضایی و اداری رسیدگیکننده به جرایم و تخلفات (موضوع ماده ۱۳ قانون فوق)[۱۰]
پ ـ تکلیف (خاص) «بازرسان، کارشناسان رسمی، حسابرسان و حسابداران، ممیزین، ذیحسابها، ناظرین و سایر اشخاصی که مسئول ثبت یا رسیدگی به اسناد، دفاتر و فعالیتهای اشخاص حقیقی و حقوقی در حیطه وظایف خود می‌باشند» به اعلام جرایم موضوع قانون فوق به مرجع نظارتی یا قضایی ذیصلاح (موضوع ماده ۱۴ قانون فوق)[۱۱]
ت ـ تکلیف هر یک از «کارکنان» دستگاههای دولتی در ارائه گزارش مکتوب و فوری به مسئول بالاتر خود و یا واحد نظارتی، در صورت اطلاع از جرایم فوق (موضوع تبصره ماده ۱۳ قانون فوق).[۱۲]

©
شایان ذکر است سایر نظامهای حقوقی نیز از اهمیت گزارشگری و اعلام تخلف در دستگاههای اداری غافل نبودهاند[۱۳] و اینگونه قوانین عمدتاً ذیل کلید واژههایی مانند «مبارزه با فساد»[۱۴] و «گزارش دادن»[۱۵] طرح می‌شوند. بیشک مقایسه موضع نظامهای حقوقی در خصوص این موضوع میتواند راهگشا باشد.
اما بهرغم سابقه قانونی فوق در ایران، مسأله آن است که این مقررات تا چه میزان اجرایی شدهاند؟ پاسخ این پرسش مهم باید از رهگذر ارایه آمار یا مطالعه میدانی به دست آید. ضمن آنکه بحث کفایت یا عدم کفایت ضمانت اجرای خودداری از اجرای این مقررات نیز به میان میآید. برای نمونه با وجود بند ۱۵ ماده ۸ قانون رسیدگی به تخلفات اداری، در ماده ۹ این قانون ذکر نشده این تخلف به طور خاص با چه تنبیهی روبرو میشود.[۱۶]
از دیگر مسایل قابل طرح درخصوص موضوع فوق، سازوکار اجرای ماده ۹۶ قانون مدیریت خدمات کشوری و الزامات عملیاتیشدن آن است. ماده مذکور ناظر به موردی است که دستور مقام اداری خطاب به کارمند صادر شده باشد و کارمند دستور یاد شده را مغایر قانون تشخیص دهد. در نظام حقوقی فعلی احکامی نیز راجع به تکلیف کارکنان دستگاههای دولتی به گزارشکردن جرایمی که از وقوع آنها در محل کارشان مطلع میشوند، وضع شده است. همچنین رؤسا و سرپرستان واحدهای اداری مکلف به نظارت بر حوزه تحت مسئولیت خود و گزارشکردن جرایم و تخلفات ارتکابی در حوزه تحت مدیریتشان شدهاند.
تردیدی نیست موفقیت در این عرصه واجد الزامات مهمی است. از جمله تا زمانی که «فرهنگ سازمانی» پذیرای اندیشه حاکمیت قانون، مسئولیت‌پذیری، شفافیت و پاسخگویی نباشد نمیتوان به اجرایی شدن این قوانین امیدوار بود. چرا که کارمند یا واحد مربوطه همیشه خود را در خطر انتقامجویی کارمند یا مقام متخلف میبیند و لذا از اعلام تخلفات قانونی خودداری میکند. همچنان که اگر فرهنگ سازمانی بر مدار تاراجِ منابع ملی دور زند، اقدام عملیای برای پیشگیری از جرایم و تخلفات صورت نخواهد گرفت. چرا که تنها در یک محیط آلوده، مفسدان میتوانند به هدف خویش دست یابند. به عبارتی بخش عمدهای از مشکلات و در عین حال راه حلها در حوزهای خارج از حقوق، یعنی فرهنگ، قرار دارد.
موضوعات اصلی:
با توجه به مطالب فوق، موضوعات میزگرد مزبور به شرح زیر سازماندهی شده است:
بررسی و نقد قواعد حقوقی مربوط به نقش کارکنان و مدیران دستگاه‌های دولتی در پیشگیری و اعلام وقوع جرایم و تخلفات اداری؛[۱۷]
میزان اجرایی شدن قوانین مربوطه در این حوزه؛
سازوکارهای اجرای مطلوب قوانین مربوطه در این حوزه.

ریشه ناکارآمدی قوانین مبارزه با فساد و گزارشگری جرایم و تخلفات اداری
دکتر عباس توازنی زاده[۱۸]
از هنگامی که مقرر شد دولت مدرن در ایران مستقر و تمام امور بر مبنای حاکمیت قانون باشد قوانین و مقررات اداری نیز بر همین مبنا تکوین یافتند. بر همین اساس، موادی از قانون استخدام کشوری و قانون مدیریت خدمات کشوری کارکنان و مستخدمان را مکلف به تبعیت از اوامر رؤسای مافوق در چارچوب قانون مینماید. چنانچه دستور مافوق را خلاف قانون بدانند باید مراتب را، متذکر شوند. به عبارتی تلاش شد میان نظم اداری و رعایت حاکمیت قانون جمع شود. چرا که اگر پس از تذکر کارمند، مقام مافوق طی تشریفاتی کتباً بر دستور خود تأکید کرد، دیگر از این حیث مسئولیتی متوجه کارمند نیست. در عین حال مواد ۱۵۸ و ۱۵۹ قانون مجازات اسلامی (مصوب ۱۳۹۲ با اصلاحات ۱۳۹۴) ترتیب خاص دیگری را مقرر نموده است. این مواد یکی از مظاهر حاکمیت قانوناند. اما پرسش آن است که آیا زمینه اجرایی شدن این مواد فراهم است؟ ظاهر امر نشان میدهد پاسخ به این پرسش منفی است. زیرا اولاً کارمند باید از حدود و ثغور وظایف خود مطلع باشد. ثانیاً پس از این آگاهی، به مقام خاطی تذکر بدهد و ثالثاً مافوق به صورت کتبی و نه شفاهی بر دستور خود تأکید نماید. ماده ۹۱ قانون محاسبات عمومی کشور (مصوب ۱۳۶۶) برای ذیحسابان تکلیف صریحی در این زمینه دارد.[۱۹] اما در اجرایی شدن این ماده نیز بحث وجود دارد. قانون رسیدگی به تخلفات اداری و در سالهای اخیر، مواد متعدد قانون ارتقای سلامت نظام اداری و مبارزه با فساد نیز در این زمینه تکالیف متعددی را برای کارمندان و مدیران در نظر میگیرد. باید پرسید آیا تکلیف به گزارش تخلفات یا حمایت از کارکنان گزارشگر، اجرایی شده است؟
دکتر حسینعلی احمدی گرجی[۲۰]
مسایل اجتماعی با هم و در هم تنیدهاند و نگاه صرفاً حقوقی کمکی به حل آنها نخواهد کرد. ظهورِ بیرونیِ یک سازمان، کارکنان و مدیران آن است. لذا فساد سازمانی نیز به این دو گروه بر میگردد. گفته شده پیشگیری عملی است که با آن بزه، فساد و تخلف در سازمان کاهش پیدا کند. پس اگر تخلف در یک سازمان کاسته نشود، تمام افراد پیش گفته در آن دخیل هستند.
در آثار مربوطه، از اعلام کنندگان تخلف با عنوان «سوت زن»[۲۱] یاد میشود. یعنی شهروند یا کارمند مثل یک داور فوتبال سوت میزند و اعلام تخلف میکند. این افراد در دنیا شدیداً تحت حمایت و نظامهای جبران خسارت هستند. این افراد در برخی متون نیز به «دست رو کن» معروف هستند. در ادبیات دینی ما هم امام علی (ع) بر رسوا کردن متخلفان تأکید داشتهاند؛ «بلَغَنِی» (به من خبر رسید) کلیدواژه ایشان در نهج البلاغه است.

©
امروزه اینگونه مطرح است که یکی از دلایل عدم ریشهکنی فساد، ناکارآمدی دستگاههای نظارتی، از جمله به علت تبانی دستگاه نظارتی با دستگاه اداری، میباشد. علاوه بر مواد قانونی ذکر شده، ماده ۶۰۶ قانون مجازات اسلامی (بخش تعزیرات ـ مصوب ۱۳۷۵)،[۲۲] ماده ۱۲ قانون تشکیل سازمان بازرسی کل کشور (با آخرین اصلاحات و الحاقات ۱۳۹۳)[۲۳] و ماده ۱۵۱ قانون تجارت (مصوب ۱۳۱۱ با اصلاحات ۱۳۴۷)[۲۴] نیز احکامی در خصوص گزارشگری فساد اداری دارند. در کنار این موارد باید به تصویب قانون پیشگیری از وقوع جرم در سال ۱۳۹۴ اشاره کرد که البته هنوز آماری از نتایج این قانون منتشر نشده است.
در بروز جرم و مفاسد اداری عواملی مختلفی نقش دارند که به برخی می‌توان اینگونه اشاره کرد: تغییر مستمر مدیران و ساختار دستگاههای اداری: زیرا مدیر نمیداند چگونه عمل کند ـ جدی نگرفتن امر آموزش؛ طبق آمار مرکز رسیدگی به شکایات مردمی سازمان بازرسی کل کشور، ۵۰ درصد شکایتهای وارده، مربوط به حوزه صلاحیت این سازمان نیست. به عبارتی مردم از مقررات آگاهی کافی ندارند. آموزش در سازمانها هم جدی گرفته نمیشود. به ویژه مدیران رده بالای اداری نسبت به حضور در دوره های آموزشی بی میل هستند ـ عدم شایستهسالاری ـ مشکلات معیشتی کارکنان ـ نداشتن تعصب سازمانی؛ به عبارتی کارمندان سازمان را تأمین کننده منافع خود نمیدانند و نسبت به آن احساس مسئولیت نمیکنند. عدم دقت در پذیرش و جذب کارکنان ـ الگوگیری کارکنان از مدیران ـ نبود شفافیت، از عوامل مهم دیگر در این زمینه میباشد. شایان ذکر است در پایان اجرای قانون برنامه پنجم توسعه (مصوب ۱۳۸۹) فقط کمتر از ۲۰ درصد برنامه دولت الکترونیک تحقق یافت.
اما راهکارهایی که میتوان برای حل این مشکلات پیشنهاد کرد از این قرار می‌باشند: تقویت خودکنترلی در کارکنان و مدیران ـ تقویت فرهنگ سازمانی ـ تقویت فرهنگ امر به معروف ـ عدم تفویض اختیار بی‌حد و حصر به مدیران؛ چرا که معمولاً مدیر خود را همه کاره سازمان میداند و متقابلاً چشم همه کارکنان به اوست.
نکته مهم دیگر حفظ تعادل در اموری مانند حفظ بیتالمال و تکریم ارباب رجوع است. اصطلاحاٌ نباید «صاحب مال» که همان مدیران و کارکنان هستند فراموش شوند یا نباید با تأکید صرف بر تکریم ارباب رجوع از ملاحظات کارکنان غافل بود.
دکتر فرشید دهقان:[۲۵]
در خصوص جرایم و تخلفات اداری باید میان امر کیفری و امر اداری قایل به تفکیک شد. مطابق قانون مجازات اسلامی ولو اینکه آمر قانونی باشد، بر امر خود اصرار نماید و به صورت کتبی هم اطلاع داده شود، مأمور مربوطه مکلف به تبعیت از دستور غیرقانونی نیست. اما در ماده ۹۶ قانون مدیریت خدمات کشوری، در راستای ماده ۵۴ قانون استخدام کشوری، میان امری اداری و امر کیفری تفاوتی مشاهده میشود. در امر اداری اگر آمر قانونی باشد اما دستور غیرقانونی بدهد و کتباً بر اجرای آن اصرار نماید، سرپیچی از امر مافوق پذیرفته نیست.
مسأله مهم اما استفاده از ابزارهایی مانند ارزشیابی عملکرد یا عدم تمدید قرارداد کارکنان به جای تأکید کتبی، برای اجرای دستور غیرقانونی توسط مدیران است. متأسفانه رأی شماره ۲۲۶ در تاریخ ۱۶/ ۰۴/ ۹۱ هیئتِ عمومی دیوان عدالت اداری نیز بیان میدارد دیوان حق ندارد کارفرما را مکلف به تمدید قراردادی کند که نتیجه آن ایجاد بار مالی برای طرف شکایت است. به عبارتی، یک ابزار قانونی به مدیر مافوق داده شده که به راحتی کارمند یا مدیر مادون و مستنفک از اجرای امر غیرقانونی را حذف کند.
در خصوص سازوکار مدیریتی جلوگیری از تخلفات اداری و ویژگیهای یک سازمان بیمار تحقیقات خوبی انجام شده است. بر این اساس، موجبات ایجاد فساد در یک سازمان را میتوان اینگونه بیان کرد: عدم وجود خلاقیت ـ مقابله (حسادت) با کارمندان خلاق ـ تحقیر کارکنان ـ اعمال کنترل شدید سازمانی به نحوی که مدیر احساس میکند تسلط کامل بر امور دارد ـ اعطای اختیارات خاص مانند جابجایی، اخراج و… کارکنان به مدیر – اتخاذ تصمیمات مخفیانه و… .
اما راهکارهای حل این مشکلات را میتوان چنین بیان کرد: در سال ۱۳۹۵ سازمان امور اداری و استخدامی، دبیرخانه هیئت عالی نظارت، تجزیه و تحلیلی از دلیل نقض آرای هیئتهای رسیدگی به تخلفات در دیوان عدالت اداری انجام داد. در این تحقیق علل وجود تخلفات آسیبشناسی شده است. از جمله ذکر نمودهاند که: عدم توجه به مشکلات کارکنان ـ تقسیم کار ناعادلانه ـ نبود سازوکار مناسب در ارزیابی عملکرد کارمندان ـ تفویض اختیار ناآگاهانه و ناقص، از عوامل مؤثر در این زمینه است. یکی از دلایل تشکیل پروندهها، همین نکته است. مدیر تصور میکند نباید کاری انجام دهد و کوچکترین امور را هم تفویض میکند. لازم به ذکر است در مقام یک قاضی، آرای زیادی صادر کردهام مبنی بر اینکه تفویض اختیار نافی مسئولیت عالیه مدیر نیست. اعمال تبعیضآمیز مقررات، عدم توزیع عادلانه امکانات و موقعیتها، ضعف آموزش، نبود نظارت متعادل و دایمی هم از دیگر عوامل قابل توجه در این زمینه هستند.
جناب آقای مجید الماسی:[۲۶]
سوأل اصلی این است: آیا زمینه اجرایی نظریه حاکمیت قانون در ایران فراهم است؟ به نظر میرسد خیر. مطالعهای با عنوان «فراتحلیل کیفی مطالعات فساد» از زمان انقلاب تاکنون در مرکز پژوهشهای مجلس انجام شد که گزارش آن نیز بر روی سایت مرکز قرار دارد. غایت فرد در نظام اجتماعی کمال، و غایت اجتماع، توسعه است. هر انحرافی از این مسیر تخلف محسوب میشود. مدیر در سازمان به جای سروری باید به دنبال مدیریت باشد. یک سازمان چون از منابع عمومی استفاده میکند باید پاسخگو باشد. در دیوان محاسبات یک ضربالمثل رایج است که اگر بیتالمال صاحب داشته باشد حتی از یک ریال آن نمیتواند استفاده نادرست شود.
به طور کلی ۴ نوع نظارت وجود دارد: «نظارت ذاتی» که همان نظارت انسان بر خود است ـ «نظارت افراد و سیستمها بر مجریان یا نظارت درونی» ـ «نظارت ناظران بر مجریان» و در نهایت «نظارت مردم بر حکمرانان»؛ که مورد اخیر از همه مهمتر است. در چند ماه اخیر گزارشهای متعددی به مرکز پژوهشها واصل شده که اگر واقعاً دستگاه نظارتی ناکارآمد است، از نظارت مردمی استفاده شود. البته یک مطالعه تطبیقی در مرکز و در خصوص بهرهبرداری از ظرفیت نهادهای مدنی در مبارزه با فساد انجام شد. بسیاری از کشورها مطالعه شدهاند و نتایج آن بر روی سایت مرکز قرار گرفته است.
اینکه در برخی موارد گفته میشود سامانه طرح شکایات ایجاد شده است، باید گفت کارکرد این سامانه با گزارشگری تخلف فرق دارد. لذا آنچه باید جدی گرفته شود بحث «تعارض منافع»[۲۷] است و باید به سمت نظارت سیستمی گام برداشت.
اگر دستگاه نظارتی (درونی یا بیرونی) ناکارآمد شود باید دنبال الزامات اجرایی بود تا کارمند بدون بیم از تبعات آن، گزارش بدهد. برای این کار، باید به کارمند مصونیت داد. ادبیات این تحول پیچیده است و تنها به قانون ارتقای سلامت اداری نمیتوان اکتفا کرد. وقتی کارمند مصونیت ندارد یا قراردادش می‌تواند از سوی مدیر تمدید نشود، انگیزهای برای گزارشدهی نخواهد داشت. در مقابل انگیزه برای سکوت در قبال تخلفات دارد. در حالی که چنین سکوتی کاملاً خلاف ارزشهای ملی و دینی ماست.
مطابق گزارش عملکرد هیئت عالی نظارت، ۵۱۷ هیئت در ۴۶ دستگاه اداری وجود دارد که اعضای آن ۲۳۹۳ نفر هستند. اما ۶۵ درصد آرای صادره توسط هیئتها در هیئت عالی نظارت یا دیوان عدالت اداری ابطال شدهاند. در این زمینه مشکل از کجا سرچشمه میگیرد؟ شایان ذکر است بیشترین تخلف کارکنان در حدود سنوات ۲۰ تا ۲۵ سالگی خدمت رخ میدهد و کمترین میزان آن در سابقه کاری بین صفر تا ۵ سال است.
تحقق امر گزارشگری، نیازمند ساختار انگیزشی است. اگر میخواهیم به سمت گزارشگری کارکنان و مدیران برویم نیاز به وجود زمینه داریم. جامعه ما از طریق توزیع رانت اداره میشود و نباید به گزارشگری تخلف به عنوان «درز اطلاعات» دیده شود. در این حالت سعی بر لاپوشانی تخلفات شده تا فرادستان به مدیریت خود ادامه دهند.
مطالعات صورت گرفته پیرامون وضعیت اجرایی قوانین و مقررات گزارشگری
دکتر توازنی‌زاده:
به نظر میرسد باید به دنبال شناسایی و تحلیل دلایل عدم اجرای مؤثر قوانین مربوط و نیز اطلاع از تجربه سایر کشورها بود. آیا در سازمان امور اداری و استخدامی مطالعهای میدانی در خصوص الزامات اجرایی شدن قوانین مرتبط با گزارشگری کارکنان و مدیران انجام شده است؟
جناب آقای شفیعی:[۲۸]
ظاهراٌ چنین مطالعهای تاکنون انجام نشده است. اما باید به چند نکته مهم اشاره نمود. گرچه طبق مقررات، کارمندان و مدیران مکلف به گزارش تخلفات شدهاند، اما فرهنگ سازمانی ما چنین امری را نمیپذیرد. محافظه‌کاری امری رایج در دستگاههای اداری است و با ارتقای سطح مدیران این محافظه کاری نیز افزایش مییابد. تنها زمانی میتوان به اجرای این قبیل قوانین امید داشت که تبعاتِ قضاییِ تمکین کارمند از دستور غیرقانونی مدیر بسیار زیاد باشد.
لازم به ذکر است اکثر مدیران از تأکید کتبی بر دستور خلاف قانون خود خودداری میکنند. کارمند نیز زمانی که تبعات مدیریتی عدم تبعیت از تأکید شفاهی مافوقش را میبیند، تمکین میکند. زیرا مدیر میتواند با ابزارهایی مانند ارزشیابی پایین یا عدم تمدید قرارداد با کارمند مستنکف برخورد نماید.
باید گفت هنوز ضوابط اجرایی شدن ماده ۱۷ قانون ارتقای سلامت نظام اداری و مبارزه با فساد،[۲۹] که متصدی اصلی آن وزارت اطلاعات است تدوین نشده است. نکته قابل تأمل آنکه در پروندههای دبیرخانه هیئتِ عالی نظارت بر تخلفات اداری، پروندههای معدودی وجود دارد که مدیری به دلیل عدم گزارش تخلف کارمند، یا عدم اعمال نظارت مؤثر مورد توبیخ قرار گرفته باشد.
همچنین، یک نکته مهم آن است که درصدی از گزارشهای دبیرخانهای که منتهی به طرح در هیئت عالی نظارت شده، نقض شدهاند نه تمام پروندهها. باید دانست از حدود ۲۰ هزار رأی صادره هیئتها، تنها چند صد از آنها به هیئت عالی گزارش میشود. نباید فراموش کرد هیئت عالی از یک اختیار فوق‌العاده برخوردار است که بر اساس مصالح نیز میتواند آرایی را نقض کند. حتی اگر در واقع آن رأی درست باشد. برای نمونه میتوان به تخلفات غیرمؤثر اشاره کرد. فرض کنید فردی از خانواده شهید تخلف غیبت داشته و اخراج شده است. اما پس از پیگیری مراجع مختلف، هیئت عالی نظارت بنابر مصالحی این رأی صحیح را، نقض کرده است.
آقای محمدحسین صادقی:[۳۰]

©
سابقه قانونی حکم ماده ۹۶ قانون مدیریت خدمات کشوری به مواد ۸ و ۹ قانون استخدام کشوری مصوب ۱۳۰۱ برمیگردد که براساس آن، «ماده ۸ ـ مستخدمین باید در حدود قوانین موضوعه و نظامات مقرره احکام و اوامر رؤساء مافوق خود را اطاعت نمایند اعمال نظریات سیاسی در‌امور اداری و تبلیغات بر ضد مذهب رسمی مملکت و یا بر علیه حکومت ملی بکلی ممنوع و موجب انفصال است.
ماده ۹ـ هیچ یک از مستخدمین نمی‌توانند احکام مقامات مافوق را که بر خلاف قوانین موضوعه باشد اجرا نمایند مگر اینکه مقام مافوق ‌مسئولیت آنرا کتباً عهده‌دار شود».
ماده ۹۶ قانون مدیریت خدمات کشوری در عرف اداری و روابط میان مدیران و کارکنان دستگاههای اجرایی عملاً زمینه اجرایی چندانی نیافته است، حال آنکه مطابق تعهدات بین المللی، دولت به موجب ماده ۳۳ کنوانسیون مبارزه با فساد سازمان ملل متحد موظف به حمایت از کارکنانی است که تخلفات و جرائم مدیران مافوق را گزارش می دهند. ماده مزبور تحت عنوان «حمایت از افراد گزارش دهنده» مقرر می دارد: «هر کشور عضو، گنجاندن اقدامات مقتضى را به منظور تأمین حمایت از هر کسى که با حسن نیت و بنا به دلایل معقول، هر واقعیت مربوط به جرایم احراز شده براساس این کنوانسیون را به مقامات صلاحیتدار گزارش دهد در برابر هر رفتار غیرقابل توجیه، در نظام حقوقى داخلى خود مورد بررسى قرار خواهد داد». نظام حقوقی ایران پیرو این تعهد بین المللی در ماده ۱۷ «قانون ارتقاء سلامت نظام اداری و مقابله با فساد»[۳۱] خصوصاً بند (د) این ماده «هرگونه رفتار تبعیض‌آمیز از جمله اخراج، بازخرید کردن، بازنشسته نمودن پیش از موعد، تغییر وضعیت، جابه‌جایی، ارزشیابی غیرمنصفانه، لغو قرارداد، قطع یا کاهش حقوق و مزایای مخبر، گزارش‌دهنده و منبعی که اطلاعات صحیحی را به مقامات ذی‌صلاح قانونی منعکس می‌نمایند» ممنوع کرده است، اما از آنجا که تدابیر لازم که نحوه اجرای اقدامات حمایتی را پیشبینی کند تاکنون به تصویب نرسیده است، در عمل حمایت از کارکنانی که مطابق ماده ۹۶ اقدام به گزارش دهی تخلفات میکنند به نحو مقتضی صورت نمیگیرد.
در این میان تجارب مثبت برخی کشورها و توصیههای سازمان همکاری اقتصادی و توسعه[۳۲] همگی بر لزوم تصویب قانونی با محتوای حمایت از افشاکنندگان یا سوت زن Whistleblower Protection Act یا قانون افشای منافع عمومی Public Interest Disclosure Act دلالت دارد. در کشورهای استرالیا، کانادا، غنا، ژاپن، کره، نیوزلند، رومانی، آفریقای جنوبی، بریتانیا و ایالات متحده قوانینی در جهت حمایت از افشاءکنندگان و “سوت زن ها” از جمله کارکنان دولت تصویب شده است[۳۳].
در ایالات متحده آمریکا به موجب قانونWhistleblower Protection Act مصوب ۱۹۸۹ یک مشاور ویژه که منصوب رئیس جمهور این کشور است در ادارهای تحت عنوان The U.S. Office of Special Counsel (OSC) گزارش کارکنان دولت فدرال را دریافت میدارد.

©
نکته قابل تامل که نشان دهنده تفاوت معنادار و اساسی میان نظام حقوق اداری ایران و ایالات متحده آمریکا است، پذیرش ضمنی امکان رد کردن دستور خلاف قانون مقام مافوق از سوی کارمند است. توضیح آنکه در قانون حمایت از “سوت زن‌ها” از جمله مواردی که مقامات نباید اقدام تلافی جویانه علیه کارمند به کار گیرند رد کردن اطاعت از دستوری است که مستلزم نقض قانون است. به تعبیر دیگر، این امکان برای کارمند وجود دارد تا دستوری را که منجر به نقض قانون می شود رد کند و امتناع از پذیرش دستور نباید موجب تلافی مقام مافوق سازمان گردد.
Whistleblower Protection Act of 1989
“SUBCHAPTER I—MERIT SYSTEMS PROTECTION BOARD”.
SEC. 4. REPRISALS.
(b) AMENDMENT TO SECTION 230203)(9).—Section 2302(b)(9) of title 5, United States Code, is amended to read as follows: “(9) take or fail to take, or threaten to take or fail to take, any personnel action against any employee or applicant for employment because of—

“(D) for refusing to obey an order that would require the individual to violate a law

نتیجه نهایی در تحلیل تنظیم روابط کارکنان و مقامات مافوق در موضوع اطاعت از دستور غیرقانونی در گرو انتخاب راهبردی میان دو اصل حاکمیت قانون و ضرورت است: از یک سو اصل حاکمیت قانون اقتضاء می‌کند در صورتی که امر مقام مافوق، غیرقانونی باشد، کارمند مربوط از اجرای امر غیرقانونی اجتناب ورزد و از سوی دیگر، سلسله مراتب اداری و نظم سازمانی مستلزم پذیرش اجرای امر غیرقانونی مافوق است. ماده ۹۶ قانون مدیریت خدمات کشوری در تزاحم میان اجرای دو اصل، نظم اداری را ترجیح داده و کارمند را مکلف به اجرای دستور غیرقانونی دانسته است. میتوان سازوکاری مشابه آنچه در ماده ۹۱ قانون محاسبات عمومی مقرر شده است، پیش بینی کرد؛ بدین صورت که کارمند در صورت غیرقانونی تشخیص دادن امر مافوق مراتب را به واحد حقوقی سازمان مربوطه ارسال نموده و واحد حقوقی نیز با توجه به تسلط بر مسائل حقوقی سازمان متبوع در خصوص موضوع اظهار نظر نماید و رونوشتی از آن را معاونت حقوقی ریاست جمهوری ارسال نماید. معاونت مزبور نیز بر حسن اجرای تضمینات حمایتی به نفع کارمند (موضوع تبصره ذیل ماده ۱۷ قانون ارتقاء سلامت نظام اداری و مقابله با فساد) نظارت نماید و تخلفات مدیران را از طریق هیئت های رسیدگی به تخلفات اداری پیگیری کند. البته لازم به ذکر است این پشنهاد موکول به تصویب نظام حمایتی مذکور در تبصره ماده ۱۷ قانون سلامت نظام اداری خواهد بود.
درخصوص یافته های حاصل از بررسی اجمالی نظام ایالات متحده آمریکا باید گفت تغییر و تحول بنیادین به سمت امکان رد دستور خلاف قانون مافوق توسط کارمند نیازمند زمینههای فرهنگ اداری و سازمانی توسعه یافتهتری از عرف اداری موجود نظام اداری ایران است، اما بررسی موارد ارجاع شده از واحدهای حقوقی به معاونت حقوقی رئیس جمهوری مشابه کارکرد مشاور ویژه رئیس جمهور ایالات متحده می باشد.
وضعیت اجرای قوانین گزارشگری
دکتر مسعودیفر:[۳۴]
ایران در حوزه گزارشگری تخلفات، با کمبود قانون یا مراجع نظارتی مواجه نیست. برای مثال ماده ۷ قانون مبارزه با پولشویی (مصوب ۱۳۸۶) برای کارکنان تکالیفی دارد.[۳۵] اما باید ارزیابی شود چقدر در این زمینه گزارش داشتهایم. در قانون رسیدگی به تخلفات اداری (مصوب ۱۳۷۲) نیز برای مدیران تکلیف معین شده است و نه کارکنان.[۳۶] البته ابزار چندانی هم برای مقابله با تخلف از این مواد وجود ندارد.
واضح است که فساد اداری در ایران قابل توجه است. اما به نظر میرسد بیش از همه باید به ساختار توجه کرد. در عمده موارد آنچه ایجاد مشکل میکند، ضعف ساختاری به ویژه نبود شفافیت است. سالها پیش قانون انتشار و جریان آزاد اطلاعات (مصوب ۱۳۸۸) و آییننامه آن تصویب شد اما اجرای قانون مزبور محل سؤال است.
حتی در هیئتهای رسیدگی به تخلفات بیشتر به اموری مانند غیبت و… رسیدگی میشود تا تخلفات جدی. در کنار این موارد، مقوله توسعه نظارتهای همگانی باید جدی گرفته شود. اخیراً هیئتی از کشور جمهوری آذربایجان به ایران آمد که مشخص شد طرحی که تحت عنوان دولت الکترونیک در کشور ما مطرح است، با عنوان «خدمات آسان» در آن کشور اجرایی شده و گزارشگری کارکنان نیز از طریق همان سامانه انجام میشود.
باید دانست کارمندی که نگران ارتقا، حفظ سمت یا افشای گزارش است، به این وظیفه قانونی عمل نمیکند. ضمن آنکه باید به اهمیت این امر اعتقاد نیز داشته باشد. به عبارتی باید احساس مسئولیت اجتماعی داشته باشد و عافیت طلبی نکند.
در دوره رییس پیشین قوه قضاییه هیئتی از این قوه به یکی از کشورهای اروپایی سفر کرد و با وزیر دادگستری آن کشور دیدار داشت. از وی پرسیده می‌شود که به تخلفات قضات کجا رسیدگی میشود. گویا بهرغم توضیحات مفصل، وی متوجه منظور اعضای هیئت نشده بود. در پایان که به نحوی به منظور سؤال کننده پی میبرد، پاسخ میدهد: ما چنین مرجعی نداشته و نیازی به آن هم نداریم؛ مگر قاضی تخلف میکند؟ از این پاسخ میتوان فهمید آنجا در جذب نیرو به حدی دقت کردهاند که قاضی بهرغم تمام اختیارات وسیعی که از آن برخوردار است، اساساً تخلف نمیکند. لذا وقتی گزینش صحیح باشد، نیاز چندانی به این مباحث نیست.
نباید فراموش کرد که ما مدعی امر به معروف هستیم. رییس محترم قوه قضاییه در یکی از همایشها کتاب «امر به معروف و نهی از منکر در اندیشههای اسلامی» اثر «مایکل کوک» مسیحی را معرفی کرد. نویسنده در این اثر به احساس مسئولیت اجتماعی اشاره دارد. با توجه به این نکته باید دید چقدر این حس در کارمندان ما وجود دارد تا اقدام به گزارشگری کنند.
دکتر گرجی:
در فضای اداری ایران هنوز به این جمعبندی نرسیدهاند که اطلاعرسانی فساد داشته باشیم یا خیر. مدام به مسایلی مانند تشویش اذهان عمومی، شرایط حساس بینالمللی و… استناد میشود تا گزارشگری و اطلاعرسانی انجام نشود. از رییس سازمان بازرسی دانمارک، که کشور متبوعش سالمترین کشور از نگاه سازمان شفافیت بینالمللی است، در سفر به ایران پرسیده شد که اگر گزارشی علیه مدیری وصول شود اما اجرا نشود چگونه با مدیر برخورد میشود؟ ظاهراً وی متوجه معنای سؤال نشد. پس از تلاش بسیار به منظور ما پی برد و گفت: مگر میشود اجرا نشود؟ سپس پرسیده شد ابزار شما برای برخورد با متخلفان اداری چیست؟ و او پاسخ داد: تنبیه اجتماعی.
دکتر دهقان:
در تمام طول خدمت خود به عنوان قاضی، یک مورد شکایت از نحوه اعمال ماده ۹۱ قانون مدیریت خدمات کشوری[۳۷] مشاهده نکردهام. چرا مدیران این اختیار را اعمال نمیکنند؟ شاید لازم باشد به اصل ۳۶ قانون اساسی اشاره کنیم.[۳۸] مطابق این اصل علاوه بر اصل قانونی بودن مجازات، اصل قضایی بودن مجازات هم باید مدنظر قرار گیرد. عنوان دادگاه صالح نیز، شامل دادگاههای اداری هم میشود. اما قانونگذار در قانون مدیریت خدمات کشوری، با توجه به ضرورت حفظ سلامت اداری و مبارزه با فساد و رسیدگی سریع به این موضوع، برای مدیر اختیارات تامی قایل شده تا فوری و بدون محاکمه به این مسأله رسیدگی شود. در فقه اسلامی تأکید شده که خبر واحد حجیت ندارد. اما در ماده ۹۱ مزبور به صرف گزارش یک نفر میتوان برای کسر حقوق، انفصال و… کارمند اقدام نمود. اما این ماده ایراداتی دارد که باعث عدم اجرای آن است. از جمله میتوان به این موارد اشاره نمود: عدم تعیین نوع تخلفاتی که منجر به آمادگی به خدمت میشود ـ عدم اتخاذ رویه واحد در تعیین مدیرانی که میتوانند کارمندان را آماده به خدمت کنند ـ اطلاق لزوم اعلام نظر بالاترین مقام دستگاه در خصوص تصمیم‌گیری که از آن معلوم نیست رییس اداره مدنظر است یا وزیر ـ نبود رویه واحد در واگذاری اختیار مجازات ـ عدم پیشبینی نوع تخلفات قابل مجازات ـ عدم پیشبینی تشریفات رسیدگی عادلانه. باید گفت متاسفانه به احکام میثاق بینالمللی حقوق مدنی و سیاسی (مصوب ۱۹۶۶) که بدان پیوستهایم توجه نداریم. طبق ماده ۲ این میثاق،[۳۹] کشورها مکلفاند مفاد میثاق را در رسیدگیهای قضایی اعمال کنند. حداقل معیار رسیدگی منصفانه نیز عدم اعمال مجازات بدون محاکمه است. ـ امکان وجود رسیدگی همزمان به تخلفات مندرج در ماده ۹۱ مزبور میان رییس مربوطه و هیئتهای رسیدگی به تخلفات از دیگر ایرادات این ماده است. اعمال مجازات تنها توسط گزارش یک بازرس؛ عدم تعیین درجه مدیر اعمال کننده مجازات؛ عدم تناسب میان تخلف و مجازات؛ عدم امکان رسیدگی تجدیدنظری و عدم امکان شکایت از اعمال برخی از این مجازاتها به هیئت عالی نظارت، از دیگر نقاط ضعف در این زمینه به شمار میرود.
راهکارهای اجرایی شدن قوانین گزارشگری
دکتر دهقان:
باید نخست گلوگاههای مقابله با فساد اداری مشخص شوند. ضمناً لازم است یک برنامه کوتاه مدت تنظیم شود تا قوانین موجود به خوبی اجرا شوند. سپس در برنامه میان مدت، به تنظیم و اصلاح قوانین بپردازیم. اما برای تدوین یک برنامه بلند مدت لازم است بدانیم اکثر تخلفات در جامعه ایرانی به دلیل غیبت محسوس قرارداد اجتماعی در کشور ماست. این امر در ایران محقق نشده و لذا حقوق مردم مشخص نیست. تعهدات متقابل مدیر، کارمند و مردم معلوم نمی‌باشد. البته باید گفت اجرای این برنامهها نباید موکول به هم شود و نباید زمان را بیش از این از دست داد.
جناب آقای الماسی:
اطلاعات و آمار ارزیابیپذیری وجود ندارد تا به کارمند گفته شود احساس مسئولیت اجتماعی داشته باشد. ظهور این احساس نیازمند یک ساختار است. امروزه در حوزههای مختلف کلان سیاسی و اداری کشور «تعارض منافع» داریم. باید این تعارضها شناسایی شوند و سازوکار رفع آن مشخص شود. تحقیقاتی در این خصوص در مرکز پژوهشها انجام شده است و بر روی سایت مرکز قرار دارد. در یک بیان مختصر، باید ساختار انگزیشی ایجاد شود. اگر کارمند مصونیت پیدا کند و بداند تعارض منافع در دستگاه قضایی مدیریت میشود آنگاه تخلف مدیر بالادست را گزارش خواهد کرد.
جناب آقای رفاهی:[۴۰]
در کشور فرانسه از زمان اولین قانونگذاری در حدود ۲۰۰ سال پیش تاکنون، ۲۰۰۰ قانون تصویب شده است. در ایران اما در یک بازۀ ۱۱۰ ساله، ۱۲ هزار قانون تصویب شده است. پس با کمبود قانون روبرو نیستیم. دستگاههای نظارت نیز در هر سه قوه وجود دارد. با تلاش آقای دکتر الفت، معاون محترم اجتماعی و پیشگیری از وقوع جرم قوه قضاییه، مقرر شده از نظارت متمرکز به سمت نظارت غیرمتمرکز یعنی نظارت همگانی و مردمی حرکت کنیم. «سامانه سجام»[۴۱] در معاونت مزبور نیز به این امر اختصاص دارد. این سامانه در اصل مختص گزارشدهی مردم در خصوص اقداماتی است که اگر از آنها جلوگیری نشود، جرم رخ میدهد. از زمان ایجاد این سامانه تاکنون ۲۳۰۰ گزارش به دست معاونت مزبور رسیده است. به افراد ثبت نام شده نیز «دیدهبان پیشگیری» گفته میشود. گزارش ثبت شده به سه سطح کشوری، استانی و شهرستانی و نزد بالاترین مقامات مسئول ارسال میشود. گاهی این گزارشها موجب کشف موارد دیگر فساد میشود. در حال حاضر سامانه سجام به حدود ۱۶۰ دستگاه متصل شده است. در بحث فساد اداری نیز نظر معاونت آن است که نظارت غیرمتمرکز تقویت شود. گزارشها هم محرمانه خواهند ماند. ضمناً فراموش نشود که کارمندان دولت هم میتوانند دیدهبان پیشگیری باشند.
دکتر دهقان:
راستیآزمایی این گزارشها چطور صورت میگیرد؟ بسیاری از گزارشها ممکن است حالت «شب نامه» داشته باشند.
رفاهی:
دیدهبانها در هستهها ساماندهی، و یک نفر مسئول هسته میشود. گزارش ثبت شده را مسئول هسته ملاحظه میکند و پس از تأیید او به دست ما میرسد. اما در معاونت این بحث است که این سلسله مراتب از میان برداشته شود و گزارش مستقیم به جریان بیفتد. حال اگر مشخص شد نادرست است، اولاً خود فرد گزارش دهنده به عنوان دروغگو مشخص میشود، ثانیاً در مراحل بعدی می‌توان سامانه را هوشمند کرد که دیگر به گزارشهای خلاف واقع توجه نکند.
دکتر دهقان:
بسیاری از گزارشهای وارده به سامانهها ممکن است پیشتر توسط سازمان بازرسی مورد رسیدگی قرار گرفته باشند. اما یک نکته قابل ذکر آن است که رأی شماره ۱۱۷ سال ۱۳۹۱ هیئت عمومی دیوان عدالت اداری اشعار میدارد امتیازات حاصل از اقدامات غیرقانونی حق مکتسبه ایجاد نخواهد کرد. به عبارتی مدیر یا کارمندی که با یک عمل خلاف قانون یک امتیاز اداری ـ استخدامی دریافت کرده، نمیتواند آن را حق خود بداند.
جناب آقای افتخاری:[۴۲]
پیشنهاد میشود برای تحقق امر گزارشگری تخلفات یک دستورالعمل نوشته شود. ضمناً باید قوانین مرتبط با بحث سلامت اداری شناسایی و زمینه اجرای آن فراهم شود. ناگفته نماند، قانون سلامت اداری ده آییننامه دارد که بعضی موارد آن تاکنون تدوین نشده است. هر مرجعی نیز باید به تکالیف خود عمل کند. از جمله در همین قانون برای قوه قضاییه تکلیف معین شده است که شعبهای برای رسیدگی به برخی تخلفات تعیین شود. اما باید پرسید آیا تاکنون این شعبه تشکیل شده است؟
جناب آقای شفیعی:
بحث تداخل گزارشها با وظایف سازمان بازرسی باید مورد تأمل قرار گیرد. اما نباید از یاد برد که متأسفانه گزارشهای سازمان بازرسی برای معرفی متخلفان به هیئتهای رسیدگی به تخلفات بیشتر حالت مچگیری دارد. مسأله تورم قوانین نیز باید حل شود. امروزه متأسفانه گاهی مدیران برای پیشرفت کارها باید چشم خود را بر برخی قوانین ببندند. لازم به ذکر است بحث محرمانگی گزارشها را هم کمتر کارمندی باور میکند.
جناب آقای افتخاری:
در ماده ۱۷ قانون ارتقای سلامت اداری، حمایت قضایی از گزارشگران پیشبینی شده است.
دکتر احمدی گرجی:
بیشترین مشکل نظام اداری ما در امر گزارشگری، عدم نظارتپذیری از سمت مدیران و کارکنان است.
دکتر توازنی‌زاده:
در خصوص میزان حمایت از کارکنان گزارشگر باید تأمل بیشتری کرد. باید پرسید آیا سازمان بازرسی در خصوص ایجاد سازوکار انگیزشی کارکنان تأمل کرده است؟ آیا نمیشود برای کارمندی که تخلف مهمی را اعلام کرده، پاداش در نظر گرفته شود؟

نتیجهگیری
فساد اداری از جمله مهمترین معضلات کشور است که در عالم حقوق به شکل جرایم و تخلفات اداری نمود پیدا میکند. یکی از راه‌های جلوگیری از این مسأله، گزارشگری جرایم و تخلفات اداری توسط مدیران و کارکنان است که بیشتر حالت پیشگیری از وقوع جرم دارد. امری که از حیث پیش‌گیری، آن را به مأموریتهای قوه قضاییه نزدیک میسازد.
اما بهرغم وجود قوانین و مقررات متنوع در این حوزه، میزان اجرایی شدن و کارآمدی این قواعد در هالهای از ابهام قرار دارد. مطابق نظرات مطروحه و مطالعات انجام شده، کشور ما در این حوزه نه تنها با فقر قانون یا نهادهای ناظر مواجه نیست که با تورم این موارد مواجه است. بر این اساس به نظر میرسد عوامل اصلی اجرای مؤثر قوانین این حوزه را باید در دو سطح خرد و کلان مورد بررسی قرار داد.
در سطح خرد ضروری است مدیر یا کارمند گزارشگر، از حمایتهای قانونی برخوردار شود و به نوعی دارای مصونیت گردد. همچنین لازم است با تکنیکهایی از جمله سهیم کردن گزارش دهنده تخلف در بخشی از اموال و منابع دولتی کشف شده و یا انجام تشویقات مؤثر، انگیزه مدیران و کارکنان برای این امر افزایش یابد. ضمن آنکه ضروری است استفاده مدیران از ابزارهایی همچون ارزشیابی عملکرد پایان سال و نیز تمدید قرارداد به نحو دقیقی مورد پایش قرار گیرد تا عاملی در اختیار مدیران برای ساکت نگه داشتن کارکنان در قبال تخلفاتشان نباشد. همچنین لازم است در صورت تعبیه سامانههایی برای این مهم، کارکنان اطمینان یابند محرمانگی گزارشهایشان حفظ میشود. لازم به ذکر است در این سطح، تدوین و اجرای هر چه سریعتر آییننامههای مربوط به امر گزارشگری در قانون ارتقای سلامت اداری و مبارزه با فساد، باید مورد اهتمام جدی قرار گیرد.
اما در سطح کلان لازم است تعارض منافع در دستگاههای اجرایی و نظارتی به خوبی کنترل شود تا ترتیب اثر دادن به گزارشها، خلاف منفعت مدیران یا سازمانها به حساب نیاید. ضمناً باید فرهنگ سازمانی به سمتی رود که هر چه بیشتر از محافظهکاری دور و به امر به معروف و نهی از منکر نزدیک شویم. در این حالت میتوان امیدوار بود نظارتپذیری کارکنان و مدیران نیز افزایش یاید.
در پایان، حسب بررسی انجام شده، تاکنون آیین نامه اجرایی ماده ۱۷ قانون ارتقاء سلامت نظام اداری و مقابله با فساد به تصویب نرسیده است. پیش‌بینی تدابیر لازم جهت اجرای تکلیف قانونی مذکور در انتهای ماده فوق[۴۳] یکی از محورهای مورد تأکید در خصوص موضوع این گزارش است.

منابع بیشتر برای مطالعه
الماسی، مجید،پیشگیری و مبارزه با فساد (۲٫ راهبردهای قوه مقننه در پیشگیری از وقوع فساد)، تهران: مرکز پژوهشهای مجلس شورای اسلامی، ۱۳۹۷٫
دبیرخانه هیئت عالی نظارت،تجزیه و تحلیل آراء قطعی هیأتهای رسیدگی به تخلفات اداری که در سال ۱۳۹۵ از سوی دیوان عدالت اداری نقض شده است، تهران: سازمان امور اداری و استخدامی کشور، ۱۳۹۶٫

[۱]. از سال ۱۳۸۱ با تصویب ماده ۴ آییننامه اصلاحی قانون تشکیل دادگاههای عمومی و انقلاب مصوب ۱۳۷۳ صلاحیت رسیدگی به جرایم کارکنان دولت به داسراها و دادگاههای عمومی جزایی محول گردیده و به موجب بند الف ماده فوق مراجع قضایی برای رسیدگی دراین زمینه صلاحیت ذاتی عام کسب نمودهاند. شایان ذکر است به موجب بخشنامه شماره ۸۲/ ۲۰۱/ ۲۰ به تاریخ ۰۷/ ۰۲/ ۱۳۸۲ برخی از جرایم مورد نظر، در صلاحیت دادسرای رسیدگی به جرایم کارکنان دولت در شهر تهران قرار گرفتهاند.
[۲]. رک: وروایی، اکبر، «نقش نظارت سازمانی در پیشگیری از جرائم و تخلفات کارکنان نیروی انتظامی»، نظارت و بازرسی، سال ۹، ش ۳۱، ۱۳۹۴: ۴۸ـ ۴۷٫
[۳]. «قوه‏ قضائیه‏ قوه‏ای‏ است‏ مستقل‏ که‏ پشتیبان‏ حقوق‏ فردی‏ و اجتماعی‏ و مسئول‏ تحقق‏ بخشیدن‏ به‏ عدالت‏ و عهده‏دار وظایف‏ زیر است‏:…۵- اقدام‏ مناسب‏ برای‏ پیشگیری‏ از وقوع‏ جرم‏ و اصلاح‏ مجرمین‏.»
[۴]. طباطبائی مؤتمنی، منوچهر، حقوق اداری، ویراست سوم همراه با اضافات، چ هفدهم، تهران: سمت، ۱۳۹۰، ص. ۵۸٫
[۵]. در این خصوص رک: صادقی، سلمان، سلامت نظام اداری در پرتو نظارت و بازرسی، تهران: جنگل، ۱۳۹۵: ۴۹ـ ۴۸٫
[۶]. «کارمندان دستگاههای اجرایی مکلف می‌باشند در حدود قوانین و مقررات‌، احکام و اوامر رؤسای مافوق خود را در امور اداری اطاعت نمایند. اگر کارمندان حکم یا امر مقام مافوق را برخلاف قوانین و مقررات اداری تشخیص دهند، مکلفند کتباً مغایرت دستور را با قوانین و مقررات به مقام مافوق اطلاع دهند. در صورتی که بعد از این اطلاع‌، مقام مافوق کتباً اجرای دستور خود را تأیید کرد، کارمندان مکلف به اجراء دستور صادره خواهند بود و از این حیث مسئولیتی متوجه کارمندان نخواهد بود و پاسخگویی با مقام دستوردهنده می‌باشد.»
[۷]. «مستخدم مکلف است در حدود قوانین و مقررات احکام و اوامر رؤسای مافوق خود را در امور اداری اطاعت نماید. اگر مستخدم حکم یا ‌امر مقام مافوق را بر خلاف قوانین و مقررات تشخیص دهد، مکلف است کتباً مغایرت دستور را با قوانین و مقررات به مقام مافوق اطلاع دهد. در صورتی‌که بعد از این اطلاع مقام مافوق کتباً اجرای دستور خود را تأیید کرد، مستخدم مکلف به اجرای دستور صادره خواهد بود.»
[۸]. همچنین اشاره به بند ۱۵ ماده ۸ قانون رسیدگی به تخلفات اداری ضروری است:
‌ماده ۸ ‌قانون رسیدگی به تخلفات اداری (مصوب ۱۳۷۲): تخلفات اداری به قرار زیر است:
۱۵- سهل‌انگاری رؤسا و مدیران در ندادن گزارش تخلفات کارمندان تحت امر.
[۹]. ماده۱۵- مقامات، مدیران و سرپرستان مستقیم هر واحد در سازمانهای دولتی بند (الف) ماده (۲) این قانون به تناسب مسؤولیت و سرپرستی خود موظف به نظارت بر واحدهای تحت سرپرستی، پیشگیری و مقابله با فساد اداری، شناسایی موارد آن و اعلام مراتب حسب مورد به مراجع ذی صلاح می باشند. واحدهای حقوقی، بازرسی و حراست و حفاظت پرسنل دستگاه‌های مربوط موظف به پیگیری موضوع تا حصول نتیجه می باشند.
[۱۰]. ماده۱۳- کلیه مسؤولان دستگاههای مشمول این قانون موظفند بدون فوت وقت از شروع یا وقوع جرائم مربوط به ارتشاء، اختلاس، کلاهبرداری، تبانی در معاملات دولتی، اخذ درصد (پورسانت) در معاملات داخلی یا خارجی، اعمال نفوذ برخلاف حق و مقررات قانونی، دخالت در معاملات دولتی در مواردی که ممنوعیت قانونی دارد، تحصیل مال نامشروع، استفاده غیرمجاز یا تصرف غیرقانونی در وجوه یا اموال دولتی یا عمومی و یا تضییع آنها، تدلیس در معاملات دولتی، اخذ وجه یا مال غیرقانونی یا امر به اخذ آن، منظور نمودن نفعی برای خود یا دیگری تحت هر عنوان اعم از کمیسیون، پاداش، حق الزحمه یا حق العمل در معامله یا مزایده یا مناقصه و سایر جرائم مرتبط با مفاسد اقتصادی در حوزه مأموریت خود بلافاصله باید مراتب را به مقامات قضائی و اداری رسیدگی کننده به جرائم و تخلفات گزارش نمایند، در غیر این صورت مشمول مجازات مقرر در ماده (۶۰۶) قانون مجازات اسلامی می‌شوند.
[۱۱]. ماده۱۴- بازرسان، کارشناسان رسمی، حسابرسان و حسابداران، ممیزین، ذی‌حساب‌ها، ناظرین و سایر اشخاصی که مسؤول ثبت یا رسیدگی به اسناد، دفاتر و فعالیتهای اشخاص حقیقی و حقوقی در حیطه وظایف خود می باشند موظفند در صورت مشاهده هرگونه فساد موضوع این قانون، چنانچه ترتیباتی در قوانین دیگر نباشد، مراتب را به مرجع نظارتی یا قضائی ذی‌صلاح اعلام نمایند. متخلفین به سه سال محرومیت یا انفصال از خدمت در دستگاههای مشمول این قانون و یا جزای نقدی به میزان دو تا ده برابر مبلغ معاملات بزرگ مذکور در قانون برگزاری مناقصات و نیز لغو عضویت در انجمنها، مؤسسات و اتحادیه های صنفی و حرفه ای و یا هر دو مجازات محکوم می شوند.
[۱۲]. تبصره ـ هر یک از کارکنان دستگاههای موضوع این قانون که در حیطه وظایف خود از وقوع جرائم مذکور در دستگاه متبوع خود مطلع شود مکلف است بدون اطلاع سایرین مراتب را به صورت مکتوب و فوری به مسؤول بالاتر خود و یا واحد نظارتی گزارش نماید در غیر این صورت مشمول مجازات فوق می شود.
برخی مواد قانونی دیگر:
از قانون مجازات اسلامی (مصوب ۱۳۹۲):
ماده ۱۵۸٫ علاوه بر موارد مذکور در مواد قبل، ارتکاب رفتاری که طبق قانون جرم محسوب می‌شود، در موارد زیر قابل مجازات نیست:
الف ـ در صورتی که ارتکاب رفتار به حکم یا اجازه قانون باشد.
ب ـ در صورتی که ارتکاب رفتار برای اجرای قانون اهم لازم باشد.
پ ـ در صورتی که ارتکاب رفتار به امر قانونی مقام ذی صلاح باشد و امر مذکور خلاف شرع نباشد.
ماده ۱۵۹٫ هرگاه به امر غیرقانونی یکی از مقامات رسمی، جرمی واقع شود آمر و مأمور به مجازات مقرر در قانون محکوم میشوند. لکن مأموری که امر آمر را به علت اشتباه قابل قبول و به تصور اینکه قانونی است، اجراء کرده باشد، مجازات نمی‌شود و در دیه و ضمان تابع مقررات مربوطه است.
[۱۳]. برای نمونه رک:
Act on Combating International Bribery – Germany (1998)
[۱۴]. Anti-corruption.
[۱۵]. Reporting.
.[۱۶] در خصوص این قانون رک: علیآبادی، علی، آییندادرسی تخلفات اداری، چ دوم، تهران: گنج دانش، ۱۳۸۷: ۱۰۴ـ ۹۱٫
[۱۷]. منظور از «اداری»، کلیه جرایم و تخلفاتی است که در روابط اداری و به مناسبت انجام وظایف شغلی کارکنان (اعم از مدیران و کارمندان تحت مدیریت آنها) ارتکاب مییابد؛ اعم از آنکه مالی باشد یا غیرمالی.
[۱۸]. سرپرست پژوهشکده حقوق عمومی و بینالملل پژوهشگاه قوه قضاییه.
[۱۹]. «در صورتی که ذیحساب انجام خرجی را بر خلاف قانون و مقررات تشخیص دهد، مراتب را با ذکر مستند قانونی مربوط کتباً به مقام‌صادرکننده دستور خرج اعلام می‌کند. مقام صادرکننده دستور پس از وصول گزارش ذیحساب چنانچه دستور خود را منطبق با قوانین و مقررات‌تشخیص داده و مسئولیت قانونی بودن دستور خود را کتباً با ذکر مستند قانونی به عهده بگیرد و مراتب را به ذیحساب اعلام نماید. ذیحساب مکلف‌ است وجه سند هزینه مربوط را پس از ضمیمه نمودن دستور کتبی متضمن قبول مسئولیت مذکور پرداخت و مراتب را با ذکر مستندات قانونی مربوط به‌ وزارت امور اقتصادی و دارایی و رونوشت آن را جهت اطلاع به دیوان محاسبات کشور گزارش نماید. وزارت امور اقتصادی و دارایی در صورتی که‌ مورد را خلاف تشخیص داد مراتب را برای اقدامات قانونی لازم به دیوان محاسبات کشور اعلام خواهد داشت.»
[۲۰]. مدیرکل توسعه نظارت همگانی و حمایت از سرمایهگذاری، تولید و اشتغال سازمان بازرسی کل کشور.
[۲۱]. Whistleblower;
اصطلاحاً به کسی اطلاق می‌شود که درون یک سازمان کار می‌کند و خلافکاریهای آن را افشا می‌سازد. این خلافکاریها می‌توانند شامل انواع حرکت‌های غیراخلاقی سازمان و مدیران آن، از قبیل تقلب، احتکار، تثبیت قیمت، رشوه، تولید محصول غیر ایمن و نقص قوانین یا مقررات باشد.
[۲۲]. «هر یک از رؤسا یا مدیران یا مسئولین سازمان‌ها و مؤسسات مذکور در ماده (۵۹۸) که از وقوع جرم ارتشا یا اختلاس یا تصرف غیرقانونی یا کلاهبرداری یا جرایم موضوع مواد (۵۹۹) و (۶۰۳) در سازمان یا مؤسسات تحت اداره یا نظارت خود مطلع شده و مراتب را حسب مورد به مراجع صلاحیتدار قضایی یا اداری اعلام ننماید علاوه بر حبس از شش ماه تا دو سال به انفصال موقت از شش ماه تا دو سال محکوم خواهد شد.»
[۲۳]. «چنانچه بازرسان قانونی مؤسسات و شرکت‌های مشمول بازرسی، مسئولان سازمان حسابرسی دولتی، حفاظت و اطلاعات و حراست و نظارت و بازرسی وزارتخانه‌ها و دستگاه‌های مشمول بازرسی، به سوءِ جریانی در رسیدگی به عملکرد مالی و اداری دستگاه‌های اجرائی و شرکت‌های دولتی و وابسته به دولت برسند که مربوط به وظایف سازمان بازرسی است، باید مراتب را به اطلاع سازمان بازرسی کل کشور برسانند. مستنکف به مجازات مقرر در ماده (۶۰۶) کتاب پنجم قانون مجازات اسلامی (تعزیرات و مجازات‌های بازدارنده) مصوب ۲/ ۳/ ۱۳۷۵ محکوم خواهدشد.»
[۲۴]. «بازرس یا بازرسان باید هرگونه تخلف یا تقصیری در امور شرکت از ناحیه مدیران و مدیرعامل مشاهده کنند به اولین مجمع عمومی اطلاع دهند و در صورتی که ضمن انجام ماموریت خود از وقوع جرمی مطلع شوند باید به مرجع قضائی صلاحیتدار اعلام نموده و نیز جریان را به اولین مجمع عمومی گزارش دهند.»
[۲۵]. قاضی دیوان عدالت اداری.
[۲۶]. پژوهشگر مرکز پژوهشهای مجلس شورای اسلامی.
[۲۷]. Conflict of interest;
به حالت و وضعیتی اطلاق می‌شود، که شخص یا اشخاصی وجود داشته باشند که از یک طرف در مقام و موقعیت محتاج به اعتماد قرار می‌گیرند، و از آن طرف خود دارای منافع شخصی یا گروهی مجزا و در تقابل و تعارض با مسؤولیت مورد نظر قرار دارند.
بر اساس جستجوی انجام شده «لایحه مدیریت تعارض منافع» از طرف معاونت حقوقی ریاست جمهوری برای دولت ارسال شده است:
رک: جنیدی، لعیا، «لایحه مدیریت تعارض منافع به دولت ارسال شد»، مندرج در:
http://lvp.ir/portal/home/?news/266455/266479/268173/%20AFتاریخ آخرین مراجعه: ۱۸/ ۰۵/ ۱۳۹۷
[۲۸]. نماینده سازمان امور اداری و استخدامی.
[۲۹]. «دولت مکلف است طبق مقررات این قانون نسبت به حمایت قانونی و تأمین امنیت و جبران خسارت اشخاصی که تحت عنوان مخبر یا گزارش‌دهنده، اطلاعات خود را برای پیشگیری، کشف یا اثبات جرم و همچنین شناسایی مرتکب، در اختیار مراجع ذی‌صلاح قرار می‌دهند و به این دلیل در معرض تهدید و اقدامات انتقام‌جویانه قرار می‌گیرند، اقدام نماید. اقدامات حمایتی عبارتند از:
الف ـ عدم افشاء اطلاعات مربوط به هویت و مشخصات خانوادگی و محل سکونت یا فعالیت اشخاص مذکور، مگر در مواردی که قاضی رسیدگی‌کننده به لحاظ ضرورت شرعی یا محاکمه عادلانه و تأمین حق دفاع متهم افشاء هویت آنان را لازم بداند. چگونگی عدم افشاء هویت اشخاص یاد شده و همچنین دسترسی اشخاص ذی‌نفع، در آیین‌نامه اجرائی این قانون مشخص می‌شود.
ب ـ فراهم آوردن موجبات انتقال افراد مذکور با درخواست آنان به محل مناسب دیگر در صورتی که در دستگاههای اجرائی موضوع بندهای (الف)، (ب) و ‌(ج) ماده (۲) این قانون شاغل باشند، دستگاه مربوط موظف به انجام این امر است و این انتقال نباید به هیچ وجه موجب تقلیل حقوق، مزایا، گروه شغلی و حقوق مکتسبه مستخدم گردد.
ج ـ جبران صدمات و خسارات جسمی یا مالی در مواردی که امکان جبران فوری آن از ناحیه واردکننده صدمه یا خسارت ممکن نباشد. در این صورت دولت جانشین زیان‌دیده محسوب می‌شود و می‌تواند خسارت پرداخت شده را مطالبه نماید.
د ـ هرگونه رفتار تبعیض‌آمیز از جمله اخراج، بازخرید کردن، بازنشسته نمودن پیش از موعد، تغییر وضعیت، جابه‌جایی، ارزشیابی غیرمنصفانه، لغو قرارداد، قطع یا کاهش حقوق و مزایای مخبر، گزارش‌دهنده و منبعی که اطلاعات صحیحی را به مقامات ذی‌صلاح قانونی منعکس می‌نمایند ممنوع است.
تبصره ـ اشخاص فوق در صورتی مشمول مقررات این قانون می‌شوند که اطلاعات آنها صحیح و اقدامات آنان مورد تأیید مراجع ذی‌صلاح باشد.
نحوه اقدامات حمایتی، نوع آن و میزان جبران خسارت آنان، طبق مقرراتی است که توسط وزارت اطلاعات و با همکاری وزارت دادگستری و معاونت‌های برنامه‌ریزی و نظارت راهبردی و توسعه مدیریت و سرمایه انسانی رئیس‌جمهور تهیه می‌شود و اقدامات قانونی لازم برای تصویب در مجلس شورای اسلامی به عمل می‌آید.»
[۳۰]. دانشجوی دوره دکتری حقوق عمومی دانشگاه تهران.
[۳۱]. «ماده ۱۷- دولت مکلف است طبق مقررات این قانون نسبت به حمایت قانونی و تأمین امنیت و جبران خسارت اشخاصی که تحت عنوان مخبر یا گزارش‌دهنده، اطلاعات خود را برای پیشگیری، کشف یا اثبات جرم و همچنین شناسایی مرتکب، در اختیار مراجع ذی‌صلاح قرار می‌دهند و به این دلیل در معرض تهدید و اقدامات انتقام‌جویانه قرار می‌گیرند، اقدام نماید. اقدامات حمایتی عبارتند از:
الف ـ عدم افشاء اطلاعات مربوط به هویت و مشخصات خانوادگی و محل سکونت یا فعالیت اشخاص مذکور، مگر در مواردی که قاضی رسیدگی‌کننده به لحاظ ضرورت شرعی یا محاکمه عادلانه و تأمین حق دفاع متهم افشاء هویت آنان را لازم بداند. چگونگی عدم افشاء هویت اشخاص یاد شده و همچنین دسترسی اشخاص ذی‌نفع، در آیین‌نامه اجرائی این قانون مشخص می‌شود.
ب ـ فراهم آوردن موجبات انتقال افراد مذکور با درخواست آنان به محل مناسب دیگر در صورتی که در دستگاههای اجرائی موضوع بندهای (الف)، (ب) و ‌(ج) ماده (۲) این قانون شاغل باشند، دستگاه مربوط موظف به انجام این امر است و این انتقال نباید به هیچ وجه موجب تقلیل حقوق، مزایا، گروه شغلی و حقوق مکتسبه مستخدم گردد.
ج ـ جبران صدمات و خسارات جسمی یا مالی در مواردی که امکان جبران فوری آن از ناحیه واردکننده صدمه یا خسارت ممکن نباشد. در این صورت دولت جانشین زیان‌دیده محسوب می‌شود و می‌تواند خسارت پرداخت شده را مطالبه نماید.
د ـ هرگونه رفتار تبعیض‌آمیز از جمله اخراج، بازخرید کردن، بازنشسته نمودن پیش از موعد، تغییر وضعیت، جابه‌جایی، ارزشیابی غیرمنصفانه، لغو قرارداد، قطع یا کاهش حقوق و مزایای مخبر، گزارش‌دهنده و منبعی که اطلاعات صحیحی را به مقامات ذی‌صلاح قانونی منعکس می‌نمایند ممنوع است.
تبصره ـ اشخاص فوق در صورتی مشمول مقررات این قانون می‌شوند که اطلاعات آنها صحیح و اقدامات آنان مورد تأیید مراجع ذی‌صلاح باشد. نحوه اقدامات حمایتی، نوع آن و میزان جبران خسارت آنان، طبق مقرراتی است که توسط وزارت اطلاعات و با همکاری وزارت دادگستری و معاونت‌های برنامه‌ریزی و نظارت راهبردی و توسعه مدیریت و سرمایه انسانی رئیس‌جمهور تهیه می‌شود و اقدامات قانونی لازم برای تصویب در مجلس شورای اسلامی به عمل می‌آید».
[۳۲]. OECD
[۳۳]. OECD, Whistleblower protection: encouraging reporting, July 2012, p 8 , http://www.oecd.org/cleangovbiz/toolkit/50042935.pdf
[۳۴]. مستشار قضایی و مدیرکل پیشگیریهای امنیتی و انتظامی معاونت اجتماعی و پیشگیری از وقوع جرم قوه قضاییه.
[۳۵]. «اشخاص، نهادها و دستگاههای مشمول این قانون (موضوع مواد ۵ و ۶) برحسب نوع فعالیت و ساختار سازمانی خود مکلف به رعایت موارد زیر هستند:
الف ـ احراز هویت ارباب رجوع و در صورت اقدام توسط نماینده یا وکیل، احراز سمت و هویت نماینده و وکیل و اصیل در مواردی که قرینه‌ای بر تخلف وجود دارد.
تبصره ـ تصویب این قانون ناقض مواردی که در سایر قوانین و مقررات احراز هویت الزامی شده است، نمی‌باشد.
ب ـ ارائه اطلاعات، گزارشها، اسناد و مدارک مربوط به موضوع این قانون به شورای عالی مبارزه با پولشویی در چهارچوب آئین‌نامه مصوب هیات‌وزیران.
ج ـ گزارش معاملات و عملیات مشکوک به مرجع ذی‌صلاحی که شورای‌عالی مبارزه با پولشویی تعیین می‌کند.
د ـ نگهداری سوابق مربوط به شناسایی ارباب رجوع، سوابق حسابها، عملیات و معاملات به مدتی که در آئین‌نامه اجرائی تعیین می‌شود.
هـ ـ تدوین معیارهای کنترل داخلی و آموزش مدیران و کارکنان به منظور رعایت مفاد این قانون و آئین‌نامه‌های اجرائی آن.»
[۳۶]. «ماده ۸: تخلفات اداری به قرار زیر است :…
۱۵- سهل انگاری روسا و مدیران در ندادن گزارش تخلفات کارمندان تحت امر… .»
[۳۷]. «اخذ رشوه و سوء استفاده از مقام اداری ممنوع می‌باشد.استفاده از هرگونه امتیاز، تسهیلات، حق مشاوره‌، هدیه و موارد مشابه در مقابل انجام وظایف اداری و وظایف مرتبط با شغل توسط کارمندان دستگاههای اجرائی در تمام سطوح از افراد حقیقی و حقوقی به‌جز دستگاه ذی‌ربط خود تخلف محسوب می شود.
تبصره ۱- دستگاههای اجرائی موظفندعلاوه بر نظارت مستقیم مدیران از طریق انجام بازرسیهای مستمر داخلی توسط بازرسان معتمد و متخصص در اجراء این ماده نظارت مستقیم نمایند. چنانچه تخلف هر یک از کارمندان مستند به گزارش حداقل یک بازرس معتمد به تأیید‌مدیر مربوطه برسد بالاترین مقام دستگاه اجرائی یا مقامات و مدیران مجاز، می توانند دستور اعمال کسر یک سوم از حقوق، مزایا و عناوین مشابه و یا انفصال از خدمات دولتی برای مدت یک ماه تا یک سال را برای فرد متخلف صادر نمایند.
تبصره ۲- در صورت تکرار این تخلف به استناد گزارشهایی که به تأیید بازرس معتمد و مدیر مربوطه برسد پرونده فرد خاطی به هیأتهای رسیدگی به تخلفات اداری ارجاع و یکی از مجازاتهای بازخرید، اخراج و انفصال دائم از خدمات دولتی اعمال خواهد شد.
تبصره ۳- دستگاههای اجرائی موظفند پرونده افراد حقیقی و حقوقی رشوه دهنده به کارمندان دستگاه‌های اجرائی را جهت رسیدگی و صدور حکم قضائی به مراجع قضائی ارجاع نمایند.
تبصره ۴- سازمان موظف است اسامی افراد حقیقی و حقوقی رشوه دهنده به کارمندان دستگاه‌های اجرائی را جهت ممنوعیت عقد قرارداد به کلیه دستگاههای اجرائی اعلام نماید.»
[۳۸]. «حکم به مجازات و اجراء آن باید تنها از طریق دادگاه صالح و به موجب قانون باشد.»
[۳۹]. «ماده ۲٫
۱- دولت‌های‌ طرف‌ این‌ میثاق‌ متعهد می‌شوند که‌ حقوق‌ شناخته‌ شده‌ در این‌ میثاق‌ را درباره‌ کلیه‌ افراد مقیم‌ در قلمرو تابع‌ حاکمیتشان‌ بدون‌ هیچگونه‌ تمایزی‌ از قبیل‌ نژاد ـ رنگ‌ ـ جنس‌ ـ زبان‌ ـ مذهب‌ ـ عقیده‌ سیاسی‌ یا عقیده‌ دیگر ـ اصل‌ و منشأ ملی‌ یا اجتماعی‌ ـ ثروت‌ ـ نسب‌ یا سایر وضعیت‌ها محترم‌ شمرده‌ و تضمین‌ بکنند.
۲- هر دولت‌ طرف‌ این‌ میثاق‌ متعهد می‌شود که‌ بر طبق‌ اصول‌ قانون‌ اساسی‌ خود و مقررات‌ این‌ میثاق‌ اقداماتی‌ در زمینه‌ اتخاذ تدابیر قانونگذاری‌ و غیرآن‌ به‌ منظور تنفیذ حقوق‌ شناخته‌ شده‌ در این‌ میثاق‌ که‌ قبلاً به‌ موجب‌ قوانین‌ موجود یا تدابیر دیگر لازم‌الاجراء نشده‌ است‌ بعمل‌ آورد.
۳- هر دولت‌ طرف‌ این‌ میثاق‌ متعهد می‌شود که‌:
الف‌ ـ تضمین‌ کند که‌ برای‌ هر شخصی‌ که‌ حقوق‌ و آزادی‌های‌ شناخته‌ شده‌ در این‌ میثاق‌ درباره‌ او نقض‌ شده‌ باشد وسیله‌ مطمئن‌ احقاق‌ حق‌ فراهم‌ بشود هر چند که‌ نقض‌ حقوق‌ به‌ وسیله‌ اشخاصی‌ ارتکاب‌ شده‌ باشد که‌ در اجرای‌ مشاغل‌ رسمی‌ خود عمل‌ کرده‌ باشند.
ب ـ تضمین‌ کند که‌ مقامات‌ صالح‌ قضائی‌ ـ اداری‌ یا مقننه‌ یا هر مقام‌ دیگری‌ که‌ به‌ موجب‌ مقررات‌ قانونی‌ آن‌ کشور صلاحیت‌ دارد درباره‌ شخص‌ دادخواست‌ دهنده‌ احقاق‌ حق‌ بکنند و همچنین‌ امکانات‌ تظلم‌ به‌ مقامات‌ قضائی‌ را توسعه‌ بدهند.
ج ـ تضمین‌ کند که‌ مقامات‌ صالح‌ «نسبت‌ به‌ تظلماتی‌ که‌ حقانیت‌ آن‌ محرز بشود ترتیب‌ اثر صحیح‌ بدهند.»
[۴۰]. مستشار قضایی و مدیرکل پیشگیریهای مردمی معاونت اجتماعی و پیشگیری از جرم قوه قضاییه.
[۴۱]. سامانه مردمی پیشگیری از وقوع جرم:
http://sajam.adliran.ir/
[۴۲]. مدیرکل پیشگیریهای قضایی معاونت اجتماعی و پیشگیری از وقوع جرم قوه قضاییه.
[۴۳]. نحوه اقدامات حمایتی، نوع آن و میزان جبران خسارت آنان، طبق مقرراتی است که توسط وزارت اطلاعات و با همکاری وزارت دادگستری و معاونت‌های برنامه‌ریزی و نظارت راهبردی و توسعه مدیریت و سرمایه انسانی رئیس‌جمهور تهیه می‌شود و اقدامات قانونی لازم برای تصویب در مجلس شورای اسلامی به عمل می‌آید.